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引言
人民币汇率近期又成为国际经济、金融的一大热点 美国老调重弹,再次将“枪口”对准人民币,利用各种经济、政治手段及舆论的力量频频向中国施压,要求人民币加快升值的步伐。2010年9月29日,美国会众议院以348比79的投票结果通过《汇率改革促进公平贸易法隶》,旨在对所谓低估本币汇率的国家征收特别关税,这一法案的矛头直接指向人民币美国还在国内采取定量宽松货币政策和低利率政策,引发套利性(carry trade)货币交易,使美元大量流八新兴市场经济等国家,导致美元贬值及相关国际货币升值2010年10月7日美元指数跌至77.42,与9月6日的82.86相比,一个月中下跌6%
美国牵头对人民币汇率发难,跟随山姆大叔煽风点火的也不在少数:仍受美国支配的国际货币基金组织(IMF)、世界银行(wB)两大机构及G7纷纷跟进,讨论人民币汇率问题,如加拿大财长弗莱厄蒂指出: “这是关键时刻,我们必须声明各国领袖对自由贸易所作的承诺,避免贸易保护主义抬头。”巴西财长曼蒂加建议20国集团,再度协商制定类似1985年“广场协议”的协定英国财政大臣欧思邦指出,各国官员“真心诚意”地想要解决汇率争端, “我们必须向反映经济基本面的市场导向汇率迈进”,10月9日,IMF及世行在美国华盛顿举行了年会,IMF总裁斯特劳斯·卡恩有意提出“系统性稳定倡议”,希望提升IMF解决汇率争议的影响力 明年将接任20国集团主席国的法国,希望在北京举行汇率问题讨论 不过,IMF、世行年会并未顺应美国压人民币升值,在货币问题上未达成一致但奥巴马仍发表言论,对IMF、世行将人民币汇率列入主要议题感到满意
《华尔街日报》对当前的局势做了分析,称“各国火药味浓烈,人民币无疑成为‘房间中的大象’”相关国家纷纷干预外汇市场,一场货币战(贸易战)一触即发而处于漩涡中心的中国政府,正被动地忙于应对美国挑起的这场战争温家宝总理在亚欧首脑会议上发言并出访欧洲数国,呼吁欧洲不要加八美国压人民币大幅升值的大合唱人民银行行长周小川在IMF、世行年会上发言,提出人民币不能急速升值人民币循序渐进地进行汇率机制改革,是公认的有利于中国经济和世界经济稳定的汇率改革原则但我们看到近期人民币升值加速:自夸年6月19日中国宣布重启人民币汇率形成机制改革以采,人民币汇率对美元升值已接近3%。
美国财政部原定在当地时间10月15日公布每半年一度的《国际经济和汇率政策国会报告》,这次美国足故伎重施,财政部长盖特纳于15日发表声明,将是否将中国定义为汇率操纵国的决定推迟到11月的G20峰会之后 盖特纳声称推迟做出决定是为了利用20国集团峰会的机会“在确保更强劲和更均衡增长的重要挑战上取得新的进展”,同时赞赏人民币6月份以来快速升值。
从上述中美两国的博弈进程来看,中国处于短期应对的被动局面:美国施压,人民币升值;美国施加更大的压力,人民币加大升值的幅度我们深思这种状况存在的原因,人民币之所以成为“房间的大象”,是因为中国在发展中确实面临一些难题,如内需不足,贸易不平衡等,导致中国出现庞大的贸易顺差并持有巨额外汇储备,根据中央银行10月13日公布的第三季度金融数据,2010年9月末,中国国家外汇储务余额劲增1005亿美元,达26483亿美元,同比增长16.5%,再次创下单一国家待有外汇总额的历史记录 贸易顺差和外汇储备的持续快速增长成为美国等国家指责人民币汇率问题的依据,从而进一步加大人民币的升值压力。
在人民币汇率之争中,还暴露了一个问题,即中国显然缺乏对汇率操纵问题的系统研究 什幺芷汇率操纵?以何标准来认定汇率操纵?现有的认定汇率操纵的标:住是否合理?谁有权来认定汇率操纵国?中国贸易顺差及外汇储备的快速增长和汇率之间是不是存在必然的联系?这些问题的梳理有利于我们制定合理的短期和长期策略,以应对美国在人民币汇率问题上的发难,化解美国孤立中国的企图。
北京大学经济学院金融系李庆云教授自20世纪80年代以来长期密切关注国际货币制度的演变和改革,近期他叉和宋芳秀副教授时汇率操纵问题进行了专门的研究 以下是他们关于汇率操纵问题的对话。
“操纵汇率”说之追根溯源
“操纵汇率”的真正出处源自1976年修改,1978年生效的《国际货币基金协定》第四条“关于外汇安排的义务”和其他相关的条款。
宋芳秀:美国为迫使人民币升值,试图将中国定义为汇率操纵国。 “汇率操纵”这一概念源自何处?
李庆云:“操纵汇率”的案例可追溯到20世纪30年代大萧条之后各国“使邻居沦为乞丐”的贬值竞赛。这一“以邻为壑”的做法的结果是没有胜利者。在贬值竞赛中已有操纵汇率的意味。
可是真正使用这一概念,并将其作为国际货币制度重大问题的是1976年《IMF协定》的第二次修正。早在1944年国际货币基金组织成立时,国际货币基金协定第四条第四节(a)就规定“成员国应避免竞争性货币贬值。”由于当时的布雷顿森林体系是以美元为中心的金汇兑平价制度,成员国实行的是固定汇率,协定针对汇率平价提出了“避免竞争性改变汇率”,以防止各国再次陷入贬值竞赛的困境。 “操纵汇率”这一概念尚没有被提出。
“操纵汇率”的真正出处是1976年修改,1978年生效的《国际货币基金协定》第四条“关于外汇安排的义务” (Obligations Regarding Exchange Arrangements)。第四条第一节的第三款规定“避免操纵汇率(manipulating exchangerates)或国际货币制度,以防止阻碍国际收支的有效调整或取得对其它成员国不公平的竞争优势”。这是“操纵汇率”概念的首次正式提出。
宋芳秀:综观国际货币基金协定,里面有多处涉及成员国的义务。它们之间是什么样的关系?
李庆云:除第四条之外,基金协定第六条、第八条和第十四条也有相关的规定。第八条(成员国的一般义务)是关于经常项目下货币可兑换问题,其中第二节是避免限制经常性支付,第三节是避免实行歧视性货币措施,第四节是兑付外国持有的本国货币。第十四条(过渡办法)是针对尚未实行经常项目可兑换的国家的有关安排。第六条(资本转移)则主要涉及与操纵汇率有关的国际资本流动管理问题,其中第三节规定,成员国在必要时有权对资本流动实行管制。基金协定第四条的具体内容
国际货币基金第四条至关重要,它涉及基金的宗旨、成员国的权利和义务、基金监督汇率安排的职责。
宋芳秀:国际货币基金协定第四条有哪些具体内容?
李庆云:国际货币基金第四条至关重要,它涉及基金的宗旨、成员国的权利和义务、基金监督汇率安排的职责。
宋芳秀:第四条如何体现基金的宗旨?
李庆云:本条对成员国权利、义务 和基金职责的规定部是为了保证有秩序的外汇安排,促进汇率制度的稳定,从而有利于国际贸易、国际收支调整和世界经济的健康增长。
宋芳秀:成员国的权利体现在什么地方?
李庆云:第四条第二节明确规定成员国有权选择自己的汇率政策,可以选择浮动汇率,也可以选择钉住汇率或其他汇率制度。
宋芳秀:成员国有什么义务?
李庆云:成员国的义务主要体现在三个方面,第一点是对成员国政策的总体要求,成员国应努力以自己的经济和金融政策来实现促进经济有序增长的目标,并努力通过有序的经济、金融发展及健康的货币制度去促进稳定;第二点是成员国应避免以阻碍国际收支有效调整或取得对其它成员国不公平的竞争优势为目的来操纵汇率或国际货币制度。第三点是成员国有责任与基金合作,配合基金的汇率检查。
宋芳秀:基金的职责是什么,它如何去履行这些职责?
李庆云:基金的职责主要包括两点,第一点是监督国际货币制度以保证其有效运行,第二点是根据第四条第一节的规定监督成员国履行义务的情况。
为了有效地履行自己的职责,基金要对各成员国的汇率政策实行严格的检查,并制定相关的原则,以指导各成员国的汇率政策。基金对汇率政策的检查原则
为了有效地履行自己的职责,IMF根据协定第四条制定了相关的原则,即1977年决定和2007年决定。2007年决定扩展了双边汇率检查的范围和方式,进一步明确了汇率操纵的概念,其重点就是要求成员国确保汇率政策及其他政策不会引发“外部不稳定”。从检查程序来看,认定“汇率操纵”的程序应由基金主导,而不是由任一成员国主导。
宋芳秀:为了有效地履行自己的职责,IMF要根据协定第四条制定相关的原则。基金在这方面有哪些进展?
李庆云:在1976年通过《国际货币基金协定》的第二次修订案之后,国际货币基金组织于1977年制定并通过了实施协定第四条的原则《关于汇率政策检查的决定》 (The 1977 Decision oll Surveillance over Exchange Rate Policies),称为“1977年决定”。
近年来,贸易收支失衡作为全球经济不平衡的重要方面,成为世界经济中的一个重要问题,很多国家借此指责IMF协调监督不力。1977午决定也暴露出监管范围过于狭窄、缺乏具体的实施标准等缺陷。为了重新确立自己的监督职责,2007年IMF执董会通过了《对成员国政策双边检查的决定》(The 2007 Decision On BilateralSurveillance over Member’s Policies),称为“2007年决定”。这是国际货币基金组织30年来首次对成员国汇率监督框架做出重大调整。
宋芳秀:1977年决定包括哪些内容?
李庆云:1977年决定分为四个部分,第一部
分是一般原则。一般原则是根据协定的第四条来制定的,基金应监督国际货币制度以保证其有效运行,应监督各成员同是否遵守本条第一节规定的义务。基金制定的原则应该符合各成员国用以确定本国货币对其他成员国货币比价的合作安排,并符合一个成员国根据基金的目的和本条第一节规定选择的其他外汇安排。这些原则应该尊重各成员国国内的社会和政治政策,在执行这些原则时,基金应该对各成员国的境况给予应有的关注。在成员国的义务方面,各成员国应该向基金提供必要的资料,在基金提出要求时,应就成员国的汇率政策问题同基金进行磋商。
第二部分是成员国汇率政策的指导原则;第三部分是检查汇率政策的原则;第四部分是检查的程序。这三个部分在2007年决定中大都保留下来,并得到发展,我们到后面再详细讨论其具体内容。
宋芳秀:2007年决定对1977年决定的修订主要体现在那些方面?
李庆云:2007年决定的整体架构有所变化,它分为三个部分。第一部分确定了基金依据协定第四条第一节对成员国义务进行监督的范围和方式。第二部分确定了成员国政策的指导原则,并确定了基金评价成员国是否遵守这些原则的需要考虑和讨论的情况。第三部分是检查的程序。
2007年决定在内容方面的变动主要体现在四个方面。一是检查的范围和方式有所扩大。二是进一步明确了汇率操纵的概念。三是将成员国政策的指导原则从三条修订为四条,新加的第四条为成员国应避免采用导致外部不稳定的汇率政策。四是将1977年决定中需考虑和讨论的六项指标修订为七项,并增加了“根本性汇率错位”等指标。
宋芳秀:2007年决定对检查的范围和方式做出了哪些规定?
李庆云:2007年决定在引入“外部不稳定”概念的基础上,扩大了基金双边检查的范围。1977年决定中检查的范围主要是汇率政策,而2007年决定中检查的范围包括汇率政策、货币政策、财政政策和金融产业政策。其他政策是否会受到检查,要看这些政策影响当前或将来外部不稳定性的严重程度而定。在基金双边检查的方式方面,对话和劝说仍然是有效监管的主要方式,不过基金将允许成员国之间进行政策选择的讨论。
宋芳秀:2007年决定在双边检查的原则方面有哪些规定?和1977年决定的区别具体体现在哪些方面?
李庆云:2007年决定的第二部分是第四条第一节项下指导成员国政策的原则(Principles for the Guidance Of Members’ Policies under Article Ⅳ, Section 1),总共包括四条。前三条和1977年决定中的二三条原则相同,即A)成员国要避免以妨碍国际收支有效调整和取得对其他成员国不公平竞争优势为目的操纵汇率或国家货币制度;B)如果有必要抵消无序状态,特别是在其货币汇率发生短期破坏性变动时,成员国应在外汇市场进行干预;C)成员国的干预政策应考虑其他成员国(包括所十预的货币所属国)的利益。其中A)中的规定是熏述第四条第一节的第三款。
2007年决定的重大改变之一就是第四条原则:成员国应避免采用可造成外部不稳定的汇率政策。根据基金组织给出的定义, “外部稳定”(external stability)是指成员国的国际收支状况没有也不至于引起破坏性的汇率波动。与外部稳定要求符合的国际收支状况应当:(i)经常账户整体上处于均衡水平,即不存在根本性汇率错位(fundamental exchange rate misalignment);(ii)资本和金融账户不致引起资本流动突然变动的风险。由此成员国在基金协定第四条的义务附加了保持“外部稳定”这一条。成员国的汇率政策、货币政策、财政政策、金融产业政策乃至其他政策,均须就其现在或将来对“外部稳定”产生的重要影响,受到国际货币基金组织的双边审查,以实现所谓的“整体稳定”(systemic stability)。如果成员国的经常账户长期处于非均衡状态,则可认定该国存在“根本性汇率错位”并导致外部不稳定。 “根本性汇率错位”是2007决定框架下衡量外部不稳定的重要指标。
2007年决定还规定,第二条到第四条原则是对成员国的建议而非其义务。某一成员国不实施基金做出的某一种建议,不应构成该成员国违反了第四条第一节项下的义务的判断依据。
宋芳秀:在检查成员国是否遵守以上原则时,有一些方面需要彻底考察并可能有必要与成员国讨论。2007年决定对这些问题的规定有没有变化?
李庆云:2007年决定对这些指标做了修改,并从六条增加到七条,具体为:1)在外汇市场长期大规模的单向干预;2)出于国际收支目的,不能持续的、或带来过度流动风险的官方或准官方的借款,或连续和持续(长期)的官方或准官方的积累资产;3) (a)出于国际收支目的,实行、大力强化、或长期维持对经常性交易或支付的限制或鼓励性措施;3) (b)出于同际收支目的,实行或大力修改对资本流入或流出的限制或鼓励性措施;4)出于国际收支目的,实施用于非正常鼓励或阻止资本流动的货币政策和其他金融政策;5)根本性的汇率错位;6)大量和长期的经常项目赤字或盈余;7)由私人资本流动引起的,包括流动性风险的对外部门的巨火脆弱性。
从1977年决定和2007年决定的对照巾可以看出,2007年决定增加了第5条“根本性汇率错他”和第6条“大量和长期的经常项目赤字或盈余”。
宋芳秀:决定的检查程序包括哪些内容?认定“汇率操纵”的程序由谁主导?
李庆云:检查程序规定,各成员国应在本协定第二次修改生效日之后30天内把它在履行本条第一节规定的义务方面打算采用的外汀:安排通知基金,在外汇安排方面如有任何改变也应及时通知基金。成员国应和基金定期磋商。如果基金总裁认为某一成员国的汇率政策不符合汇率政策原则,他会私下非正式地和这一成员国进行交流,做出该成员国是否遵守汇率政策原则的判断,并根据程序将结果在一定时间之内向执行董事会反馈。从检查程序可以看出,有权认定“汇率操纵国”的是国际货币基金组织,而不是任何一个成员国。
宋芳秀:2007年决定对“操纵汇率”的认定做出了细化的规定,您如何看这些规定?
李庆云:2007年决定规定,如果成员国的汇率安排阻碍了国际收支的有效调整或取得对其它成员国不公平的竞争优势,就被认定是操纵汇率。只要基金认定以下两条:a)该成员国是为了保证其汇率的根本错位(以贬值方法);b)保证汇率错位的目的是净出口的增加,该成员国就是在谋取对其他成员国的不公平竞争优势。评价成员国是否操纵汇率(违反第四条第一节第三款)是基金的职责,基金的评价将依据所有可得证据,包括与有关成员国的协商。在证据不足的情况下,成员国就其政策目的的陈述会被假定是无辜的(be given the benefit of any reasonable doubt)。
虽然2007年决定对操纵汇率的规定较1977年决定更为具体,但是,由于根本性汇率错位的定义存在争议,汇率错位也缺乏公认的衡量方法,界定汇率操纵仍是个难题。
谁在操纵汇率和国际货币制度
战后国际货币制度的历史表明,美国在操纵汇率和国际货币制度上证据确凿,而且不受任何约束,这种状况在短期中难以改变,但在中长期里会逐步并最终得到改变。
宋芳秀:在二战之后的国际货币制度发展史上,曾多次出现汇率之争,您能否对此做一个纵向的梳理,以便我们能够以史为鉴,更好地理解和应对人民币汇率之争?
李庆云:我把二战之后的国际货币体系划分为三个时期,布雷顿森林体系时期为第一时期,牙买加体系时期为第二时期,2008年金融危机之后的后危机时期为第三时期。
第一时期初期,博弈主要表现为英美之争,美国在针对英国的斗争中取得了胜利。而后期主要表现为美国与法国等发达国家之争。1971年,尼克松政府宣布新经济政策,切断美元与黄金的联系,停止外国以官价用美元向美国兑换黄金,并征收lO%的特别关税,引起国际货币体系的大动荡,结果导致布雷顿平价制度崩溃。
在第二时期,美国借国际收支不平衡采取针对日本的策略,迫使日元大幅升值,美元贬值。广场会议之后的1985-1993年问,日元升值114%,美元贬值达53%。在此期间日本贸易顺差由555.9亿美元增加到1000多亿美元。而美国的逆差由180亿美元上升到1300多亿美元。
现今,在第三时期,美国又将矛头对准了中国,以中美贸易不平衡为由向中国施压,以国会的相关法案、行政部门的决定和定量宽松货币政策为手段操纵汇率和国际货币制度,造成热钱向其他国家流动,有触发贸易战和货币战的危险。
历史和事实表明,美国一贯地操纵汇率和国际货币制度,尽管它一直在凭借经济实力和霸权指责其他国家操纵汇率,并迫使其他国家改变汇率水平。美国在操纵汇率和国际货币制度上证据确凿,而且不受任何约束,这种状况在短期中难以改变,但在中长期里会逐步并最终得到改变,时间不在美国这一方,美国终究会回到它应占有的那一位置。
对汇率检查实行状况的评价
维持汇率制度的稳定是国际货币基金组织的职责所在,但基金在履行自己的职责方面可以说是力不从心:基金的职责之一是监督国际货币制度,但这一职责却从未实行;基金在汇率检查方面没有起到应有的作用;IMF的监督和检查原则的确定,主要体现美国的意愿。
宋芳秀:从上面的分析可以看出。IMF协定的条款和1977年决定、2007年决定在IMF监督和检查成员国方面做了比较详细的规定。但实际上IMF在监督汇率制度和国际货币制度方面是否起到了应起的作用?
李庆云:布雷顿森林体系时期,国际货币基金组织在维持汇率平价方面是起到了一定作用的。和布雷顿森林体系时期相比,当前基金的作用实际上是降低了,在履行自己职责方面可以说是力不从心。我主要从下面的三个方面进行分析:
第一,基金的职责之一是要监督国际货币制度,但这一职责却从未实行。IMF协定第四条第三节第一款规定, “基金应监督国际货币制度,以保证其有效运作,应监督各成员国是否遵守本条第一节规定的义务。”而2007年决定中的第1段写道:“根据基金协定第四条第三节第一款的规定,基金应监督国际货币制度以保证其有效运作,但是1977年决定和2007年决定都没有对这项职责的实施做出规定”。在另一处,IMF董事会2007年2月讨论1977年决定的文件中的第34段谈到, “正如法律文件中讨论的那样,基金的有关法律文件在如何确定成员国操纵国际货币制度方面并没有明确的规定”。基金既然将监督国际货币制度作为一项重要职责,但却没有真正实行,其原因足,有实力 操纵国际货币制度的仅有美国一个国家,基金怎么能将矛头对准其第一大股东美国呢?国际货币基金组织在这方面有难言的苦衷,也是其力不能及。
第二,监督汇率制度是基金的职责所在,但基金在这一方面几乎无用武之地。在基金的所有职责当中,监督成员国的行为,尤其是检查汇率政策是最重要的,但基金在这方面的职责难以真正实行。问题的关键是发达国家(以美国为首)既控制IMF,又不让其发挥作用。即便是汇率问题,也是G5(西方5国集团)或G7(西方7国集团)发挥作用,如广场协议就是G5促成的,现在G7又在对人民币汇率问题施压。而发挥主要作用的G5和G7并没有将货币基金组织摆在应该的位置上。曾在基金工作10年,担任基金经济顾问和研究部负责人的穆萨(Mussa)在文章中写道: “G5或G7自1987年开始邀请IMF总裁参加其财政部长和央行行长的会议(讨论检查问题),但只是以其“私人身份”而不是其总裁身份邀请”。 “更甚的是,G7还常将IMF总裁排除在汇率政策具体讨论之外,包括讨论干预和其他影响外汇市场的行为”。正因为如此,国际货币基金组织虽然在条款中规定要对成员国的汇率制度进行严格检查(firm surveillance),在实际中却难以真正实施。穆萨将IMF对汇率的严格检查比作坚硬的就像一个熟透的、无核的鳄梨(“as about firm as an overripe avocado——without pit”)。
第三,IMF的监督和检查原则的确定,主要体现美国的意愿。从前面我们详述的2007年决定中能明显看出这一点。2007年决定以成员国的经常账户失衡为标准认定该国存在“根本性汇率错位”,反过来又以汇率因素来判定是否存在外部不稳定,这是违背经济学原理的做法。经常项目差额并不是由汇率因素唯一决定的,而是受多种因素的影响。曾激烈批评中国的穆萨也说过,经常项目差额受多种因素的影响,如国内外商业周期等临时性因素、贸易竞争力(受生产率、工资和其他生产成本的影响)和汇率等,而不是仅仅受汇率因素的影响。IMF前总裁拉托也指出,对汇率错位的判断非常重要,也非常敏感,应谨慎对待。
基金的实际行为也在一定程度上体现了美国的意愿。如IMF刚刚举行的年会上,议题聚焦在人民币和中国的贸易项目盈余,但对另一方美元本身的问题、美国的贸易赤字、美国的定量宽松货币政策却不怎么谈。
中美博弈地位分析
目前我们已进入了2008年金融危机之后的国际货币制度时期。这一时期将会长达数十年,是战后国际货币制度根本变革时期。贯穿这一时期的主线是围绕人民币汇率的中美博弈。从长期来看,中国在这场博弈中处于非常有利的位置,可是短期中,中国确实存在外贸顺差规模过大、内需不足、就业压力大等一些亟待解决的问题。
宋芳秀:现在回到人民币汇率问题上来,您如何看待当前的形势和中美的汇率之争?
李庆云:美国试图在多边框架内迫使中国及其他发展中国家货币升值,以解决其巨额经常账户逆差。事实上,造成美国国际收支逆差的根源,一方面是全球化发展趋势下的全球分工格局调整,另一方面是美国的储备货币国地位和宽松的经济政策。然而,美国不仅不想进行结构性凋整和政策调整,还将责任推卸给发展中国家和新兴市场国家。
目前中国对美国的经常项目盈余并不是由汇率因素唯一决定的,而是受多种因素的影响,如生产率、工资、其他生产成本和汇率等。凭借低廉的劳动力成本,中国在劳动密集型产品上仔在比较优势;再加上美国制造业的空心化,中国的贸易顺差和美国的贸易逆差将长期存在。以美国为代表的西方国家以贸易逆差为由对人民币汇率发难,是站不住脚的。
宋芳秀:要制定针对这场汇率之争的长期策略,需要一个新的视角,您能否就这一问题谈谈看法。
李庆云:当前的汇率之争可放到历史的框架下去理解。首先我们简单回顾一下战后国际货币制度演变的三个时期和中国在其中发挥的作用。第一个时期建立了布雷顿森林制度,这项制度是以美元为核心的金汇兑平价制度。中国虽参与其中,但当时中国的成员国地位被台湾占据。因此,这一制度和中国大陆没有什么关系。
第二时期是后布雷顿森林制度(牙买加体系),实际上始于1973年。美元仍在货币体系中发挥主要作用,可谓是一币独大。中国于1980年恢复在国际货币基金组织的席位。当时中国的经济非常落后,改革开放刚刚开始。1979年中国的外汇储备为8.4亿美元,1980年为-12.96亿美元。可以想象,当时中国在国际货币基金组织中没有什么话语权,处于完全被支配的地位。而在18年之后的1998年,随着中国经济和对外贸易的快速发展,中国的外汇储备达到了1449.6亿美元。当时正值亚洲金融危机爆发之时,中国政府信守承诺,坚持人民币不贬值,在国际上获得了尊重,在国际组织中的地位也逐步上升。
第三时期是2008金融危机之后的国际货币制度。这一时期将会长达数十年,是战后国际货币制度根本变革时期。美元仍是国际储备和国际支付的主要货币,但欧元、日元也在国际货币体系中占据相当重要的地位。中国作为崛起中的大国,日益成为任一国家都不能忽视的重要力量。中国的GDP在2010年第2季度已经跃居世界第二位,外汇储备总量长期高居世界第一,外贸顺差持续增长。随着各国经济地位的变化,国际货币体系正走向多元货币时代。可以说,贯穿这一时期的问题之一是围绕人民币汇率的中美博弈。
宋芳秀:您提到,当前国际货币制度的重要特点是中美之间围绕人民币汇率的长期博弈。可是,博弈首先要知己知彼,否则就会陷入盲目性。中国在博弈中处于什么样的地位?
李庆云:认清中国在这场博弈中的优劣势,对于制定正确的博弈策略至关重要。中国的优势体现在以下几个方面:一是中国作为一个发展中的大国,正处在工业化、城市化过程中,经济发展势头强劲,经济实力提升很快;二是中国有巨大的市场潜力;三是中国的劳动力成本低廉;四是科技教育逐步加强,人力资本方面具备一定优势;五是资本充裕。中国的发展和强大是必然趋势,世界经济格局的变动不可逆转,因此从长期来看,中国处于非常有利的位置。
可是,短期中中国确实存在一些问题,这是我们的劣势所在,也是造成我们短期中被动局面的重要原因。自2005年以来,中国的外贸顺差迅速增加并保持在较高的水平,外汇储备总量高居世界第一,并已突破了2.6万亿美元。这成为以美国为首的西方发达国家诟病人民币汇率的主要借口。解决国际收支不平衡问题的关键是解决内需不足的问题。当前中国的人均收入低,收入差距比较大,此外,由于社会保障制度不够完善,居民对未来的支出缺乏稳定的预期,因此中国一直保持了比较高的储蓄率。解决内需不足的问题是一项长期的复杂的系统工程。除内 需不足之外,中国的高科技人才相对不足,在软实力、管理、法制等方面存在劣势;经济发展中的某些政策如城市化、住房政策等亟待调整;经济中还存在资源相对不足,就业压力巨大等问题。目前,我们对中国应采取战略的研究不够,将来应加深这方面的研究。
宋芳秀:您剖析了中国在博弈中的优劣势,那您如何看待美国的地位?
李庆云:美国的经济实力强劲,仍处于世界第一的位置。美国的人均收入很高,收入差距较小。美国的法律和制度完善,资源充裕,科技高度发达,人才优势巨大,凭借高科技产品赚取了巨额的利润。
美国在金融方面的优势更为突出。美元仍在国际货币体系中占据最重要的位置。首先,美元在外汇储备中仍稳居首位,2003年美元占全部外汇储备的比重为63.8%。美元还在国际贸易和国际金融市场上发挥着重要作用:美元是国际贸易中的主要计价货币和支付手段,全球贸易流量的一半以上以美元计价;在国际金融方面,以美元为面值的金融资产数额巨大,1998年和2001年美元国际债券存量占全球国际债券总量的比例分别为60.3%和40.8%,世界各国银行的境外负债中美元负债的比重大约为50%。
由于美国具有强大的实力,它掌控了国际金融组织里的话语权。迄今为止,美国在国际货币基金组织中的投票权仍占17%左右,基金的某些决定则需要85%以上的投票才能通过,因此美国具有一票否决权。
美国的优势还体现在,它在经济理论方面有研究优势,也具备战略优势。美国近期采取的行动可谓是目标明确、居心险恶。中国需要通过更深入的研究,有理、有利、有节地应对美国挑起的汇率之争。
美国在这场博弈中的劣势主要体现在以下几个方面:一是成本劣势,尤其是人力成本劣势,使其产品缺乏较强的竞争力;二是产业劣势,美国的某些部门,如制造业空心化,产品必须从国外进口,因此,即使美国压迫其他国家的货币汇率升值,美国的贸易逆差状况也很难得到改善;三是时间劣势,世界经济格局的变动使美国处于不利的地位,长期来看,美国和美元地位的下降是必然趋势。四是美国历史上数次挑起贸易战、货币战,这次又挑起人民币汇率之争,容易受到诟病和攻击。
中国的战术和战略选择
中国应采取适当的短期策略和长期策略,以应对当前的局面。从短期来看,应正面应对美国的“中国操纵人民币汇率”之挑战,做好两手准备,守中有攻;在长期中,应积极推进国际货币制度改革,变中国的被动局面为主动,把美国推到改革阻力的被动地位,力争将中美博弈转变为世界与美国的博弈。
宋芳秀:基于前面对中美两国优劣势的分析,您认为中国应该采取何种策略来应对美国的挑战?
李庆云:在中美两国优劣势的分析方面,我提到了中国在短期内存在的问题和在长期中将占据的有利位置。我认为中国应采取适当的短期策略和长期策略,以应对当前的局面。
从短期来看,应做两手准备,守中有攻。首先我们要正面应对美国的“中国操纵人民币汇率”之挑战,立法机构要加强对这一问题的研究,做好应对准备,同时我们要分析汇率大幅升值的得失,对贸易战有所准备。所谓的两手准备是指,如果美国宣布中国是汇率操纵国,全国人民代表大会相关专门委员会应发表声明,根据国际货币基金协定有关条款和决定予以驳斥,指出是美国在操纵汇率和国际货币制度。我们不畏惧应对美国挑起的贸易战,相信我们有实力也有能力赢得这场斗争。如果美国不宣布中国为汇率操纵国,中国应在汇率浮动幅度和贸易两方面进行调整,提高汇率的弹性,同时扩大内需以降低贸易差额。
我们还应该抓住美国挑起贸易战和货币战的软肋,变被动为主动,在IMF会议、廿国会议及其他多边场合正面呼吁世界不要陷入货币战、贸易战,争取获得更多国家的认同和支持。
宋芳秀:那长期战略选择呢?
李庆云:在长期中,应积极推进国际货币制度改革,变中国的被动局面为主动,把美国推到改革阻力的被动地位,力争将中美博弈转变为世界与美国的博弈。同时加大中国国内改革的力度,大力拉动内需,真心实意做好城市化大文章,推进经济特别是产业结构调整,逐步完善汇率机制改革,不放弃对资本流动的必要管制。
我认为长期战略主要有以下几方面的举措:一是维护IMF在汇率安排上的主导地位,力促IMF加强对国际货币制度的监督,力促主要储备货币国家负起汇率稳定的责任,长期中真正实现合理的、负责任的、稳定的多元储备货币制度。二是以促进SDRs的主要储备资产地位为博弈手段维护主要储备货币国之外国家的利益,形成对美元一币独大的特权地位的巨大压力。三是以亚洲贸易一体化为动力,加快人民币的区域化。亚洲货币合作问题环境虽然复杂,困难重重,但值得大力推动,其前景值得期待,只有亚洲国家在此问题上达成一致,国际货币制度的改革才能获得成功。四是在加大金融对外开放的同时,加强对金融机构的监管,防止美国等外国金融机构把金融过度自由化那一套搬到中国来,防止金融过度投机,不放弃必要的资本管制,维护中国经济和金融的发展和稳定。五是变中美博弈的压力为动力,下大决心扩大内需,扩大消费,真心实意做好城市化的大文章。
宋芳秀:从2009年底的中央经济工作会议到中央农村工作会议,再到2010年中央一号文件的发布,有一个词语被放到重要位置上,并一再强调,这个词就是“城镇化”。“城镇化”不仅是解决长期困扰我国的“三农”问题的一剂良药,更是有效扩展国内需求、改变贸易不平衡现状,促进经济平稳较快增长的重要手段。您认为中国的城镇化之路该怎么走?
李庆云:最近我看到一些学者引用了关于中国城镇化的统计数据,认为我国的城镇化水平有了很快的提高,已从1978年的17.92%,上升2009年的46.6%,这样的数据实际上起到了误导作用。我们不应该满足和陶醉于统计上的城镇化,我们需要的不是统计上的城镇化,也不是运动式的城镇化,而是货真价实的城镇化。在城镇化的过程中,很重要的一点是实现农民工的城市居民化。关于对农民工的城市居民化的理解,我认为应该给予农民工以市民待遇,其中包括稳定的就业、同等的社会保障、同等的住房保障和同等的就学保障。只有中国的数亿农民真正变成城市居民,其收入不断增加,生活方式和消费方式真正改变,才能有效拉动消费,拉动内需,促进经济发展方式的真正转型。
人民币汇率近期又成为国际经济、金融的一大热点 美国老调重弹,再次将“枪口”对准人民币,利用各种经济、政治手段及舆论的力量频频向中国施压,要求人民币加快升值的步伐。2010年9月29日,美国会众议院以348比79的投票结果通过《汇率改革促进公平贸易法隶》,旨在对所谓低估本币汇率的国家征收特别关税,这一法案的矛头直接指向人民币美国还在国内采取定量宽松货币政策和低利率政策,引发套利性(carry trade)货币交易,使美元大量流八新兴市场经济等国家,导致美元贬值及相关国际货币升值2010年10月7日美元指数跌至77.42,与9月6日的82.86相比,一个月中下跌6%
美国牵头对人民币汇率发难,跟随山姆大叔煽风点火的也不在少数:仍受美国支配的国际货币基金组织(IMF)、世界银行(wB)两大机构及G7纷纷跟进,讨论人民币汇率问题,如加拿大财长弗莱厄蒂指出: “这是关键时刻,我们必须声明各国领袖对自由贸易所作的承诺,避免贸易保护主义抬头。”巴西财长曼蒂加建议20国集团,再度协商制定类似1985年“广场协议”的协定英国财政大臣欧思邦指出,各国官员“真心诚意”地想要解决汇率争端, “我们必须向反映经济基本面的市场导向汇率迈进”,10月9日,IMF及世行在美国华盛顿举行了年会,IMF总裁斯特劳斯·卡恩有意提出“系统性稳定倡议”,希望提升IMF解决汇率争议的影响力 明年将接任20国集团主席国的法国,希望在北京举行汇率问题讨论 不过,IMF、世行年会并未顺应美国压人民币升值,在货币问题上未达成一致但奥巴马仍发表言论,对IMF、世行将人民币汇率列入主要议题感到满意
《华尔街日报》对当前的局势做了分析,称“各国火药味浓烈,人民币无疑成为‘房间中的大象’”相关国家纷纷干预外汇市场,一场货币战(贸易战)一触即发而处于漩涡中心的中国政府,正被动地忙于应对美国挑起的这场战争温家宝总理在亚欧首脑会议上发言并出访欧洲数国,呼吁欧洲不要加八美国压人民币大幅升值的大合唱人民银行行长周小川在IMF、世行年会上发言,提出人民币不能急速升值人民币循序渐进地进行汇率机制改革,是公认的有利于中国经济和世界经济稳定的汇率改革原则但我们看到近期人民币升值加速:自夸年6月19日中国宣布重启人民币汇率形成机制改革以采,人民币汇率对美元升值已接近3%。
美国财政部原定在当地时间10月15日公布每半年一度的《国际经济和汇率政策国会报告》,这次美国足故伎重施,财政部长盖特纳于15日发表声明,将是否将中国定义为汇率操纵国的决定推迟到11月的G20峰会之后 盖特纳声称推迟做出决定是为了利用20国集团峰会的机会“在确保更强劲和更均衡增长的重要挑战上取得新的进展”,同时赞赏人民币6月份以来快速升值。
从上述中美两国的博弈进程来看,中国处于短期应对的被动局面:美国施压,人民币升值;美国施加更大的压力,人民币加大升值的幅度我们深思这种状况存在的原因,人民币之所以成为“房间的大象”,是因为中国在发展中确实面临一些难题,如内需不足,贸易不平衡等,导致中国出现庞大的贸易顺差并持有巨额外汇储备,根据中央银行10月13日公布的第三季度金融数据,2010年9月末,中国国家外汇储务余额劲增1005亿美元,达26483亿美元,同比增长16.5%,再次创下单一国家待有外汇总额的历史记录 贸易顺差和外汇储备的持续快速增长成为美国等国家指责人民币汇率问题的依据,从而进一步加大人民币的升值压力。
在人民币汇率之争中,还暴露了一个问题,即中国显然缺乏对汇率操纵问题的系统研究 什幺芷汇率操纵?以何标准来认定汇率操纵?现有的认定汇率操纵的标:住是否合理?谁有权来认定汇率操纵国?中国贸易顺差及外汇储备的快速增长和汇率之间是不是存在必然的联系?这些问题的梳理有利于我们制定合理的短期和长期策略,以应对美国在人民币汇率问题上的发难,化解美国孤立中国的企图。
北京大学经济学院金融系李庆云教授自20世纪80年代以来长期密切关注国际货币制度的演变和改革,近期他叉和宋芳秀副教授时汇率操纵问题进行了专门的研究 以下是他们关于汇率操纵问题的对话。
“操纵汇率”说之追根溯源
“操纵汇率”的真正出处源自1976年修改,1978年生效的《国际货币基金协定》第四条“关于外汇安排的义务”和其他相关的条款。
宋芳秀:美国为迫使人民币升值,试图将中国定义为汇率操纵国。 “汇率操纵”这一概念源自何处?
李庆云:“操纵汇率”的案例可追溯到20世纪30年代大萧条之后各国“使邻居沦为乞丐”的贬值竞赛。这一“以邻为壑”的做法的结果是没有胜利者。在贬值竞赛中已有操纵汇率的意味。
可是真正使用这一概念,并将其作为国际货币制度重大问题的是1976年《IMF协定》的第二次修正。早在1944年国际货币基金组织成立时,国际货币基金协定第四条第四节(a)就规定“成员国应避免竞争性货币贬值。”由于当时的布雷顿森林体系是以美元为中心的金汇兑平价制度,成员国实行的是固定汇率,协定针对汇率平价提出了“避免竞争性改变汇率”,以防止各国再次陷入贬值竞赛的困境。 “操纵汇率”这一概念尚没有被提出。
“操纵汇率”的真正出处是1976年修改,1978年生效的《国际货币基金协定》第四条“关于外汇安排的义务” (Obligations Regarding Exchange Arrangements)。第四条第一节的第三款规定“避免操纵汇率(manipulating exchangerates)或国际货币制度,以防止阻碍国际收支的有效调整或取得对其它成员国不公平的竞争优势”。这是“操纵汇率”概念的首次正式提出。
宋芳秀:综观国际货币基金协定,里面有多处涉及成员国的义务。它们之间是什么样的关系?
李庆云:除第四条之外,基金协定第六条、第八条和第十四条也有相关的规定。第八条(成员国的一般义务)是关于经常项目下货币可兑换问题,其中第二节是避免限制经常性支付,第三节是避免实行歧视性货币措施,第四节是兑付外国持有的本国货币。第十四条(过渡办法)是针对尚未实行经常项目可兑换的国家的有关安排。第六条(资本转移)则主要涉及与操纵汇率有关的国际资本流动管理问题,其中第三节规定,成员国在必要时有权对资本流动实行管制。基金协定第四条的具体内容
国际货币基金第四条至关重要,它涉及基金的宗旨、成员国的权利和义务、基金监督汇率安排的职责。
宋芳秀:国际货币基金协定第四条有哪些具体内容?
李庆云:国际货币基金第四条至关重要,它涉及基金的宗旨、成员国的权利和义务、基金监督汇率安排的职责。
宋芳秀:第四条如何体现基金的宗旨?
李庆云:本条对成员国权利、义务 和基金职责的规定部是为了保证有秩序的外汇安排,促进汇率制度的稳定,从而有利于国际贸易、国际收支调整和世界经济的健康增长。
宋芳秀:成员国的权利体现在什么地方?
李庆云:第四条第二节明确规定成员国有权选择自己的汇率政策,可以选择浮动汇率,也可以选择钉住汇率或其他汇率制度。
宋芳秀:成员国有什么义务?
李庆云:成员国的义务主要体现在三个方面,第一点是对成员国政策的总体要求,成员国应努力以自己的经济和金融政策来实现促进经济有序增长的目标,并努力通过有序的经济、金融发展及健康的货币制度去促进稳定;第二点是成员国应避免以阻碍国际收支有效调整或取得对其它成员国不公平的竞争优势为目的来操纵汇率或国际货币制度。第三点是成员国有责任与基金合作,配合基金的汇率检查。
宋芳秀:基金的职责是什么,它如何去履行这些职责?
李庆云:基金的职责主要包括两点,第一点是监督国际货币制度以保证其有效运行,第二点是根据第四条第一节的规定监督成员国履行义务的情况。
为了有效地履行自己的职责,基金要对各成员国的汇率政策实行严格的检查,并制定相关的原则,以指导各成员国的汇率政策。基金对汇率政策的检查原则
为了有效地履行自己的职责,IMF根据协定第四条制定了相关的原则,即1977年决定和2007年决定。2007年决定扩展了双边汇率检查的范围和方式,进一步明确了汇率操纵的概念,其重点就是要求成员国确保汇率政策及其他政策不会引发“外部不稳定”。从检查程序来看,认定“汇率操纵”的程序应由基金主导,而不是由任一成员国主导。
宋芳秀:为了有效地履行自己的职责,IMF要根据协定第四条制定相关的原则。基金在这方面有哪些进展?
李庆云:在1976年通过《国际货币基金协定》的第二次修订案之后,国际货币基金组织于1977年制定并通过了实施协定第四条的原则《关于汇率政策检查的决定》 (The 1977 Decision oll Surveillance over Exchange Rate Policies),称为“1977年决定”。
近年来,贸易收支失衡作为全球经济不平衡的重要方面,成为世界经济中的一个重要问题,很多国家借此指责IMF协调监督不力。1977午决定也暴露出监管范围过于狭窄、缺乏具体的实施标准等缺陷。为了重新确立自己的监督职责,2007年IMF执董会通过了《对成员国政策双边检查的决定》(The 2007 Decision On BilateralSurveillance over Member’s Policies),称为“2007年决定”。这是国际货币基金组织30年来首次对成员国汇率监督框架做出重大调整。
宋芳秀:1977年决定包括哪些内容?
李庆云:1977年决定分为四个部分,第一部
分是一般原则。一般原则是根据协定的第四条来制定的,基金应监督国际货币制度以保证其有效运行,应监督各成员同是否遵守本条第一节规定的义务。基金制定的原则应该符合各成员国用以确定本国货币对其他成员国货币比价的合作安排,并符合一个成员国根据基金的目的和本条第一节规定选择的其他外汇安排。这些原则应该尊重各成员国国内的社会和政治政策,在执行这些原则时,基金应该对各成员国的境况给予应有的关注。在成员国的义务方面,各成员国应该向基金提供必要的资料,在基金提出要求时,应就成员国的汇率政策问题同基金进行磋商。
第二部分是成员国汇率政策的指导原则;第三部分是检查汇率政策的原则;第四部分是检查的程序。这三个部分在2007年决定中大都保留下来,并得到发展,我们到后面再详细讨论其具体内容。
宋芳秀:2007年决定对1977年决定的修订主要体现在那些方面?
李庆云:2007年决定的整体架构有所变化,它分为三个部分。第一部分确定了基金依据协定第四条第一节对成员国义务进行监督的范围和方式。第二部分确定了成员国政策的指导原则,并确定了基金评价成员国是否遵守这些原则的需要考虑和讨论的情况。第三部分是检查的程序。
2007年决定在内容方面的变动主要体现在四个方面。一是检查的范围和方式有所扩大。二是进一步明确了汇率操纵的概念。三是将成员国政策的指导原则从三条修订为四条,新加的第四条为成员国应避免采用导致外部不稳定的汇率政策。四是将1977年决定中需考虑和讨论的六项指标修订为七项,并增加了“根本性汇率错位”等指标。
宋芳秀:2007年决定对检查的范围和方式做出了哪些规定?
李庆云:2007年决定在引入“外部不稳定”概念的基础上,扩大了基金双边检查的范围。1977年决定中检查的范围主要是汇率政策,而2007年决定中检查的范围包括汇率政策、货币政策、财政政策和金融产业政策。其他政策是否会受到检查,要看这些政策影响当前或将来外部不稳定性的严重程度而定。在基金双边检查的方式方面,对话和劝说仍然是有效监管的主要方式,不过基金将允许成员国之间进行政策选择的讨论。
宋芳秀:2007年决定在双边检查的原则方面有哪些规定?和1977年决定的区别具体体现在哪些方面?
李庆云:2007年决定的第二部分是第四条第一节项下指导成员国政策的原则(Principles for the Guidance Of Members’ Policies under Article Ⅳ, Section 1),总共包括四条。前三条和1977年决定中的二三条原则相同,即A)成员国要避免以妨碍国际收支有效调整和取得对其他成员国不公平竞争优势为目的操纵汇率或国家货币制度;B)如果有必要抵消无序状态,特别是在其货币汇率发生短期破坏性变动时,成员国应在外汇市场进行干预;C)成员国的干预政策应考虑其他成员国(包括所十预的货币所属国)的利益。其中A)中的规定是熏述第四条第一节的第三款。
2007年决定的重大改变之一就是第四条原则:成员国应避免采用可造成外部不稳定的汇率政策。根据基金组织给出的定义, “外部稳定”(external stability)是指成员国的国际收支状况没有也不至于引起破坏性的汇率波动。与外部稳定要求符合的国际收支状况应当:(i)经常账户整体上处于均衡水平,即不存在根本性汇率错位(fundamental exchange rate misalignment);(ii)资本和金融账户不致引起资本流动突然变动的风险。由此成员国在基金协定第四条的义务附加了保持“外部稳定”这一条。成员国的汇率政策、货币政策、财政政策、金融产业政策乃至其他政策,均须就其现在或将来对“外部稳定”产生的重要影响,受到国际货币基金组织的双边审查,以实现所谓的“整体稳定”(systemic stability)。如果成员国的经常账户长期处于非均衡状态,则可认定该国存在“根本性汇率错位”并导致外部不稳定。 “根本性汇率错位”是2007决定框架下衡量外部不稳定的重要指标。
2007年决定还规定,第二条到第四条原则是对成员国的建议而非其义务。某一成员国不实施基金做出的某一种建议,不应构成该成员国违反了第四条第一节项下的义务的判断依据。
宋芳秀:在检查成员国是否遵守以上原则时,有一些方面需要彻底考察并可能有必要与成员国讨论。2007年决定对这些问题的规定有没有变化?
李庆云:2007年决定对这些指标做了修改,并从六条增加到七条,具体为:1)在外汇市场长期大规模的单向干预;2)出于国际收支目的,不能持续的、或带来过度流动风险的官方或准官方的借款,或连续和持续(长期)的官方或准官方的积累资产;3) (a)出于国际收支目的,实行、大力强化、或长期维持对经常性交易或支付的限制或鼓励性措施;3) (b)出于同际收支目的,实行或大力修改对资本流入或流出的限制或鼓励性措施;4)出于国际收支目的,实施用于非正常鼓励或阻止资本流动的货币政策和其他金融政策;5)根本性的汇率错位;6)大量和长期的经常项目赤字或盈余;7)由私人资本流动引起的,包括流动性风险的对外部门的巨火脆弱性。
从1977年决定和2007年决定的对照巾可以看出,2007年决定增加了第5条“根本性汇率错他”和第6条“大量和长期的经常项目赤字或盈余”。
宋芳秀:决定的检查程序包括哪些内容?认定“汇率操纵”的程序由谁主导?
李庆云:检查程序规定,各成员国应在本协定第二次修改生效日之后30天内把它在履行本条第一节规定的义务方面打算采用的外汀:安排通知基金,在外汇安排方面如有任何改变也应及时通知基金。成员国应和基金定期磋商。如果基金总裁认为某一成员国的汇率政策不符合汇率政策原则,他会私下非正式地和这一成员国进行交流,做出该成员国是否遵守汇率政策原则的判断,并根据程序将结果在一定时间之内向执行董事会反馈。从检查程序可以看出,有权认定“汇率操纵国”的是国际货币基金组织,而不是任何一个成员国。
宋芳秀:2007年决定对“操纵汇率”的认定做出了细化的规定,您如何看这些规定?
李庆云:2007年决定规定,如果成员国的汇率安排阻碍了国际收支的有效调整或取得对其它成员国不公平的竞争优势,就被认定是操纵汇率。只要基金认定以下两条:a)该成员国是为了保证其汇率的根本错位(以贬值方法);b)保证汇率错位的目的是净出口的增加,该成员国就是在谋取对其他成员国的不公平竞争优势。评价成员国是否操纵汇率(违反第四条第一节第三款)是基金的职责,基金的评价将依据所有可得证据,包括与有关成员国的协商。在证据不足的情况下,成员国就其政策目的的陈述会被假定是无辜的(be given the benefit of any reasonable doubt)。
虽然2007年决定对操纵汇率的规定较1977年决定更为具体,但是,由于根本性汇率错位的定义存在争议,汇率错位也缺乏公认的衡量方法,界定汇率操纵仍是个难题。
谁在操纵汇率和国际货币制度
战后国际货币制度的历史表明,美国在操纵汇率和国际货币制度上证据确凿,而且不受任何约束,这种状况在短期中难以改变,但在中长期里会逐步并最终得到改变。
宋芳秀:在二战之后的国际货币制度发展史上,曾多次出现汇率之争,您能否对此做一个纵向的梳理,以便我们能够以史为鉴,更好地理解和应对人民币汇率之争?
李庆云:我把二战之后的国际货币体系划分为三个时期,布雷顿森林体系时期为第一时期,牙买加体系时期为第二时期,2008年金融危机之后的后危机时期为第三时期。
第一时期初期,博弈主要表现为英美之争,美国在针对英国的斗争中取得了胜利。而后期主要表现为美国与法国等发达国家之争。1971年,尼克松政府宣布新经济政策,切断美元与黄金的联系,停止外国以官价用美元向美国兑换黄金,并征收lO%的特别关税,引起国际货币体系的大动荡,结果导致布雷顿平价制度崩溃。
在第二时期,美国借国际收支不平衡采取针对日本的策略,迫使日元大幅升值,美元贬值。广场会议之后的1985-1993年问,日元升值114%,美元贬值达53%。在此期间日本贸易顺差由555.9亿美元增加到1000多亿美元。而美国的逆差由180亿美元上升到1300多亿美元。
现今,在第三时期,美国又将矛头对准了中国,以中美贸易不平衡为由向中国施压,以国会的相关法案、行政部门的决定和定量宽松货币政策为手段操纵汇率和国际货币制度,造成热钱向其他国家流动,有触发贸易战和货币战的危险。
历史和事实表明,美国一贯地操纵汇率和国际货币制度,尽管它一直在凭借经济实力和霸权指责其他国家操纵汇率,并迫使其他国家改变汇率水平。美国在操纵汇率和国际货币制度上证据确凿,而且不受任何约束,这种状况在短期中难以改变,但在中长期里会逐步并最终得到改变,时间不在美国这一方,美国终究会回到它应占有的那一位置。
对汇率检查实行状况的评价
维持汇率制度的稳定是国际货币基金组织的职责所在,但基金在履行自己的职责方面可以说是力不从心:基金的职责之一是监督国际货币制度,但这一职责却从未实行;基金在汇率检查方面没有起到应有的作用;IMF的监督和检查原则的确定,主要体现美国的意愿。
宋芳秀:从上面的分析可以看出。IMF协定的条款和1977年决定、2007年决定在IMF监督和检查成员国方面做了比较详细的规定。但实际上IMF在监督汇率制度和国际货币制度方面是否起到了应起的作用?
李庆云:布雷顿森林体系时期,国际货币基金组织在维持汇率平价方面是起到了一定作用的。和布雷顿森林体系时期相比,当前基金的作用实际上是降低了,在履行自己职责方面可以说是力不从心。我主要从下面的三个方面进行分析:
第一,基金的职责之一是要监督国际货币制度,但这一职责却从未实行。IMF协定第四条第三节第一款规定, “基金应监督国际货币制度,以保证其有效运作,应监督各成员国是否遵守本条第一节规定的义务。”而2007年决定中的第1段写道:“根据基金协定第四条第三节第一款的规定,基金应监督国际货币制度以保证其有效运作,但是1977年决定和2007年决定都没有对这项职责的实施做出规定”。在另一处,IMF董事会2007年2月讨论1977年决定的文件中的第34段谈到, “正如法律文件中讨论的那样,基金的有关法律文件在如何确定成员国操纵国际货币制度方面并没有明确的规定”。基金既然将监督国际货币制度作为一项重要职责,但却没有真正实行,其原因足,有实力 操纵国际货币制度的仅有美国一个国家,基金怎么能将矛头对准其第一大股东美国呢?国际货币基金组织在这方面有难言的苦衷,也是其力不能及。
第二,监督汇率制度是基金的职责所在,但基金在这一方面几乎无用武之地。在基金的所有职责当中,监督成员国的行为,尤其是检查汇率政策是最重要的,但基金在这方面的职责难以真正实行。问题的关键是发达国家(以美国为首)既控制IMF,又不让其发挥作用。即便是汇率问题,也是G5(西方5国集团)或G7(西方7国集团)发挥作用,如广场协议就是G5促成的,现在G7又在对人民币汇率问题施压。而发挥主要作用的G5和G7并没有将货币基金组织摆在应该的位置上。曾在基金工作10年,担任基金经济顾问和研究部负责人的穆萨(Mussa)在文章中写道: “G5或G7自1987年开始邀请IMF总裁参加其财政部长和央行行长的会议(讨论检查问题),但只是以其“私人身份”而不是其总裁身份邀请”。 “更甚的是,G7还常将IMF总裁排除在汇率政策具体讨论之外,包括讨论干预和其他影响外汇市场的行为”。正因为如此,国际货币基金组织虽然在条款中规定要对成员国的汇率制度进行严格检查(firm surveillance),在实际中却难以真正实施。穆萨将IMF对汇率的严格检查比作坚硬的就像一个熟透的、无核的鳄梨(“as about firm as an overripe avocado——without pit”)。
第三,IMF的监督和检查原则的确定,主要体现美国的意愿。从前面我们详述的2007年决定中能明显看出这一点。2007年决定以成员国的经常账户失衡为标准认定该国存在“根本性汇率错位”,反过来又以汇率因素来判定是否存在外部不稳定,这是违背经济学原理的做法。经常项目差额并不是由汇率因素唯一决定的,而是受多种因素的影响。曾激烈批评中国的穆萨也说过,经常项目差额受多种因素的影响,如国内外商业周期等临时性因素、贸易竞争力(受生产率、工资和其他生产成本的影响)和汇率等,而不是仅仅受汇率因素的影响。IMF前总裁拉托也指出,对汇率错位的判断非常重要,也非常敏感,应谨慎对待。
基金的实际行为也在一定程度上体现了美国的意愿。如IMF刚刚举行的年会上,议题聚焦在人民币和中国的贸易项目盈余,但对另一方美元本身的问题、美国的贸易赤字、美国的定量宽松货币政策却不怎么谈。
中美博弈地位分析
目前我们已进入了2008年金融危机之后的国际货币制度时期。这一时期将会长达数十年,是战后国际货币制度根本变革时期。贯穿这一时期的主线是围绕人民币汇率的中美博弈。从长期来看,中国在这场博弈中处于非常有利的位置,可是短期中,中国确实存在外贸顺差规模过大、内需不足、就业压力大等一些亟待解决的问题。
宋芳秀:现在回到人民币汇率问题上来,您如何看待当前的形势和中美的汇率之争?
李庆云:美国试图在多边框架内迫使中国及其他发展中国家货币升值,以解决其巨额经常账户逆差。事实上,造成美国国际收支逆差的根源,一方面是全球化发展趋势下的全球分工格局调整,另一方面是美国的储备货币国地位和宽松的经济政策。然而,美国不仅不想进行结构性凋整和政策调整,还将责任推卸给发展中国家和新兴市场国家。
目前中国对美国的经常项目盈余并不是由汇率因素唯一决定的,而是受多种因素的影响,如生产率、工资、其他生产成本和汇率等。凭借低廉的劳动力成本,中国在劳动密集型产品上仔在比较优势;再加上美国制造业的空心化,中国的贸易顺差和美国的贸易逆差将长期存在。以美国为代表的西方国家以贸易逆差为由对人民币汇率发难,是站不住脚的。
宋芳秀:要制定针对这场汇率之争的长期策略,需要一个新的视角,您能否就这一问题谈谈看法。
李庆云:当前的汇率之争可放到历史的框架下去理解。首先我们简单回顾一下战后国际货币制度演变的三个时期和中国在其中发挥的作用。第一个时期建立了布雷顿森林制度,这项制度是以美元为核心的金汇兑平价制度。中国虽参与其中,但当时中国的成员国地位被台湾占据。因此,这一制度和中国大陆没有什么关系。
第二时期是后布雷顿森林制度(牙买加体系),实际上始于1973年。美元仍在货币体系中发挥主要作用,可谓是一币独大。中国于1980年恢复在国际货币基金组织的席位。当时中国的经济非常落后,改革开放刚刚开始。1979年中国的外汇储备为8.4亿美元,1980年为-12.96亿美元。可以想象,当时中国在国际货币基金组织中没有什么话语权,处于完全被支配的地位。而在18年之后的1998年,随着中国经济和对外贸易的快速发展,中国的外汇储备达到了1449.6亿美元。当时正值亚洲金融危机爆发之时,中国政府信守承诺,坚持人民币不贬值,在国际上获得了尊重,在国际组织中的地位也逐步上升。
第三时期是2008金融危机之后的国际货币制度。这一时期将会长达数十年,是战后国际货币制度根本变革时期。美元仍是国际储备和国际支付的主要货币,但欧元、日元也在国际货币体系中占据相当重要的地位。中国作为崛起中的大国,日益成为任一国家都不能忽视的重要力量。中国的GDP在2010年第2季度已经跃居世界第二位,外汇储备总量长期高居世界第一,外贸顺差持续增长。随着各国经济地位的变化,国际货币体系正走向多元货币时代。可以说,贯穿这一时期的问题之一是围绕人民币汇率的中美博弈。
宋芳秀:您提到,当前国际货币制度的重要特点是中美之间围绕人民币汇率的长期博弈。可是,博弈首先要知己知彼,否则就会陷入盲目性。中国在博弈中处于什么样的地位?
李庆云:认清中国在这场博弈中的优劣势,对于制定正确的博弈策略至关重要。中国的优势体现在以下几个方面:一是中国作为一个发展中的大国,正处在工业化、城市化过程中,经济发展势头强劲,经济实力提升很快;二是中国有巨大的市场潜力;三是中国的劳动力成本低廉;四是科技教育逐步加强,人力资本方面具备一定优势;五是资本充裕。中国的发展和强大是必然趋势,世界经济格局的变动不可逆转,因此从长期来看,中国处于非常有利的位置。
可是,短期中中国确实存在一些问题,这是我们的劣势所在,也是造成我们短期中被动局面的重要原因。自2005年以来,中国的外贸顺差迅速增加并保持在较高的水平,外汇储备总量高居世界第一,并已突破了2.6万亿美元。这成为以美国为首的西方发达国家诟病人民币汇率的主要借口。解决国际收支不平衡问题的关键是解决内需不足的问题。当前中国的人均收入低,收入差距比较大,此外,由于社会保障制度不够完善,居民对未来的支出缺乏稳定的预期,因此中国一直保持了比较高的储蓄率。解决内需不足的问题是一项长期的复杂的系统工程。除内 需不足之外,中国的高科技人才相对不足,在软实力、管理、法制等方面存在劣势;经济发展中的某些政策如城市化、住房政策等亟待调整;经济中还存在资源相对不足,就业压力巨大等问题。目前,我们对中国应采取战略的研究不够,将来应加深这方面的研究。
宋芳秀:您剖析了中国在博弈中的优劣势,那您如何看待美国的地位?
李庆云:美国的经济实力强劲,仍处于世界第一的位置。美国的人均收入很高,收入差距较小。美国的法律和制度完善,资源充裕,科技高度发达,人才优势巨大,凭借高科技产品赚取了巨额的利润。
美国在金融方面的优势更为突出。美元仍在国际货币体系中占据最重要的位置。首先,美元在外汇储备中仍稳居首位,2003年美元占全部外汇储备的比重为63.8%。美元还在国际贸易和国际金融市场上发挥着重要作用:美元是国际贸易中的主要计价货币和支付手段,全球贸易流量的一半以上以美元计价;在国际金融方面,以美元为面值的金融资产数额巨大,1998年和2001年美元国际债券存量占全球国际债券总量的比例分别为60.3%和40.8%,世界各国银行的境外负债中美元负债的比重大约为50%。
由于美国具有强大的实力,它掌控了国际金融组织里的话语权。迄今为止,美国在国际货币基金组织中的投票权仍占17%左右,基金的某些决定则需要85%以上的投票才能通过,因此美国具有一票否决权。
美国的优势还体现在,它在经济理论方面有研究优势,也具备战略优势。美国近期采取的行动可谓是目标明确、居心险恶。中国需要通过更深入的研究,有理、有利、有节地应对美国挑起的汇率之争。
美国在这场博弈中的劣势主要体现在以下几个方面:一是成本劣势,尤其是人力成本劣势,使其产品缺乏较强的竞争力;二是产业劣势,美国的某些部门,如制造业空心化,产品必须从国外进口,因此,即使美国压迫其他国家的货币汇率升值,美国的贸易逆差状况也很难得到改善;三是时间劣势,世界经济格局的变动使美国处于不利的地位,长期来看,美国和美元地位的下降是必然趋势。四是美国历史上数次挑起贸易战、货币战,这次又挑起人民币汇率之争,容易受到诟病和攻击。
中国的战术和战略选择
中国应采取适当的短期策略和长期策略,以应对当前的局面。从短期来看,应正面应对美国的“中国操纵人民币汇率”之挑战,做好两手准备,守中有攻;在长期中,应积极推进国际货币制度改革,变中国的被动局面为主动,把美国推到改革阻力的被动地位,力争将中美博弈转变为世界与美国的博弈。
宋芳秀:基于前面对中美两国优劣势的分析,您认为中国应该采取何种策略来应对美国的挑战?
李庆云:在中美两国优劣势的分析方面,我提到了中国在短期内存在的问题和在长期中将占据的有利位置。我认为中国应采取适当的短期策略和长期策略,以应对当前的局面。
从短期来看,应做两手准备,守中有攻。首先我们要正面应对美国的“中国操纵人民币汇率”之挑战,立法机构要加强对这一问题的研究,做好应对准备,同时我们要分析汇率大幅升值的得失,对贸易战有所准备。所谓的两手准备是指,如果美国宣布中国是汇率操纵国,全国人民代表大会相关专门委员会应发表声明,根据国际货币基金协定有关条款和决定予以驳斥,指出是美国在操纵汇率和国际货币制度。我们不畏惧应对美国挑起的贸易战,相信我们有实力也有能力赢得这场斗争。如果美国不宣布中国为汇率操纵国,中国应在汇率浮动幅度和贸易两方面进行调整,提高汇率的弹性,同时扩大内需以降低贸易差额。
我们还应该抓住美国挑起贸易战和货币战的软肋,变被动为主动,在IMF会议、廿国会议及其他多边场合正面呼吁世界不要陷入货币战、贸易战,争取获得更多国家的认同和支持。
宋芳秀:那长期战略选择呢?
李庆云:在长期中,应积极推进国际货币制度改革,变中国的被动局面为主动,把美国推到改革阻力的被动地位,力争将中美博弈转变为世界与美国的博弈。同时加大中国国内改革的力度,大力拉动内需,真心实意做好城市化大文章,推进经济特别是产业结构调整,逐步完善汇率机制改革,不放弃对资本流动的必要管制。
我认为长期战略主要有以下几方面的举措:一是维护IMF在汇率安排上的主导地位,力促IMF加强对国际货币制度的监督,力促主要储备货币国家负起汇率稳定的责任,长期中真正实现合理的、负责任的、稳定的多元储备货币制度。二是以促进SDRs的主要储备资产地位为博弈手段维护主要储备货币国之外国家的利益,形成对美元一币独大的特权地位的巨大压力。三是以亚洲贸易一体化为动力,加快人民币的区域化。亚洲货币合作问题环境虽然复杂,困难重重,但值得大力推动,其前景值得期待,只有亚洲国家在此问题上达成一致,国际货币制度的改革才能获得成功。四是在加大金融对外开放的同时,加强对金融机构的监管,防止美国等外国金融机构把金融过度自由化那一套搬到中国来,防止金融过度投机,不放弃必要的资本管制,维护中国经济和金融的发展和稳定。五是变中美博弈的压力为动力,下大决心扩大内需,扩大消费,真心实意做好城市化的大文章。
宋芳秀:从2009年底的中央经济工作会议到中央农村工作会议,再到2010年中央一号文件的发布,有一个词语被放到重要位置上,并一再强调,这个词就是“城镇化”。“城镇化”不仅是解决长期困扰我国的“三农”问题的一剂良药,更是有效扩展国内需求、改变贸易不平衡现状,促进经济平稳较快增长的重要手段。您认为中国的城镇化之路该怎么走?
李庆云:最近我看到一些学者引用了关于中国城镇化的统计数据,认为我国的城镇化水平有了很快的提高,已从1978年的17.92%,上升2009年的46.6%,这样的数据实际上起到了误导作用。我们不应该满足和陶醉于统计上的城镇化,我们需要的不是统计上的城镇化,也不是运动式的城镇化,而是货真价实的城镇化。在城镇化的过程中,很重要的一点是实现农民工的城市居民化。关于对农民工的城市居民化的理解,我认为应该给予农民工以市民待遇,其中包括稳定的就业、同等的社会保障、同等的住房保障和同等的就学保障。只有中国的数亿农民真正变成城市居民,其收入不断增加,生活方式和消费方式真正改变,才能有效拉动消费,拉动内需,促进经济发展方式的真正转型。