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【摘要】城镇化进程在加快城乡一体化、推动“三农”发展的同时也给农村环境保护带来严峻挑战。应通过整合涉农部门的环保职能，下移环境执法权，建立公众参与执法的“一主多翼”模式，建立中央、省、县三级财政统筹负责制度，强化农村环保执法问责，形成以环保部门统一执法为主导，其他行政部门密切协助的合作型环保执法格局。
【关键词】城镇化 农村环境保护 环境执法机制改革 “一主多翼”合作执法
城镇化建设为农村带来“金山银山”的同时也给我国的农村环境保护带来前所未有的挑战：工业及城市污染大量向农村转移，点、面源污染共存，新旧污染交织，“牛奶河”和“癌症村”事件触目惊心。2011年环境统计年报显示：全国农业源化学需氧量排放量为1186.1万吨，占全国废水化学需氧量排放量的47.4%，全国农业源氨氮排放量为82.7万吨，占全国氨氮排放量的37.8%①。在城镇化进程与农村环境污染矛盾日趋激烈的形势下，政府的环保执法效果趋微。创新农村环保执法新机制，实现城镇化发展和农村环保治理的良性互动与平衡，是建设社会主义新农村的基础和保障。
城镇化给我国农村环境保护带来新挑战
在高速城镇化过程中，城镇土地日益稀缺，价格飚升，很多城市普遍加强了环保监管，高耗能、高排放的污染企业陆续向郊区与农村迁移。据估算，中国城镇化水平每提高一个百分点，生活污水排放将新增37980万吨；城镇生活垃圾产生量将新增293万吨；城镇工业固废产生量将新增2.41亿吨。②由于缺乏相应的垃圾处理能力和环境保护设施，很多城镇生态系统不堪重负，为缓解自身压力把污染物直接向农村转移。
城镇化建设吸引着大量农民迅速向新兴城镇集中，农田生态系统的有机物投入急剧减少，化肥的大量使用造成新的土壤污染，加上农田污水灌溉、工业废物回填和农业生产所产生的污染，农村的自净系统无力招架，由此引发严重的土壤和水污染。
当前农村环境保护执法机制亟待改革
农村基层执法主体缺位。过去，我国农村工业不集中、污染源相对单一，农村生态系统自身就可以净化环境，寻求外部保护的需求不大，环境保护立法和执法重点均在城市，环保基层执法主体只延伸到县级。但是，随着城镇化进程的加快和农村环境污染日益严峻，广大农村地区的环保需求与基层环保执法力量严重不足之间的矛盾，成为当前农村环境执法的主要矛盾。全国环境统计公报显示，我国乡镇级环保机构有1892个③，仅占总数的14.7%。大部分乡镇未设立专门的环保机构和专职环保人员，环境监测和监理工作尚未开展。
涉农环保机构职权分工不明。除环保部外，我国农业部、建设部、水利部、林业部等多个部门均负有保护农村环境的职责。但法律并未明确规定由哪个部门主管。“水里和陆地的不是一个部门管，一氧化碳和二氧化碳不是一个部门管，环保部对水环境质量和水污染防治负责，水利部对水资源保护负责，环保部管二氧化碳，而一氧化碳归另一个部门管理，类似‘九龙治水’的事还有很多”④。执法主体众多且职权分工不明，导致各部门争相管理对己有利的行政事务，对己不利的行政事务则相互推诿。
环保执法部门缺乏管理独立性。由于环保部门的宗旨与地方政府的目标并不统一，这决定了环保部门常常因“阻碍地方经济发展”而不受重视。作为政府的职能部门，环保机构没有管理独立性，其行使权力的首要依据是地方政府官员的意志及地方政策而非法律。
农村环保执法缺乏公众参与。长期以来，政府一直是环境执法的唯一主体，特别是在农村偏远地区，极少发挥公众在环境保护执法中的作用。多数农民的环保意识淡薄，不了解环保知识；大众传媒迫于成本对农村环保执法公开和监督的力度不够；环保组织也只限于流动式宣传。公众参与的缺乏一方面无益于鼓励农村居民自身的环保行为，另一方面使得农村污染企业有恃无恐：要么和环保机构“躲猫猫”，检查时规规矩矩，不检查时抓紧偷排；要么通过公关拉环保部门下水，少数环保人员甚至与污染企业沆瀣一气，充当其保护伞。
农村环境保护基础设施落后。环保部2013年“两会”期间公布的调研结果显示：全国4万个乡镇、约60万个行政村里，绝大多数没有环保基础设施。与此同时，农村土壤和水污染，对环保监测和治理设施质量和水平提出了更高要求。但现实状况是多数乡镇政府财政困难，农村污染治理的资金来源匮乏。
国外城镇化进程中环保执法的成功经验
美国、欧盟和日本等西方发达国家在城镇化进程中所采取的一些防治农村环境污染的成功做法，对化解我国当前农村环境治理工作中面临的难题有一定的启示。
统一环境保护立法和执法。在美国，联邦环境保护局直属于总统领导，全面负责环境管理和法案的执行。环保局规模大，其下设若干办公室和大部，还根据区域设立各区办公室。其中，办公室和大部负责管理专门事务和对不同类型污染源的控制及研究开发工作，研究制定环境法律的实施细则和规划；而各区办公室则负责本地区的污染控制、治理、监督和处理跨州污染争议等环境执法工作。这种模式的优势在于，能“更好地保证立法之间的统一性，防止立法之间互相重叠或矛盾，更好地保证环保执法的效率”⑤。
加强基层环保执法主体建设。日本注重基层环保执法主体的建设，各市町村政府均设有相应的环保职能部门，如坂城町政府就内设居民环境课，并下设环境保全股⑥，将环保执法延伸到自然村。
鼓励引导农民参与环保建设。美国注重鼓励农民主动参与环境污染防治和治理计划，包括资金补助和技术帮助。欧盟确立了以环境保护为核心的农业补贴政策体系，通过补贴政策，培育农民的环保意识，调动农民参与环保的积极性。日本通过三个方面的努力，鼓励吸引农民广泛参与农村环保：奖励资源性物资回收、疏通农民诉求通道、强化农民的乡土观念和自然观念。
引导鼓励企业投身环保产业。日本引导鼓励企业自愿参与环保，将环保投入转化为经济效益。政府通过对产品进行环保认证，引导消费者购买环保节能产品，企业设置环保会计主动披露环境报告书以吸引关注环保绩效的投资者。日本经验表明，企业投身环保事业不仅未影响经济发展，反而促进了环保产业的兴起。 我国农村环保执法新体系的构想
确立垂直统一执法模式，整合涉农机构的环保职能。在中国环境行政实行统一管理和部门分工负责管理相结合的体制中，各部门之间存在着相互勾连、制约或重叠的关系，能否理顺这些关系，将直接影响着行政权力的实现。⑦必须改革环保部门双重领导管理机制，建立以环保部门统一执法为主导，其他行政部门密切协助的环保机构统一执法模式。
第一，建立相对独立的垂直型环保执法体系。为了避免环保监管部门屈服于政府地方保护主义，应将环保系统从政府系统中整体剥离，强化环境监管职权和权威性，建立相对独立的垂直型环保执法体系，该体系只对上级环保机构和人大负责而不对地方政府负责，确保环保机构尤其是地方环境管理机构法律地位的稳定性。
第二，建立环保执法协助机制。环保执法协助机制作为环保机构统一执法模式的配套管理机制，其执法协助分成两类：一是其他涉农机构应在环保机构统一监管和协调下完成本领域环保职责，这是一种常态协助；二是其他非涉农行政部门（如工商、公安）根据环保机构统一执法的要求，为环保机构执法提供本领域内的机动协助，这是非常态协助。行政协助的主体、条件、程序、责任以及费用承担均由法律法规做出明确规定。另外，对于农村的跨流域污染，各地环保机构之间可建立跨行政区划的污染协调机制。若有冲突，则可以上报共同的上级环保机构进行裁决。
下移环境执法权，健全乡镇乃至村级环保机构执法系统。适当下移执法权，是做好农村基层环保执法的基础和关键。借鉴日本经验，结合我国实际，将环保执法权力向村级延伸，建立覆盖各个自然村的环保执法系统。
一是建立农村环境保护办公室。在人口密集、污染源较多、经济条件许可的自然村设立环保办，隶属于乡镇环保机构。可设置一到两名专职或兼职环保员，接受村民监督。环保办的主要职责是测量各项环境指标、听取村民意见建议、监督环评文件落实、监督污染企业排污、收集非法排污证据并依法上报、以独立身份向社会公开污染信息并请求帮助等等。江苏省徐州市铜山区张集镇魏集村是我国率先成立环保办的村庄，他们的经验值得借鉴。
二是授权村委会环保监督权。对于人口密度小、污染源相对较少、经济条件不发达的地方，可以授权村民委员会暂行环保办的职权。村民委员会行使环境监督权的优势在于：熟悉本村情况，可结合实际问题，综合调动各种社会资源投入环保治理，有针对性地解决环境问题。
建立“一主多翼”模式，健全多元环保执法监督体系。环境要素属于区域性公共产品，应通过科学有效的办法把负外部性内部化，“环保参与水平的提升具有把负外部性内部化和增加正外部性供给的双重作用”⑧。应充分发动包括农民、新闻媒体、各类环保组织和企业本身等不同主体，积极参与环保执法监督，改变环保机构单打独斗局面，建立农村环保公众参与的“一主多翼”执法格局。“一主多翼”公众参与模式指在农村环境保护执法过程中，建立以农民参与为主、以大众传媒和环保组织等力量参与为辅的公众参与模式。这种新模式的运行逻辑是“参与+合作”，不同于传统执法模式下的“权威+依附”。农民为大众传媒和环保组织参与环保提供线索、素材和人员支持，大众传媒和环保组织为农民参与环保执法提供知识、途径和舆论支撑。
一是调动农民参与。其一，用法律固定并细化农民的环境权并畅通其行使渠道：保障农民在环保事宜中的决策参与、过程参与和末端参与；健全环境损害赔偿制度，拓展环境公益诉讼范围。其二，农业科技下乡并解决农民急需的污染检测及处理设备问题，减少面源污染。其三，建立农民与其他参与主体横向合作关系，为农民参与环保提供组织及舆论支持。
二是大众传媒参与。引导新闻传媒关注农村环境和农民的环境权，构建农村环保的公共舆论空间。可以开设专栏进行环保知识宣传、动态报道农村环境监测和污染指标状况、定期曝光环保执法结果、对本地企业进行动态环保评级等等。法律应明确政府对媒体参与农村环保进行激励：用直接投资或财政补贴的方式，鼓励引导传媒和各类环保组织合作传播；运用法律手段在传媒评价系统中加大农村环境传播的比重等。
三是环保组织参与。承认环保组织的执法监督主体地位，赋予其相应的法律权利并且鼓励其深入农村吸收农民会员，为农民参与环保提供组织保证。环保法修正案授权中华环保联合会及省、自治区、直辖市的环保联合会有权提起环境公益诉讼。应在不引起滥诉的情形下逐步放宽提起环境公益诉讼的主体范围，并鼓励其关注农村环境，做农民的代言人。
四是企业参与。引导乡镇污染企业参与构建环保事业主体良性互动机制，逐步将环保转化为经济效益。可借鉴日本的做法，建立环保与市场之间的有机联系。通过大众传媒对企业产品进行动态环保评级，推出商品绿色环境标志制度，鼓励消费者购买更环保的产品，在机制设置上保证同等条件下环保企业比污染企业的经济效益更好。同时，鼓励乡镇企业之间进行监督，利用行业内的巨大压力，逐步形成行业自律机制。
实行三级财政负责制，完善受益者补偿制度。农村环境建设的受益者一般是超越行政区域的，付出不多的外地居民往往比本地居民受益更大，如果坚持实行县级政府环境财务负责制，不考虑受益者补偿和环境建设成本问题，将极大地挫伤基层政府进行农村环境建设的积极性。何况加强农村环保执法的种种努力均需要有强大的财力作支撑，基层政府普遍财政压力大。因此，实行受益者补偿制度，建立以省级财政为主，中央、省、县三级政府共同承担的财政支付责任制理所当然。
健全环保执法问责制及国家赔偿制度。环保执法问责制度应包括对两类主体的行政不作为或违法行为问责：环保执法机构和环保执法协助义务主体。问责机制要明确追责程序的启动主体、不做为行为认定的构成要件以及责任承担方式。同时还应包含以下配套机制或制度：一是环境执法信息强制公开制度，将环境执法主体、执法人员、行政程序以及对违法行政的举报方式向公众公开。二是内部自我约束和制衡机制，环保系统内部以及各机构内部相互监督评估，定期考核，建立约束制衡机制。三是建立环境行政公益诉讼制度，我国农民法律意识普遍薄弱、法律知识欠缺，当环境行政主体的不做为乃至违法行为对农民群体性环境权益造成侵害，应当允许具有一定专业知识和资质的无直接利害关系的单位和组织向法院提起环境行政公益诉讼。当环境行政主体的违法行为给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害时，应由国家承担赔偿责任，国家赔偿受害主体之后，有权向相关工作人员进行追偿。
（作者单位：湖北工程学院；本文系湖北省教育厅人文社科课题“我国农村环境保护立法与执法完善研究”的阶段性成果，项目编号：13q130）
【注释】
①“2011年环境统计年报综述”，http：//zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2011nb/201303/t20130327_249980.htm，中华人民共和国环境保护部，2013年3月27日。
②李佐军，盛三化：“城镇化进程中的环境保护：隐忧与应对”，《国家行政学院学报》，2012年第4期，第72页。
③“全国环境统计公报（2010年）”，http：//zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/201201/t20120118_222703.htm，中华人民共和国环境保护部，2012年1月18日。
④“环保部长：不少农村‘垃圾靠风刮污水靠蒸发’”，《京华时报》，2013年7月10日。
⑤贺思源：“论我国环境执法机构的重构”，《学术界》，2007年第1期，第198页。
⑥焦必方，翟孝强：“日本‘干净’的农村现代化得益于何”，《环境保护》，2010年第15期，第17页。
⑦汪劲：“中国环境法治失灵的因素分析—析执政因素对我国环境法治的影响”，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版），2012年第1期，第7页。
⑧曾小溪，曾福生：“农村居民参与环境保护的困境与出路”，《湖南农业大学学报》（社会科学版），2012年第4期，第28页。
【关键词】城镇化 农村环境保护 环境执法机制改革 “一主多翼”合作执法
城镇化建设为农村带来“金山银山”的同时也给我国的农村环境保护带来前所未有的挑战：工业及城市污染大量向农村转移，点、面源污染共存，新旧污染交织，“牛奶河”和“癌症村”事件触目惊心。2011年环境统计年报显示：全国农业源化学需氧量排放量为1186.1万吨，占全国废水化学需氧量排放量的47.4%，全国农业源氨氮排放量为82.7万吨，占全国氨氮排放量的37.8%①。在城镇化进程与农村环境污染矛盾日趋激烈的形势下，政府的环保执法效果趋微。创新农村环保执法新机制，实现城镇化发展和农村环保治理的良性互动与平衡，是建设社会主义新农村的基础和保障。
城镇化给我国农村环境保护带来新挑战
在高速城镇化过程中，城镇土地日益稀缺，价格飚升，很多城市普遍加强了环保监管，高耗能、高排放的污染企业陆续向郊区与农村迁移。据估算，中国城镇化水平每提高一个百分点，生活污水排放将新增37980万吨；城镇生活垃圾产生量将新增293万吨；城镇工业固废产生量将新增2.41亿吨。②由于缺乏相应的垃圾处理能力和环境保护设施，很多城镇生态系统不堪重负，为缓解自身压力把污染物直接向农村转移。
城镇化建设吸引着大量农民迅速向新兴城镇集中，农田生态系统的有机物投入急剧减少，化肥的大量使用造成新的土壤污染，加上农田污水灌溉、工业废物回填和农业生产所产生的污染，农村的自净系统无力招架，由此引发严重的土壤和水污染。
当前农村环境保护执法机制亟待改革
农村基层执法主体缺位。过去，我国农村工业不集中、污染源相对单一，农村生态系统自身就可以净化环境，寻求外部保护的需求不大，环境保护立法和执法重点均在城市，环保基层执法主体只延伸到县级。但是，随着城镇化进程的加快和农村环境污染日益严峻，广大农村地区的环保需求与基层环保执法力量严重不足之间的矛盾，成为当前农村环境执法的主要矛盾。全国环境统计公报显示，我国乡镇级环保机构有1892个③，仅占总数的14.7%。大部分乡镇未设立专门的环保机构和专职环保人员，环境监测和监理工作尚未开展。
涉农环保机构职权分工不明。除环保部外，我国农业部、建设部、水利部、林业部等多个部门均负有保护农村环境的职责。但法律并未明确规定由哪个部门主管。“水里和陆地的不是一个部门管，一氧化碳和二氧化碳不是一个部门管，环保部对水环境质量和水污染防治负责，水利部对水资源保护负责，环保部管二氧化碳，而一氧化碳归另一个部门管理，类似‘九龙治水’的事还有很多”④。执法主体众多且职权分工不明，导致各部门争相管理对己有利的行政事务，对己不利的行政事务则相互推诿。
环保执法部门缺乏管理独立性。由于环保部门的宗旨与地方政府的目标并不统一，这决定了环保部门常常因“阻碍地方经济发展”而不受重视。作为政府的职能部门，环保机构没有管理独立性，其行使权力的首要依据是地方政府官员的意志及地方政策而非法律。
农村环保执法缺乏公众参与。长期以来，政府一直是环境执法的唯一主体，特别是在农村偏远地区，极少发挥公众在环境保护执法中的作用。多数农民的环保意识淡薄，不了解环保知识；大众传媒迫于成本对农村环保执法公开和监督的力度不够；环保组织也只限于流动式宣传。公众参与的缺乏一方面无益于鼓励农村居民自身的环保行为，另一方面使得农村污染企业有恃无恐：要么和环保机构“躲猫猫”，检查时规规矩矩，不检查时抓紧偷排；要么通过公关拉环保部门下水，少数环保人员甚至与污染企业沆瀣一气，充当其保护伞。
农村环境保护基础设施落后。环保部2013年“两会”期间公布的调研结果显示：全国4万个乡镇、约60万个行政村里，绝大多数没有环保基础设施。与此同时，农村土壤和水污染，对环保监测和治理设施质量和水平提出了更高要求。但现实状况是多数乡镇政府财政困难，农村污染治理的资金来源匮乏。
国外城镇化进程中环保执法的成功经验
美国、欧盟和日本等西方发达国家在城镇化进程中所采取的一些防治农村环境污染的成功做法，对化解我国当前农村环境治理工作中面临的难题有一定的启示。
统一环境保护立法和执法。在美国，联邦环境保护局直属于总统领导，全面负责环境管理和法案的执行。环保局规模大，其下设若干办公室和大部，还根据区域设立各区办公室。其中，办公室和大部负责管理专门事务和对不同类型污染源的控制及研究开发工作，研究制定环境法律的实施细则和规划；而各区办公室则负责本地区的污染控制、治理、监督和处理跨州污染争议等环境执法工作。这种模式的优势在于，能“更好地保证立法之间的统一性，防止立法之间互相重叠或矛盾，更好地保证环保执法的效率”⑤。
加强基层环保执法主体建设。日本注重基层环保执法主体的建设，各市町村政府均设有相应的环保职能部门，如坂城町政府就内设居民环境课，并下设环境保全股⑥，将环保执法延伸到自然村。
鼓励引导农民参与环保建设。美国注重鼓励农民主动参与环境污染防治和治理计划，包括资金补助和技术帮助。欧盟确立了以环境保护为核心的农业补贴政策体系，通过补贴政策，培育农民的环保意识，调动农民参与环保的积极性。日本通过三个方面的努力，鼓励吸引农民广泛参与农村环保：奖励资源性物资回收、疏通农民诉求通道、强化农民的乡土观念和自然观念。
引导鼓励企业投身环保产业。日本引导鼓励企业自愿参与环保，将环保投入转化为经济效益。政府通过对产品进行环保认证，引导消费者购买环保节能产品，企业设置环保会计主动披露环境报告书以吸引关注环保绩效的投资者。日本经验表明，企业投身环保事业不仅未影响经济发展，反而促进了环保产业的兴起。 我国农村环保执法新体系的构想
确立垂直统一执法模式，整合涉农机构的环保职能。在中国环境行政实行统一管理和部门分工负责管理相结合的体制中，各部门之间存在着相互勾连、制约或重叠的关系，能否理顺这些关系，将直接影响着行政权力的实现。⑦必须改革环保部门双重领导管理机制，建立以环保部门统一执法为主导，其他行政部门密切协助的环保机构统一执法模式。
第一，建立相对独立的垂直型环保执法体系。为了避免环保监管部门屈服于政府地方保护主义，应将环保系统从政府系统中整体剥离，强化环境监管职权和权威性，建立相对独立的垂直型环保执法体系，该体系只对上级环保机构和人大负责而不对地方政府负责，确保环保机构尤其是地方环境管理机构法律地位的稳定性。
第二，建立环保执法协助机制。环保执法协助机制作为环保机构统一执法模式的配套管理机制，其执法协助分成两类：一是其他涉农机构应在环保机构统一监管和协调下完成本领域环保职责，这是一种常态协助；二是其他非涉农行政部门（如工商、公安）根据环保机构统一执法的要求，为环保机构执法提供本领域内的机动协助，这是非常态协助。行政协助的主体、条件、程序、责任以及费用承担均由法律法规做出明确规定。另外，对于农村的跨流域污染，各地环保机构之间可建立跨行政区划的污染协调机制。若有冲突，则可以上报共同的上级环保机构进行裁决。
下移环境执法权，健全乡镇乃至村级环保机构执法系统。适当下移执法权，是做好农村基层环保执法的基础和关键。借鉴日本经验，结合我国实际，将环保执法权力向村级延伸，建立覆盖各个自然村的环保执法系统。
一是建立农村环境保护办公室。在人口密集、污染源较多、经济条件许可的自然村设立环保办，隶属于乡镇环保机构。可设置一到两名专职或兼职环保员，接受村民监督。环保办的主要职责是测量各项环境指标、听取村民意见建议、监督环评文件落实、监督污染企业排污、收集非法排污证据并依法上报、以独立身份向社会公开污染信息并请求帮助等等。江苏省徐州市铜山区张集镇魏集村是我国率先成立环保办的村庄，他们的经验值得借鉴。
二是授权村委会环保监督权。对于人口密度小、污染源相对较少、经济条件不发达的地方，可以授权村民委员会暂行环保办的职权。村民委员会行使环境监督权的优势在于：熟悉本村情况，可结合实际问题，综合调动各种社会资源投入环保治理，有针对性地解决环境问题。
建立“一主多翼”模式，健全多元环保执法监督体系。环境要素属于区域性公共产品，应通过科学有效的办法把负外部性内部化，“环保参与水平的提升具有把负外部性内部化和增加正外部性供给的双重作用”⑧。应充分发动包括农民、新闻媒体、各类环保组织和企业本身等不同主体，积极参与环保执法监督，改变环保机构单打独斗局面，建立农村环保公众参与的“一主多翼”执法格局。“一主多翼”公众参与模式指在农村环境保护执法过程中，建立以农民参与为主、以大众传媒和环保组织等力量参与为辅的公众参与模式。这种新模式的运行逻辑是“参与+合作”，不同于传统执法模式下的“权威+依附”。农民为大众传媒和环保组织参与环保提供线索、素材和人员支持，大众传媒和环保组织为农民参与环保执法提供知识、途径和舆论支撑。
一是调动农民参与。其一，用法律固定并细化农民的环境权并畅通其行使渠道：保障农民在环保事宜中的决策参与、过程参与和末端参与；健全环境损害赔偿制度，拓展环境公益诉讼范围。其二，农业科技下乡并解决农民急需的污染检测及处理设备问题，减少面源污染。其三，建立农民与其他参与主体横向合作关系，为农民参与环保提供组织及舆论支持。
二是大众传媒参与。引导新闻传媒关注农村环境和农民的环境权，构建农村环保的公共舆论空间。可以开设专栏进行环保知识宣传、动态报道农村环境监测和污染指标状况、定期曝光环保执法结果、对本地企业进行动态环保评级等等。法律应明确政府对媒体参与农村环保进行激励：用直接投资或财政补贴的方式，鼓励引导传媒和各类环保组织合作传播；运用法律手段在传媒评价系统中加大农村环境传播的比重等。
三是环保组织参与。承认环保组织的执法监督主体地位，赋予其相应的法律权利并且鼓励其深入农村吸收农民会员，为农民参与环保提供组织保证。环保法修正案授权中华环保联合会及省、自治区、直辖市的环保联合会有权提起环境公益诉讼。应在不引起滥诉的情形下逐步放宽提起环境公益诉讼的主体范围，并鼓励其关注农村环境，做农民的代言人。
四是企业参与。引导乡镇污染企业参与构建环保事业主体良性互动机制，逐步将环保转化为经济效益。可借鉴日本的做法，建立环保与市场之间的有机联系。通过大众传媒对企业产品进行动态环保评级，推出商品绿色环境标志制度，鼓励消费者购买更环保的产品，在机制设置上保证同等条件下环保企业比污染企业的经济效益更好。同时，鼓励乡镇企业之间进行监督，利用行业内的巨大压力，逐步形成行业自律机制。
实行三级财政负责制，完善受益者补偿制度。农村环境建设的受益者一般是超越行政区域的，付出不多的外地居民往往比本地居民受益更大，如果坚持实行县级政府环境财务负责制，不考虑受益者补偿和环境建设成本问题，将极大地挫伤基层政府进行农村环境建设的积极性。何况加强农村环保执法的种种努力均需要有强大的财力作支撑，基层政府普遍财政压力大。因此，实行受益者补偿制度，建立以省级财政为主，中央、省、县三级政府共同承担的财政支付责任制理所当然。
健全环保执法问责制及国家赔偿制度。环保执法问责制度应包括对两类主体的行政不作为或违法行为问责：环保执法机构和环保执法协助义务主体。问责机制要明确追责程序的启动主体、不做为行为认定的构成要件以及责任承担方式。同时还应包含以下配套机制或制度：一是环境执法信息强制公开制度，将环境执法主体、执法人员、行政程序以及对违法行政的举报方式向公众公开。二是内部自我约束和制衡机制，环保系统内部以及各机构内部相互监督评估，定期考核，建立约束制衡机制。三是建立环境行政公益诉讼制度，我国农民法律意识普遍薄弱、法律知识欠缺，当环境行政主体的不做为乃至违法行为对农民群体性环境权益造成侵害，应当允许具有一定专业知识和资质的无直接利害关系的单位和组织向法院提起环境行政公益诉讼。当环境行政主体的违法行为给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害时，应由国家承担赔偿责任，国家赔偿受害主体之后，有权向相关工作人员进行追偿。
（作者单位：湖北工程学院；本文系湖北省教育厅人文社科课题“我国农村环境保护立法与执法完善研究”的阶段性成果，项目编号：13q130）
【注释】
①“2011年环境统计年报综述”，http：//zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2011nb/201303/t20130327_249980.htm，中华人民共和国环境保护部，2013年3月27日。
②李佐军，盛三化：“城镇化进程中的环境保护：隐忧与应对”，《国家行政学院学报》，2012年第4期，第72页。
③“全国环境统计公报（2010年）”，http：//zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/201201/t20120118_222703.htm，中华人民共和国环境保护部，2012年1月18日。
④“环保部长：不少农村‘垃圾靠风刮污水靠蒸发’”，《京华时报》，2013年7月10日。
⑤贺思源：“论我国环境执法机构的重构”，《学术界》，2007年第1期，第198页。
⑥焦必方，翟孝强：“日本‘干净’的农村现代化得益于何”，《环境保护》，2010年第15期，第17页。
⑦汪劲：“中国环境法治失灵的因素分析—析执政因素对我国环境法治的影响”，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版），2012年第1期，第7页。
⑧曾小溪，曾福生：“农村居民参与环境保护的困境与出路”，《湖南农业大学学报》（社会科学版），2012年第4期，第28页。