论文部分内容阅读
我国地方政府绩效评估现状
目前在我国政府绩效评估已步入了一个全新的阶段。随着政府目标责任制的推行,政府绩效评估问题已经成为行政管理、公共管理理论界和实践界研究的热点问题。
目前在我国政府部门实行、可以纳入绩效评估的有，目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、行风评议以及近来在各省市地方开展的绩效评估活动等方法。
我国的政府绩效评估不仅在理论研究和实践上正在加快步伐，而且日益受到政府高层的重视。
要评估政绩，就不可避免地要回答如下几个问题：（1）什么是政绩、政绩应该包含什么、其指标是什么（即评估的指标体系）？(2)为什么要包含这些指标，理由和依据是什么？衡量指标的准则或标准是什么（即评估的理念价值体系）？(3)由谁来评估、以何种形式来评估政绩？如何保证评估的客观公正和权威性(即评估的组织机构体系)？(4)评估的政策法律依据是什么、凭什么职位的升降可以由评估决定（即评估的法制体系）？(5)靠什么来保障评估不变成长官意志、社会运动或形象工程、什么样的体制和制度才能保证政府的政绩评估体现民意和不流于形式、不成为一种短期行为（即评估的体制基础）？
上述几个问题的构架从本质上回答了一个科学的评估体系必须包括以下几个部分：(1)执政理念和社会价值体系；(2)定性、定量的客观指标体系；(3)评估的方式、方法体系；(4)评估的法制基础；(5)评估的组织和制度体系。
国外的绩效评估历史和经验
政府绩效评估的实践，最早可追溯到上世纪初美国的市政绩效评估和其40年代开始的绩效预算改革。而大规模的政府绩效评估实践，则是随着英国“政府再造”运动而兴起的。
1979年撒切尔夫人上台后，进行了大刀阔斧的改革，一方面将国有企业私有化、市场化，削减政府职能；另一方面为克服政府管理中的官僚主义，大胆改革政府管理方式，铁娘子在首相办公室成立以雷纳为首的效率小组，主要任务是对政府各部门的运作进行全面的调查分析和评估，并提出提高绩效的方案和措施，这就是著名的“雷纳评估”。
此后，英国推出了“部长管理信息系统”、“财务管理新方案”，核心就是开展全面的绩效评估，使英国成为绩效评估持续时间最长、范围最广、技术上最为成熟的国家。英国的经验和做法，很快向澳大利亚、新西兰等国扩散，到上世纪80年代后期，绩效评估已经在发达国家广泛开展。借鉴英国的经验，上世纪90年代初，美国政府着手推进政府管理改革，成立了国家绩效评估委员会，发布了《国家绩效评鉴报告》，借鉴企业的管理方式，提出了以绩效和结果为导向的改革方案。1993年美国国会通过了《政府绩效和结果法》，要求联邦各机构，在制定长期战略规划基础上，每年提出绩效评估报告，并将绩效报告与预算挂钩。这标志着持续十几年的政府绩效改革逐步走上制度化的轨道。
不可否认，政府绩效评估的发展，与一些有抱负有远见的政府领导人的推动有关，但从根本上看，是经济全球化、行政民主化、科技信息化的必然要求，是出于时局的压力和顺应民意的选择。
首先，财政危机是政府绩效评估兴起的直接动因。上世纪三四十年代经济危机爆发以来，西方各国奉行凯恩斯的国家干预主义，政府由自由资本主义的“守夜人”角色，逐渐转变为无所不包的庞然大物。到70年代中后期，西方经济出现滞胀、财政赤字上升，政府财政面临危机，同时政府信任也出现危机，公民普遍对政府比较严重的官僚主义不满。少花钱多办事，提高政府绩效成为广大民众的共同要求。
其次，行政民主化是政府绩效评估发展的内在动力。随着公民文化素质的提高，一些国家出台“阳光政府”法案，公民社会对政府管理与服务的公正性和效率质量的要求越来越高，同时要求参与监督和评估政府。为了回应社会对行政民主化的诉求，西方发达国家对公共行政管理系统进行了一系列的改革。
第三，企业管理的成功经验为政府绩效评估的开展提供了支撑。在管理方法层面，目标管理、质量管理等都首先在企业中运用并取得成功，为政府部门改革提供了技术支持。在管理机制方面，私营部门由于市场竞争加剧，生产效率大大提高，与官僚体制下的低效形成鲜明对照，对传统政府管理方式形成压力。在公共产品需求方面，随着信息社会的到来，政府没有及时调整转型，不能满足社会公众对政府产品的选择性要求，变革在所难免。
发达国家持续十几年的政府改革和绩效评估，产生了巨大的影响和明显的成效。美国学者夏福利兹和罗素在1998年评价说，它是政府行政职能在务实运作上经历的一场“宁静革命”，其意义可以与提出“自由、平等、博爱”的1789年法国大革命媲美。
进入新世纪，政府绩效评估发展主要呈现以下特征和趋势：
一是评估主体的多元化。在经济市场化、社会民主化不断推进的过程中，发达国家政府绩效评估的主体逐步改变单纯政府机关内部评估的方式，形成多元评估主体。
二是评估主题的公民导向。人们越来越认识到政府管理的本质不是管制而是服务，政府绩效评估要以公民为中心，以公民满意为终极标准。
三是评估内容的规范化。随着评估实践的发展，逐渐确立了公共部门评估的“三E”理论，即政府绩效评估主要从经济、效率和效果三方面来衡量。效果突出体现了政府公共管理的本质要求，在政府绩效评估中越来越占主导地位。有些学者针对传统公共管理重效率忽视公平的问题，又提出了一个公平指标，成为4E。“3E”或“4E”理论是公共绩效指标构建的基础，是政府绩效评估走向科学化的重要标志。
四是评估保障的法制化。近十年来西方各国大力推进绩效评估的法制化，许多国家先后制定有关法律法规，使政府绩效评估成为公共管理的一项基本制度，形成持续发展的世界性潮流。
美国联邦政府的绩效评估
美国是世界上开展现代绩效考核较早的国家之一，其政府的绩效考核基本上是开始于20世纪初期。因为公共部门的组织绩效评估（区别于个人工作绩效评估）在那时已经开始。美国是一个先有州，后有联邦政府的国家。联邦政府的权力在历史上是随着需要而逐步增加的。随着美国联邦政府行政权力的扩张、政府涉及的领域的拓展、社会项目的增多和政府机构与人员膨胀，财政预算与支出猛增。因此，公众作为纳税人开始不是只是关注预算与投入，而是更加关注政府项目的经济性与效率。美国政府先后于1960年提出的计划-方案-预算系统、1970年提出的零基预算、1980年提出的目标管理和质量管理，其目的都在于使公共资源得到最有效的配置和利用。一直到20世纪80年代，美国政府的绩效评估基本上都是以投入-产出的成本-收益分析为核心的效率评估。
到80年代末90年代初，随着经济全球化而来的国际竞争的压力的增强、信息技术在美国社会生活各个领域的渗透、全面质量管理在政府内部的实施、特别是日渐严重的政府信任危机和美国大政府政策下民众对政府责任期望值的攀升，美国政府的绩效评估进入了一个快速发展的时期，评估的焦点从产出的效率转向了更加关注产出的结果，并以最终的结果为导向；把政府的公共服务看做是为顾客服务，以顾客和市场为导向。其间，美国联邦政府于1993年通过了《政府绩效与结果法》，进一步全面地在法律上将政府绩效评估肯定下。
需要特别提到的是，美国《政府绩效与结果法》从1993年的通过到2000年在所有联邦机构中基本开始普遍实施，安排了7年的时间，表现出了在实施上的耐心和谨慎。加上该法案在措施上体现了许多灵活性，也减少了来自政府内部的抵触，尽量避免了以往绩效改革急于求成而导致的尴尬。
从总体上来讲，《政府绩效与结果法》的实施以来，确实极大地推动了美国政府的绩效改革，改善了各联邦机构战略规划的制订，使得联邦政府与州政府、地方政府之间、各联邦机构之间的关系更具有了平等的契约色彩，动摇了原有的垂直式的权力结构，更加约束了政府预算，获得了各个方面的一些好评。
但是，各方面尖锐的批评也非常多。例如，绩效预算依然约束不了有关预算法规定的强制性支出，而这些并不以部门工作的好坏作为拨款依据的预算占了总预算的大部分。联邦政府绩效管理的一些要求与美国国家权力体系中的分权、分工、分层制衡的特点很难完全统一。特别是减少联邦政府管理的“繁文缛节”、减少过度规则和繁琐程序、增强行政管理弹性方面的改革很不理想。
借鉴外国绩效考核经验时应该注意什么
中国有五千年的文明史，在一些朝代中就可以找到政府绩效评估的例子。但是由于社会制度上的巨大差别，特别是在法律制度、民主参与和社会价值取向上的差别，使得中国在进行绩效评估的过程中不能简单地借鉴历史，更不能简单地借鉴国外的政府绩效评估的经验。
例如，美国联邦政府是由小政府发展成为现在的大政府的。关心“我”缴的税到哪去了，希望政府把税收的钱用到恰当之处，憎恨政府贪污浪费，希望政府“少花钱，多办事”。美国民众对政府办事效率的要求是绩效评估的根本动力。美国联邦政府搞绩效评估的根本目的是少花纳税人的钱，为民众多办事，并尽量让民众知晓、放心、相信。民众的满意程度是政府执政的前提，否则在下一轮选举中就会被取代。
要有效地借鉴西方绩效评估的经验或教训，我们还应该充分考虑到以下各方面的差异。
(1)西方式的选举是政府担忧或关心公众满意程度的根本原因，短视的执政行为和急功近利也必然成为政客们的自然选择。这对国家政策的持续和稳定带来了先天的不足。
(2)分权制衡机制从根本上增加了程序上的“繁文缛节”和机构上的臃肿，从而不可避免地降低了政府的效率。部门权力和利益之争必然会产生一些领域的不合作或不作为现象。
(3)金钱政治和少数人控制包括宣传和服务机构在内的全社会的大部分资源，必然导致社会不公和弱势群体利益的忽视。
(4)个人主义的价值取向和拜金主义、对物质生活的无限制的追求，加上以刺激需求来推动经济发展的经济模式，都造成了西方执政的不稳定和社会经济发展可持续性的减弱。
(5)丰富的自然资源、历史上积累的物质财富和近代史上的霸主地位，使他们在经济上具有优越感，加剧了他们对世界资源的掠夺不容辞和忽视社会经济发展可持续性。
中国的历史、文化背景和社会意识形态，以及中国的自然资源和环境条件，都决定了在推行绩效评估时体现出以下不同的选择。
(1)不能照搬西方短视的经济模式，不能走“刺激-膨胀-紧缩-萧条”的恶性循环模式。这一模式带来西方社会周期性的不稳定和对外国资源的掠夺和战争。战争常是美国转移国内矛盾的第一选择。中国要大力发展节约型循环经济，走可持续发展之路。因此，政府绩效评估不能是简单的GDP的评估，而应该把环境、生态、能源等作为重要方面。
(2)中国作为社会主义国家，消灭贫穷、缩小贫富差别、走共同富裕的道路，是新时期重要任务。因此，政绩评估中要把社会公平指标作为重要指标。要充分考虑到目前贫富两极分化可能带来的潜在的社会危机，评估要考量政府理顺、疏导社会矛盾和对突发事件的正确应对能力。
(3)在新的历史阶段，党和政府强调“立党为公，执政为民”、“以人为本”的执政理念。因此，政府绩效评估的主体应当是人民大众。服务大众是政府职能的特征，因此政绩评估应充分考量民众的参与和信息的透明公开。要充分考虑由于民众参与带来的效率和效果的变化，尽量平衡效率与效果之间的关系，积极引导和提高民众的参与能力。
(4)作为一个发展中和处于变革的社会，必须考虑现阶段的社会发展不平衡的现实。在评估指标体系的制定中，不能制定大而空的指标，不能片面追求和全面照搬西方的体系，而应该循序渐进，分阶段、分地区、分部门、分层次地推进科学民主的评估体系。例如对老工业基地、对落后地区的指标的设置要依据可能的条件而定。
(5)在创建和谐社会和走可持续发展道路的目标下，政府部门绩效评估指标体系要充分考虑物质和精神指标的平衡。只有建立一个精神和物质文明的、人和自然和谐统一的社会环境，公众才能满意。因此，政府绩效评估要充分考虑近代历史上工业革命对生态的破坏、经济高速发展对自然环境的负面影响和对公众卫生健康的影响；要充分考量目前作为经济快速发展的现实及其对资源、能源和环境所产生的巨大压力。
解决问题的其他建议
下面结合中外经验，提出几个解决问题的其他建议，希望对政府绩效评估的研究和实践起到抛砖引玉的作用。
(1)建立政府绩效评估的支撑和保障体系。
政府的绩效评估不能孤立存在。近十年来西方各国大力推进绩效评估的法制化，许多国家先后制定有关法律法规，使政府绩效评估成为公共管理的一项基本制度。
评估的根本目的在于检验和帮助政府完成规划、目标和任务。法律、政策、体制、监管是规划落实的保障，也应该是绩效评估的内容。首先，绩效评估需要通过法律、政策来规定或确定；其次，体制需要与绩效评估相互关联与配合，一方面，与体制脱节的绩效评估是不能被正确执行的，另一方面，很难进行绩效评估的体制跟定会演化出官僚的内容；第三，监管系统要监督和管理政策、规划的落实，从绩效评估角度看，没有有效的监管系统，就不能保证用于绩效评估信息的真实与正确性，就不能保证绩效评估的合理与公正性。在中国，以上三点都比较欠缺，尤其是在第三点方面更加薄弱。
政府绩效评估要贯穿于从规划、实施到总结评估的全过程。实际上，在规划阶段就已经需要将绩效评估融入规划之中。即在规划中要包括目标、政策、措施、结果、成效的评估方法、评估指标、测量方法等绩效评估内容。一个能够合理地进行绩效评估的规划才是一个完整的规划。不仅如此，所确定的评估方法、评估指标和测量方法要完整的反映规划目标或规划意图，有偏向的评估指标和测量方法将会误导规划的执行。
在评估总结方面，作为执政效果的反馈机制，绩效评估的结果要为下一轮的规划和政策提供修改或变更的依据，要与政府部门激励机制和官员的升降相联系，帮助建立奖惩机制和动力机制。
（2）绩效评估不是仅仅设立一些统一的评估指标，也不是“秋后算账”，而是要与政府的日常管理活动融为一体，成为政府日常管理的有机部分。
绩效评估表面上是观测目标的实现程度，其真正的目的是为实现政府目标提供有力的支持。也就是说，是为了实现目标而不是为了“秋后算账”和“打板子”。因此，绩效评估需要渗透到政府管理的方方面面、每一个角落，需要成为政府日常管理的一部分。对于部门来讲，就是需要不断地评估与思考，这样做对于实现目标是最佳的选择吗？对于个人来讲，就是要考察每一次服务的成效。
要使绩效评估成为政府日常管理的有机部分，不是短时间内靠“运动”或“风暴”可以完成的，需要稳步的、长期的、逐渐的从上到下或者从下到上对政府管理体系进行改革，为了确保融入绩效的政府管理真正的有效，还需要绩效评估制度化。
（3）绩效评估需要政府、民众和独立专业机构的共同努力。
绩效评估首先要靠政府自己评估。因为政府是规划全过程的管理者、实施者，政府掌握所有的信息，政府需要在日常管理中跟踪、监控和不断修正、提高绩效管理。但是这种政府自己评估需要民众的监督，需要独立专业机构的共同参与。
政府的绩效评估应该得到公众的肯定，要有民众参与。对于民众参与，首先需要逐步公开政府的绩效评估，增加政府活动的透明度，使民众了解评估内容，获取民众的监督。民众获得知情权是民众参与的最基本的条件。第二，要恰当地开通的民众意见反馈渠道，民众还要参与一些具体的评估活动，这需要根据评估的对象和内容作具体的设计。例如，民众对于政府官员日常的每一次接触和服务的即时反馈就是重要的评估方法。
（4）衡量绩效最重要的准绳是结果。
需要注意的是，只重结果的绩效评估不等于鼓励不择手段地达到目的，而是鼓励在守法的前提下创新和提高效率。
（5）政府绩效评估要分阶段、分地区、分部门、分层次与时俱进。
科学发展观和正确的政绩观要求政府绩效评估的内容和评估指标必须将城乡发展、区域发展、社会经济发展、人与自然和谐、国内发展和对外开放统筹兼顾；要有经济、效率、效果、公平的内容，要有政府部门产出、结果和民众服务满意度的指标；要充分考虑前述内容各自的特点和不同的发展阶段的现实性。评估的标准要实事求是、符合客观规律，既要积极进取，又要量力而行，评估要分阶段、分地区、分部门、分层次，根据实际情况量体裁衣、因势利导。
目前在我国政府绩效评估已步入了一个全新的阶段。随着政府目标责任制的推行,政府绩效评估问题已经成为行政管理、公共管理理论界和实践界研究的热点问题。
目前在我国政府部门实行、可以纳入绩效评估的有，目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、行风评议以及近来在各省市地方开展的绩效评估活动等方法。
我国的政府绩效评估不仅在理论研究和实践上正在加快步伐，而且日益受到政府高层的重视。
要评估政绩，就不可避免地要回答如下几个问题：（1）什么是政绩、政绩应该包含什么、其指标是什么（即评估的指标体系）？(2)为什么要包含这些指标，理由和依据是什么？衡量指标的准则或标准是什么（即评估的理念价值体系）？(3)由谁来评估、以何种形式来评估政绩？如何保证评估的客观公正和权威性(即评估的组织机构体系)？(4)评估的政策法律依据是什么、凭什么职位的升降可以由评估决定（即评估的法制体系）？(5)靠什么来保障评估不变成长官意志、社会运动或形象工程、什么样的体制和制度才能保证政府的政绩评估体现民意和不流于形式、不成为一种短期行为（即评估的体制基础）？
上述几个问题的构架从本质上回答了一个科学的评估体系必须包括以下几个部分：(1)执政理念和社会价值体系；(2)定性、定量的客观指标体系；(3)评估的方式、方法体系；(4)评估的法制基础；(5)评估的组织和制度体系。
国外的绩效评估历史和经验
政府绩效评估的实践，最早可追溯到上世纪初美国的市政绩效评估和其40年代开始的绩效预算改革。而大规模的政府绩效评估实践，则是随着英国“政府再造”运动而兴起的。
1979年撒切尔夫人上台后，进行了大刀阔斧的改革，一方面将国有企业私有化、市场化，削减政府职能；另一方面为克服政府管理中的官僚主义，大胆改革政府管理方式，铁娘子在首相办公室成立以雷纳为首的效率小组，主要任务是对政府各部门的运作进行全面的调查分析和评估，并提出提高绩效的方案和措施，这就是著名的“雷纳评估”。
此后，英国推出了“部长管理信息系统”、“财务管理新方案”，核心就是开展全面的绩效评估，使英国成为绩效评估持续时间最长、范围最广、技术上最为成熟的国家。英国的经验和做法，很快向澳大利亚、新西兰等国扩散，到上世纪80年代后期，绩效评估已经在发达国家广泛开展。借鉴英国的经验，上世纪90年代初，美国政府着手推进政府管理改革，成立了国家绩效评估委员会，发布了《国家绩效评鉴报告》，借鉴企业的管理方式，提出了以绩效和结果为导向的改革方案。1993年美国国会通过了《政府绩效和结果法》，要求联邦各机构，在制定长期战略规划基础上，每年提出绩效评估报告，并将绩效报告与预算挂钩。这标志着持续十几年的政府绩效改革逐步走上制度化的轨道。
不可否认，政府绩效评估的发展，与一些有抱负有远见的政府领导人的推动有关，但从根本上看，是经济全球化、行政民主化、科技信息化的必然要求，是出于时局的压力和顺应民意的选择。
首先，财政危机是政府绩效评估兴起的直接动因。上世纪三四十年代经济危机爆发以来，西方各国奉行凯恩斯的国家干预主义，政府由自由资本主义的“守夜人”角色，逐渐转变为无所不包的庞然大物。到70年代中后期，西方经济出现滞胀、财政赤字上升，政府财政面临危机，同时政府信任也出现危机，公民普遍对政府比较严重的官僚主义不满。少花钱多办事，提高政府绩效成为广大民众的共同要求。
其次，行政民主化是政府绩效评估发展的内在动力。随着公民文化素质的提高，一些国家出台“阳光政府”法案，公民社会对政府管理与服务的公正性和效率质量的要求越来越高，同时要求参与监督和评估政府。为了回应社会对行政民主化的诉求，西方发达国家对公共行政管理系统进行了一系列的改革。
第三，企业管理的成功经验为政府绩效评估的开展提供了支撑。在管理方法层面，目标管理、质量管理等都首先在企业中运用并取得成功，为政府部门改革提供了技术支持。在管理机制方面，私营部门由于市场竞争加剧，生产效率大大提高，与官僚体制下的低效形成鲜明对照，对传统政府管理方式形成压力。在公共产品需求方面，随着信息社会的到来，政府没有及时调整转型，不能满足社会公众对政府产品的选择性要求，变革在所难免。
发达国家持续十几年的政府改革和绩效评估，产生了巨大的影响和明显的成效。美国学者夏福利兹和罗素在1998年评价说，它是政府行政职能在务实运作上经历的一场“宁静革命”，其意义可以与提出“自由、平等、博爱”的1789年法国大革命媲美。
进入新世纪，政府绩效评估发展主要呈现以下特征和趋势：
一是评估主体的多元化。在经济市场化、社会民主化不断推进的过程中，发达国家政府绩效评估的主体逐步改变单纯政府机关内部评估的方式，形成多元评估主体。
二是评估主题的公民导向。人们越来越认识到政府管理的本质不是管制而是服务，政府绩效评估要以公民为中心，以公民满意为终极标准。
三是评估内容的规范化。随着评估实践的发展，逐渐确立了公共部门评估的“三E”理论，即政府绩效评估主要从经济、效率和效果三方面来衡量。效果突出体现了政府公共管理的本质要求，在政府绩效评估中越来越占主导地位。有些学者针对传统公共管理重效率忽视公平的问题，又提出了一个公平指标，成为4E。“3E”或“4E”理论是公共绩效指标构建的基础，是政府绩效评估走向科学化的重要标志。
四是评估保障的法制化。近十年来西方各国大力推进绩效评估的法制化，许多国家先后制定有关法律法规，使政府绩效评估成为公共管理的一项基本制度，形成持续发展的世界性潮流。
美国联邦政府的绩效评估
美国是世界上开展现代绩效考核较早的国家之一，其政府的绩效考核基本上是开始于20世纪初期。因为公共部门的组织绩效评估（区别于个人工作绩效评估）在那时已经开始。美国是一个先有州，后有联邦政府的国家。联邦政府的权力在历史上是随着需要而逐步增加的。随着美国联邦政府行政权力的扩张、政府涉及的领域的拓展、社会项目的增多和政府机构与人员膨胀，财政预算与支出猛增。因此，公众作为纳税人开始不是只是关注预算与投入，而是更加关注政府项目的经济性与效率。美国政府先后于1960年提出的计划-方案-预算系统、1970年提出的零基预算、1980年提出的目标管理和质量管理，其目的都在于使公共资源得到最有效的配置和利用。一直到20世纪80年代，美国政府的绩效评估基本上都是以投入-产出的成本-收益分析为核心的效率评估。
到80年代末90年代初，随着经济全球化而来的国际竞争的压力的增强、信息技术在美国社会生活各个领域的渗透、全面质量管理在政府内部的实施、特别是日渐严重的政府信任危机和美国大政府政策下民众对政府责任期望值的攀升，美国政府的绩效评估进入了一个快速发展的时期，评估的焦点从产出的效率转向了更加关注产出的结果，并以最终的结果为导向；把政府的公共服务看做是为顾客服务，以顾客和市场为导向。其间，美国联邦政府于1993年通过了《政府绩效与结果法》，进一步全面地在法律上将政府绩效评估肯定下。
需要特别提到的是，美国《政府绩效与结果法》从1993年的通过到2000年在所有联邦机构中基本开始普遍实施，安排了7年的时间，表现出了在实施上的耐心和谨慎。加上该法案在措施上体现了许多灵活性，也减少了来自政府内部的抵触，尽量避免了以往绩效改革急于求成而导致的尴尬。
从总体上来讲，《政府绩效与结果法》的实施以来，确实极大地推动了美国政府的绩效改革，改善了各联邦机构战略规划的制订，使得联邦政府与州政府、地方政府之间、各联邦机构之间的关系更具有了平等的契约色彩，动摇了原有的垂直式的权力结构，更加约束了政府预算，获得了各个方面的一些好评。
但是，各方面尖锐的批评也非常多。例如，绩效预算依然约束不了有关预算法规定的强制性支出，而这些并不以部门工作的好坏作为拨款依据的预算占了总预算的大部分。联邦政府绩效管理的一些要求与美国国家权力体系中的分权、分工、分层制衡的特点很难完全统一。特别是减少联邦政府管理的“繁文缛节”、减少过度规则和繁琐程序、增强行政管理弹性方面的改革很不理想。
借鉴外国绩效考核经验时应该注意什么
中国有五千年的文明史，在一些朝代中就可以找到政府绩效评估的例子。但是由于社会制度上的巨大差别，特别是在法律制度、民主参与和社会价值取向上的差别，使得中国在进行绩效评估的过程中不能简单地借鉴历史，更不能简单地借鉴国外的政府绩效评估的经验。
例如，美国联邦政府是由小政府发展成为现在的大政府的。关心“我”缴的税到哪去了，希望政府把税收的钱用到恰当之处，憎恨政府贪污浪费，希望政府“少花钱，多办事”。美国民众对政府办事效率的要求是绩效评估的根本动力。美国联邦政府搞绩效评估的根本目的是少花纳税人的钱，为民众多办事，并尽量让民众知晓、放心、相信。民众的满意程度是政府执政的前提，否则在下一轮选举中就会被取代。
要有效地借鉴西方绩效评估的经验或教训，我们还应该充分考虑到以下各方面的差异。
(1)西方式的选举是政府担忧或关心公众满意程度的根本原因，短视的执政行为和急功近利也必然成为政客们的自然选择。这对国家政策的持续和稳定带来了先天的不足。
(2)分权制衡机制从根本上增加了程序上的“繁文缛节”和机构上的臃肿，从而不可避免地降低了政府的效率。部门权力和利益之争必然会产生一些领域的不合作或不作为现象。
(3)金钱政治和少数人控制包括宣传和服务机构在内的全社会的大部分资源，必然导致社会不公和弱势群体利益的忽视。
(4)个人主义的价值取向和拜金主义、对物质生活的无限制的追求，加上以刺激需求来推动经济发展的经济模式，都造成了西方执政的不稳定和社会经济发展可持续性的减弱。
(5)丰富的自然资源、历史上积累的物质财富和近代史上的霸主地位，使他们在经济上具有优越感，加剧了他们对世界资源的掠夺不容辞和忽视社会经济发展可持续性。
中国的历史、文化背景和社会意识形态，以及中国的自然资源和环境条件，都决定了在推行绩效评估时体现出以下不同的选择。
(1)不能照搬西方短视的经济模式，不能走“刺激-膨胀-紧缩-萧条”的恶性循环模式。这一模式带来西方社会周期性的不稳定和对外国资源的掠夺和战争。战争常是美国转移国内矛盾的第一选择。中国要大力发展节约型循环经济，走可持续发展之路。因此，政府绩效评估不能是简单的GDP的评估，而应该把环境、生态、能源等作为重要方面。
(2)中国作为社会主义国家，消灭贫穷、缩小贫富差别、走共同富裕的道路，是新时期重要任务。因此，政绩评估中要把社会公平指标作为重要指标。要充分考虑到目前贫富两极分化可能带来的潜在的社会危机，评估要考量政府理顺、疏导社会矛盾和对突发事件的正确应对能力。
(3)在新的历史阶段，党和政府强调“立党为公，执政为民”、“以人为本”的执政理念。因此，政府绩效评估的主体应当是人民大众。服务大众是政府职能的特征，因此政绩评估应充分考量民众的参与和信息的透明公开。要充分考虑由于民众参与带来的效率和效果的变化，尽量平衡效率与效果之间的关系，积极引导和提高民众的参与能力。
(4)作为一个发展中和处于变革的社会，必须考虑现阶段的社会发展不平衡的现实。在评估指标体系的制定中，不能制定大而空的指标，不能片面追求和全面照搬西方的体系，而应该循序渐进，分阶段、分地区、分部门、分层次地推进科学民主的评估体系。例如对老工业基地、对落后地区的指标的设置要依据可能的条件而定。
(5)在创建和谐社会和走可持续发展道路的目标下，政府部门绩效评估指标体系要充分考虑物质和精神指标的平衡。只有建立一个精神和物质文明的、人和自然和谐统一的社会环境，公众才能满意。因此，政府绩效评估要充分考虑近代历史上工业革命对生态的破坏、经济高速发展对自然环境的负面影响和对公众卫生健康的影响；要充分考量目前作为经济快速发展的现实及其对资源、能源和环境所产生的巨大压力。
解决问题的其他建议
下面结合中外经验，提出几个解决问题的其他建议，希望对政府绩效评估的研究和实践起到抛砖引玉的作用。
(1)建立政府绩效评估的支撑和保障体系。
政府的绩效评估不能孤立存在。近十年来西方各国大力推进绩效评估的法制化，许多国家先后制定有关法律法规，使政府绩效评估成为公共管理的一项基本制度。
评估的根本目的在于检验和帮助政府完成规划、目标和任务。法律、政策、体制、监管是规划落实的保障，也应该是绩效评估的内容。首先，绩效评估需要通过法律、政策来规定或确定；其次，体制需要与绩效评估相互关联与配合，一方面，与体制脱节的绩效评估是不能被正确执行的，另一方面，很难进行绩效评估的体制跟定会演化出官僚的内容；第三，监管系统要监督和管理政策、规划的落实，从绩效评估角度看，没有有效的监管系统，就不能保证用于绩效评估信息的真实与正确性，就不能保证绩效评估的合理与公正性。在中国，以上三点都比较欠缺，尤其是在第三点方面更加薄弱。
政府绩效评估要贯穿于从规划、实施到总结评估的全过程。实际上，在规划阶段就已经需要将绩效评估融入规划之中。即在规划中要包括目标、政策、措施、结果、成效的评估方法、评估指标、测量方法等绩效评估内容。一个能够合理地进行绩效评估的规划才是一个完整的规划。不仅如此，所确定的评估方法、评估指标和测量方法要完整的反映规划目标或规划意图，有偏向的评估指标和测量方法将会误导规划的执行。
在评估总结方面，作为执政效果的反馈机制，绩效评估的结果要为下一轮的规划和政策提供修改或变更的依据，要与政府部门激励机制和官员的升降相联系，帮助建立奖惩机制和动力机制。
（2）绩效评估不是仅仅设立一些统一的评估指标，也不是“秋后算账”，而是要与政府的日常管理活动融为一体，成为政府日常管理的有机部分。
绩效评估表面上是观测目标的实现程度，其真正的目的是为实现政府目标提供有力的支持。也就是说，是为了实现目标而不是为了“秋后算账”和“打板子”。因此，绩效评估需要渗透到政府管理的方方面面、每一个角落，需要成为政府日常管理的一部分。对于部门来讲，就是需要不断地评估与思考，这样做对于实现目标是最佳的选择吗？对于个人来讲，就是要考察每一次服务的成效。
要使绩效评估成为政府日常管理的有机部分，不是短时间内靠“运动”或“风暴”可以完成的，需要稳步的、长期的、逐渐的从上到下或者从下到上对政府管理体系进行改革，为了确保融入绩效的政府管理真正的有效，还需要绩效评估制度化。
（3）绩效评估需要政府、民众和独立专业机构的共同努力。
绩效评估首先要靠政府自己评估。因为政府是规划全过程的管理者、实施者，政府掌握所有的信息，政府需要在日常管理中跟踪、监控和不断修正、提高绩效管理。但是这种政府自己评估需要民众的监督，需要独立专业机构的共同参与。
政府的绩效评估应该得到公众的肯定，要有民众参与。对于民众参与，首先需要逐步公开政府的绩效评估，增加政府活动的透明度，使民众了解评估内容，获取民众的监督。民众获得知情权是民众参与的最基本的条件。第二，要恰当地开通的民众意见反馈渠道，民众还要参与一些具体的评估活动，这需要根据评估的对象和内容作具体的设计。例如，民众对于政府官员日常的每一次接触和服务的即时反馈就是重要的评估方法。
（4）衡量绩效最重要的准绳是结果。
需要注意的是，只重结果的绩效评估不等于鼓励不择手段地达到目的，而是鼓励在守法的前提下创新和提高效率。
（5）政府绩效评估要分阶段、分地区、分部门、分层次与时俱进。
科学发展观和正确的政绩观要求政府绩效评估的内容和评估指标必须将城乡发展、区域发展、社会经济发展、人与自然和谐、国内发展和对外开放统筹兼顾；要有经济、效率、效果、公平的内容，要有政府部门产出、结果和民众服务满意度的指标；要充分考虑前述内容各自的特点和不同的发展阶段的现实性。评估的标准要实事求是、符合客观规律，既要积极进取，又要量力而行，评估要分阶段、分地区、分部门、分层次，根据实际情况量体裁衣、因势利导。