论文部分内容阅读
（1中南大学商学院；2住房和城乡建设部城乡规划管理中心）
摘要：公众参与制度建设是推进城乡规划管理水平提高，保障城乡规划公平公正的有效措施，是贯彻《城乡规划法》的切实要求，是加强政务公开、完善行政公示制度的重要组成部分。通过对国外相关理论和实践的综述和对国内城市广泛调研，对当前我国城乡规划管理中公众参与制度建设的现状与问题进行了深入剖析，从法律法规完善、规划知识普及、公众意见反馈机制建立和实现有效互动等方面提出了加强城乡规划管理中公众参与制度建设的有效对策。
关键词：城乡规划管理，公众参与，制度
Abstract： The development of “Participation of the public system for urban - rural planning” is the effective measures to improve the Administration and ensure the fairness of urban and rural planning. It also can enhance the government affairs and carry out.Through extensive research， this article has provided in-depth analysis about the current status and problems of the system， and the effectual solution to enhance the system during the “Twelfth Five-Year” Planning period from improving laws and regulations， spreading planning knowing， establishing feedback mechanisms， implementing interaction methods， and so on.
Key Word： Administration of Urban-Rural Planning，Participation of the public，System
城乡规划管理中的公众参与制度建设是我国各级政府推行依法行政、政务公开、民主决策、以人为本原则的具体体现，对进一步加强城乡规划管理、科学编制和实施城乡规划、保障城乡规划的公平公正具有积极的现实意义。
一、完善城乡规划管理中公众参与制度的背景
1、城乡规划公众参与制度建设是贯彻《城乡规划法》的法定要求。城乡规划工作决定城乡空间资源的配置，事关城乡的协调发展与经济、社会可持续发展，涉及各行各业、千家万户。要履行好这些职责，就不能再沿用计划经济条件下传统封闭型的规划工作模式，而要以提高政府决策的科学性、实现执政为民的宗旨为目标，以维护好公共利益、协调好各种利益关系以及公权和私权的关系为出发点，建立城乡规划工作新机制。城乡规划公众参与制度的建立能夠保证规划工作的公正、高效和工作人员的廉洁；通过扩大群众的参与度把人民群众对建设项目的知情权、建议权和私权的维护落到实处；能更大范围地汇集全社会的智慧和力量，使城乡规划依据更加充分，视野更加开阔，决策更加科学；能进一步增强城乡规划工作的透明度，让城乡规划决策制定实施过程像阳光一样呈现在人民大众面前，从而让他们更加关注城乡规划，更加方便、有效地监督城乡规划的实施，维护自己的正当权益。
2、城乡规划公众参与制度是政务公开制度在具体领域的体现和落实。
新时期，城乡规划在经济社会发展中的作用日益显著，规划部门已经成为各级政府的重要职能部门，这就要求规划部门必须坚持依法行政、政务公开的原则，由封闭管理向阳光政务转变，由关门决策向民主决策转变。公众参与有利于规划政策、规划编制及规划行政许可的科学化、民主化。通过公众参与，可以及时发现、解决问题与矛盾，完善政策和规划，有利于规划实施；公众参与有利于对行政机关的监督。可以将规划许可的运作置于社会和利益相关者的监督之下，便于利益相关者依法行使其监督权，可以有效防止对规划的随意变更和规划许可的不当，从而有利于遏制权力的滥用。
3、城乡规划公众参与制度是我国行政公示制度的一部分
作为政府调控的重要手段，城乡规划的公共政策属性勿庸置疑。这种公共政策属性，决定了城乡规划必然要从国家主体转向民众主体。也就是说，城乡规划的民主化是社会主义民主政治建设很重要的组成部分，在规划领域的知情权是老百姓政治权力的很重要一个组成方面，老百姓有权力了解规划过程、参与规划决策。因此，必须从制度上保障老百姓有机会参与到规划的全过程，科学合理的建议也应该得到规划部门的尊重和采纳。近年来，随着“以人为本”理念的深入人心，公众参与城乡规划开始成为规划界普遍关注和讨论的问题，经济、社会各方面的发展和进步都为城乡规划公众参与制度的建立与完善创造了良好的条件。
二、国外城乡规划管理公众参与制度研究和实践综述
伴随着西方资本主义民主政治的推进和城市规划理论的变革，城乡规划管理中的公众参与大致经历了萌芽期、发展期和成熟期三个阶段。
20世纪60年代是城市规划公众参与的萌芽期。1965年，保罗·大卫多夫（PaulDavi-doff）在《规划中的倡导性和多样化》（Advosacy and Planning）一文中提出与社会政治多元化和民主化发展相适应的“多元化倡导性规划”概念，他强调规划是一个自下而上的过程，因此，要保证规划的民主性和公平性，鼓励和促进市民（特别是穷人）在规划过程中的积极参与。规划工作者不能再以自己的价值判断为标准，而要综合考虑社会、经济、文化等诸方面的影响，平衡和协调各种利益冲突以达成社会共同遵守的契约。保罗·大卫多夫的这种倡导性规划学说成为规划公众参与的宣言。 20世纪70年代是城市规划公众参与的发展期。石油危机让人类意识到自然资源是有限的。为争夺城市空间环境的控制权和管理权，规划成为各种社会团体、社会阶层力量之间展开政治斗争的工具。1977年的《马丘比丘宪章》明确指出：“城市环境是人民创造的，城市规划必须建立在各专业设计人、城市居民及公众和政治领导人之间系统地、不断地互相协作配合的基础上。”到了20世纪80年代，在英、美的城市更新和社区发展中，公众参与作为一种民主的实践和规划的重要手段得到普及和发展。
从20世纪90年代起，世界范围内的公众参与进入了成熟期。世界政治和经济格局的动荡使西方的规划工作者普遍被笼罩在怀疑和批判的氛围中，理性的反思涉及更深的层面。面对日趋多元化、片段化和流动化的社会，政府开始认识到自身的局限性，转而与社会、市民组织合作，制定公共政策。于是，以因斯（Innes）等学者为代表的交往型规划（Communicative Planning）学派的理论和指导思想迅速成为20世纪90年代规划理论的主导。公众参与思想的影响扩展到了欧美国家以外的更广泛的地域范圍（如亚洲的日本、韩国），而且通过规划操作层面上的条例化和制度化，以及组织结构和工作程序上的保证，公众参与得到切实体现。
目前，城市规划中公示制度的应用在欧美一些国家己经形成了相当完备的体系。正式的公示程序如英国开发规划与审批程序中规定，在规划主管部门审定申请文件和图纸后，必须公告相邻业主内容和公众听证会时间表，在同政府相关团体协商一段时间后就应当举行公众调查会；法国于1976年颁行的《城市规划法典》专门强调了公众表达意见的权利、方式以及规划部门对公众意见的具体处理方式；美国在制定城市规划的“衡量社会价值观”和“决定规划方向和目标”的阶段，公众参与的方式主要有采取民意调查方式或选举、委任市民代表直接参与市政府规划部门的工作，组织市民小组讨论及举行各方利益代表的综合性论证。在规划各个阶段，对公众意见的处理结果也要求公布，规划部门要说明采纳或不采纳公众意见的理由。本部分通过对美国、德国、日本等几个具有代表性国家的城市规划中的有关公示内容进行总结、梳理，对我国城乡规划公众参与制度的完善提供有效借鉴。
三、对我国城乡规划管理中公众参与制度建设的几点启示
1、城市规划公众参与制度建设要有可操作的法律保障
发达国家城市规划能顺利实施，一个重要的因素就是规划的公众参与有比较完善的法律保障。目前，我国公众参与城市规划忽视了作为载体的法律保障和制度建设。目前，大多数规划决策是通过自上而下的途径，公众参与规划仍然处于初始阶段，建立健全城市规划公众参与的制度体系和法律保障体系势在必行。
各国的城乡规划立法模式主要分为两种，一种是以德国为代表的立法模式，在《联邦行政程序法》中对涉及土地利用和公用设施的规划制定了特别程序，对于规划确定程序的内容作出了较完善的规定，同时在《建设法典》等单行性法律、法规中又对规划的各个阶段作出详细的规定，在各种阶段均规定了较为具体的公众参与的范围、程序和方式，具有完善的体系，可操作性很强；另一种是以日本、韩国等国家和我国台湾地区为代表的立法模式，为避免行政程序法内容与以前已经施行的城乡规划单行法律、法规冲突，在行政程序法中并未作出适用规划的特别程序或是只作出原则规定，而对于规划的具体程序主要通过单行性法律、法规加以规定，相应的公众参与的内容在行政程序法中一般只有原则性规定，具体的参与程序、方法等由单行法规定。
我国的行政程序立法目前尚处于起步阶段，有关城乡规划的单行性法律也正在审议之中，我们认为城乡规划中公众参与机制的建立不可能一蹴而就，学习德国的经验固然有助于建立较完善的规划程序体系和实现规划中的公众参与，但立足于现实，建立类于德国的规划法律体系的目标尚不可能达到，可以先在城乡规划核心法中确定公众参与的原则，划分公众参与的范围，而有关公众参与的范围、方式、组织形式和具体的程序可以在实施性法规、规章中再做详细规定。
2、在城乡规划公众参与程序上的借鉴
如前文所述，德国的行政程序法对于规划确定程序的规定值得我国借鉴，因为规划确定行为首先具有集中事权之效果，有利于协调各个规划职能部门的关系，提高规划效率；其次规划确定行为属于一种权利形成性行政行为，是对特定事项产生的具体行政行为，有助于明确规划行为的法律性质，为相对人提起救济提供保障；最后规划确定行为经法定程序确定后，非法定事由不得变更、中止或废止，有利于相对人信赖利益的实现。尽管我国行政程序法在短期内还无法出台，但可以参照德国法中规划确定程序和其他国家关于公众参与的程序规定，对于规划的形成阶段和听证程序等作出详细的规定，弥补现行立法对于公众参与规定的不足。此外美国、加拿大等国家的经验也值得借鉴，这些国家比较重视事前参与的作用，与其规定相对人和利害关系人的权利，进行事后救济，不如于事前规划制订的过程中注重吸取各方意见，平衡各方利益，避免在规划实施中再出现矛盾，防止纠纷的发生。
3、在公众参与方法和形式上的借鉴
各国公众参与形式和方法多样，如各种讨论会议、手册、展览会、听证会等等，从而使公众全面、彻底地参与到规划中去。
在城乡规划公众参与的方法上，在以上国家和地区，一般都规定城市规划过程中必须有公众的参与，没有经过公众讨论、反馈的城市规划是不能得到上级主管部门审批的。规划如果被公众反对就必须修改。而且充分考虑到公众的参与对于规划目标（公共利益）实现的影响，在规划的各个阶段规定了不同的参与方法。许多国家和地区还规定应当成立专门的规划委员会或政治性的委员会，对城乡规划的方案进行审查或提出建议，最终还要经过当地城市议会作出决议。
4、城市规划公众参与必须建立健全机构和机制
在发达国家，公众参与城市规划的渠道主要是一些社区组织，如美国的“市民咨询委员会”、“住房与规划理事会”等组织，这些组织有权干预城市规划的各项活动，并通过投票、游行等方式实现公众对城市规划的干预。我国应形成市人大代表、政协委员、社区组织（或社会团体）或公民直接参与城市规划的公众参与模式，并在城市规划编制和实施过程中的每个环节、参与途径上公开公众参与的条件和应有的主体权利，明确其参与的方法和参与的内容，真正使公众参与不仅仅是个人层次的参与，而是群众与市民的普遍参与；不仅体现在规划的编制、审批中，还应体现在规划的执行与监督等各个环节中。 5、城市规划公众参与制度的建设和完善必须有良好的信息平台
规划信息可达性是城市规划公众参与制度的基础和前提。公众首先必须有知情权，然后才可能真正参与到与自身利益密切相关的规划活动中去。在美国，向公众提供中央和地方政府的大量数据是由《国家公共信息》所规定的。凡使用纳税人的税款而收集的数据，除国家机密外，一般都应免费公布，如人口统计，土地权属登记等，为参与城市规划提供了良好的基础。然而，在我国，目前尚未有法规条例规定哪些信息可以对外公布，哪些信息必须对外公布，公众参与城市规划的信息保障直接影响到城市规划审批的质量和城市规划的实施。因此，在我国，必须尽快建立城市规划信息平台，推进规划公示制度和公开查询制度，真正增加规划管理的公开性、民主性。
四、我国城乡规划公众参与制度建设的现状与问题
（一）我国我国城乡规划公众参与制度建设现状
我国城乡规划管理中的公众参与制度是在借鉴国外规划公众参与的基础上，经过十多年的实践逐步形成的一项新型的规划管理机制。它是从“依法行政、民主政治”的角度出發，强调社会各阶层多渠道、多层次参与规划工作的全过程，其间公众是城市政府制定规划的参谋、执行规划的监督员。《行政许可法》、特别是《城乡规划法》和《政府信息公开条例》颁布实施以来，各地、各级政府和规划部门都高度重视城乡规划的公众参与工作，并结合本地工作实际，纷纷制定或者出台有关制度和办法。目前各地都不同程度的建立、实施了公众参与制度，并在规划审批管理中产生了重要作用。各地城乡规划批后公众参与的内容、方法、形式基本相同，但在规划批前公开公开的实施方面，包括内容、时间、形式和过程等，则有所不同。
1、城乡规划公众参与法制建设初见成效，公众参与的依据更加充分
各地除遵循《城乡规划法》、《城市规划编制办法》等相关上位法规外，均制定了规划公众参与专项地方法规，或在相关地方规章中有专项条文规定。上海市在2002年就出台了《上海市建设工程规划设计方案公开暂行规定》（沪规法（2002）918号），并于2005年改为《上海市建设工程规划设计方案公示暂行规定》（沪规法〔2005〕1205号），对公示责任主体，公示的内容、形式、时限和对反馈意见的处理都做了明确规定，并于2007年7月颁布了《上海市城市规划管理信息公开暂行规定》（沪规法[2007]597号）；广东省出台了《广东省城乡规划公示办法》，广州市2007年6月正式颁布了《广州市城市规划管理公示办法》，均对城乡规划公示内容、方式和期限等进行了规定，为城乡规划公众参与制度建设提供了法律保障。
2、城乡规划公众参与组织机构比较明确
各地一般由市规划局总体规划处和详细规划处负责规划草案的公示，项目设计方案由建设管理处负责组织，公众参与的情况和公示意见反馈情况由组织机构进行汇总，上报当地城乡规划委员会，组织机构明确，责任清晰。
规划草案和项目设计方案的公示按照城乡规划法规定，对公示内容、公示地点、公示方式、公示时间和反馈意见的处理都按法定程序进行，法律程序较为健全。
项目设计方案公示因时间短，工作量大，且与当地居民切身利益关系密切，上海市、深圳市等均与街道、社区合作组织项目公示，收到了比较好的效果。
对于需要组织听证的规划方案和项目设计方案，各地一般采取由公示组织部门按照规定进行利害关系人界定，按照利害关系人要求组织相关听证。
3、公众参与的范围不断扩大
对公示的范围各地有所不同，但总的趋势是不断扩大，有的只限于对城市规划方案或建设项目涉及公共利益或公民、组织的重大利益有关事项进行公示，如重庆规划局2006年制定的《规划公示管理暂行办法》规定了下列三种情况涉及公共利益或公民、组织的重大利益有关事项进行公示：一是调整规划方案；二是审批建设工程设计方案；三是变更规划许可。有的是按照不同层级的规划而规定了如何公示，如大连市规划局2004年制定的《大连市城市规划公示管理办法》规定应当公示的内容为城市总体规划、控规编制和调整、修建性详规方案、变更修建性详规方案和施工现场规划方案。广东省比较全面规定了各层级规划和建设项目的审批变更甚至处罚都应进行公示；只有上海则只是规定对一些建设工程项目在审批前应当进行必要的公示。
4、公众参与的方式更加全面、多样化
为提高公众参与程度，扩大公众参与范围，更好地推进城乡规划公众参与效果，各地均采用多种方式进行城乡规划公众参与，包括现场公示、网站公示、媒体公示、展厅公示、会议共识等多种形式，实施效果较好。在公示前，尽可能通过多种形式，在报纸、政务网上或公示现场将公示内容、时间、地点通知公众或利害关系人。公示形式主要是政务网上、行政审批大厅、规划展览厅、现场（主要出入口）、社区公示、媒体、听证和座谈会议等。根据公示的规划内容有时几种形式同时进行，有时只选择一种；公示的时间最少的2 天，一般在7至15天。更加重视现场公示，也更加重视相关的服务、解释工作。
5、公众参与结果和反馈意见采纳、处理更加及时、系统化
一般由组织者负责收集公示意见，对公示意见的处理要求表明真实身份。对共识的一件采取不同时处理方式，一般都是原则规定用于参考或作为规划部门决定的重要依据。重庆市规定的比较具体，对公示内容有明显异议的，经研究可作出以下处理：不予审批、修改后再次共识、向利害人解释、说明后再予以审批。
（二）我国城乡规划公众参与制度建设当前面临的问题
1、城乡规划公众参与制度建设尚处于探索实践阶段，公众参与的法律规定和规范有待进一步细化和完善。
虽然《城乡规划法》作为上位法对公众参与做出了较为详尽的要求，但相关的配套法规和地方性规章还有待进一步完善，目前对法律法规以外的哪些项目应当公众参与和公众参与有关程序、时间、组织和公示形式等方面如何规定，地方规划部门无章可循，基本上都是各地规划部门结合本地的实际情况，以规范性文件的形式制定一些办法、制度，没有统一规定。各地规定宽严不一，利害关系人经常质疑规划部门的规定依据何在，影响了规划公示的效力。同时，也造成了各地区特别是发达和欠发达地区之间的公众参与的程度差别很大，使一些欠发达地区社会公众和利害关系人的利益得不到应有的保障。 2、存在一定程度的重项目轻规划现象，对公众反馈意见的采纳不够公开透明。
从各地城乡规划公众参与的规定看，存在重视建设工程项目的批前公众参与，忽视各层级规划审批前公众参与的情况。各地大都对建设项目公众参与的方法、形式、程序及意见的反馈和采纳规定得很清楚、详细，而对规划编制的公众参与一带而过或只作原则规定。对公众反馈意见的采纳情况（是否采纳、怎样采纳，特别是为什么没有采纳）还未能及时全面地作出相关说明，也还没有形成相对完善的机制和程序。
3、公众参与的制度和途径还不建全，公众参与规划的意识和技能薄弱。
公众参与城乡规划的积极性很高，但实际参与的渠道和方法还比较少。目前公众参与规划的要求大部分仍停留在与自身密切相关的事务上，对与城市发展长远利益相关的公共设施、基础设施等的建设关心不够。城乡规划是一门技术性较强的行业，要真正地领会规划的意图，还应具备一定的技能，对规划和建设程序的不熟悉导致了公众参与的滞后性。这说明，我国对公众规划知识的宣传培训还远远不够，理解规划基本知识的水平不足，严重妨碍了城乡规划公众参与的效果。
五、完善我国城乡规划管理中公众参与制度的措施建议
1、完善城乡规划公众参与的法律保障体系和运作机制。
要使城乡规划的公众参与和公众参与有效运作，必须从法律层面予以保障。目前在我国城乡规划的相关法规和规范中，对于城乡规划公众参与和公众参与主体的范围、组织、权利、义务及法律救济等内容缺乏具体的规定。确保公众对城乡规划的有效参与，要从程序法上对城乡规划公众参与和公众参与主体的范围、组织、权利、义务及法律救济等内容予以明确。通过部门或地方立法、制定政府规章和建立部门规章制度，对相关内容作出统一规定、遵循统一程序，避免因人因事的不同而采取不同的程序，同时把程序控制在合理、必要的限度内，既能保证公正又能提高效率。
2、建立和完善城乡规划信息系统，加大城乡规划宣传和普及教育。
從目前的发展态势来看，城乡规划公众参与的深入开展迫切需要先进的信息化平台作为支撑。各地城乡规划部门应综合各类基础地理信息、规划信息、审批信息，并在此基础上，进一步整合教育、医疗、安全以及社区等资料，逐步建立起覆盖城乡的“数字化城市管理系统”，从而为社会民众、各级政府、相关部门建立一个提供城乡规划信息、基本建设信息、地理信息、日照影响分析等资料的动态的展示、查询、服务平台，为政府决策提供依据，为城乡规划公众参与提供强有力的技术支持和数据保证。城乡规划一经批准即应依法向社会公众公布，定期、不定期采取咨询、召开情况通报会及通过电视节目、电子邮箱定期向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，也可邀请市民参加城乡规划的展示会、论证座谈会或听证会，多渠道、多形式让市民了解城乡规划。
3、建立和完善城乡规划公众参与意见反馈机制。
城乡规划公示的意见反馈与合理采纳机制是城乡规划公众参与制度发挥作用的主要途径。城乡规划公众参与的意见反馈机制应包括以下环节：①规划编制组织单位、做出规划许可的单位负责组织公示，定期收集、分类整理各方面意见，筛选有效意见，分类作出回应。②规划部门将这些意见进行分析、归纳、整理，形成比较集中的意见，连同这些意见的综合处理建议送至规划委员会。③规划委员会对公众意见进行审查，经审议予以采纳的，应要求规划行政主管部门进行修改补充。④规划制定出来以后，需要再公布听取意见，之后方履行上报审批程序。⑤上报材料中，除规划文本和上报政府文件外，还应包括公众对规划的主要意见，以及采纳或不采纳的理由。
4、充分发挥社区作用，探索“规划师—公众”互动模式。
城乡规划具有技术性强的特点，而许多市民由于缺乏这方面的专业知识，对规划的参与往往限于直观意见，所反映的问题不够深刻甚至不得要领，规划工作难以实现互动。城乡规划的公众参与应发挥街道、居委会等在社区的作用。通过非政府、非盈利的技术服务机构、社区组织以及专业规划设计事务所和政府规划部门的职能互补，对涉及社区居民切身利益的地区规划项目，通过听证会以及社区组织参加规划制定讨论等形式开展社会参与。如对涉及社区的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的公示，可放在社区进行，社区可以发挥组织功能，有效地解决现场组织问题，由社区组织汇总公众意见报送规划部门。公示期间如没有条件每天都安排相关人员在场解答问题，可以由社区约定时间，由规划部门和设计人员，必要时可邀请其他相关部门在社区进行集中解答，对规划部门采纳利害关系人意见的情况也可以通过社区反馈给利害关系人。
参考文献：
1. Healey，P.Collaborativeplanning：shapingplacesinfragmentedsocieties.MacmillanPressLtd，
21997.Ch8 and 9Friedmann. J . Planning in the Public Domain[M] . Princeton ，NJ ：Princeton University Press ，1987.
3.Marinetto. M. Who wants to be an active citizen ？ The politics and practice of community involvement（1） ：103 - 120.
4.Fisher. R. Let the people decide ： Neighborhood organizing in America [M] . updated edition. New1994.
5.Greg Hampton. Enhancing public participation through narrative analysis. [J ] Policy Sciences ，2004
摘要：公众参与制度建设是推进城乡规划管理水平提高，保障城乡规划公平公正的有效措施，是贯彻《城乡规划法》的切实要求，是加强政务公开、完善行政公示制度的重要组成部分。通过对国外相关理论和实践的综述和对国内城市广泛调研，对当前我国城乡规划管理中公众参与制度建设的现状与问题进行了深入剖析，从法律法规完善、规划知识普及、公众意见反馈机制建立和实现有效互动等方面提出了加强城乡规划管理中公众参与制度建设的有效对策。
关键词：城乡规划管理，公众参与，制度
Abstract： The development of “Participation of the public system for urban - rural planning” is the effective measures to improve the Administration and ensure the fairness of urban and rural planning. It also can enhance the government affairs and carry out
Key Word： Administration of Urban-Rural Planning，Participation of the public，System
城乡规划管理中的公众参与制度建设是我国各级政府推行依法行政、政务公开、民主决策、以人为本原则的具体体现，对进一步加强城乡规划管理、科学编制和实施城乡规划、保障城乡规划的公平公正具有积极的现实意义。
一、完善城乡规划管理中公众参与制度的背景
1、城乡规划公众参与制度建设是贯彻《城乡规划法》的法定要求。城乡规划工作决定城乡空间资源的配置，事关城乡的协调发展与经济、社会可持续发展，涉及各行各业、千家万户。要履行好这些职责，就不能再沿用计划经济条件下传统封闭型的规划工作模式，而要以提高政府决策的科学性、实现执政为民的宗旨为目标，以维护好公共利益、协调好各种利益关系以及公权和私权的关系为出发点，建立城乡规划工作新机制。城乡规划公众参与制度的建立能夠保证规划工作的公正、高效和工作人员的廉洁；通过扩大群众的参与度把人民群众对建设项目的知情权、建议权和私权的维护落到实处；能更大范围地汇集全社会的智慧和力量，使城乡规划依据更加充分，视野更加开阔，决策更加科学；能进一步增强城乡规划工作的透明度，让城乡规划决策制定实施过程像阳光一样呈现在人民大众面前，从而让他们更加关注城乡规划，更加方便、有效地监督城乡规划的实施，维护自己的正当权益。
2、城乡规划公众参与制度是政务公开制度在具体领域的体现和落实。
新时期，城乡规划在经济社会发展中的作用日益显著，规划部门已经成为各级政府的重要职能部门，这就要求规划部门必须坚持依法行政、政务公开的原则，由封闭管理向阳光政务转变，由关门决策向民主决策转变。公众参与有利于规划政策、规划编制及规划行政许可的科学化、民主化。通过公众参与，可以及时发现、解决问题与矛盾，完善政策和规划，有利于规划实施；公众参与有利于对行政机关的监督。可以将规划许可的运作置于社会和利益相关者的监督之下，便于利益相关者依法行使其监督权，可以有效防止对规划的随意变更和规划许可的不当，从而有利于遏制权力的滥用。
3、城乡规划公众参与制度是我国行政公示制度的一部分
作为政府调控的重要手段，城乡规划的公共政策属性勿庸置疑。这种公共政策属性，决定了城乡规划必然要从国家主体转向民众主体。也就是说，城乡规划的民主化是社会主义民主政治建设很重要的组成部分，在规划领域的知情权是老百姓政治权力的很重要一个组成方面，老百姓有权力了解规划过程、参与规划决策。因此，必须从制度上保障老百姓有机会参与到规划的全过程，科学合理的建议也应该得到规划部门的尊重和采纳。近年来，随着“以人为本”理念的深入人心，公众参与城乡规划开始成为规划界普遍关注和讨论的问题，经济、社会各方面的发展和进步都为城乡规划公众参与制度的建立与完善创造了良好的条件。
二、国外城乡规划管理公众参与制度研究和实践综述
伴随着西方资本主义民主政治的推进和城市规划理论的变革，城乡规划管理中的公众参与大致经历了萌芽期、发展期和成熟期三个阶段。
20世纪60年代是城市规划公众参与的萌芽期。1965年，保罗·大卫多夫（PaulDavi-doff）在《规划中的倡导性和多样化》（Advosacy and Planning）一文中提出与社会政治多元化和民主化发展相适应的“多元化倡导性规划”概念，他强调规划是一个自下而上的过程，因此，要保证规划的民主性和公平性，鼓励和促进市民（特别是穷人）在规划过程中的积极参与。规划工作者不能再以自己的价值判断为标准，而要综合考虑社会、经济、文化等诸方面的影响，平衡和协调各种利益冲突以达成社会共同遵守的契约。保罗·大卫多夫的这种倡导性规划学说成为规划公众参与的宣言。 20世纪70年代是城市规划公众参与的发展期。石油危机让人类意识到自然资源是有限的。为争夺城市空间环境的控制权和管理权，规划成为各种社会团体、社会阶层力量之间展开政治斗争的工具。1977年的《马丘比丘宪章》明确指出：“城市环境是人民创造的，城市规划必须建立在各专业设计人、城市居民及公众和政治领导人之间系统地、不断地互相协作配合的基础上。”到了20世纪80年代，在英、美的城市更新和社区发展中，公众参与作为一种民主的实践和规划的重要手段得到普及和发展。
从20世纪90年代起，世界范围内的公众参与进入了成熟期。世界政治和经济格局的动荡使西方的规划工作者普遍被笼罩在怀疑和批判的氛围中，理性的反思涉及更深的层面。面对日趋多元化、片段化和流动化的社会，政府开始认识到自身的局限性，转而与社会、市民组织合作，制定公共政策。于是，以因斯（Innes）等学者为代表的交往型规划（Communicative Planning）学派的理论和指导思想迅速成为20世纪90年代规划理论的主导。公众参与思想的影响扩展到了欧美国家以外的更广泛的地域范圍（如亚洲的日本、韩国），而且通过规划操作层面上的条例化和制度化，以及组织结构和工作程序上的保证，公众参与得到切实体现。
目前，城市规划中公示制度的应用在欧美一些国家己经形成了相当完备的体系。正式的公示程序如英国开发规划与审批程序中规定，在规划主管部门审定申请文件和图纸后，必须公告相邻业主内容和公众听证会时间表，在同政府相关团体协商一段时间后就应当举行公众调查会；法国于1976年颁行的《城市规划法典》专门强调了公众表达意见的权利、方式以及规划部门对公众意见的具体处理方式；美国在制定城市规划的“衡量社会价值观”和“决定规划方向和目标”的阶段，公众参与的方式主要有采取民意调查方式或选举、委任市民代表直接参与市政府规划部门的工作，组织市民小组讨论及举行各方利益代表的综合性论证。在规划各个阶段，对公众意见的处理结果也要求公布，规划部门要说明采纳或不采纳公众意见的理由。本部分通过对美国、德国、日本等几个具有代表性国家的城市规划中的有关公示内容进行总结、梳理，对我国城乡规划公众参与制度的完善提供有效借鉴。
三、对我国城乡规划管理中公众参与制度建设的几点启示
1、城市规划公众参与制度建设要有可操作的法律保障
发达国家城市规划能顺利实施，一个重要的因素就是规划的公众参与有比较完善的法律保障。目前，我国公众参与城市规划忽视了作为载体的法律保障和制度建设。目前，大多数规划决策是通过自上而下的途径，公众参与规划仍然处于初始阶段，建立健全城市规划公众参与的制度体系和法律保障体系势在必行。
各国的城乡规划立法模式主要分为两种，一种是以德国为代表的立法模式，在《联邦行政程序法》中对涉及土地利用和公用设施的规划制定了特别程序，对于规划确定程序的内容作出了较完善的规定，同时在《建设法典》等单行性法律、法规中又对规划的各个阶段作出详细的规定，在各种阶段均规定了较为具体的公众参与的范围、程序和方式，具有完善的体系，可操作性很强；另一种是以日本、韩国等国家和我国台湾地区为代表的立法模式，为避免行政程序法内容与以前已经施行的城乡规划单行法律、法规冲突，在行政程序法中并未作出适用规划的特别程序或是只作出原则规定，而对于规划的具体程序主要通过单行性法律、法规加以规定，相应的公众参与的内容在行政程序法中一般只有原则性规定，具体的参与程序、方法等由单行法规定。
我国的行政程序立法目前尚处于起步阶段，有关城乡规划的单行性法律也正在审议之中，我们认为城乡规划中公众参与机制的建立不可能一蹴而就，学习德国的经验固然有助于建立较完善的规划程序体系和实现规划中的公众参与，但立足于现实，建立类于德国的规划法律体系的目标尚不可能达到，可以先在城乡规划核心法中确定公众参与的原则，划分公众参与的范围，而有关公众参与的范围、方式、组织形式和具体的程序可以在实施性法规、规章中再做详细规定。
2、在城乡规划公众参与程序上的借鉴
如前文所述，德国的行政程序法对于规划确定程序的规定值得我国借鉴，因为规划确定行为首先具有集中事权之效果，有利于协调各个规划职能部门的关系，提高规划效率；其次规划确定行为属于一种权利形成性行政行为，是对特定事项产生的具体行政行为，有助于明确规划行为的法律性质，为相对人提起救济提供保障；最后规划确定行为经法定程序确定后，非法定事由不得变更、中止或废止，有利于相对人信赖利益的实现。尽管我国行政程序法在短期内还无法出台，但可以参照德国法中规划确定程序和其他国家关于公众参与的程序规定，对于规划的形成阶段和听证程序等作出详细的规定，弥补现行立法对于公众参与规定的不足。此外美国、加拿大等国家的经验也值得借鉴，这些国家比较重视事前参与的作用，与其规定相对人和利害关系人的权利，进行事后救济，不如于事前规划制订的过程中注重吸取各方意见，平衡各方利益，避免在规划实施中再出现矛盾，防止纠纷的发生。
3、在公众参与方法和形式上的借鉴
各国公众参与形式和方法多样，如各种讨论会议、手册、展览会、听证会等等，从而使公众全面、彻底地参与到规划中去。
在城乡规划公众参与的方法上，在以上国家和地区，一般都规定城市规划过程中必须有公众的参与，没有经过公众讨论、反馈的城市规划是不能得到上级主管部门审批的。规划如果被公众反对就必须修改。而且充分考虑到公众的参与对于规划目标（公共利益）实现的影响，在规划的各个阶段规定了不同的参与方法。许多国家和地区还规定应当成立专门的规划委员会或政治性的委员会，对城乡规划的方案进行审查或提出建议，最终还要经过当地城市议会作出决议。
4、城市规划公众参与必须建立健全机构和机制
在发达国家，公众参与城市规划的渠道主要是一些社区组织，如美国的“市民咨询委员会”、“住房与规划理事会”等组织，这些组织有权干预城市规划的各项活动，并通过投票、游行等方式实现公众对城市规划的干预。我国应形成市人大代表、政协委员、社区组织（或社会团体）或公民直接参与城市规划的公众参与模式，并在城市规划编制和实施过程中的每个环节、参与途径上公开公众参与的条件和应有的主体权利，明确其参与的方法和参与的内容，真正使公众参与不仅仅是个人层次的参与，而是群众与市民的普遍参与；不仅体现在规划的编制、审批中，还应体现在规划的执行与监督等各个环节中。 5、城市规划公众参与制度的建设和完善必须有良好的信息平台
规划信息可达性是城市规划公众参与制度的基础和前提。公众首先必须有知情权，然后才可能真正参与到与自身利益密切相关的规划活动中去。在美国，向公众提供中央和地方政府的大量数据是由《国家公共信息》所规定的。凡使用纳税人的税款而收集的数据，除国家机密外，一般都应免费公布，如人口统计，土地权属登记等，为参与城市规划提供了良好的基础。然而，在我国，目前尚未有法规条例规定哪些信息可以对外公布，哪些信息必须对外公布，公众参与城市规划的信息保障直接影响到城市规划审批的质量和城市规划的实施。因此，在我国，必须尽快建立城市规划信息平台，推进规划公示制度和公开查询制度，真正增加规划管理的公开性、民主性。
四、我国城乡规划公众参与制度建设的现状与问题
（一）我国我国城乡规划公众参与制度建设现状
我国城乡规划管理中的公众参与制度是在借鉴国外规划公众参与的基础上，经过十多年的实践逐步形成的一项新型的规划管理机制。它是从“依法行政、民主政治”的角度出發，强调社会各阶层多渠道、多层次参与规划工作的全过程，其间公众是城市政府制定规划的参谋、执行规划的监督员。《行政许可法》、特别是《城乡规划法》和《政府信息公开条例》颁布实施以来，各地、各级政府和规划部门都高度重视城乡规划的公众参与工作，并结合本地工作实际，纷纷制定或者出台有关制度和办法。目前各地都不同程度的建立、实施了公众参与制度，并在规划审批管理中产生了重要作用。各地城乡规划批后公众参与的内容、方法、形式基本相同，但在规划批前公开公开的实施方面，包括内容、时间、形式和过程等，则有所不同。
1、城乡规划公众参与法制建设初见成效，公众参与的依据更加充分
各地除遵循《城乡规划法》、《城市规划编制办法》等相关上位法规外，均制定了规划公众参与专项地方法规，或在相关地方规章中有专项条文规定。上海市在2002年就出台了《上海市建设工程规划设计方案公开暂行规定》（沪规法（2002）918号），并于2005年改为《上海市建设工程规划设计方案公示暂行规定》（沪规法〔2005〕1205号），对公示责任主体，公示的内容、形式、时限和对反馈意见的处理都做了明确规定，并于2007年7月颁布了《上海市城市规划管理信息公开暂行规定》（沪规法[2007]597号）；广东省出台了《广东省城乡规划公示办法》，广州市2007年6月正式颁布了《广州市城市规划管理公示办法》，均对城乡规划公示内容、方式和期限等进行了规定，为城乡规划公众参与制度建设提供了法律保障。
2、城乡规划公众参与组织机构比较明确
各地一般由市规划局总体规划处和详细规划处负责规划草案的公示，项目设计方案由建设管理处负责组织，公众参与的情况和公示意见反馈情况由组织机构进行汇总，上报当地城乡规划委员会，组织机构明确，责任清晰。
规划草案和项目设计方案的公示按照城乡规划法规定，对公示内容、公示地点、公示方式、公示时间和反馈意见的处理都按法定程序进行，法律程序较为健全。
项目设计方案公示因时间短，工作量大，且与当地居民切身利益关系密切，上海市、深圳市等均与街道、社区合作组织项目公示，收到了比较好的效果。
对于需要组织听证的规划方案和项目设计方案，各地一般采取由公示组织部门按照规定进行利害关系人界定，按照利害关系人要求组织相关听证。
3、公众参与的范围不断扩大
对公示的范围各地有所不同，但总的趋势是不断扩大，有的只限于对城市规划方案或建设项目涉及公共利益或公民、组织的重大利益有关事项进行公示，如重庆规划局2006年制定的《规划公示管理暂行办法》规定了下列三种情况涉及公共利益或公民、组织的重大利益有关事项进行公示：一是调整规划方案；二是审批建设工程设计方案；三是变更规划许可。有的是按照不同层级的规划而规定了如何公示，如大连市规划局2004年制定的《大连市城市规划公示管理办法》规定应当公示的内容为城市总体规划、控规编制和调整、修建性详规方案、变更修建性详规方案和施工现场规划方案。广东省比较全面规定了各层级规划和建设项目的审批变更甚至处罚都应进行公示；只有上海则只是规定对一些建设工程项目在审批前应当进行必要的公示。
4、公众参与的方式更加全面、多样化
为提高公众参与程度，扩大公众参与范围，更好地推进城乡规划公众参与效果，各地均采用多种方式进行城乡规划公众参与，包括现场公示、网站公示、媒体公示、展厅公示、会议共识等多种形式，实施效果较好。在公示前，尽可能通过多种形式，在报纸、政务网上或公示现场将公示内容、时间、地点通知公众或利害关系人。公示形式主要是政务网上、行政审批大厅、规划展览厅、现场（主要出入口）、社区公示、媒体、听证和座谈会议等。根据公示的规划内容有时几种形式同时进行，有时只选择一种；公示的时间最少的2 天，一般在7至15天。更加重视现场公示，也更加重视相关的服务、解释工作。
5、公众参与结果和反馈意见采纳、处理更加及时、系统化
一般由组织者负责收集公示意见，对公示意见的处理要求表明真实身份。对共识的一件采取不同时处理方式，一般都是原则规定用于参考或作为规划部门决定的重要依据。重庆市规定的比较具体，对公示内容有明显异议的，经研究可作出以下处理：不予审批、修改后再次共识、向利害人解释、说明后再予以审批。
（二）我国城乡规划公众参与制度建设当前面临的问题
1、城乡规划公众参与制度建设尚处于探索实践阶段，公众参与的法律规定和规范有待进一步细化和完善。
虽然《城乡规划法》作为上位法对公众参与做出了较为详尽的要求，但相关的配套法规和地方性规章还有待进一步完善，目前对法律法规以外的哪些项目应当公众参与和公众参与有关程序、时间、组织和公示形式等方面如何规定，地方规划部门无章可循，基本上都是各地规划部门结合本地的实际情况，以规范性文件的形式制定一些办法、制度，没有统一规定。各地规定宽严不一，利害关系人经常质疑规划部门的规定依据何在，影响了规划公示的效力。同时，也造成了各地区特别是发达和欠发达地区之间的公众参与的程度差别很大，使一些欠发达地区社会公众和利害关系人的利益得不到应有的保障。 2、存在一定程度的重项目轻规划现象，对公众反馈意见的采纳不够公开透明。
从各地城乡规划公众参与的规定看，存在重视建设工程项目的批前公众参与，忽视各层级规划审批前公众参与的情况。各地大都对建设项目公众参与的方法、形式、程序及意见的反馈和采纳规定得很清楚、详细，而对规划编制的公众参与一带而过或只作原则规定。对公众反馈意见的采纳情况（是否采纳、怎样采纳，特别是为什么没有采纳）还未能及时全面地作出相关说明，也还没有形成相对完善的机制和程序。
3、公众参与的制度和途径还不建全，公众参与规划的意识和技能薄弱。
公众参与城乡规划的积极性很高，但实际参与的渠道和方法还比较少。目前公众参与规划的要求大部分仍停留在与自身密切相关的事务上，对与城市发展长远利益相关的公共设施、基础设施等的建设关心不够。城乡规划是一门技术性较强的行业，要真正地领会规划的意图，还应具备一定的技能，对规划和建设程序的不熟悉导致了公众参与的滞后性。这说明，我国对公众规划知识的宣传培训还远远不够，理解规划基本知识的水平不足，严重妨碍了城乡规划公众参与的效果。
五、完善我国城乡规划管理中公众参与制度的措施建议
1、完善城乡规划公众参与的法律保障体系和运作机制。
要使城乡规划的公众参与和公众参与有效运作，必须从法律层面予以保障。目前在我国城乡规划的相关法规和规范中，对于城乡规划公众参与和公众参与主体的范围、组织、权利、义务及法律救济等内容缺乏具体的规定。确保公众对城乡规划的有效参与，要从程序法上对城乡规划公众参与和公众参与主体的范围、组织、权利、义务及法律救济等内容予以明确。通过部门或地方立法、制定政府规章和建立部门规章制度，对相关内容作出统一规定、遵循统一程序，避免因人因事的不同而采取不同的程序，同时把程序控制在合理、必要的限度内，既能保证公正又能提高效率。
2、建立和完善城乡规划信息系统，加大城乡规划宣传和普及教育。
從目前的发展态势来看，城乡规划公众参与的深入开展迫切需要先进的信息化平台作为支撑。各地城乡规划部门应综合各类基础地理信息、规划信息、审批信息，并在此基础上，进一步整合教育、医疗、安全以及社区等资料，逐步建立起覆盖城乡的“数字化城市管理系统”，从而为社会民众、各级政府、相关部门建立一个提供城乡规划信息、基本建设信息、地理信息、日照影响分析等资料的动态的展示、查询、服务平台，为政府决策提供依据，为城乡规划公众参与提供强有力的技术支持和数据保证。城乡规划一经批准即应依法向社会公众公布，定期、不定期采取咨询、召开情况通报会及通过电视节目、电子邮箱定期向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，也可邀请市民参加城乡规划的展示会、论证座谈会或听证会，多渠道、多形式让市民了解城乡规划。
3、建立和完善城乡规划公众参与意见反馈机制。
城乡规划公示的意见反馈与合理采纳机制是城乡规划公众参与制度发挥作用的主要途径。城乡规划公众参与的意见反馈机制应包括以下环节：①规划编制组织单位、做出规划许可的单位负责组织公示，定期收集、分类整理各方面意见，筛选有效意见，分类作出回应。②规划部门将这些意见进行分析、归纳、整理，形成比较集中的意见，连同这些意见的综合处理建议送至规划委员会。③规划委员会对公众意见进行审查，经审议予以采纳的，应要求规划行政主管部门进行修改补充。④规划制定出来以后，需要再公布听取意见，之后方履行上报审批程序。⑤上报材料中，除规划文本和上报政府文件外，还应包括公众对规划的主要意见，以及采纳或不采纳的理由。
4、充分发挥社区作用，探索“规划师—公众”互动模式。
城乡规划具有技术性强的特点，而许多市民由于缺乏这方面的专业知识，对规划的参与往往限于直观意见，所反映的问题不够深刻甚至不得要领，规划工作难以实现互动。城乡规划的公众参与应发挥街道、居委会等在社区的作用。通过非政府、非盈利的技术服务机构、社区组织以及专业规划设计事务所和政府规划部门的职能互补，对涉及社区居民切身利益的地区规划项目，通过听证会以及社区组织参加规划制定讨论等形式开展社会参与。如对涉及社区的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的公示，可放在社区进行，社区可以发挥组织功能，有效地解决现场组织问题，由社区组织汇总公众意见报送规划部门。公示期间如没有条件每天都安排相关人员在场解答问题，可以由社区约定时间，由规划部门和设计人员，必要时可邀请其他相关部门在社区进行集中解答，对规划部门采纳利害关系人意见的情况也可以通过社区反馈给利害关系人。
参考文献：
1. Healey，P.Collaborativeplanning：shapingplacesinfragmentedsocieties.MacmillanPressLtd，
21997.Ch8 and 9Friedmann. J . Planning in the Public Domain[M] . Princeton ，NJ ：Princeton University Press ，1987.
3.Marinetto. M. Who wants to be an active citizen ？ The politics and practice of community involvement（1） ：103 - 120.
4.Fisher. R. Let the people decide ： Neighborhood organizing in America [M] . updated edition. New1994.
5.Greg Hampton. Enhancing public participation through narrative analysis. [J ] Policy Sciences ，2004