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摘要：本文在客观分析当前我国粮食安全面临新形势的基础上，提出财政政策更加积极有为需要在“粮田”基础设施建设上下足功夫，用好地方政府债券方式有效支持“藏粮于地”战略。
关键词：地方债券 粮食 基础建设
疫情期间，我国周边一些主要产粮大国相继暂停或限制粮食出口，我国粮食流通市场出现了一些波动，对我国粮食安全保障能力是一次检验。粮食安全的重心在生产，粮食生产的根本在耕地，以耕地质量提升为核心的产能建设是保障粮食安全的重中之重。本报告在客观分析当前我国粮食安全面临新形势的基础上，提出财政政策更加积极有为需要在“粮田”基础设施建设上下足功夫，用好地方政府债券方式有效支持“藏粮于地”战略。
一、当前我国粮食安全面临的新形势
（一）国内粮食连年稳产高产背后减产概率在增加
2019年，我国粮食产量再次创出新高，实现了历史性的“十六连丰”，人均粮食拥有量474公斤，超出国际安全标准近20%。但是，始自本世纪初形成的上升通道，近期有遇阻走平的趋势，粮食种植面积已连续三年小幅减少，近五年中有两年出现减产。这既有农业供给侧改革主动作为的影响，也有多重约束导致的减产影响。客观来看，经历多年连续稳产高产后我国粮食减产概率在增加。
（二）影响粮食安全的外部风险持续加大
粮食是特殊商品，粮食国际贸易面临的外部风险极易叠加。我国粮食进口大豆占比超过80%。2018年中美发生贸易摩擦后，我国从美国进口大豆占比迅速下降了近一半。转向巴西进口替代后，当年巴西大豆进口占比迅速升至75%，进口国别依存度十分集中。受到中美贸易谈判進程影响，巴西出口大豆价格曾在2019年8月一周内上涨10%。这充分暴露出国际粮食供应链的脆弱性，在保护主义和单边主义干扰下我国粮食国际贸易外部风险持续加大。
（三）实施多年的粮食补贴政策空间逐步缩小
进入新世纪以来，我国持续加大对粮食生产的支持力度，粮食补贴逐步逼近“黄箱政策”规定的8.5%上限，粮食补贴争端有扩大迹象。2016年美国政府首次向WTO指控我国水稻、小麦等最低收购价政策，2019年WTO争端处理委员会做出了有利于美方的判决，认定中国在2012-2015年间对水稻、小麦种植户提供过多补贴，要求我国调整托市收购政策，压缩粮食补贴规模。
（四）积极财政政策更加积极有为，为粮食产能建设提供了难得机遇
积极财政政策足够容得下传统基础设施“补短板”和新型基础设施“助发展”。2020年政府工作报告中明确提出当年新增建设0.8亿亩高标准农田，1.6万亿新增专项债券要加大用于支持现代农业设施建设力度，这为高标准农田建设扩围提标提供了难度机遇。
二、粮食安全战略中的四个“藏”
（一）“藏粮于市”保障可靠性较低
“藏粮于市”是指除国家粮食储备外，粮食零散藏于生产者、经营者、消费者等市场主体。据统计，我国“藏粮于市”规模大约占当年产量的40%。“藏粮于市”是出于自身经济利益考虑，与国家储备维护粮食安全目标并不一致，很难在急需时被政府有效调配。供应短缺时，往往粮价越高、市场主体越是“藏粮”，推高放大粮食供需缺口。指望市场主体“藏粮于市”来增强国家粮食安全并不可行。
（二）“藏粮于库”有成本，有损耗
“藏粮于库”是指国家实物储备存储粮食。近年来，我国仓库储存的稻谷和小麦能够满足一年以上市场消费需求，口粮安全有保障，但粮油储备每年也付出了一般公共预算支出近1%的成本代价。即便是国家专业储备，粮食仓储也有损耗。如上世纪九十年代，我国粮食连年丰收，造成库存积压，在储粮食轮换时间较长，粮食收储企业因部分粮食陈化出现政策性亏损。
（三）“藏粮于技”有赖于基础科学突破
近年来，我国依靠基础研究创新提升粮食单产和品质的技术难度越来越大，周期越来越长。据统计，2015至2019年我国粮食亩产仅增长了4.3%。科技成果转化面临着耕地质量制约，相当大比例耕地无法满足优质品种高产种植要求。短期看，依赖农业基础科学创新实现粮食生产能力跨越式增长并不现实。
（四）“藏粮于地”是保障粮食安全最直接、最现实选择
基于粮食库存充裕，部分品种阶段性过剩的现实情况，党中央、国务院提出“藏粮于地、藏粮于技”战略。“藏粮于技”推动粮食生产“质变”，“藏粮于地”推动粮食生产“量变”。“藏粮于地”通过增加投资在短期有效改善耕地要素的投入质量，保障效果更加直接。在基础性研究取得新的有效突破之前，以时间换空间，“藏粮于地”是保障粮食安全最为现实的选择。
三、投资不足是“藏粮于地”面临的主要矛盾
因为是“藏”所以短期无法变现，因为是“粮”所以即使变现也无法有效提升地方GDP和财政收入规模。近年来粮食生产连年丰收，国家粮库储备充裕，粮食安全有“远虑”而无“近忧”，导致高标准农田建设投资明显不足。
（一）高等级农田在全部耕地中占比提升有限
2019年全国耕地质量平均等级为4.76等，较2014年提升了0.35个等级，耕地地力等级年均提升0.7%。一至三等的高等级耕地占比从2014年的27.3%提高到2019年的31.24%，年均仅提升0.79个百分点。2021年和2022年我国每年要新建高标准农田1亿亩，建设任务明显重于前十年平均水平。
（二）农田建设未能有效借助地方政府债券融资
受制于专项债券项目收益与融资自求平衡的监管要求，自2015年开始发行地方政府专项债券以来，只有江西省在2019年和2020年发行了两期高标准农田建设专项债券，合计募集资金78.4亿元。2019年末，地方政府专项债券9.4万亿存量中被用于高标准农田建设投资的比例只有0.03%。
（三）农田建设投资强度明显不足 真正做到耕地“蓄而不产”、粮食“随要随有”并不容易，这对耕地产出能力、防灾能力和农业可持续发展能力三重能力建设提出了更高要求。然而，目前我国的高标准农田建设亩均投资仅有2000元左右，有些地方甚至更低，每平方米耕地投资只有3元，每平方米财政投资只有2元，高标准农田建设名大于实。黑龙江、山东等一些粮食主产省亩均投入与全国平均水平相比并没有显著差异。
四、利用好地方政府债券方式支持“藏粮于地”战略
本次疫情期间一些产粮大国一度限制粮食出口，“积谷防灾”充分揭示出“藏粮于地”的必要性。我国是发展中人口大国，实现粮食安全不可能在危机中寻找生机，只能是在顺境中不断补足短板。实现粮食安全是政府责任，“藏粮于地”重在政府投入。
（一）顺势而为、借力发力：以地方政府专项债券解决地方配套投入缺口
目前我国永久基本农田高标准改造亩均投资2000元左右，其中约有75%是各级财政投入，地方財政亩均配套投入约500元。2020年新增建设0.8亿亩高标准农田，地方需要配套400亿元。建议在新增地方政府专项债券额度分配时充分考虑粮食优质产区高标准农田建设投资需求，以专项债券筹资解决农田改造投资中地方配套缺口。400亿地方专项债券额度占用仅占当年新增发行规模的2.5%，当年累计发行规模的1%，与中央已经确定的专项债券“两新一重”投资重点不冲突，地方一般公共预算也可以节约更多财力用于保基本民生。
（二）债券收益与融资平衡短期依托土地收益保障，长期回归产业发展
短期来看，“以地养地”是推动高标准农田建设专项债券顺利发行的现实选择。建议在制度层面明确地方政府土地出让净收益固定比例用于高标准农田建设投资，还利于地，可考虑从1%起步分阶段逐年提高计提标准，计提资金用于保障专项债券还本付息。在2020年贫困人口稳定脱贫后，建议给予粮食优势产区土地复垦跨区域调剂指标配额，保障优势地区高标准农田建设资金筹集。长期来看，专项债券还本付息在粮食产业发展中拓展收益空间才是根本出路。有效拓展粮食产业在生活、生态、休闲等方面的新功能，延伸粮食产业链、提升粮食价值链。建议在粮食生产经营领域设立专门引导资金，推动粮食生产经营的深加工、电商、园区建设。可以山东、安徽、湖北等粮食产业经济规模排名靠前省份作为试点，探索粮食产业化引导基金与农田高标准建设专项债资金协同使用。
（三）以藏蓄产、以产促保：提高高标准农田建设投资强度
高标准农田建设应该实至名归，建议适度超前建设，大幅提高单位投资强度。据测算，如果按照现有投资分担格局，投资强度从目前每平方米3元提升到6元，2020年需要地方财政需要新增投入400亿元。如果全部以地方政府专项债券方式筹集解决，新增投入只占2020年专项债券发行额度的1%。建议考虑分区域、分类型提高高标准农田建设标准及定额，做足藏的空间、做实建的高标。提升投资强度当前需要重点瞄准耕地防灾功能建设、突出化肥与农药减量使用后地力养护。
（四）立足无偿，突出公益：低产田改造投入依托政府一般公共预算
2019年全国7—10等的低等田有4.44亿亩，占耕地保有量的21.95%。低产田粮食种植比较效益偏低，政府投入责任更重。建议低产田改造投资依托政府一般公共预算无偿投入，中央基本建设投资、一般公共预算安排资金优先向低产田改造倾斜，年度新增资金主要用于提高丘陵山区增产潜力较大的项目区建设。
执笔人：张立承范亚辰
关键词：地方债券 粮食 基础建设
疫情期间，我国周边一些主要产粮大国相继暂停或限制粮食出口，我国粮食流通市场出现了一些波动，对我国粮食安全保障能力是一次检验。粮食安全的重心在生产，粮食生产的根本在耕地，以耕地质量提升为核心的产能建设是保障粮食安全的重中之重。本报告在客观分析当前我国粮食安全面临新形势的基础上，提出财政政策更加积极有为需要在“粮田”基础设施建设上下足功夫，用好地方政府债券方式有效支持“藏粮于地”战略。
一、当前我国粮食安全面临的新形势
（一）国内粮食连年稳产高产背后减产概率在增加
2019年，我国粮食产量再次创出新高，实现了历史性的“十六连丰”，人均粮食拥有量474公斤，超出国际安全标准近20%。但是，始自本世纪初形成的上升通道，近期有遇阻走平的趋势，粮食种植面积已连续三年小幅减少，近五年中有两年出现减产。这既有农业供给侧改革主动作为的影响，也有多重约束导致的减产影响。客观来看，经历多年连续稳产高产后我国粮食减产概率在增加。
（二）影响粮食安全的外部风险持续加大
粮食是特殊商品，粮食国际贸易面临的外部风险极易叠加。我国粮食进口大豆占比超过80%。2018年中美发生贸易摩擦后，我国从美国进口大豆占比迅速下降了近一半。转向巴西进口替代后，当年巴西大豆进口占比迅速升至75%，进口国别依存度十分集中。受到中美贸易谈判進程影响，巴西出口大豆价格曾在2019年8月一周内上涨10%。这充分暴露出国际粮食供应链的脆弱性，在保护主义和单边主义干扰下我国粮食国际贸易外部风险持续加大。
（三）实施多年的粮食补贴政策空间逐步缩小
进入新世纪以来，我国持续加大对粮食生产的支持力度，粮食补贴逐步逼近“黄箱政策”规定的8.5%上限，粮食补贴争端有扩大迹象。2016年美国政府首次向WTO指控我国水稻、小麦等最低收购价政策，2019年WTO争端处理委员会做出了有利于美方的判决，认定中国在2012-2015年间对水稻、小麦种植户提供过多补贴，要求我国调整托市收购政策，压缩粮食补贴规模。
（四）积极财政政策更加积极有为，为粮食产能建设提供了难得机遇
积极财政政策足够容得下传统基础设施“补短板”和新型基础设施“助发展”。2020年政府工作报告中明确提出当年新增建设0.8亿亩高标准农田，1.6万亿新增专项债券要加大用于支持现代农业设施建设力度，这为高标准农田建设扩围提标提供了难度机遇。
二、粮食安全战略中的四个“藏”
（一）“藏粮于市”保障可靠性较低
“藏粮于市”是指除国家粮食储备外，粮食零散藏于生产者、经营者、消费者等市场主体。据统计，我国“藏粮于市”规模大约占当年产量的40%。“藏粮于市”是出于自身经济利益考虑，与国家储备维护粮食安全目标并不一致，很难在急需时被政府有效调配。供应短缺时，往往粮价越高、市场主体越是“藏粮”，推高放大粮食供需缺口。指望市场主体“藏粮于市”来增强国家粮食安全并不可行。
（二）“藏粮于库”有成本，有损耗
“藏粮于库”是指国家实物储备存储粮食。近年来，我国仓库储存的稻谷和小麦能够满足一年以上市场消费需求，口粮安全有保障，但粮油储备每年也付出了一般公共预算支出近1%的成本代价。即便是国家专业储备，粮食仓储也有损耗。如上世纪九十年代，我国粮食连年丰收，造成库存积压，在储粮食轮换时间较长，粮食收储企业因部分粮食陈化出现政策性亏损。
（三）“藏粮于技”有赖于基础科学突破
近年来，我国依靠基础研究创新提升粮食单产和品质的技术难度越来越大，周期越来越长。据统计，2015至2019年我国粮食亩产仅增长了4.3%。科技成果转化面临着耕地质量制约，相当大比例耕地无法满足优质品种高产种植要求。短期看，依赖农业基础科学创新实现粮食生产能力跨越式增长并不现实。
（四）“藏粮于地”是保障粮食安全最直接、最现实选择
基于粮食库存充裕，部分品种阶段性过剩的现实情况，党中央、国务院提出“藏粮于地、藏粮于技”战略。“藏粮于技”推动粮食生产“质变”，“藏粮于地”推动粮食生产“量变”。“藏粮于地”通过增加投资在短期有效改善耕地要素的投入质量，保障效果更加直接。在基础性研究取得新的有效突破之前，以时间换空间，“藏粮于地”是保障粮食安全最为现实的选择。
三、投资不足是“藏粮于地”面临的主要矛盾
因为是“藏”所以短期无法变现，因为是“粮”所以即使变现也无法有效提升地方GDP和财政收入规模。近年来粮食生产连年丰收，国家粮库储备充裕，粮食安全有“远虑”而无“近忧”，导致高标准农田建设投资明显不足。
（一）高等级农田在全部耕地中占比提升有限
2019年全国耕地质量平均等级为4.76等，较2014年提升了0.35个等级，耕地地力等级年均提升0.7%。一至三等的高等级耕地占比从2014年的27.3%提高到2019年的31.24%，年均仅提升0.79个百分点。2021年和2022年我国每年要新建高标准农田1亿亩，建设任务明显重于前十年平均水平。
（二）农田建设未能有效借助地方政府债券融资
受制于专项债券项目收益与融资自求平衡的监管要求，自2015年开始发行地方政府专项债券以来，只有江西省在2019年和2020年发行了两期高标准农田建设专项债券，合计募集资金78.4亿元。2019年末，地方政府专项债券9.4万亿存量中被用于高标准农田建设投资的比例只有0.03%。
（三）农田建设投资强度明显不足 真正做到耕地“蓄而不产”、粮食“随要随有”并不容易，这对耕地产出能力、防灾能力和农业可持续发展能力三重能力建设提出了更高要求。然而，目前我国的高标准农田建设亩均投资仅有2000元左右，有些地方甚至更低，每平方米耕地投资只有3元，每平方米财政投资只有2元，高标准农田建设名大于实。黑龙江、山东等一些粮食主产省亩均投入与全国平均水平相比并没有显著差异。
四、利用好地方政府债券方式支持“藏粮于地”战略
本次疫情期间一些产粮大国一度限制粮食出口，“积谷防灾”充分揭示出“藏粮于地”的必要性。我国是发展中人口大国，实现粮食安全不可能在危机中寻找生机，只能是在顺境中不断补足短板。实现粮食安全是政府责任，“藏粮于地”重在政府投入。
（一）顺势而为、借力发力：以地方政府专项债券解决地方配套投入缺口
目前我国永久基本农田高标准改造亩均投资2000元左右，其中约有75%是各级财政投入，地方財政亩均配套投入约500元。2020年新增建设0.8亿亩高标准农田，地方需要配套400亿元。建议在新增地方政府专项债券额度分配时充分考虑粮食优质产区高标准农田建设投资需求，以专项债券筹资解决农田改造投资中地方配套缺口。400亿地方专项债券额度占用仅占当年新增发行规模的2.5%，当年累计发行规模的1%，与中央已经确定的专项债券“两新一重”投资重点不冲突，地方一般公共预算也可以节约更多财力用于保基本民生。
（二）债券收益与融资平衡短期依托土地收益保障，长期回归产业发展
短期来看，“以地养地”是推动高标准农田建设专项债券顺利发行的现实选择。建议在制度层面明确地方政府土地出让净收益固定比例用于高标准农田建设投资，还利于地，可考虑从1%起步分阶段逐年提高计提标准，计提资金用于保障专项债券还本付息。在2020年贫困人口稳定脱贫后，建议给予粮食优势产区土地复垦跨区域调剂指标配额，保障优势地区高标准农田建设资金筹集。长期来看，专项债券还本付息在粮食产业发展中拓展收益空间才是根本出路。有效拓展粮食产业在生活、生态、休闲等方面的新功能，延伸粮食产业链、提升粮食价值链。建议在粮食生产经营领域设立专门引导资金，推动粮食生产经营的深加工、电商、园区建设。可以山东、安徽、湖北等粮食产业经济规模排名靠前省份作为试点，探索粮食产业化引导基金与农田高标准建设专项债资金协同使用。
（三）以藏蓄产、以产促保：提高高标准农田建设投资强度
高标准农田建设应该实至名归，建议适度超前建设，大幅提高单位投资强度。据测算，如果按照现有投资分担格局，投资强度从目前每平方米3元提升到6元，2020年需要地方财政需要新增投入400亿元。如果全部以地方政府专项债券方式筹集解决，新增投入只占2020年专项债券发行额度的1%。建议考虑分区域、分类型提高高标准农田建设标准及定额，做足藏的空间、做实建的高标。提升投资强度当前需要重点瞄准耕地防灾功能建设、突出化肥与农药减量使用后地力养护。
（四）立足无偿，突出公益：低产田改造投入依托政府一般公共预算
2019年全国7—10等的低等田有4.44亿亩，占耕地保有量的21.95%。低产田粮食种植比较效益偏低，政府投入责任更重。建议低产田改造投资依托政府一般公共预算无偿投入，中央基本建设投资、一般公共预算安排资金优先向低产田改造倾斜，年度新增资金主要用于提高丘陵山区增产潜力较大的项目区建设。
执笔人：张立承范亚辰