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摘要：商品房开发的快速扩展以及《物权法》的出台，为中国城市社区业主委员会的成立和发展提供了条件。从第一个业主委员会成立至今已近30年，但业主委员会的发展仍步履蹒跚，其治理功能也长期被同一化地简单理解。基于深度访谈和问卷调查，精细化分析业主委员会“三个圈层”的治理功能，可以发现业主委员会内部治理能力不足、参与社区治理的效果不佳、难以将正外部性溢入城市治理，总体而言城市社区业主委员会尚处于襁褓之中。由于受到内部治理结构欠完善、业主群体公共意识不足、政策制度缺陷以及市场力量强势的“四重阻抑”，业主委员会难以将有限的社区责任转化为对城市的整体责任。业主委员会自一诞生就凸显出个体房权维护的工具性特征，只是在短期内可能与社群主义的组织形式发生偶合，在长期的共同体发育过程中则困难重重，既不利于建构以房权为中心的社群，也不利于构建房权意识外溢到城市治理的正向链接。
关键词：业主委员会；治理功能；商品房小区；社区治理；城市治理
中图分类号：C912.83 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）01-0132-06
一、问题的提出
改革开放以后，我国商品房住宅开发探索起步。随着单位制的逐步解体，原有的工厂住宅混合居住模式逐渐被商品房居住模式取代。1992年，国务院发布《关于发展房地产若干问题的通知》，明确指出“房地产行业将成为国民经济发展的支柱之一”，房地产开发在全国全面扩展。1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，标志着商品房时代的全面到来。此后，中国商品房住宅面积大幅增长，住宅竣工面积从1998年的14125.73万平方米剧增到2016年的77185万平方米，城镇人均住房面积从1998年的18.7平方米增加到2016年的32.91平方米。
商品房社区在建设方式、配置方式和产权属性上，都不同于以往的单位制社区。工作单位与生活单位日益分离，商品房小区由谁来管、谁来提供服务成为棘手问题。1981年，在借鉴香港经验的基础上，深圳市东湖丽苑小区成为内地首个物业管理小区，该小区的物业管理经验在1985年得到深圳市房管局的肯定和推广。1988年，深圳市出台《住宅区管理细则》，正式提出“实行多层次、综合性服务，统一收费管理”的住宅区管理模式，新兴的物业管理模式也逐步向上海等发达城市扩散。1994年3月，建设部颁布《城市新建住宅小区管理办法》，规定住宅小区“应当逐步推行社会化、专业化的管理模式，由物业管理公司统一实施专业化管理”。1995年、1997年、1999年，建设部先后召开了三次全国物业管理工作会议。物业管理行业迅速崛起，物业管理公司从2001年的约1.5万家增加到2014年底的10.5万家。但是，由于物业管理市场的发育及监管制度的不完善，大量物业纠纷事件爆发出来，由物业纠纷引发的业主维权逐步成为席卷全国城市的普遍现象。为维护业主权益、有效解决物业纠纷，上世纪90年代初，业主委员会（以下简称“业委会”）应运而生。
1991年，深圳天景花园物业管理公司为平息一场业主与物业公司之间僵持不下的电费纠纷，主动在小区内寻找热心且理性的业主代表，成立了中国内地第一个“业主管理委员会”，并在深圳市民政部门注册为社团法人。天景花园业主管理委员会的成立结束了小区物业公司与业主的对立状态，将中国小区治理引入了物业公司与业主“共管”的新时代。
1994年，中国大陆首个地方性物业管理法规《深圳经济特区住宅区物业管理条例》出台，深圳市商品房小区的“共管模式”获得地方法规认可，成为业主自治的示范，并向其他小区、城市扩展。可能因为业委会本身发育不成熟，带来了很多管理上的难题，政府又缺少对这种新生组织的管理方法，1999年深圳市人大常委会在关于修改《深圳经济特区住宅区物业管理条例》的决定中取消了业委会的法人资格，规定业委会仅在一定条件下享有诉讼权。为了规范商品房小区物业管理，2003年6月国务院颁布《物业管理条例》，首次在国家层面提到“业主大会”，并明确了业委会作为业主大会执行机构的职能。2007年，全国人大颁布《物权法》，规定地方政府应“指导与协助”成立业主大会和业委会。2009年，住建部制定了《业主大会和业主委员会指导规则》，为业主大会和业委会的活动提供了规范。全国各地相继制定并实施地方性条例和规则，但都没有明确认可业委会的法人资格。
近年来，个别城市開始探索赋予业委会法人地位。例如，2011年，北京市实施《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》，试行业主大会的法人资格；2013年，温州市南塘五组团社区作为试点，业委会在民政部门登记为社团组织；2015年，深圳市在市住建局的大力推进下，在罗湖区重新尝试，允许业委会注册为社团法人；2016年，南京市颁布《南京市业主大会（业主委员会）在民政部门备案管理暂行办法》，允许业委会依法在区民政部门备案为基层民间组织。
商品房社区土地出让规模大、分布广，业主和物业公司等的矛盾具有普遍性，它的“规模效应”会通过各种机制传导出来。在实践过程中，业主以“房权”为核心，衍生出对“公民权”、“自治权”的伸张，可能将社区内的“一阶冲突”升级为“突破社区界限的二阶冲突”①，挑战城市基层的治理格局。那么，作为一种新生的社区组织形式，业委会对城市治理的作用究竟如何，背后隐藏的因果机制为何？这是一个需要郑重回答的问题。
二、文献回顾与研究方法
回顾既往研究，国内外学界对业主组织的作用与功能给出了不同的解释。
国外对业主组织的研究形成了两类判断。一些学者以俱乐部经济理论来解读业主组织的作用，认为其在城市治理中发挥了“私人政府”的功能②，有的学者认为业主协会的管理模式减轻了政府的财政压力和维稳压力，而且能与政府“互补、合作”③。另有一些学者则关注到业主组织在城市治理中可能发挥负面作用。例如，业主组织在规范邻里民主的同时，对于小区外部具有排他性④。特别是，国外的业主组织因为独立性比较强，在诸如环境、免税、房价等项目上可能与政府讨价还价，甚至可以发起抗争活动，从而降低本社区对“负面公共设施”（例如污水处理厂）的享用水平⑤。 国内学界对业委会也形成了两类观点。一些学者提出业委会挑战了基层秩序，认为业委会发起的维权行为不仅危及城市秩序，也对党和政府的利益协调能力提出了严峻的挑战⑥，而且业委会可能成为少数既得利益业主精英排斥大众参与的“寡头统治和准派系政治”⑦。另一些学者则对业委会的作用抱持乐观的态度，认为业委会是城市中强大的新兴组织力量，有助于城市自治组织化和市民参与规范化，从而营造“非政治形式的公共领域”。由于业委会在居民产权意识、公民权利意识、自治权利意识苏醒的基础上发育，它还被一些学者视为我国公民社会的先声⑧。
检诸以往，国内外文献对业委会在城市治理中的作用的解读主观性偏强，有的离事实较远，既缺乏历史的纵向分析，也缺乏横截面因果关系的分析。另外，业委会涉及居民个体利益、社区共同利益以及城市公共利益，学界对业委会的性质、功能大多只进行了总体性描述，既没有认识业委会的复杂性，也没有分析业委会行为的原因所在。
本文将引入“三个圈层”的分析框架，细分业委会“内部治理—社区治理—城市治理”的三层次功能。其中，“内部治理”指业委会内部的治理结构和过程；“社区治理”指业委会实现业主自治、参与社区治理的情况；“城市治理”是指业委会将积极功能链接到城市治理之中，推动城市治理的良性发展。笔者对国内各地业委会成员以及住建局负责人等26人展开了深度访谈。考虑到学界以往对业委会的研究主要集中在东部发达城市，缺乏全面性与代表性，本文特在中西部地区随机抽取长沙、武汉、太原、昆明、重庆、成都等六大城市，进行了较大规模的问卷调查，共获得1450份有效问卷。本文将基于深度访谈和问卷调查所获得的资料，对业委会的三层次功能进行分析。
三、难以产出的正外部性：业主委员会的“三重治理”分析
中国城市社区业委会的发展自一开始就并不快，例如济南市在2001年就颁布了指导业委会成立的相关办法，但是直到2003年，该市依法成立的业委会也仅有15家。自第一家业委会建立至今已近30年，但全国各城市业委会成立比例仍然不高，大多数城市业委会的成立比例在20%左右。从总体上看，中国城市社区业委会的发展仍步履蹒跚，其三个层次的治理功能仍然较弱。
（一）業委会的内部治理能力较弱
业委会发挥自治功能的首要前提是有良好的内部治理能力。但是，大多业委会的内部治理能力不高。这里选取社会整合作为分析业委会内部治理的依据，其中团结、适应、忠诚和认同是测量社会整合程度的主要指标。结果显示，业委会对业主的整合指数仅为13（总分为20）。
关于社会整合工具，学界主要提出了沟通交往、规则整合、利益整合、交换整合、参与整合和社会控制等六大工具⑨，本文对应设计了六个问题，即对“业委会能与业主经常沟通、公开信息”、“业委会规则制定比较完善”、“业委会能够帮助业主维权”、“业主的建议、意见和困难总能得到业委会及时回应”、“经常参加业主集体活动和重大事件决议等”、“业委会能够理性引导和组织业主”的认同度，以此来分析业委会整合工具的有效性。笔者以业主整合度作为因变量，业主的性别、年龄、文化程度、政治面貌和业委会成员身份等作为控制变量，六大社会整合工具作为核心自变量，建立了一个多元回归模型。先把控制变量纳入，建立模型一，再纳入六大整合工具，建立模型二。两个模型的sig值都显著，且加入了六大整合工具后，模型二的显著性和调整R方明显比模型一高，说明核心自变量的加入提高了模型的解释力⑩。但是，从统计结果来看，业主对业委会六大整合工具的评价均较低，认同比例大多在30%左右，其中认同“业委会规则制定比较完善”、“经常参与业主集体活动和重大事件决议等”的业主比例还低于30%。
同时，业委会还面临异化的风险。业委会本应是业主利益的代表，但是，有的业委会存在以公谋私的现象；有的业委会无视法律规定，取代业主大会行使权力；还有的业委会从成立开始就不受业主控制，与商业组织存在“幕后交易”，成为商业组织的代言人。一项对1999年至2012年间业主维权案例的统计显示，业委会侵权的案例占业主纠纷的14.7%{11}。本文的统计显示，在有业委会的社区中，69.8%的业主同业委会之间发生过矛盾，37.6%的业主认为这种矛盾可能会升级。种种情况表明，在监督缺位的情况下，业委会存在异化为“业伪会”的可能，业主对业委会的信任度逐渐下降，矛盾也愈加凸显。
（二）业委会参与社区治理失灵
业委会在商品房社区治理中是协调业主、物业管理公司以及政府间关系的重要一元。统计显示，高达82.8%的被访业主遭遇过各类物业纠纷或冲突，83.4%的被访业主认为有必要成立业委会。但是，相关性检验表明，业委会成立的原因与“被逼无奈”之间呈显著相关（sig<0.01）。可以看出，多数业委会的成立起因于业主权益受损，对于很多业委会而言，帮助业主维权既是其参与社区治理的主要形式，又是其承担的首要任务。
为此，本文选取业主的“维权方式偏好”、“维权方式评价”两个指标来衡量业委会参与社区治理的效果。结果显示，当业主权益受损时，仅39.7%的业主选择通过业委会进行维权，仅19.2%的业主认为业委会维权作用比较大。现实情况是，实际运行且发挥作用的业委会比例很低。例如，长沙市有500多家业委会，但真正发挥作用的不到100家，即使是在业委会成立率高达85%的上海，正常运转的业委会也仅占12%。并且，大部分业委会的治理作用发挥得并不理想，一项全国性的问卷调查结果表明，运行良好的业委会仅占15%{12}。
（三）业委会的正外部性难以外溢到城市治理
值得肯定的是，现阶段确实有业委会展示出了参与城市治理的正向功能。例如，2006年，广州市多个业委会参与了当地人大立法并提交了自治条例意见稿；2011年，长沙市一些业委会就湖南省实施《物业管理条例》提出意见；2011年，北京市北里小区的业委会成员首次当选为区人大代表；2015年，合肥市多个业委会参加《安徽省物业管理条例（草案）》修订意见座谈会，一些意见被吸收为相关法律条文。但是，这样的业委会还并非主流。研究发现，业委会难以突破其有限的维权属性，将社区责任外溢至城市治理领域。 首先，业委会的成立一开始就是以服务业主个体利益为第一要务，内向性功能凸显。高达50.2%的业委会成员认为业委会是因业主权益受损被迫成立的，认为业委会是为了自治而自愿发起的仅占29%。同时，法律对于业委会的要求仅是在小区内部“规范物业管理活动”，对于其参与城市治理的责任缺乏规定。从深层来看，业委会争取消费者主权的本质与社区组织的外壳只是因为业主权益受损才发生了偶合，业主因为房权利益受损，急于寻找一种联合行动的组织形式，而业委会满足了这种短期需求。因而，业委会更多地服务于个体消费者主权，共同体主权意识较弱，对于城市治理的整体责任则更弱。
其次，业委会难以实现社区责任的外溢。商品房实际上在个体利益与公共利益之间划出了一条分界线，其带来的“属地主义”和“利己主义”扩张了公民个体利益的诉求，同时也压缩了城市公共利益的主张。在特定时期，业委会被当成维护业主个人权益的武器{13}。较多案例显示，业主因短期利益走向联合，问题一旦解决，业委会就难以维持甚至面临解体。业委会本身可供动员的资源有限，其活力往往取决于多数业主的受压程度和共同意识。集体行动一旦受挫，业主的利益就缺乏回馈，集体参与的行动就难以产生效果，业委会和业主就从伙伴变为“熟悉的陌生人”{14}，更难以实现小区责任的外溢。
综上，业委会给了业主动员联合的表层形式，却因本身受短期利益的联合驱动，对内缺乏整体利益的规划与保护，对外缺乏对接整体城市利益的公共性，最终使集体行动止步于业主维权，社区责任难以扩展至城市治理领域，参与城市治理顶多是其最边缘的副产品。
四、中国城市社区业主委员会遭受的“四重阻抑”
中国城市社区业委会发展近30年，为何其实际作用发挥仍然不理想？在实践中，业委会受到多重因素的制约。
（一）业委会内部结构的缺陷
业委会内部结构的完善是其正常运转的保障。然而，目前相关法律法规集中于规定业委会的成立、职能等，对业委会内部建设缺乏规范，大多数小区对业委会的内部结构也缺乏关注。
首先，业委会的成员结构削弱了其行动力。问卷调查结果显示，在中西部六大城市的业委会成员中，61.8%的是年轻人。年轻人凭借一腔热血参与业委会的工作是正常现象，但是要让业委会能够充分运转，则不单单需要一时的热情。年轻人由于工作繁忙、时间和精力有限，对于业委会工作的投入往往不足，这可能限制业委会的行动力。
其次，业委会的治理欠缺专业性。一方面，大多数业委会成员的物业管理知识不足，既缺乏管理和服务经验，又缺乏监督和评价物业管理公司的能力，因而无法对物业管理公司进行实质的、深层次的监督，也无法对小区进行专业管理和整体规划；另一方面，业委会的自治能力不足，一些业委会以业主的“主人”自居，越过业主大会自行其是，且缺乏协商意识，严重影响了小区的物业管理秩序。
此外，大多业委会缺乏监督机制。《物业管理条例》和相关法规对业委会监督的形式、机构和方式没有明确规定，对业委会越权行为的法律效力以及对此应承担的责任也没有明确规定，加之社区内部缺乏与业委会平行的监事会，业主大会本身又比较松散，致使对业委会的监督权无法落实，造成业委会“人人监督，人人都没法监督”。
（二）业主群体公共意识不足
在浓厚的國家中心主义或威权主义思想的影响下，业主对于自治活动的参与多是被动的，对于业委会发起的行动，很多业主抱有“旁观者”和“搭便车”的心态，其间歇性的参与、冷漠疏离的参与态度乃至于谋私利的参与动机，易导致共同行动夭折。统计结果显示，“参与率低”、“没有时间”以及“没有奉献精神”是阻碍业主自治的主要原因，分别占总体样本的55.6%、41.6%和37.4%。
在1450个被访业主中，面对其他人上访或游行时，表示同情而不参加的最多，达46.5%，表示愿意参加的仅占22.7%。这说明，当集体行动不涉及自身利益时，业主的参与缺乏动力。社区业主对于他者的责任意识、对于小区的责任意识还未能构建，不利于业委会构建社区利益与城市整体利益的连接。
（三）政策制度对业委会的限制
无论是法律制度的规定，还是政府政策的执行，都表现出对业委会行为的相应限制。
第一，法律规定模糊，业委会治理行动受阻。在小区建设阶段，《物业管理条例》在“前期物业管理”一章中明文授权建设单位选聘物业服务企业，为后来业委会的成立以及与前期物业公司的矛盾埋下了隐患；在小区运营阶段，虽然《物权法》第八十一条规定“业主可以自行管理建筑物及其附属设施”，然而《物业管理条例》规定小区物业管理由业主大会选聘物业管理公司，同时规定业主的行为需“按照物业服务合同约定”，倒置业主的合约委托人身份，限制了业委会对小区治理的选择权。在现实中，也存在业委会行动的法律困境。例如，作为小区内人防工程的地下车库，《人民防空法》规定“由投资者使用管理，收益归投资者所有”，并未明确防空工程的所有权，《物业管理条例》则规定“业主依法享有物业共用部位、共用设施的所有权与使用权，建设单位不得擅自处分”，但是《湖南省人民防空工程产权管理办法》明确规定人防工程“谁投资、谁所有”，这等于与上位法之间存在冲突，使得业委会行动困难重重。
第二，法律地位缺失，业委会行动成本高。其一，业委会的法律诉讼困境。业委会在法律上的定位为无民事主体资格的业主团体的内部执行机构，《物权法》和各地方法规都回避了对业委会法律地位的规定，因此，当业委会需要通过司法途径维护小区权益时，只能以个人名义提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定“当事人应当提供证据加以证明”，这意味着业委会在诉讼中需要自行承担举证责任以及证据不足的负面后果，诉讼成本很高。其二，业委会的决策成本高。《物业管理条例》规定，小区内所有重大事项必须经过业主大会投票决定。但是，业委会召集业主大会的程序包括会议公告、发放和收回议题选票、统计结果、公告结果等流程，整个过程至少需要20天{15}。同时，业主大会决议需投票且达到“双过半”或“双三分之二”的要求。现实情况是，许多新建小区的实际入住率很低。截至2015年底，我国城镇住房空置率约在20%至25%之间。而且，我国大部分商品房社区的规模偏大，有的社区人口规模达到5万，甚至超过10万，达到30万、50万。这大大增加了业委会的行动成本。 第三，政府基于维稳逻辑，形成对业委会的制约。由于业委会自成立开始就以维权为要务，根据民政部和各地关于支持社会组织培育发展的指导意见和政策，维权类社会组织无法获得“重点培养、优先发展”的地位，业委会被很多地方归于“维权类组织”序列，处于事实上的限制状态。同时，很多地方政府将业委会视为城市基层秩序的“乱源”，它们往往将业委会成立的筹备权、指导权演变为干预权和控制权，制约业委会的成立。
（四）市场力量对业委会的制约
市场具有趋利性。在商品房小区，房产商和物业公司乱收费、“偷食”公共收益、巧取豪夺房屋公共维修基金、挪用水电费等现象比比皆是，严重侵犯了业主利益。
业委会作为业主自组织，在参与社区治理的过程中，势必涉及与房产商、物业公司的博弈，但是在实际过程中，业委会难以与市场力量抗衡。因为很多业委会的成立源于业主权益受损，业委会发起的维权行动肯定会损害商业组织的既得利益，商业组织便百般阻碍业委会的成立。例如，有的开发商拖延甚至拒绝提供业委会成立必要的书面申请、楼盘概况、商品房楼层备案登记表等材料；有的物业公司则利用为业主大会分发、收集、统计选票的便利，操控业委会的选举。
此外，市场组织本身力量强大，形成对業委会的制约。一方面，在小区“包干制模式”中，物业公司承接了政府在小区内的部分职能，并且直接向业主收取物业费，因此小区内部公共物业的使用和管理容易被物业公司垄断。同时，对于商业组织财务不公开、做模糊账甚至做假账等行为，业委会也缺乏管理的主导权。另一方面，如上文所述，业委会的行动成本很高。与之相对，房产商和物业公司不仅具有法律上的优势地位，而且拥有丰富的资源与社会关系。一旦业委会发起维权行动，它们就能利用体制和市场两个领域动员、吸纳资源，最终强有力地限制和打压业委会的行动。业委会与具有强大资本实力以及各种资源关系的房产商、物业公司进行博弈，往往陷入“散沙对阵巨石”的困境。
五、结论与讨论
近30年来，中国大陆业委会从无到有，显示了普通居民从获取“物权”到获得“自治权”的进步。因为房权的确定，城市业主群体比其他群体更有孕育现代产权意识、公共领域意识的基础，业委会的行动过程至少让参与的居民获知了“可以与谁交流”、“可以依靠谁”的直观体验，这是下一步参与公共生活的基础。但是，中国城市社区业委会仍处于襁褓之中，它既不同于国外业主组织的俱乐部，又不同于一些国内学者对公民社会的“臆想”。其原因在于，与西方相比，中国城市业主的权威依赖、国家中心主义思想仍然浓厚，公共领域意识与社群主义仍然没得到很好的发育。业委会自一开始就建立在维护个体房权利益的基础之上，既缺乏社群意识的基础，又缺乏建构社群共同体的价值目标，它背负的工具性使命远大于共同体使命。因而，业委会内部治理的能力不足，参与社区治理的能力受限，更难谈对整个城市治理的积极贡献。（见图1）由此，判断业委会是否能以物权推动公民权，特别是推动社区责任转化为城市责任，还需要时间检验。
究其原因，现有的业委会还处于新旧力量博弈失衡的状态之中，结构缺陷导致了业委会自身的脆弱，业主的公共意识不足使得业委会先天不足、后天乏力，法律制度的缺陷以及强大的市场力量都制约了业委会的治理能力。可以讲，在缺乏成熟的管理经验和社群传统的背景下，自治组织之所以在博弈中处于劣势，与城市政府事实上的亲商主义和维稳逻辑不无关联，一定程度展现出城市治理中“政商联盟”的弊端。这也从另一个角度说明，城市政府必须对新自由主义的城市治理有足够的警惕和预估{16}。
必须正视业委会作为市场经济发展必然结果的事实，其本身并不是威胁城市稳定的“乱源”。政府应当转换思路，把业委会视为城市治理的积极力量，赋权业主组织，促使其健康发展，超越个益维护工具的狭小视野，夯实共益组织的基础，引导其发挥公益组织的能力。
注释：
① 吴晓林：《房权政治：中国城市社区的业主维权》，中央编译出版社2016年版，第192页。
② B. W. Hawkins， S. L. Percy， Residential Community Associations and the American Intergovernmental System， Publius： The Journal of Federalism， 1997， 27（3）， p.61； S. O’Brien， G. Bazemore， A New Era in Governmental Reform： Realizing Community， Public Organization Review， 2004， 4（3）， pp.205-219.
③ E. McKenzie， Privatopia： Homeowner Associations and the Rise of Residential Private Government， Yale University Press， 1994， p.25.
④ W. D. Keating， N. Krumholz， P. Star， Revitalizing Urban Neighborhoods， University Press of Kansas， 1996， pp.39-49.
⑤ E. J. Blakely， M. G. Snyder， Fortress America： Gated Communities in the United States， Brookings Institution Press， 1997， pp.39-45.
⑥ 邹树彬：《城市业主维权运动：特点及其影响》，《深圳大学学报》（人文社会科学版）2005年第5期。
⑦ 石发勇：《业主委员会、准派系政治与基层治理——以一个上海街区为例》，《社会学研究》2010年第3期。
⑧ 陈鹏：《从“产权”走向“公民权”——当前中国城市业主维权研究》，《开放时代》2009年第4期；刘安：《社区业主委员会的发展与城市社区自治》，《南京社会科学》2006年第1期；夏建中：《中国公民社会的先声——以业主委员会为例》，《文史哲》2003年第3期。
⑨ 吴晓林：《社会整合理论的起源与发展：国外研究的考察》，《国外理论动态》2013年第2期。
⑩ 为排除变量间共线性对模型结果的影响，本文验证了模型二的方差膨胀因子（VIF），其中最大的VIF值为2.966，远小于10，可认为模型二不存在多重共线性。
{11} 盛智明：《社区治理中的物业纠纷和业主维权——基于全国191个案例的分析》，《中国社会科学内部文稿》2014年第4期。
{12} 吴晓林：《把“互联网+”融入社区治理》，《人民日报》2016年11月17日。
{13} 吴晓林：《从封闭小区到街区制的政策转型：形势研判与改革进路》，《江汉论坛》2016年第5期。
{14} 何艳玲、钟佩：《熟悉的陌生人：行动精英间关系与业主共同行动》，《社会学研究》2013年第6期。
{15} 卢海燕：《业主委员会制度的缘起、现实困境与制度选择》，《城市问题》2007年第2期。
{16} 吴晓林、侯雨佳：《城市治理理论的“双重流变”与融合趋向》，《天津社会科学》2017年第1期；吴晓林、侯雨佳：《新自由主义城市治理理论的批判性反思》，《中国行政管理》2017年第9期。
作者简介：吴晓林，中南大学公共管理学院副教授，南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员，湖南长沙，410083；谢伊云，中南大学地方治理研究院研究助理，湖南长沙，410083。
（责任编辑 刘龙伏）
关键词：业主委员会；治理功能；商品房小区；社区治理；城市治理
中图分类号：C912.83 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）01-0132-06
一、问题的提出
改革开放以后，我国商品房住宅开发探索起步。随着单位制的逐步解体，原有的工厂住宅混合居住模式逐渐被商品房居住模式取代。1992年，国务院发布《关于发展房地产若干问题的通知》，明确指出“房地产行业将成为国民经济发展的支柱之一”，房地产开发在全国全面扩展。1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，标志着商品房时代的全面到来。此后，中国商品房住宅面积大幅增长，住宅竣工面积从1998年的14125.73万平方米剧增到2016年的77185万平方米，城镇人均住房面积从1998年的18.7平方米增加到2016年的32.91平方米。
商品房社区在建设方式、配置方式和产权属性上，都不同于以往的单位制社区。工作单位与生活单位日益分离，商品房小区由谁来管、谁来提供服务成为棘手问题。1981年，在借鉴香港经验的基础上，深圳市东湖丽苑小区成为内地首个物业管理小区，该小区的物业管理经验在1985年得到深圳市房管局的肯定和推广。1988年，深圳市出台《住宅区管理细则》，正式提出“实行多层次、综合性服务，统一收费管理”的住宅区管理模式，新兴的物业管理模式也逐步向上海等发达城市扩散。1994年3月，建设部颁布《城市新建住宅小区管理办法》，规定住宅小区“应当逐步推行社会化、专业化的管理模式，由物业管理公司统一实施专业化管理”。1995年、1997年、1999年，建设部先后召开了三次全国物业管理工作会议。物业管理行业迅速崛起，物业管理公司从2001年的约1.5万家增加到2014年底的10.5万家。但是，由于物业管理市场的发育及监管制度的不完善，大量物业纠纷事件爆发出来，由物业纠纷引发的业主维权逐步成为席卷全国城市的普遍现象。为维护业主权益、有效解决物业纠纷，上世纪90年代初，业主委员会（以下简称“业委会”）应运而生。
1991年，深圳天景花园物业管理公司为平息一场业主与物业公司之间僵持不下的电费纠纷，主动在小区内寻找热心且理性的业主代表，成立了中国内地第一个“业主管理委员会”，并在深圳市民政部门注册为社团法人。天景花园业主管理委员会的成立结束了小区物业公司与业主的对立状态，将中国小区治理引入了物业公司与业主“共管”的新时代。
1994年，中国大陆首个地方性物业管理法规《深圳经济特区住宅区物业管理条例》出台，深圳市商品房小区的“共管模式”获得地方法规认可，成为业主自治的示范，并向其他小区、城市扩展。可能因为业委会本身发育不成熟，带来了很多管理上的难题，政府又缺少对这种新生组织的管理方法，1999年深圳市人大常委会在关于修改《深圳经济特区住宅区物业管理条例》的决定中取消了业委会的法人资格，规定业委会仅在一定条件下享有诉讼权。为了规范商品房小区物业管理，2003年6月国务院颁布《物业管理条例》，首次在国家层面提到“业主大会”，并明确了业委会作为业主大会执行机构的职能。2007年，全国人大颁布《物权法》，规定地方政府应“指导与协助”成立业主大会和业委会。2009年，住建部制定了《业主大会和业主委员会指导规则》，为业主大会和业委会的活动提供了规范。全国各地相继制定并实施地方性条例和规则，但都没有明确认可业委会的法人资格。
近年来，个别城市開始探索赋予业委会法人地位。例如，2011年，北京市实施《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》，试行业主大会的法人资格；2013年，温州市南塘五组团社区作为试点，业委会在民政部门登记为社团组织；2015年，深圳市在市住建局的大力推进下，在罗湖区重新尝试，允许业委会注册为社团法人；2016年，南京市颁布《南京市业主大会（业主委员会）在民政部门备案管理暂行办法》，允许业委会依法在区民政部门备案为基层民间组织。
商品房社区土地出让规模大、分布广，业主和物业公司等的矛盾具有普遍性，它的“规模效应”会通过各种机制传导出来。在实践过程中，业主以“房权”为核心，衍生出对“公民权”、“自治权”的伸张，可能将社区内的“一阶冲突”升级为“突破社区界限的二阶冲突”①，挑战城市基层的治理格局。那么，作为一种新生的社区组织形式，业委会对城市治理的作用究竟如何，背后隐藏的因果机制为何？这是一个需要郑重回答的问题。
二、文献回顾与研究方法
回顾既往研究，国内外学界对业主组织的作用与功能给出了不同的解释。
国外对业主组织的研究形成了两类判断。一些学者以俱乐部经济理论来解读业主组织的作用，认为其在城市治理中发挥了“私人政府”的功能②，有的学者认为业主协会的管理模式减轻了政府的财政压力和维稳压力，而且能与政府“互补、合作”③。另有一些学者则关注到业主组织在城市治理中可能发挥负面作用。例如，业主组织在规范邻里民主的同时，对于小区外部具有排他性④。特别是，国外的业主组织因为独立性比较强，在诸如环境、免税、房价等项目上可能与政府讨价还价，甚至可以发起抗争活动，从而降低本社区对“负面公共设施”（例如污水处理厂）的享用水平⑤。 国内学界对业委会也形成了两类观点。一些学者提出业委会挑战了基层秩序，认为业委会发起的维权行为不仅危及城市秩序，也对党和政府的利益协调能力提出了严峻的挑战⑥，而且业委会可能成为少数既得利益业主精英排斥大众参与的“寡头统治和准派系政治”⑦。另一些学者则对业委会的作用抱持乐观的态度，认为业委会是城市中强大的新兴组织力量，有助于城市自治组织化和市民参与规范化，从而营造“非政治形式的公共领域”。由于业委会在居民产权意识、公民权利意识、自治权利意识苏醒的基础上发育，它还被一些学者视为我国公民社会的先声⑧。
检诸以往，国内外文献对业委会在城市治理中的作用的解读主观性偏强，有的离事实较远，既缺乏历史的纵向分析，也缺乏横截面因果关系的分析。另外，业委会涉及居民个体利益、社区共同利益以及城市公共利益，学界对业委会的性质、功能大多只进行了总体性描述，既没有认识业委会的复杂性，也没有分析业委会行为的原因所在。
本文将引入“三个圈层”的分析框架，细分业委会“内部治理—社区治理—城市治理”的三层次功能。其中，“内部治理”指业委会内部的治理结构和过程；“社区治理”指业委会实现业主自治、参与社区治理的情况；“城市治理”是指业委会将积极功能链接到城市治理之中，推动城市治理的良性发展。笔者对国内各地业委会成员以及住建局负责人等26人展开了深度访谈。考虑到学界以往对业委会的研究主要集中在东部发达城市，缺乏全面性与代表性，本文特在中西部地区随机抽取长沙、武汉、太原、昆明、重庆、成都等六大城市，进行了较大规模的问卷调查，共获得1450份有效问卷。本文将基于深度访谈和问卷调查所获得的资料，对业委会的三层次功能进行分析。
三、难以产出的正外部性：业主委员会的“三重治理”分析
中国城市社区业委会的发展自一开始就并不快，例如济南市在2001年就颁布了指导业委会成立的相关办法，但是直到2003年，该市依法成立的业委会也仅有15家。自第一家业委会建立至今已近30年，但全国各城市业委会成立比例仍然不高，大多数城市业委会的成立比例在20%左右。从总体上看，中国城市社区业委会的发展仍步履蹒跚，其三个层次的治理功能仍然较弱。
（一）業委会的内部治理能力较弱
业委会发挥自治功能的首要前提是有良好的内部治理能力。但是，大多业委会的内部治理能力不高。这里选取社会整合作为分析业委会内部治理的依据，其中团结、适应、忠诚和认同是测量社会整合程度的主要指标。结果显示，业委会对业主的整合指数仅为13（总分为20）。
关于社会整合工具，学界主要提出了沟通交往、规则整合、利益整合、交换整合、参与整合和社会控制等六大工具⑨，本文对应设计了六个问题，即对“业委会能与业主经常沟通、公开信息”、“业委会规则制定比较完善”、“业委会能够帮助业主维权”、“业主的建议、意见和困难总能得到业委会及时回应”、“经常参加业主集体活动和重大事件决议等”、“业委会能够理性引导和组织业主”的认同度，以此来分析业委会整合工具的有效性。笔者以业主整合度作为因变量，业主的性别、年龄、文化程度、政治面貌和业委会成员身份等作为控制变量，六大社会整合工具作为核心自变量，建立了一个多元回归模型。先把控制变量纳入，建立模型一，再纳入六大整合工具，建立模型二。两个模型的sig值都显著，且加入了六大整合工具后，模型二的显著性和调整R方明显比模型一高，说明核心自变量的加入提高了模型的解释力⑩。但是，从统计结果来看，业主对业委会六大整合工具的评价均较低，认同比例大多在30%左右，其中认同“业委会规则制定比较完善”、“经常参与业主集体活动和重大事件决议等”的业主比例还低于30%。
同时，业委会还面临异化的风险。业委会本应是业主利益的代表，但是，有的业委会存在以公谋私的现象；有的业委会无视法律规定，取代业主大会行使权力；还有的业委会从成立开始就不受业主控制，与商业组织存在“幕后交易”，成为商业组织的代言人。一项对1999年至2012年间业主维权案例的统计显示，业委会侵权的案例占业主纠纷的14.7%{11}。本文的统计显示，在有业委会的社区中，69.8%的业主同业委会之间发生过矛盾，37.6%的业主认为这种矛盾可能会升级。种种情况表明，在监督缺位的情况下，业委会存在异化为“业伪会”的可能，业主对业委会的信任度逐渐下降，矛盾也愈加凸显。
（二）业委会参与社区治理失灵
业委会在商品房社区治理中是协调业主、物业管理公司以及政府间关系的重要一元。统计显示，高达82.8%的被访业主遭遇过各类物业纠纷或冲突，83.4%的被访业主认为有必要成立业委会。但是，相关性检验表明，业委会成立的原因与“被逼无奈”之间呈显著相关（sig<0.01）。可以看出，多数业委会的成立起因于业主权益受损，对于很多业委会而言，帮助业主维权既是其参与社区治理的主要形式，又是其承担的首要任务。
为此，本文选取业主的“维权方式偏好”、“维权方式评价”两个指标来衡量业委会参与社区治理的效果。结果显示，当业主权益受损时，仅39.7%的业主选择通过业委会进行维权，仅19.2%的业主认为业委会维权作用比较大。现实情况是，实际运行且发挥作用的业委会比例很低。例如，长沙市有500多家业委会，但真正发挥作用的不到100家，即使是在业委会成立率高达85%的上海，正常运转的业委会也仅占12%。并且，大部分业委会的治理作用发挥得并不理想，一项全国性的问卷调查结果表明，运行良好的业委会仅占15%{12}。
（三）业委会的正外部性难以外溢到城市治理
值得肯定的是，现阶段确实有业委会展示出了参与城市治理的正向功能。例如，2006年，广州市多个业委会参与了当地人大立法并提交了自治条例意见稿；2011年，长沙市一些业委会就湖南省实施《物业管理条例》提出意见；2011年，北京市北里小区的业委会成员首次当选为区人大代表；2015年，合肥市多个业委会参加《安徽省物业管理条例（草案）》修订意见座谈会，一些意见被吸收为相关法律条文。但是，这样的业委会还并非主流。研究发现，业委会难以突破其有限的维权属性，将社区责任外溢至城市治理领域。 首先，业委会的成立一开始就是以服务业主个体利益为第一要务，内向性功能凸显。高达50.2%的业委会成员认为业委会是因业主权益受损被迫成立的，认为业委会是为了自治而自愿发起的仅占29%。同时，法律对于业委会的要求仅是在小区内部“规范物业管理活动”，对于其参与城市治理的责任缺乏规定。从深层来看，业委会争取消费者主权的本质与社区组织的外壳只是因为业主权益受损才发生了偶合，业主因为房权利益受损，急于寻找一种联合行动的组织形式，而业委会满足了这种短期需求。因而，业委会更多地服务于个体消费者主权，共同体主权意识较弱，对于城市治理的整体责任则更弱。
其次，业委会难以实现社区责任的外溢。商品房实际上在个体利益与公共利益之间划出了一条分界线，其带来的“属地主义”和“利己主义”扩张了公民个体利益的诉求，同时也压缩了城市公共利益的主张。在特定时期，业委会被当成维护业主个人权益的武器{13}。较多案例显示，业主因短期利益走向联合，问题一旦解决，业委会就难以维持甚至面临解体。业委会本身可供动员的资源有限，其活力往往取决于多数业主的受压程度和共同意识。集体行动一旦受挫，业主的利益就缺乏回馈，集体参与的行动就难以产生效果，业委会和业主就从伙伴变为“熟悉的陌生人”{14}，更难以实现小区责任的外溢。
综上，业委会给了业主动员联合的表层形式，却因本身受短期利益的联合驱动，对内缺乏整体利益的规划与保护，对外缺乏对接整体城市利益的公共性，最终使集体行动止步于业主维权，社区责任难以扩展至城市治理领域，参与城市治理顶多是其最边缘的副产品。
四、中国城市社区业主委员会遭受的“四重阻抑”
中国城市社区业委会发展近30年，为何其实际作用发挥仍然不理想？在实践中，业委会受到多重因素的制约。
（一）业委会内部结构的缺陷
业委会内部结构的完善是其正常运转的保障。然而，目前相关法律法规集中于规定业委会的成立、职能等，对业委会内部建设缺乏规范，大多数小区对业委会的内部结构也缺乏关注。
首先，业委会的成员结构削弱了其行动力。问卷调查结果显示，在中西部六大城市的业委会成员中，61.8%的是年轻人。年轻人凭借一腔热血参与业委会的工作是正常现象，但是要让业委会能够充分运转，则不单单需要一时的热情。年轻人由于工作繁忙、时间和精力有限，对于业委会工作的投入往往不足，这可能限制业委会的行动力。
其次，业委会的治理欠缺专业性。一方面，大多数业委会成员的物业管理知识不足，既缺乏管理和服务经验，又缺乏监督和评价物业管理公司的能力，因而无法对物业管理公司进行实质的、深层次的监督，也无法对小区进行专业管理和整体规划；另一方面，业委会的自治能力不足，一些业委会以业主的“主人”自居，越过业主大会自行其是，且缺乏协商意识，严重影响了小区的物业管理秩序。
此外，大多业委会缺乏监督机制。《物业管理条例》和相关法规对业委会监督的形式、机构和方式没有明确规定，对业委会越权行为的法律效力以及对此应承担的责任也没有明确规定，加之社区内部缺乏与业委会平行的监事会，业主大会本身又比较松散，致使对业委会的监督权无法落实，造成业委会“人人监督，人人都没法监督”。
（二）业主群体公共意识不足
在浓厚的國家中心主义或威权主义思想的影响下，业主对于自治活动的参与多是被动的，对于业委会发起的行动，很多业主抱有“旁观者”和“搭便车”的心态，其间歇性的参与、冷漠疏离的参与态度乃至于谋私利的参与动机，易导致共同行动夭折。统计结果显示，“参与率低”、“没有时间”以及“没有奉献精神”是阻碍业主自治的主要原因，分别占总体样本的55.6%、41.6%和37.4%。
在1450个被访业主中，面对其他人上访或游行时，表示同情而不参加的最多，达46.5%，表示愿意参加的仅占22.7%。这说明，当集体行动不涉及自身利益时，业主的参与缺乏动力。社区业主对于他者的责任意识、对于小区的责任意识还未能构建，不利于业委会构建社区利益与城市整体利益的连接。
（三）政策制度对业委会的限制
无论是法律制度的规定，还是政府政策的执行，都表现出对业委会行为的相应限制。
第一，法律规定模糊，业委会治理行动受阻。在小区建设阶段，《物业管理条例》在“前期物业管理”一章中明文授权建设单位选聘物业服务企业，为后来业委会的成立以及与前期物业公司的矛盾埋下了隐患；在小区运营阶段，虽然《物权法》第八十一条规定“业主可以自行管理建筑物及其附属设施”，然而《物业管理条例》规定小区物业管理由业主大会选聘物业管理公司，同时规定业主的行为需“按照物业服务合同约定”，倒置业主的合约委托人身份，限制了业委会对小区治理的选择权。在现实中，也存在业委会行动的法律困境。例如，作为小区内人防工程的地下车库，《人民防空法》规定“由投资者使用管理，收益归投资者所有”，并未明确防空工程的所有权，《物业管理条例》则规定“业主依法享有物业共用部位、共用设施的所有权与使用权，建设单位不得擅自处分”，但是《湖南省人民防空工程产权管理办法》明确规定人防工程“谁投资、谁所有”，这等于与上位法之间存在冲突，使得业委会行动困难重重。
第二，法律地位缺失，业委会行动成本高。其一，业委会的法律诉讼困境。业委会在法律上的定位为无民事主体资格的业主团体的内部执行机构，《物权法》和各地方法规都回避了对业委会法律地位的规定，因此，当业委会需要通过司法途径维护小区权益时，只能以个人名义提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定“当事人应当提供证据加以证明”，这意味着业委会在诉讼中需要自行承担举证责任以及证据不足的负面后果，诉讼成本很高。其二，业委会的决策成本高。《物业管理条例》规定，小区内所有重大事项必须经过业主大会投票决定。但是，业委会召集业主大会的程序包括会议公告、发放和收回议题选票、统计结果、公告结果等流程，整个过程至少需要20天{15}。同时，业主大会决议需投票且达到“双过半”或“双三分之二”的要求。现实情况是，许多新建小区的实际入住率很低。截至2015年底，我国城镇住房空置率约在20%至25%之间。而且，我国大部分商品房社区的规模偏大，有的社区人口规模达到5万，甚至超过10万，达到30万、50万。这大大增加了业委会的行动成本。 第三，政府基于维稳逻辑，形成对业委会的制约。由于业委会自成立开始就以维权为要务，根据民政部和各地关于支持社会组织培育发展的指导意见和政策，维权类社会组织无法获得“重点培养、优先发展”的地位，业委会被很多地方归于“维权类组织”序列，处于事实上的限制状态。同时，很多地方政府将业委会视为城市基层秩序的“乱源”，它们往往将业委会成立的筹备权、指导权演变为干预权和控制权，制约业委会的成立。
（四）市场力量对业委会的制约
市场具有趋利性。在商品房小区，房产商和物业公司乱收费、“偷食”公共收益、巧取豪夺房屋公共维修基金、挪用水电费等现象比比皆是，严重侵犯了业主利益。
业委会作为业主自组织，在参与社区治理的过程中，势必涉及与房产商、物业公司的博弈，但是在实际过程中，业委会难以与市场力量抗衡。因为很多业委会的成立源于业主权益受损，业委会发起的维权行动肯定会损害商业组织的既得利益，商业组织便百般阻碍业委会的成立。例如，有的开发商拖延甚至拒绝提供业委会成立必要的书面申请、楼盘概况、商品房楼层备案登记表等材料；有的物业公司则利用为业主大会分发、收集、统计选票的便利，操控业委会的选举。
此外，市场组织本身力量强大，形成对業委会的制约。一方面，在小区“包干制模式”中，物业公司承接了政府在小区内的部分职能，并且直接向业主收取物业费，因此小区内部公共物业的使用和管理容易被物业公司垄断。同时，对于商业组织财务不公开、做模糊账甚至做假账等行为，业委会也缺乏管理的主导权。另一方面，如上文所述，业委会的行动成本很高。与之相对，房产商和物业公司不仅具有法律上的优势地位，而且拥有丰富的资源与社会关系。一旦业委会发起维权行动，它们就能利用体制和市场两个领域动员、吸纳资源，最终强有力地限制和打压业委会的行动。业委会与具有强大资本实力以及各种资源关系的房产商、物业公司进行博弈，往往陷入“散沙对阵巨石”的困境。
五、结论与讨论
近30年来，中国大陆业委会从无到有，显示了普通居民从获取“物权”到获得“自治权”的进步。因为房权的确定，城市业主群体比其他群体更有孕育现代产权意识、公共领域意识的基础，业委会的行动过程至少让参与的居民获知了“可以与谁交流”、“可以依靠谁”的直观体验，这是下一步参与公共生活的基础。但是，中国城市社区业委会仍处于襁褓之中，它既不同于国外业主组织的俱乐部，又不同于一些国内学者对公民社会的“臆想”。其原因在于，与西方相比，中国城市业主的权威依赖、国家中心主义思想仍然浓厚，公共领域意识与社群主义仍然没得到很好的发育。业委会自一开始就建立在维护个体房权利益的基础之上，既缺乏社群意识的基础，又缺乏建构社群共同体的价值目标，它背负的工具性使命远大于共同体使命。因而，业委会内部治理的能力不足，参与社区治理的能力受限，更难谈对整个城市治理的积极贡献。（见图1）由此，判断业委会是否能以物权推动公民权，特别是推动社区责任转化为城市责任，还需要时间检验。
究其原因，现有的业委会还处于新旧力量博弈失衡的状态之中，结构缺陷导致了业委会自身的脆弱，业主的公共意识不足使得业委会先天不足、后天乏力，法律制度的缺陷以及强大的市场力量都制约了业委会的治理能力。可以讲，在缺乏成熟的管理经验和社群传统的背景下，自治组织之所以在博弈中处于劣势，与城市政府事实上的亲商主义和维稳逻辑不无关联，一定程度展现出城市治理中“政商联盟”的弊端。这也从另一个角度说明，城市政府必须对新自由主义的城市治理有足够的警惕和预估{16}。
必须正视业委会作为市场经济发展必然结果的事实，其本身并不是威胁城市稳定的“乱源”。政府应当转换思路，把业委会视为城市治理的积极力量，赋权业主组织，促使其健康发展，超越个益维护工具的狭小视野，夯实共益组织的基础，引导其发挥公益组织的能力。
注释：
① 吴晓林：《房权政治：中国城市社区的业主维权》，中央编译出版社2016年版，第192页。
② B. W. Hawkins， S. L. Percy， Residential Community Associations and the American Intergovernmental System， Publius： The Journal of Federalism， 1997， 27（3）， p.61； S. O’Brien， G. Bazemore， A New Era in Governmental Reform： Realizing Community， Public Organization Review， 2004， 4（3）， pp.205-219.
③ E. McKenzie， Privatopia： Homeowner Associations and the Rise of Residential Private Government， Yale University Press， 1994， p.25.
④ W. D. Keating， N. Krumholz， P. Star， Revitalizing Urban Neighborhoods， University Press of Kansas， 1996， pp.39-49.
⑤ E. J. Blakely， M. G. Snyder， Fortress America： Gated Communities in the United States， Brookings Institution Press， 1997， pp.39-45.
⑥ 邹树彬：《城市业主维权运动：特点及其影响》，《深圳大学学报》（人文社会科学版）2005年第5期。
⑦ 石发勇：《业主委员会、准派系政治与基层治理——以一个上海街区为例》，《社会学研究》2010年第3期。
⑧ 陈鹏：《从“产权”走向“公民权”——当前中国城市业主维权研究》，《开放时代》2009年第4期；刘安：《社区业主委员会的发展与城市社区自治》，《南京社会科学》2006年第1期；夏建中：《中国公民社会的先声——以业主委员会为例》，《文史哲》2003年第3期。
⑨ 吴晓林：《社会整合理论的起源与发展：国外研究的考察》，《国外理论动态》2013年第2期。
⑩ 为排除变量间共线性对模型结果的影响，本文验证了模型二的方差膨胀因子（VIF），其中最大的VIF值为2.966，远小于10，可认为模型二不存在多重共线性。
{11} 盛智明：《社区治理中的物业纠纷和业主维权——基于全国191个案例的分析》，《中国社会科学内部文稿》2014年第4期。
{12} 吴晓林：《把“互联网+”融入社区治理》，《人民日报》2016年11月17日。
{13} 吴晓林：《从封闭小区到街区制的政策转型：形势研判与改革进路》，《江汉论坛》2016年第5期。
{14} 何艳玲、钟佩：《熟悉的陌生人：行动精英间关系与业主共同行动》，《社会学研究》2013年第6期。
{15} 卢海燕：《业主委员会制度的缘起、现实困境与制度选择》，《城市问题》2007年第2期。
{16} 吴晓林、侯雨佳：《城市治理理论的“双重流变”与融合趋向》，《天津社会科学》2017年第1期；吴晓林、侯雨佳：《新自由主义城市治理理论的批判性反思》，《中国行政管理》2017年第9期。
作者简介：吴晓林，中南大学公共管理学院副教授，南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员，湖南长沙，410083；谢伊云，中南大学地方治理研究院研究助理，湖南长沙，410083。
（责任编辑 刘龙伏）