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摘 要：国家监察体制改革得到宪法、法律层面的肯认之后，需要《刑事诉讼法》修改调整检察机关的侦查职权，进而解决监察制度与刑事诉讼制度的衔接问题。2018年修改后的《刑事诉讼法》中保留的检察机关侦查权，其监督性得到显著强化，巩固了检察机关法律监督机关的宪法地位。当前需要从检察机关侦查权与监察机关调查权的协调、检察机关内部的分工与合作、检察机关侦查能力的培养与强化等方面着手，确保检察機关侦查权形成长效的规范运行机制。
关键词：检察机关侦查权;法律监督;国家监察体制改革;《刑事诉讼法》修改
中图分类号：DF73文献标志码：A
DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.02.13
一、国家监察体制改革对检察机关侦查权的影响
2018年3月，第十三届全国人民代表大会一次会议审议通过《宪法修正案》和《监察法》，国家监察体制改革得到宪法、法律层面的肯认，需要《刑事诉讼法》修改调整检察机关的侦查职权，解决监察制度与刑事诉讼制度的衔接问题，进而与《监察法》相衔接①。正如有学者所言，国家监察体制改革将检察机关又一次推向重大改革的当口，作为《宪法》意义上的法律监督机关，检察机关如何实现法律监督，却始终是一个历史性难题。尤其是在当前依法治国之语境下，检察机关更应着力找寻践行法律监督的全新切入点，进而切实守护公民基本权利和宪法法律秩序（ 魏晓娜：《依法治国语境下检察机关的性质与职权》，载《中国法学》2018年第1期，第284-302页。）。在此次国家监察体制改革试点启动后、刑事诉讼法修正草案公布前，曾有部分学者和实务人员悲观地认为，检察机关侦查权将被完全取消和转隶，诸如“检察院以后恐怕就是个公诉机关了”“监察委的案件拿来就得诉”此类论调的蔓延，呈现出改革后检察机关的失落与焦虑;还有学者认为检察机关职务犯罪侦查权转隶后，其所行使的“刑事法律监督”职能即“走向终结”，仅保留“行政监督”与“诉讼监督”（陈瑞华：《论检察机关的法律职能》，载《政法论坛》2018年第1期，第3-17页。）。然而，2018年10月26日由第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》（以下简称《修改决定》）（为了与2018年修改后的《刑事诉讼法》区分，本文将2012年修正后《刑事诉讼法》简称“2012年《刑事诉讼法》”。）显然否定了这一点，并且，检察机关保留部分侦查权很可能成为未来巩固检察机关法律监督地位的突破口与增长点。
检察机关行使侦查权是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，具有坚实的法理依据和实践基础：首先，检察机关侦查权是由检察机关的法律监督职能所派生的;其次，检察机关的独立法律地位和上下级领导体制均有助于其行使侦查权;再次，从诉讼原理上看，收集和提交证据的权力是诉权之重要组成部分，侦查权原本就是诉权的应有之义;最后，从实践角度来看，检察机关对于部分案件直接行使侦查权还有利于实现侦查与起诉的有机衔接（卞建林：《论检察》，中国检察出版社2013年版，第125页以下。）。此次《修改决定》中虽然删去了检察机关对职务犯罪案件行使侦查权的规定，但也保留了部分侦查权：人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，享有立案侦查权;对于监察机关移送的案件，《修改决定》规定，检察院依照《刑事诉讼法》和《监察法》的有关规定进行审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查;此外，对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。就此而言，重新配置后的检察机关侦查权共有三类：自行侦查权、补充侦查权、机动侦查权。
其中，检察机关自行侦查权的范围，是此次《刑事诉讼法》修改的重点之一（卞建林、谢澍：《刑事诉讼法再修改：解读与反思》，载《中共中央党校学报》2018年第6期，第79页。）。2012年《刑事诉讼法》第18条第2款原本规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”随着国家监察体制改革，检察机关职务犯罪侦查权转隶，依照《监察法》第11条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。”此后，中央纪律检查委员会、国家监察委员会颁行的《国家监察委员会管辖规定（试行）》进一步明确了监察机关管辖的案件内容，具体包括了6类犯罪88个罪名，涉及《刑法》条文共95条（关于监察机关调查范围内之具体内容，可参见中共中央纪律检查委员会法规室、中华人民共和国国家监察委员会法规室：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第92-93页。）。但原属检察机关立案侦查范围的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪并不属于《监察法》规定的调查范围，因而检察机关在对诉讼活动实行法律监督过程中发现此类犯罪时，依然有权直接立案侦查。2018年修改后的《刑事诉讼法》第19条第2款即对此予以保留。2018年11月，最高人民检察院为做好《刑事诉讼法》修改后人民检察院与监察委员会案件管辖范围的衔接，对在诉讼监督中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪依法履行侦查职责，发布了《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》（以下简称《检察院侦查规定》），其中明确了人民检察院可以立案侦查的案件管辖范围具体包括：非法拘禁罪;非法搜查罪;刑讯逼供罪;暴力取证罪;虐待被监管人罪;滥用职权罪;玩忽职守罪;徇私枉法罪;民事、行政枉法裁判罪;执行判决、裁定失职罪;执行判决、裁定滥用职权罪;私放在押人员罪;失职致使在押人员脱逃罪;徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪。 自行侦查权、补充侦查权、机动侦查权构成了现有的检察机关侦查权之制度体系，但需要明确的是，这三类侦查权并非重新创设，而是在国家监察体制改革、检察机关职务犯罪侦查权转隶之背景下，检察机关对侦查权进行的部分保留。当然，对此并非毫无争议。近期我们就此专门走访调研了部分检察院（ 近期我们对多省市的检察机关进行了实证研究，较为深入地了解了实务一线动态。更多调研情况请参见卞建林、謝澍：《刑事检察制度改革实证研究》，载《中国刑事法杂志》2018年第6期，第3-20页。），有相关负责人员即对检察机关侦查权的部分保留提出质疑：一方面，对于检察机关侦查权的行使感到“无力”，认为职务犯罪侦查部门转隶后，检察机关内部没有专业的侦查力量，很难有效运行侦查权;另一方面，对于检察机关侦查权的行使感到“无心”，认为《刑事诉讼法》修改后检察机关侦查权极度限缩，可能出现的案件量不大，不应投入专门的人力、物力、财力。上述观点一定程度代表了实务部门当前的困惑，但也从侧面反映出对于检察机关保留部分侦查权的正当性和必要性认识不足，亟需理论上加以澄清和阐释。修法完成之初，检察机关侦查权之运行必然存在一定困难，毕竟相关人员、机构、装备及配套措施均很难紧跟此次《刑事诉讼法》修改的步伐。但实务人员不能因此就抗拒检察机关侦查权的部分保留，应当从更高的层面来认识和理解保留部分检察机关侦查权的理论与实践意义，即巩固检察机关法律监督的宪法地位。有鉴于此，下文将以检察机关自行侦查权为主要论域，深入分析其监督性以及规范运行的基本方向。
二、侦查权的部分保留与监督性的显著强化
从法教义学上分析，《刑事诉讼法》第19条第2款所部分保留的检察机关侦查权具有以下显著要点，需要审慎把握：其一，检察机关侦查权所面向的犯罪主体，必须是“司法工作人员”，即《刑法》第94条所规定的，是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员;其二，检察机关侦查权所针对的犯罪行为之性质，必须是“利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”，前已述及，《检察院侦查规定》中已将具体罪名进行罗列，主要涉及《刑法》第四章“侵犯公民人身权利、民主权利罪”和第九章“渎职罪”中的罪名;其三，检察机关侦查权的行使，其发现犯罪行为及线索的方式必须是“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督”这一过程中，易言之，脱离了“诉讼活动”或“法律监督”，检察机关侦查权均是无法运行的。这与《监察法》相关规定正好形成了体系上的互补，《监察法》第3条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”而本质上，“司法工作人员”也属于“行使公权力的公职人员”，但之所以在《监察法》规定之外，仍然通过《刑事诉讼法》授权检察机关保留部分侦查权，正是基于检察机关在“诉讼活动”中实行“法律监督”更利于发现“司法工作人员”犯罪的相关线索，提升特定领域职务犯罪侦查的效率，及时、有效地对相关犯罪进行侦查，维护国家法制的统一和法律的正确实施。并且，《刑事诉讼法》第19条第2款与《监察法》第3条在管辖上并不冲突，因为《刑事诉讼法》第19条第2款只是规定相关案件“可以”由人民检察院立案侦查，并非“应当”，这也意味着当案件涉及多条犯罪线索、多个罪名时，可以由监察机关与检察机关按照相关规定对管辖范围进行沟通，并非绝对由监察机关或检察机关管辖。但可以肯定的是，当前检察机关所保留的部分侦查权，由于强调犯罪主体必须是“司法工作人员”，犯罪行为之性质必须是“利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”，发现犯罪行为及线索的方式必须是“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督”这一过程中，因而，检察机关侦查权的监督性得到了显著强化，具体原因可以从三方面展开。
首先，在国家监察体制改革、检察机关职务犯罪侦查权转隶的节点，保留并充分行使检察机关侦查权，是巩固检察机关法律监督地位的重要切入点。申言之，侦查权并非一项独立、专属的权力，检察机关、公安机关、国家安全机关、海关、监狱部门、军队保卫部门等均可以行使侦查权。但上述机关中，唯独检察机关行使侦查权具有监督性（ 法律监督本身即是一项专门、特殊的国家活动，除检察机关外，任何主体均无权实施。这不仅是《宪法》的规定，也是法律监督之理论实质所决定的。参见[俄]维诺库罗夫主编：《检察监督》（第七版），刘向文译，中国检察出版社2009年版，第1页。），这是由检察机关侦查之目的与对象所决定的（张智辉：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第52-53页。）。《宪法》第134条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”作为我国检察机关履行法律监督职能的特色和亮点，其具有鲜明的“司法性”，是具体通过侦查、批准逮捕、提起公诉、抗诉等环节加以实现的（ 然而，检察机关的性质、职能与其 “三级审批制”的行政性办案方式长期存在突出矛盾，这也是为何检察机关当前需要推进适度司法化的改革。参见龙宗智：《论检察》，中国检察出版社2013年版，第144页。），2018年《刑事诉讼法》修改后，检察机关侦查权可谓“回归”了“司法性”：第一，重新配置后的检察机关侦查权之行使，特指对诉讼活动实行法律监督过程中发现司法工作人员利用职权实施犯罪的侦查，对于公安机关或监察机关移送案件的自行补充侦查，以及公安机关侦查的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件的机动侦查。其根本目的均是在诉讼活动中维护国家法制的统一和法律的正确实施，具有法律监督性质，不同于公安机关对普通刑事案件的侦查，后者更多是维护社会秩序的国家管理行为。第二，检察机关侦查的对象是国家机关工作人员、司法工作人员利用职权实施的犯罪，以及公安机关、监察机关移送的需要补充侦查的案件，前两项是相关人员在履行法定职责过程中利用职权损害国家利益、公民利益或有碍司法公正的犯罪行为，直接危害国家法制统一和法律正确实施，而后一项则是侦查、调查活动存在瑕疵，同样可能影响诉讼有效推进和法律正确实施，因而对上述几类对象的侦查活动同样具有法律监督性质。 其次，职务犯罪侦查权转隶并非弱化检察机关的法律监督地位，而是给法律监督“减负”。法律监督是内生型权力制约与监督体系中的重要环节，一旦检察机关的法律监督地位弱化，必然导致内生型监督机制的监督能力弱化，甚至动摇我国政治根基（ 谢佑平等：《中国检察监督的政治性与司法性研究》，中国检察出版社2010年版，第1页以下。）。虽然，检察机关侦查权大幅限缩了适用范围，但却与法律监督理论形成逻辑内洽，为提升法律监督实践效果带来契机。诚如有论者所言，一方面，反腐之功能在一定程度上超出了检察机关的宪法职能。过往，包括法律监督在内的多种监督机制并没有真正阻止腐败现象蔓延。但法律监督未能充分发挥打击腐败之功用，其本质原因或许并不在于检察机关自身，现行领导体制下，检察机关的职务犯罪侦查权很难对同级地方党委以及其它级别更高的部门和人员形成有效监督。因而，需要整合资源，建构统一、权威、高效的国家监察体制;另一方面，职务犯罪侦查之对象超出了法律监督的应然范围。过往检察机关直接侦查的职务犯罪案件，主要是国家机关工作人员贪污、受贿、渎职类犯罪，以及国有公司、企业、事业单位人员的贪污、贿赂犯罪。对于前一类犯罪，其行为妨害了国家管理活动，损害了国家权力行使的廉洁性，但未必真正妨害法律正确实施;对于后一类犯罪，随着社会主义市场经济深入发展，国有企业经营活动同样在市场调节下进行，很难再仅把私营企业的经营活动视为纯粹经济活动，而国有企业的经营活动就是作为法律监督对象的法律实施行为。就此而言，与法律正确实施没有必然直接关联的职务犯罪案件转交由其他国家机关查办，反而有利于检察机关集中资源查办严重影响法律正确实施的犯罪案件，并不影响其作为法律监督机关维护法律尊严（ 张智辉：《检察侦查权的回顾、反思与重构》，载《国家检察官学院学报》2018年第3期，第36-48页。）。
最后，检察机关侦查权的监督性并不局限于“诉讼监督”，仍是一般意义上的“法律监督”，即维护国家法制的统一和法律的正确实施，只是范围较之以往有所限缩。我国检察机关侦查权具有法律监督性质、从属于法律监督权，这一论断在过去并无太大争议（ 王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第199页。）。但在此次国家监察体制改革和《刑事诉讼法》修改的背景下，开始有论者将检察机关侦查权视为诉讼监督，而非法律监督，要么将二者混为一谈，要么认为检察机关的法律监督职能已经降格为诉讼监督职能（ 由此延伸，检察机关在刑事诉讼之分工负责、互相配合、互相制约原则中所履行的是法律监督抑或诉讼监督，也是值得推敲的。参见卞建林、谢澍：《“以审判为中心”：域外经验与本土建构》，载《思想战线》2016年第4期第116页。）。可见，这一问题亟待澄清。从内容上看，“诉讼监督”更多是指对法律适用情况的监督，即对三大诉讼活动中确有错误的判决、裁定以及违反法定程序的情况进行监督;而“法律监督”在对法律适用情况的监督之外，还包括对法律执行情况的监督和法律遵守情况的监督（ 关于“法律监督”之概念与内容的探讨，可参见朱孝清、张智辉主编：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第184-185页。）。《刑事诉讼法》第19条第2款中明确“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查”，而此条在最初的“刑事诉讼法修改初步方案”中表述为“人民检察院在诉讼监督中发现的司法工作人员违反法律规定、侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，由人民检察院立案侦查”（ 参见《刑事诉讼法修改初步方案（2018年3月5日稿）》。）。由此观之，《修改决定》将原先“诉讼监督”之表述修改为当前“对诉讼活动实行法律监督”之表述，实际上是肯定了检察机关侦查权的法律监督性质，保留了法律监督中对法律执行情况的监督和法律遵守情况的监督，而不局限于对法律适用情况的监督。法律监督是为了维护国家法制统一和法律正确实施，而诉讼监督仅仅针对诉讼活动的合法、有序进行，加之前已述及，检察机关侦查之目的是在诉讼活动中维护国家法制统一和法律正确实施，而检察机关侦查之对象是危害国家法制统一和法律正确实施的国家机关工作人员、司法工作人员等。因而，尽管“对诉讼活动实行法律监督”相对于一般意义上的法律监督范围有所限缩，但不能就此将检察机关侦查权的法律监督性质“矮化”或“降格”为诉讼监督，检察机关的刑事法律监督职能显然也没有就此“走向终结”，而是迈入了新的历史阶段。
三、检察机关侦查权的规范运行
2018年《刑事诉讼法》修改后不久，浙江省湖州市人民检察院即依据最新规定，对湖州监狱民警钱某涉嫌虐待被监管人罪一案立案侦查;山东省济南市人民检察院也对某监狱民警尹某以涉嫌虐待被监管人罪立案侦查（ 范跃红：《浙江：立案侦查一监狱民警涉嫌虐待被监管人罪案》，载《检察日报》2018年11月29日，第1版;盧金增、鲁剑轩：《山东：立案侦查一起司法工作人员职务犯罪案》，载《检察日报》2018年12月1日，第1版。）。而安徽省人民检察院更是在近一年里通过其官方微信公众号发布了十余条检察机关行使自行侦查权的案例，包括以涉嫌徇私枉法罪对定远县公安局原党委副书记、政委施某某、滁州市公安局原副县级调研员曹某，亳州市蒙城县公安局原副局长张某、合肥市肥西县公安局桃花派出所原副所长陶某某、石台县人民法院民二庭原庭长陈某某、太和县公安局开发区派出所原副所长于某、六安市公安局金安分局东桥派出所指导员牛某某立案侦查，以涉嫌玩忽职守罪对石台县人民检察院原副检察长陈某某立案侦查，以涉嫌民事枉法裁判罪对望江县人民法院执行庭原庭长陈某某、临泉县人民法院民二庭原副庭长臧某某立案侦查，以涉嫌失职致使在押人员脱逃罪对池州市九华山风景区公安局辅警陶某、刘某某立案侦查，以涉嫌滥用职权罪对太和县公安局城北派出所原副所长田某某立案侦查，以涉嫌徇私舞弊减刑罪对阜阳监狱民警何某某立案侦查，以涉嫌执行判决、裁定滥用职权罪对马鞍山市花山区法院执行庭原副庭长桂某某立案侦查等（ 以上信息均来自“安徽检察”微信公众号。）。不难发现，《检察院侦查规定》中罗列的检察机关自行侦查权所涉及的案件管辖范围，已有超过半数罪名在近一年的司法实践中出现，检察机关自行侦查权的运行效果并没有制度设置之初那般悲观，各地检察机关不仅高度理解和把握了检察机关侦查权的制度内涵与要点，还创造条件有效运行自行侦查权，尤其是通过个别典型案例，让顶层设计者和社会公众意识到检察机关侦查权有效运行的重要性，有效维护了国家法制的统一和法律的正确实施。在此基础上，理论界与实务界有必要适度将关注重点转向检察机关侦查权的规范运行，明确制度运行中的重点和难点，从检察机关侦查权与监察机关调查权的协调、检察机关内部的分工与合作、检察机关侦查能力的培养与强化等方面着手，提出有效的对策建议，以确保检察机关侦查权形成长效的规范运行机制。 （一）检察机关侦查权与监察机关调查权的协调
随着2018年《宪法修正案》和《监察法》的通过，以及《刑事诉讼法》的修改完成，刑事案件的侦查（调查）权被划分为三大部分（ 因监察调查对象包括职务违法和职务犯罪，不能统称为监察侦查，但其中对职务犯罪的调查实际上具有侦查性质。由于例如搜查、扣押、查封、冻结、留置、技术侦查等调查措施所具有的强制性质，可能对公民个人合法权益造成很大限制或者侵害，不能因为称其为调查便掩盖其侦查的实质。特别是像留置这样长时间限制或剥夺人身自由的措施，不容掩饰其实际具有的羁押性质。参见卞建林：《监察机关办案程序初探》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2017年第6期，第50-51页。），即监察机关对职务违法和职务犯罪的调查，公安机关对普通刑事案件的侦查，检察机关对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的侦查，其中可能存在管辖的竞合问题。前已述及，《刑事诉讼法》第19条第2款只是规定相关案件“可以”由人民检察院立案侦查，并非“应当”，而本款所明确的犯罪主体必须是“司法工作人员”，犯罪行为之性质必须是“利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”，发现犯罪行为及线索的方式必须是“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督”。由此观之，《刑事诉讼法》规定的检察机关自行侦查权相较于《监察法》第3条关于监察机关对职务违法和职务犯罪的全面调查之定位，其在职务犯罪侦查（调查）中所扮演的只是补充的角色。而当监察机关与检察机关在管辖问题上存在竞合时，检察机关所占据的也是配合、协助而非主导的位置，《监察法》第34条即对此作出规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”这一规定确立了所谓的“监察优先原则”，一方面，涉案线索优先移送监察机关，另一方面，管辖竞合时由监察机关优先主导调查。其后，《检察院侦查规定》制定时，也对这一“监察优先原则”予以明确（ 《检察院侦查规定》规定：“人民检察院立案侦查本规定所列犯罪时，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察委员会管辖的职务犯罪线索的，应当及时与同级监察委员会沟通，一般应当由监察委员会为主调查，人民检察院予以协助。经沟通，认为全案由监察委员会管辖更为适宜的，人民检察院应当撤销案件，将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察委员会;认为由监察委员会和人民检察院分别管辖更为适宜的，人民检察院应当将监察委员会管辖的相应职务犯罪线索移送监察委员会，对依法由人民检察院管辖的犯罪案件继续侦查。人民检察院应当及时将沟通情况报告上一级人民检察院。沟通期间，人民检察院不得停止对案件的侦查。监察委员会和人民检察院分别管辖的案件，调查（侦查）终结前，人民检察院应当就移送审查起诉有关事宜与监察委员会加强沟通，协调一致，由人民检察院依法对全案审查起诉。”）。
我们认为，“监察优先原则”固然存在一定合理性，但不能“一刀切”地适用“监察优先原则”，一方面，部分案件可能与监察机关承担的反腐败职能不符，另一方面，可能淡化检察机关对诉讼活动实行法律监督的职能优势，反而不利于案件的及时、有效办理。妥当处理检察机关侦查权与监察机关调查权的冲突与协调，应当建立案件管辖的前置协调沟通机制，即先由检察机关与监察机关、公安机关等协商解决管辖问题。根据过往司法实践的经验，当检察机关与公安机关产生管辖竞合的情况时，通常分别立案侦查，但以涉嫌主罪来确定管辖主体（ 参见《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第1条：“公安机关侦查刑事案件涉及人民检察院管辖的贪污贿赂案件时，应当将贪污贿赂案件移送人民检察院;人民检察院侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件，应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况中，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合;如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民檢察院为主侦查，公安机关予以配合。”）。例如，内蒙古自治区政协原副主席赵黎平故意杀人、受贿、非法持有枪支、弹药、非法储存爆炸物案，这起案件既有受贿犯罪，同时也涉及故意杀人、非法持有枪支、弹药、非法储存爆炸物等重大刑事犯罪。故在主罪系普通刑事犯罪的情况下，由公安机关负责管辖、检察机关作为配合将更有利于案件之办理。而在检察机关侦查权与监察机关调查权存在管辖竞合时，应当具体区分案件性质。例如，刑讯逼供、暴力取证、非法拘禁、非法搜查以及采取伪造、抽取、添加证据等方法进行徇私枉法等犯罪，均是司法工作人员在办案过程中实施的犯罪，检察机关在审查“前案”时，对发现的上述犯罪直接实施侦查，有利于及时、有效地对“前案”某些证据是否合法、是否应当认定为非法证据予以排除、案件是否构成犯罪等问题作出正确判断（朱孝清：《检察机关如何行使好保留的职务犯罪侦查权》，载《中国刑事法杂志》2019年第1期，第6页。）。倘若主罪是检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的此类犯罪，且同时发现其它职务犯罪的线索，仍坚持“监察优先原则”并移送监察机关依法调查处置，则可能延误对“前案”相关问题的判断，既不利于案件的及时、有效办理，也不利于“前案”当事人的权益保护。有鉴于此，为了确保刑事案件管辖分工之清晰，同时确保刑事案件办理之高效，有必要加强监察机关、检察机关、公安机关之间的管辖协调，具体问题具体沟通，而不是“一刀切”地适用“监察优先原则”，这亦与《监察法》第4条所确立的监察机关、审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约原则相一致（卞建林：《配合与制约：监察调查与刑事诉讼的衔接》，载《法商研究》2019年第1期，第15-22页。）。 （二）检察机关内部的分工与合作
根据当前最高人民检察院内设机构改革以及地方检察机关内设机构改革的推进情况，最高人民检察院第五检察厅负责对监狱、看守所和社区矫正机构等执法活动的监督，对刑事判决、裁定执行、强制医疗执行、羁押和办案期限的监督以及对羁押必要性进行审查，办理罪犯又犯罪案，负责对法律规定由最高人民检察院办理的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正犯罪，以及按照《刑事诉讼法》规定需要由人民检察院直接受理的其他重大犯罪案件的侦查。而地方检察机关同样作为刑事执行检察部门侦查主体，负责检察机关自行侦查权的运行。从职能上看，在刑事执行检察部门中配置侦查力量，能在检察机关内部保证侦查与控诉、批捕的相对分离。曾有观点主张，检察机关承担的诉讼职能与监督职能应适度分离，并需要通过在检察机关内部设立专门的监督机构以集中统一行使监督职能。在此意义上看，借助检察机关侦查权部分保留的契机，将刑事执行检察部门进一步拓展为专门的监督机构，似乎也更符合检察改革的总体趋势（ 关于刑事执行检察改革，以及诉讼职能与监督职能适度分离的问题，可参见卞建林、谢澍：《刑事执行检察监督：资源整合与体系建构》，载《河南社会科学》2015年第7期，第1-5页。）。但检察机关侦查权的规范运行，不能仅仅倚仗于刑事执行检察部门，自行侦查案件的办理还需检察机关内部的通力协作，形成规范的配合与制约机制。例如，《检察院侦查规定》即明确，“设区的市级以上人民检察院侦查终结的案件，可以交有管辖权的基层人民法院相对应的基层人民检察院提起公诉;需要指定其他基层人民检察院提起公诉的，应当与同级人民法院协商指定管辖;依法应当由中级人民法院管辖的案件，应当由设区的市级人民检察院提起公诉。”“对本规定所列犯罪案件，人民检察院拟作撤销案件、不起诉决定的，应当报上一级人民检察院审查批准。”“人民检察院负责刑事检察工作的专门部门办理本规定所列犯罪案件，认为需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当由相应的刑事检察部门审查，报检察长或者检察委员会决定。”“人民检察院办理本规定所列犯罪案件，应当依法接受人民监督员的监督。”
此外，依照《检察院侦查规定》，检察机关自行侦查权所涉及的案件，原则上由设区的市级人民检察院立案侦查（ 根据最高人民检察院陈国庆副检察长的介绍，之所以规定由市级院管辖，主要是基于三点考虑：一是办案质量，由上一级人民检察院管辖便于办案资源优化配置，更有利于确保案件侦查工作质量;二是案件数量，总体上检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件的数量不多，从前几年的平均案件量来说，全国也就1000件左右，完全可以胜任;三是排除阻力，在刑事诉讼中，侦查机关、审判机关和检察机关互相制约，由上一级人民检察院立案侦查，可以排除可能发生的干扰。参见陈国庆：《刑事诉讼法修改与刑事检察工作的新发展》，载《国家检察官学院学报》2019年第1期，第18页。），但“基层人民检察院发现犯罪线索的，应当报设区的市级人民检察院决定立案侦查。设区的市级人民检察院也可以将案件交由基层人民检察院立案侦查，或者由基层人民检察院协助侦查。最高人民检察院、省级人民检察院发现犯罪线索的，可以自行决定立案侦查，也可以将案件线索交由指定的省级人民检察院、设区的市级人民检察院立案侦查。”曾有学者对此提出质疑，基层检察机关是否具有足够的侦查能力？如果案件属于检察机关与监察机关互涉案件，履行立案调查职能的监察机关属于区县级监察机关，地市级检察机关如何予以协助（郭华：《我国检察机关侦查权调整及其互涉案件程序的探讨》，载《法治研究》2019年第1期，第34页。）？我们认为，这有赖于检察机关内部的沟通与协调，原则上无论由何种级别的检察机关具体立案侦查，上级检察机关均应当给予适当指导并进行监督，同理，在协助监察机关调查的过程中亦然。倘若基层检察机关在立案侦查和协助监察机关调查的过程中存在具体困难，可以与上级检察机关进行沟通。
（三）检察机关侦查能力的培养与强化
检察机关侦查权的规范运行，还有赖于具备专业化能力的侦查人员，以及具有科技含量的侦查装备，这既需要当前检察机关内部资源整合，更需要日后检察机关有意识地培养和强化侦查能力。首先，检察机关应当重视侦查队伍的建设。侦查活动需要一定的经验和技巧，并非具备一般的法律知识即能胜任，过往检察机关内部的侦查专家往往是多年实践积累所练就的，需要通过个案积累侦查经验。因此，倘若过往曾有反贪、反渎工作经验的办案人员应当优先加入检察机关内部的侦查队伍，并作为骨干力量委以重任。无论是宏观的侦查思路、原则、策略等方面的经验，抑或中观的侦查各类案件、采取各种侦查措施和强制措施的经验，以及微观的侦查个案的经验，均应当得到传承和借鉴（朱孝清：《检察机关如何行使好保留的职务犯罪侦查权》，载《中国刑事法杂志》2019年第1期，第11页。）;其次，检察机关应当保留并发展侦查装备。职务犯罪侦查部门整体转隶后，一些原先供侦查使用的装备、系統和多少年来积累的有形、无形资产仍归属检察机关，需要加以合理利用。同时，适应“科技强检”“智慧检察”的建设目标，检察机关应当尽快实现侦查装备的科技化转型升级，充分利用大数据、人工智能产品，在与监察机关、公安机关的沟通过程中实现信息共享;最后，检察机关侦查权的公正、专业、规范运行，还应注重培养和提升检察机关侦查人员的业务水平。除了日常业务的积累和总结，还需创造条件加强检察机关侦查人员与科研院所、公安机关、监察机关的交流与合作，增加侦查技能的培训，一是强化检察机关侦查人员的侦查知识和水平;二是通过交流促使各机关明确业务标准和侦查活动的规范程度，尤其是检察机关、监察机关、公安机关之间需要明确侦查合法性标准和证据标准（ 刑事诉讼各阶段的证明（证据）标准究竟是统一抑或递进，在理论上存在争议，国家监察体制改革后，调查与侦查是否标准同一更需要审慎把握。《监察法》第40条规定：“监察机关对职务违法和职务犯罪案件，应当进行调查，收集被调查人有无违法犯罪以及情节轻重的证据，查明违法犯罪事实，形成相互印证、完整稳定的证据链。 严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员。”这是“印证”首次正式写入我国法律，实际上提出了更高标准。参见谢澍：《反思印证：“亚整体主义”证明模式之理论研判》，载《华东政法大学学报》2019第3期，第146页。）。毕竟无论是国家监察体制改革，抑或此次《刑事诉讼法》修改，均有要求相关程序在合法、规范的制度框架下运行，这与“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革方向亦不冲突（ 原本“以审判为中心”提出时只涉及公安机关、检察机关、审判机关、当事人及其辩护律师之间的关系，国家监察体制改革之后，由于监察机关的出现，其相互关系更加多元和复杂，但在刑事诉讼程序中被追诉人是否有罪的标准仍然需要由审判机关具体把握。参见卞建林、谢澍：《“以审判为中心”视野下的诉讼关系》，《国家检察官学院学报》2016年第1期，第33页。）。 The Partial Reservation of the Investigation Power in the Procuratorial Organ and its Operation under Regulation： under the Background of
National Supervision System Reform and the
Modification of Criminal Procedure Law
BIAN Jian-lin
（China University of Political Science and Law， Beijing 100088，China）
Abstract： After the reform of the National Supervision System is approved by the Constitution and the law， the Criminal Procedure Law needs to modify and adjust the investigation power of the procuratorial organ， so as to solve the connection problem between the supervision system and the criminal procedure system. The procuratorial organ’s investigation power retained in the revised Criminal Procedure Law in 2018 has been significantly strengthened in its supervision， consolidating the constitutional status of the procuratorial organ’s legal supervision. At present， it is necessary to coordinate the investigation power of procuratorial organ with that of supervision organ， to divide and cooperate within procuratorial organ， to cultivate and strengthen the investigation ability of procuratorial organ， so as to ensure the long-term standardized operation mechanism of the investigation power of procuratorial organ.
Key Words： the investigation power of the procuratorial organ; legal supervision; the reform of the National Supervision System; the Modification of Criminal Procedure Law
本文責任编辑：周玉芹
收稿日期：2020-01-16
基金项目：国家社科基金重大项目“十八届四中全会以来我国刑事诉讼制度重大改革实施效果的实证研究”（17ZDA126）
作者简介：卞建林（1953），男，江苏泰兴人，中国政法大学诉讼法学研究院教授，博士生导师，法学博士。
① 参见卞建林、谢澍：《新中国刑事诉讼制度的诞生和发展——写于中华人民共和国成立70周年暨〈刑事诉讼法〉颁布40周年之际》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2019年第10期，第1页。
关键词：检察机关侦查权;法律监督;国家监察体制改革;《刑事诉讼法》修改
中图分类号：DF73文献标志码：A
DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.02.13
一、国家监察体制改革对检察机关侦查权的影响
2018年3月，第十三届全国人民代表大会一次会议审议通过《宪法修正案》和《监察法》，国家监察体制改革得到宪法、法律层面的肯认，需要《刑事诉讼法》修改调整检察机关的侦查职权，解决监察制度与刑事诉讼制度的衔接问题，进而与《监察法》相衔接①。正如有学者所言，国家监察体制改革将检察机关又一次推向重大改革的当口，作为《宪法》意义上的法律监督机关，检察机关如何实现法律监督，却始终是一个历史性难题。尤其是在当前依法治国之语境下，检察机关更应着力找寻践行法律监督的全新切入点，进而切实守护公民基本权利和宪法法律秩序（ 魏晓娜：《依法治国语境下检察机关的性质与职权》，载《中国法学》2018年第1期，第284-302页。）。在此次国家监察体制改革试点启动后、刑事诉讼法修正草案公布前，曾有部分学者和实务人员悲观地认为，检察机关侦查权将被完全取消和转隶，诸如“检察院以后恐怕就是个公诉机关了”“监察委的案件拿来就得诉”此类论调的蔓延，呈现出改革后检察机关的失落与焦虑;还有学者认为检察机关职务犯罪侦查权转隶后，其所行使的“刑事法律监督”职能即“走向终结”，仅保留“行政监督”与“诉讼监督”（陈瑞华：《论检察机关的法律职能》，载《政法论坛》2018年第1期，第3-17页。）。然而，2018年10月26日由第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》（以下简称《修改决定》）（为了与2018年修改后的《刑事诉讼法》区分，本文将2012年修正后《刑事诉讼法》简称“2012年《刑事诉讼法》”。）显然否定了这一点，并且，检察机关保留部分侦查权很可能成为未来巩固检察机关法律监督地位的突破口与增长点。
检察机关行使侦查权是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，具有坚实的法理依据和实践基础：首先，检察机关侦查权是由检察机关的法律监督职能所派生的;其次，检察机关的独立法律地位和上下级领导体制均有助于其行使侦查权;再次，从诉讼原理上看，收集和提交证据的权力是诉权之重要组成部分，侦查权原本就是诉权的应有之义;最后，从实践角度来看，检察机关对于部分案件直接行使侦查权还有利于实现侦查与起诉的有机衔接（卞建林：《论检察》，中国检察出版社2013年版，第125页以下。）。此次《修改决定》中虽然删去了检察机关对职务犯罪案件行使侦查权的规定，但也保留了部分侦查权：人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，享有立案侦查权;对于监察机关移送的案件，《修改决定》规定，检察院依照《刑事诉讼法》和《监察法》的有关规定进行审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查;此外，对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。就此而言，重新配置后的检察机关侦查权共有三类：自行侦查权、补充侦查权、机动侦查权。
其中，检察机关自行侦查权的范围，是此次《刑事诉讼法》修改的重点之一（卞建林、谢澍：《刑事诉讼法再修改：解读与反思》，载《中共中央党校学报》2018年第6期，第79页。）。2012年《刑事诉讼法》第18条第2款原本规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”随着国家监察体制改革，检察机关职务犯罪侦查权转隶，依照《监察法》第11条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。”此后，中央纪律检查委员会、国家监察委员会颁行的《国家监察委员会管辖规定（试行）》进一步明确了监察机关管辖的案件内容，具体包括了6类犯罪88个罪名，涉及《刑法》条文共95条（关于监察机关调查范围内之具体内容，可参见中共中央纪律检查委员会法规室、中华人民共和国国家监察委员会法规室：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第92-93页。）。但原属检察机关立案侦查范围的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪并不属于《监察法》规定的调查范围，因而检察机关在对诉讼活动实行法律监督过程中发现此类犯罪时，依然有权直接立案侦查。2018年修改后的《刑事诉讼法》第19条第2款即对此予以保留。2018年11月，最高人民检察院为做好《刑事诉讼法》修改后人民检察院与监察委员会案件管辖范围的衔接，对在诉讼监督中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪依法履行侦查职责，发布了《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》（以下简称《检察院侦查规定》），其中明确了人民检察院可以立案侦查的案件管辖范围具体包括：非法拘禁罪;非法搜查罪;刑讯逼供罪;暴力取证罪;虐待被监管人罪;滥用职权罪;玩忽职守罪;徇私枉法罪;民事、行政枉法裁判罪;执行判决、裁定失职罪;执行判决、裁定滥用职权罪;私放在押人员罪;失职致使在押人员脱逃罪;徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪。 自行侦查权、补充侦查权、机动侦查权构成了现有的检察机关侦查权之制度体系，但需要明确的是，这三类侦查权并非重新创设，而是在国家监察体制改革、检察机关职务犯罪侦查权转隶之背景下，检察机关对侦查权进行的部分保留。当然，对此并非毫无争议。近期我们就此专门走访调研了部分检察院（ 近期我们对多省市的检察机关进行了实证研究，较为深入地了解了实务一线动态。更多调研情况请参见卞建林、謝澍：《刑事检察制度改革实证研究》，载《中国刑事法杂志》2018年第6期，第3-20页。），有相关负责人员即对检察机关侦查权的部分保留提出质疑：一方面，对于检察机关侦查权的行使感到“无力”，认为职务犯罪侦查部门转隶后，检察机关内部没有专业的侦查力量，很难有效运行侦查权;另一方面，对于检察机关侦查权的行使感到“无心”，认为《刑事诉讼法》修改后检察机关侦查权极度限缩，可能出现的案件量不大，不应投入专门的人力、物力、财力。上述观点一定程度代表了实务部门当前的困惑，但也从侧面反映出对于检察机关保留部分侦查权的正当性和必要性认识不足，亟需理论上加以澄清和阐释。修法完成之初，检察机关侦查权之运行必然存在一定困难，毕竟相关人员、机构、装备及配套措施均很难紧跟此次《刑事诉讼法》修改的步伐。但实务人员不能因此就抗拒检察机关侦查权的部分保留，应当从更高的层面来认识和理解保留部分检察机关侦查权的理论与实践意义，即巩固检察机关法律监督的宪法地位。有鉴于此，下文将以检察机关自行侦查权为主要论域，深入分析其监督性以及规范运行的基本方向。
二、侦查权的部分保留与监督性的显著强化
从法教义学上分析，《刑事诉讼法》第19条第2款所部分保留的检察机关侦查权具有以下显著要点，需要审慎把握：其一，检察机关侦查权所面向的犯罪主体，必须是“司法工作人员”，即《刑法》第94条所规定的，是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员;其二，检察机关侦查权所针对的犯罪行为之性质，必须是“利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”，前已述及，《检察院侦查规定》中已将具体罪名进行罗列，主要涉及《刑法》第四章“侵犯公民人身权利、民主权利罪”和第九章“渎职罪”中的罪名;其三，检察机关侦查权的行使，其发现犯罪行为及线索的方式必须是“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督”这一过程中，易言之，脱离了“诉讼活动”或“法律监督”，检察机关侦查权均是无法运行的。这与《监察法》相关规定正好形成了体系上的互补，《监察法》第3条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”而本质上，“司法工作人员”也属于“行使公权力的公职人员”，但之所以在《监察法》规定之外，仍然通过《刑事诉讼法》授权检察机关保留部分侦查权，正是基于检察机关在“诉讼活动”中实行“法律监督”更利于发现“司法工作人员”犯罪的相关线索，提升特定领域职务犯罪侦查的效率，及时、有效地对相关犯罪进行侦查，维护国家法制的统一和法律的正确实施。并且，《刑事诉讼法》第19条第2款与《监察法》第3条在管辖上并不冲突，因为《刑事诉讼法》第19条第2款只是规定相关案件“可以”由人民检察院立案侦查，并非“应当”，这也意味着当案件涉及多条犯罪线索、多个罪名时，可以由监察机关与检察机关按照相关规定对管辖范围进行沟通，并非绝对由监察机关或检察机关管辖。但可以肯定的是，当前检察机关所保留的部分侦查权，由于强调犯罪主体必须是“司法工作人员”，犯罪行为之性质必须是“利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”，发现犯罪行为及线索的方式必须是“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督”这一过程中，因而，检察机关侦查权的监督性得到了显著强化，具体原因可以从三方面展开。
首先，在国家监察体制改革、检察机关职务犯罪侦查权转隶的节点，保留并充分行使检察机关侦查权，是巩固检察机关法律监督地位的重要切入点。申言之，侦查权并非一项独立、专属的权力，检察机关、公安机关、国家安全机关、海关、监狱部门、军队保卫部门等均可以行使侦查权。但上述机关中，唯独检察机关行使侦查权具有监督性（ 法律监督本身即是一项专门、特殊的国家活动，除检察机关外，任何主体均无权实施。这不仅是《宪法》的规定，也是法律监督之理论实质所决定的。参见[俄]维诺库罗夫主编：《检察监督》（第七版），刘向文译，中国检察出版社2009年版，第1页。），这是由检察机关侦查之目的与对象所决定的（张智辉：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第52-53页。）。《宪法》第134条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”作为我国检察机关履行法律监督职能的特色和亮点，其具有鲜明的“司法性”，是具体通过侦查、批准逮捕、提起公诉、抗诉等环节加以实现的（ 然而，检察机关的性质、职能与其 “三级审批制”的行政性办案方式长期存在突出矛盾，这也是为何检察机关当前需要推进适度司法化的改革。参见龙宗智：《论检察》，中国检察出版社2013年版，第144页。），2018年《刑事诉讼法》修改后，检察机关侦查权可谓“回归”了“司法性”：第一，重新配置后的检察机关侦查权之行使，特指对诉讼活动实行法律监督过程中发现司法工作人员利用职权实施犯罪的侦查，对于公安机关或监察机关移送案件的自行补充侦查，以及公安机关侦查的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件的机动侦查。其根本目的均是在诉讼活动中维护国家法制的统一和法律的正确实施，具有法律监督性质，不同于公安机关对普通刑事案件的侦查，后者更多是维护社会秩序的国家管理行为。第二，检察机关侦查的对象是国家机关工作人员、司法工作人员利用职权实施的犯罪，以及公安机关、监察机关移送的需要补充侦查的案件，前两项是相关人员在履行法定职责过程中利用职权损害国家利益、公民利益或有碍司法公正的犯罪行为，直接危害国家法制统一和法律正确实施，而后一项则是侦查、调查活动存在瑕疵，同样可能影响诉讼有效推进和法律正确实施，因而对上述几类对象的侦查活动同样具有法律监督性质。 其次，职务犯罪侦查权转隶并非弱化检察机关的法律监督地位，而是给法律监督“减负”。法律监督是内生型权力制约与监督体系中的重要环节，一旦检察机关的法律监督地位弱化，必然导致内生型监督机制的监督能力弱化，甚至动摇我国政治根基（ 谢佑平等：《中国检察监督的政治性与司法性研究》，中国检察出版社2010年版，第1页以下。）。虽然，检察机关侦查权大幅限缩了适用范围，但却与法律监督理论形成逻辑内洽，为提升法律监督实践效果带来契机。诚如有论者所言，一方面，反腐之功能在一定程度上超出了检察机关的宪法职能。过往，包括法律监督在内的多种监督机制并没有真正阻止腐败现象蔓延。但法律监督未能充分发挥打击腐败之功用，其本质原因或许并不在于检察机关自身，现行领导体制下，检察机关的职务犯罪侦查权很难对同级地方党委以及其它级别更高的部门和人员形成有效监督。因而，需要整合资源，建构统一、权威、高效的国家监察体制;另一方面，职务犯罪侦查之对象超出了法律监督的应然范围。过往检察机关直接侦查的职务犯罪案件，主要是国家机关工作人员贪污、受贿、渎职类犯罪，以及国有公司、企业、事业单位人员的贪污、贿赂犯罪。对于前一类犯罪，其行为妨害了国家管理活动，损害了国家权力行使的廉洁性，但未必真正妨害法律正确实施;对于后一类犯罪，随着社会主义市场经济深入发展，国有企业经营活动同样在市场调节下进行，很难再仅把私营企业的经营活动视为纯粹经济活动，而国有企业的经营活动就是作为法律监督对象的法律实施行为。就此而言，与法律正确实施没有必然直接关联的职务犯罪案件转交由其他国家机关查办，反而有利于检察机关集中资源查办严重影响法律正确实施的犯罪案件，并不影响其作为法律监督机关维护法律尊严（ 张智辉：《检察侦查权的回顾、反思与重构》，载《国家检察官学院学报》2018年第3期，第36-48页。）。
最后，检察机关侦查权的监督性并不局限于“诉讼监督”，仍是一般意义上的“法律监督”，即维护国家法制的统一和法律的正确实施，只是范围较之以往有所限缩。我国检察机关侦查权具有法律监督性质、从属于法律监督权，这一论断在过去并无太大争议（ 王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第199页。）。但在此次国家监察体制改革和《刑事诉讼法》修改的背景下，开始有论者将检察机关侦查权视为诉讼监督，而非法律监督，要么将二者混为一谈，要么认为检察机关的法律监督职能已经降格为诉讼监督职能（ 由此延伸，检察机关在刑事诉讼之分工负责、互相配合、互相制约原则中所履行的是法律监督抑或诉讼监督，也是值得推敲的。参见卞建林、谢澍：《“以审判为中心”：域外经验与本土建构》，载《思想战线》2016年第4期第116页。）。可见，这一问题亟待澄清。从内容上看，“诉讼监督”更多是指对法律适用情况的监督，即对三大诉讼活动中确有错误的判决、裁定以及违反法定程序的情况进行监督;而“法律监督”在对法律适用情况的监督之外，还包括对法律执行情况的监督和法律遵守情况的监督（ 关于“法律监督”之概念与内容的探讨，可参见朱孝清、张智辉主编：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第184-185页。）。《刑事诉讼法》第19条第2款中明确“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查”，而此条在最初的“刑事诉讼法修改初步方案”中表述为“人民检察院在诉讼监督中发现的司法工作人员违反法律规定、侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，由人民检察院立案侦查”（ 参见《刑事诉讼法修改初步方案（2018年3月5日稿）》。）。由此观之，《修改决定》将原先“诉讼监督”之表述修改为当前“对诉讼活动实行法律监督”之表述，实际上是肯定了检察机关侦查权的法律监督性质，保留了法律监督中对法律执行情况的监督和法律遵守情况的监督，而不局限于对法律适用情况的监督。法律监督是为了维护国家法制统一和法律正确实施，而诉讼监督仅仅针对诉讼活动的合法、有序进行，加之前已述及，检察机关侦查之目的是在诉讼活动中维护国家法制统一和法律正确实施，而检察机关侦查之对象是危害国家法制统一和法律正确实施的国家机关工作人员、司法工作人员等。因而，尽管“对诉讼活动实行法律监督”相对于一般意义上的法律监督范围有所限缩，但不能就此将检察机关侦查权的法律监督性质“矮化”或“降格”为诉讼监督，检察机关的刑事法律监督职能显然也没有就此“走向终结”，而是迈入了新的历史阶段。
三、检察机关侦查权的规范运行
2018年《刑事诉讼法》修改后不久，浙江省湖州市人民检察院即依据最新规定，对湖州监狱民警钱某涉嫌虐待被监管人罪一案立案侦查;山东省济南市人民检察院也对某监狱民警尹某以涉嫌虐待被监管人罪立案侦查（ 范跃红：《浙江：立案侦查一监狱民警涉嫌虐待被监管人罪案》，载《检察日报》2018年11月29日，第1版;盧金增、鲁剑轩：《山东：立案侦查一起司法工作人员职务犯罪案》，载《检察日报》2018年12月1日，第1版。）。而安徽省人民检察院更是在近一年里通过其官方微信公众号发布了十余条检察机关行使自行侦查权的案例，包括以涉嫌徇私枉法罪对定远县公安局原党委副书记、政委施某某、滁州市公安局原副县级调研员曹某，亳州市蒙城县公安局原副局长张某、合肥市肥西县公安局桃花派出所原副所长陶某某、石台县人民法院民二庭原庭长陈某某、太和县公安局开发区派出所原副所长于某、六安市公安局金安分局东桥派出所指导员牛某某立案侦查，以涉嫌玩忽职守罪对石台县人民检察院原副检察长陈某某立案侦查，以涉嫌民事枉法裁判罪对望江县人民法院执行庭原庭长陈某某、临泉县人民法院民二庭原副庭长臧某某立案侦查，以涉嫌失职致使在押人员脱逃罪对池州市九华山风景区公安局辅警陶某、刘某某立案侦查，以涉嫌滥用职权罪对太和县公安局城北派出所原副所长田某某立案侦查，以涉嫌徇私舞弊减刑罪对阜阳监狱民警何某某立案侦查，以涉嫌执行判决、裁定滥用职权罪对马鞍山市花山区法院执行庭原副庭长桂某某立案侦查等（ 以上信息均来自“安徽检察”微信公众号。）。不难发现，《检察院侦查规定》中罗列的检察机关自行侦查权所涉及的案件管辖范围，已有超过半数罪名在近一年的司法实践中出现，检察机关自行侦查权的运行效果并没有制度设置之初那般悲观，各地检察机关不仅高度理解和把握了检察机关侦查权的制度内涵与要点，还创造条件有效运行自行侦查权，尤其是通过个别典型案例，让顶层设计者和社会公众意识到检察机关侦查权有效运行的重要性，有效维护了国家法制的统一和法律的正确实施。在此基础上，理论界与实务界有必要适度将关注重点转向检察机关侦查权的规范运行，明确制度运行中的重点和难点，从检察机关侦查权与监察机关调查权的协调、检察机关内部的分工与合作、检察机关侦查能力的培养与强化等方面着手，提出有效的对策建议，以确保检察机关侦查权形成长效的规范运行机制。 （一）检察机关侦查权与监察机关调查权的协调
随着2018年《宪法修正案》和《监察法》的通过，以及《刑事诉讼法》的修改完成，刑事案件的侦查（调查）权被划分为三大部分（ 因监察调查对象包括职务违法和职务犯罪，不能统称为监察侦查，但其中对职务犯罪的调查实际上具有侦查性质。由于例如搜查、扣押、查封、冻结、留置、技术侦查等调查措施所具有的强制性质，可能对公民个人合法权益造成很大限制或者侵害，不能因为称其为调查便掩盖其侦查的实质。特别是像留置这样长时间限制或剥夺人身自由的措施，不容掩饰其实际具有的羁押性质。参见卞建林：《监察机关办案程序初探》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2017年第6期，第50-51页。），即监察机关对职务违法和职务犯罪的调查，公安机关对普通刑事案件的侦查，检察机关对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的侦查，其中可能存在管辖的竞合问题。前已述及，《刑事诉讼法》第19条第2款只是规定相关案件“可以”由人民检察院立案侦查，并非“应当”，而本款所明确的犯罪主体必须是“司法工作人员”，犯罪行为之性质必须是“利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”，发现犯罪行为及线索的方式必须是“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督”。由此观之，《刑事诉讼法》规定的检察机关自行侦查权相较于《监察法》第3条关于监察机关对职务违法和职务犯罪的全面调查之定位，其在职务犯罪侦查（调查）中所扮演的只是补充的角色。而当监察机关与检察机关在管辖问题上存在竞合时，检察机关所占据的也是配合、协助而非主导的位置，《监察法》第34条即对此作出规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”这一规定确立了所谓的“监察优先原则”，一方面，涉案线索优先移送监察机关，另一方面，管辖竞合时由监察机关优先主导调查。其后，《检察院侦查规定》制定时，也对这一“监察优先原则”予以明确（ 《检察院侦查规定》规定：“人民检察院立案侦查本规定所列犯罪时，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察委员会管辖的职务犯罪线索的，应当及时与同级监察委员会沟通，一般应当由监察委员会为主调查，人民检察院予以协助。经沟通，认为全案由监察委员会管辖更为适宜的，人民检察院应当撤销案件，将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察委员会;认为由监察委员会和人民检察院分别管辖更为适宜的，人民检察院应当将监察委员会管辖的相应职务犯罪线索移送监察委员会，对依法由人民检察院管辖的犯罪案件继续侦查。人民检察院应当及时将沟通情况报告上一级人民检察院。沟通期间，人民检察院不得停止对案件的侦查。监察委员会和人民检察院分别管辖的案件，调查（侦查）终结前，人民检察院应当就移送审查起诉有关事宜与监察委员会加强沟通，协调一致，由人民检察院依法对全案审查起诉。”）。
我们认为，“监察优先原则”固然存在一定合理性，但不能“一刀切”地适用“监察优先原则”，一方面，部分案件可能与监察机关承担的反腐败职能不符，另一方面，可能淡化检察机关对诉讼活动实行法律监督的职能优势，反而不利于案件的及时、有效办理。妥当处理检察机关侦查权与监察机关调查权的冲突与协调，应当建立案件管辖的前置协调沟通机制，即先由检察机关与监察机关、公安机关等协商解决管辖问题。根据过往司法实践的经验，当检察机关与公安机关产生管辖竞合的情况时，通常分别立案侦查，但以涉嫌主罪来确定管辖主体（ 参见《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第1条：“公安机关侦查刑事案件涉及人民检察院管辖的贪污贿赂案件时，应当将贪污贿赂案件移送人民检察院;人民检察院侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件，应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况中，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合;如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民檢察院为主侦查，公安机关予以配合。”）。例如，内蒙古自治区政协原副主席赵黎平故意杀人、受贿、非法持有枪支、弹药、非法储存爆炸物案，这起案件既有受贿犯罪，同时也涉及故意杀人、非法持有枪支、弹药、非法储存爆炸物等重大刑事犯罪。故在主罪系普通刑事犯罪的情况下，由公安机关负责管辖、检察机关作为配合将更有利于案件之办理。而在检察机关侦查权与监察机关调查权存在管辖竞合时，应当具体区分案件性质。例如，刑讯逼供、暴力取证、非法拘禁、非法搜查以及采取伪造、抽取、添加证据等方法进行徇私枉法等犯罪，均是司法工作人员在办案过程中实施的犯罪，检察机关在审查“前案”时，对发现的上述犯罪直接实施侦查，有利于及时、有效地对“前案”某些证据是否合法、是否应当认定为非法证据予以排除、案件是否构成犯罪等问题作出正确判断（朱孝清：《检察机关如何行使好保留的职务犯罪侦查权》，载《中国刑事法杂志》2019年第1期，第6页。）。倘若主罪是检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的此类犯罪，且同时发现其它职务犯罪的线索，仍坚持“监察优先原则”并移送监察机关依法调查处置，则可能延误对“前案”相关问题的判断，既不利于案件的及时、有效办理，也不利于“前案”当事人的权益保护。有鉴于此，为了确保刑事案件管辖分工之清晰，同时确保刑事案件办理之高效，有必要加强监察机关、检察机关、公安机关之间的管辖协调，具体问题具体沟通，而不是“一刀切”地适用“监察优先原则”，这亦与《监察法》第4条所确立的监察机关、审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约原则相一致（卞建林：《配合与制约：监察调查与刑事诉讼的衔接》，载《法商研究》2019年第1期，第15-22页。）。 （二）检察机关内部的分工与合作
根据当前最高人民检察院内设机构改革以及地方检察机关内设机构改革的推进情况，最高人民检察院第五检察厅负责对监狱、看守所和社区矫正机构等执法活动的监督，对刑事判决、裁定执行、强制医疗执行、羁押和办案期限的监督以及对羁押必要性进行审查，办理罪犯又犯罪案，负责对法律规定由最高人民检察院办理的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正犯罪，以及按照《刑事诉讼法》规定需要由人民检察院直接受理的其他重大犯罪案件的侦查。而地方检察机关同样作为刑事执行检察部门侦查主体，负责检察机关自行侦查权的运行。从职能上看，在刑事执行检察部门中配置侦查力量，能在检察机关内部保证侦查与控诉、批捕的相对分离。曾有观点主张，检察机关承担的诉讼职能与监督职能应适度分离，并需要通过在检察机关内部设立专门的监督机构以集中统一行使监督职能。在此意义上看，借助检察机关侦查权部分保留的契机，将刑事执行检察部门进一步拓展为专门的监督机构，似乎也更符合检察改革的总体趋势（ 关于刑事执行检察改革，以及诉讼职能与监督职能适度分离的问题，可参见卞建林、谢澍：《刑事执行检察监督：资源整合与体系建构》，载《河南社会科学》2015年第7期，第1-5页。）。但检察机关侦查权的规范运行，不能仅仅倚仗于刑事执行检察部门，自行侦查案件的办理还需检察机关内部的通力协作，形成规范的配合与制约机制。例如，《检察院侦查规定》即明确，“设区的市级以上人民检察院侦查终结的案件，可以交有管辖权的基层人民法院相对应的基层人民检察院提起公诉;需要指定其他基层人民检察院提起公诉的，应当与同级人民法院协商指定管辖;依法应当由中级人民法院管辖的案件，应当由设区的市级人民检察院提起公诉。”“对本规定所列犯罪案件，人民检察院拟作撤销案件、不起诉决定的，应当报上一级人民检察院审查批准。”“人民检察院负责刑事检察工作的专门部门办理本规定所列犯罪案件，认为需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当由相应的刑事检察部门审查，报检察长或者检察委员会决定。”“人民检察院办理本规定所列犯罪案件，应当依法接受人民监督员的监督。”
此外，依照《检察院侦查规定》，检察机关自行侦查权所涉及的案件，原则上由设区的市级人民检察院立案侦查（ 根据最高人民检察院陈国庆副检察长的介绍，之所以规定由市级院管辖，主要是基于三点考虑：一是办案质量，由上一级人民检察院管辖便于办案资源优化配置，更有利于确保案件侦查工作质量;二是案件数量，总体上检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件的数量不多，从前几年的平均案件量来说，全国也就1000件左右，完全可以胜任;三是排除阻力，在刑事诉讼中，侦查机关、审判机关和检察机关互相制约，由上一级人民检察院立案侦查，可以排除可能发生的干扰。参见陈国庆：《刑事诉讼法修改与刑事检察工作的新发展》，载《国家检察官学院学报》2019年第1期，第18页。），但“基层人民检察院发现犯罪线索的，应当报设区的市级人民检察院决定立案侦查。设区的市级人民检察院也可以将案件交由基层人民检察院立案侦查，或者由基层人民检察院协助侦查。最高人民检察院、省级人民检察院发现犯罪线索的，可以自行决定立案侦查，也可以将案件线索交由指定的省级人民检察院、设区的市级人民检察院立案侦查。”曾有学者对此提出质疑，基层检察机关是否具有足够的侦查能力？如果案件属于检察机关与监察机关互涉案件，履行立案调查职能的监察机关属于区县级监察机关，地市级检察机关如何予以协助（郭华：《我国检察机关侦查权调整及其互涉案件程序的探讨》，载《法治研究》2019年第1期，第34页。）？我们认为，这有赖于检察机关内部的沟通与协调，原则上无论由何种级别的检察机关具体立案侦查，上级检察机关均应当给予适当指导并进行监督，同理，在协助监察机关调查的过程中亦然。倘若基层检察机关在立案侦查和协助监察机关调查的过程中存在具体困难，可以与上级检察机关进行沟通。
（三）检察机关侦查能力的培养与强化
检察机关侦查权的规范运行，还有赖于具备专业化能力的侦查人员，以及具有科技含量的侦查装备，这既需要当前检察机关内部资源整合，更需要日后检察机关有意识地培养和强化侦查能力。首先，检察机关应当重视侦查队伍的建设。侦查活动需要一定的经验和技巧，并非具备一般的法律知识即能胜任，过往检察机关内部的侦查专家往往是多年实践积累所练就的，需要通过个案积累侦查经验。因此，倘若过往曾有反贪、反渎工作经验的办案人员应当优先加入检察机关内部的侦查队伍，并作为骨干力量委以重任。无论是宏观的侦查思路、原则、策略等方面的经验，抑或中观的侦查各类案件、采取各种侦查措施和强制措施的经验，以及微观的侦查个案的经验，均应当得到传承和借鉴（朱孝清：《检察机关如何行使好保留的职务犯罪侦查权》，载《中国刑事法杂志》2019年第1期，第11页。）;其次，检察机关应当保留并发展侦查装备。职务犯罪侦查部门整体转隶后，一些原先供侦查使用的装备、系統和多少年来积累的有形、无形资产仍归属检察机关，需要加以合理利用。同时，适应“科技强检”“智慧检察”的建设目标，检察机关应当尽快实现侦查装备的科技化转型升级，充分利用大数据、人工智能产品，在与监察机关、公安机关的沟通过程中实现信息共享;最后，检察机关侦查权的公正、专业、规范运行，还应注重培养和提升检察机关侦查人员的业务水平。除了日常业务的积累和总结，还需创造条件加强检察机关侦查人员与科研院所、公安机关、监察机关的交流与合作，增加侦查技能的培训，一是强化检察机关侦查人员的侦查知识和水平;二是通过交流促使各机关明确业务标准和侦查活动的规范程度，尤其是检察机关、监察机关、公安机关之间需要明确侦查合法性标准和证据标准（ 刑事诉讼各阶段的证明（证据）标准究竟是统一抑或递进，在理论上存在争议，国家监察体制改革后，调查与侦查是否标准同一更需要审慎把握。《监察法》第40条规定：“监察机关对职务违法和职务犯罪案件，应当进行调查，收集被调查人有无违法犯罪以及情节轻重的证据，查明违法犯罪事实，形成相互印证、完整稳定的证据链。 严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员。”这是“印证”首次正式写入我国法律，实际上提出了更高标准。参见谢澍：《反思印证：“亚整体主义”证明模式之理论研判》，载《华东政法大学学报》2019第3期，第146页。）。毕竟无论是国家监察体制改革，抑或此次《刑事诉讼法》修改，均有要求相关程序在合法、规范的制度框架下运行，这与“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革方向亦不冲突（ 原本“以审判为中心”提出时只涉及公安机关、检察机关、审判机关、当事人及其辩护律师之间的关系，国家监察体制改革之后，由于监察机关的出现，其相互关系更加多元和复杂，但在刑事诉讼程序中被追诉人是否有罪的标准仍然需要由审判机关具体把握。参见卞建林、谢澍：《“以审判为中心”视野下的诉讼关系》，《国家检察官学院学报》2016年第1期，第33页。）。 The Partial Reservation of the Investigation Power in the Procuratorial Organ and its Operation under Regulation： under the Background of
National Supervision System Reform and the
Modification of Criminal Procedure Law
BIAN Jian-lin
（China University of Political Science and Law， Beijing 100088，China）
Abstract： After the reform of the National Supervision System is approved by the Constitution and the law， the Criminal Procedure Law needs to modify and adjust the investigation power of the procuratorial organ， so as to solve the connection problem between the supervision system and the criminal procedure system. The procuratorial organ’s investigation power retained in the revised Criminal Procedure Law in 2018 has been significantly strengthened in its supervision， consolidating the constitutional status of the procuratorial organ’s legal supervision. At present， it is necessary to coordinate the investigation power of procuratorial organ with that of supervision organ， to divide and cooperate within procuratorial organ， to cultivate and strengthen the investigation ability of procuratorial organ， so as to ensure the long-term standardized operation mechanism of the investigation power of procuratorial organ.
Key Words： the investigation power of the procuratorial organ; legal supervision; the reform of the National Supervision System; the Modification of Criminal Procedure Law
本文責任编辑：周玉芹
收稿日期：2020-01-16
基金项目：国家社科基金重大项目“十八届四中全会以来我国刑事诉讼制度重大改革实施效果的实证研究”（17ZDA126）
作者简介：卞建林（1953），男，江苏泰兴人，中国政法大学诉讼法学研究院教授，博士生导师，法学博士。
① 参见卞建林、谢澍：《新中国刑事诉讼制度的诞生和发展——写于中华人民共和国成立70周年暨〈刑事诉讼法〉颁布40周年之际》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2019年第10期，第1页。