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【摘 要】住房是人们的基本需求，所以解决住房问题是保障民生、共建和谐社会的重要保证，为了使中低收入实现“居者有其屋”，政府建立了保障性住房保障机制。本文对该保障机制的发展状况做出了具体分析。
【关键词】保障性住房；资金；权益
文章编号：ISSN1006—656X（2015）01-0028-02
一、保障性住房保障制度的概念及特点
在市场经济这一体系下，政府实施一些政策来帮助单纯依靠市场有住房困难的群体，这种政策体系的总称，就叫做住房保障制度，它和失业保障、养老保障、医疗保障等都是社会保障体系的组成部分。
保障性住房是指政府为中低收入、住房困难家庭所提供的附有条件的住房，一般由廉租房、经济适用房和政策性租赁住房构成，适用于不同层次的被保障群体。其中公积金保障了稳定收入的工薪阶层的住房需求，经济适用房保障了中低收入群体的住房需求，廉租房保障了最低收入群体的住房需求。这种住房的出现主要是为实现社会公平，弱化市场化竞争，引导中国房地产市场健康发展。它和商品性住房是一个相对的概念，但二者也有重叠的部分，例如经济适用房就是有保障性质的商品房。
二、住房保障的现状及焦点
至2006年底，全国656个城市有512个城市建立了廉租房制度；至2007年6月，达到586个城市，国务院出台了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》；2008年又发布《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，要求加大保障性住房建设力度，全国在建廉租房已达63万套；2009年，全国各类保障性住房已完成新建和改扩200万套；2010年全国城镇各类保障性住房建设项目、改造项目已开工410万套，中央财政在保障性住房的支出逐年增长，现已达上千亿元。
2014年11月份，国家出台政策鼓励商品房改保障房，据各方新闻报道，住房和城乡建设部（住建部）拟出台收购商品房用于保障性住房的指导意见，此指导意见出台将使地方政府回购商品房更具操作性，并加速推进这一过程。自2014年以来，房地产市场下行明显，以至于现在一些城市商品房库存较大，所以这类区域地方政府不必要再新建保障类住房用于安置，可采取回购或回租成熟的存量商品房项目，不仅可有效降低配套投资压力，实现低成本、高效率安置，也将进一步减小地方房地产库存压力。通过这种方式，将使整个房产市场的资源得到有效充分的利用，进一步提高整个区域成熟度。
三、保障制度的资金来源
就目前的情况来看，我国保障性住房的投入主要来源于以下几个渠道：财政、住房公积金、银行贷款、土地出让净收益。
财政：2007年，国务院出台了24号文，但中央财政对保障性住房上的投入十分有限。经济适用房是靠地方政府和银行贷款，而廉租房投入几乎完全靠住房公积金增值收益和土地出让。2008年起，中央首次作出承诺，用于廉租房制度建设的资金为68亿元，当年在整个保障性住房上的资金投入达354亿元。2009年，国务院作出承诺支持保障性住房的发展，投入550亿元，2010年国务院继续加大此项安居工程的建设力度，支出补助资金616亿元。中央财政和地方财政逐年增长的支出使得财政越来越成为保障性住房的一大资金来源。
银行贷款：据人民银行金融市场司副司长霍颖励在2010年1月18日新华网在线访谈时披露，截至2009年末，整个经济适用房开发贷款余额已达到628亿元，廉租房达990亿元。
住房公积金：2002年3月24日根据国务院令350号公布的现行《住房公积金管理条例》中明确规定“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有”。所以曾经在相当长的一段时间内，住房公积金的增值收益实际上替代了财政，而成为我国住房保障尤其廉租房建设的主要资金来源。
土地出让金：虽然各界对土地出让金用于住房保障有很高的期望，但土地出让金作为地方政府是最重要的灵活资金来源，早已经有规划用途，所以对投入到没有经济收益的保障住房是没有积极性的，特别是有关政策中提的是“土地出让净收益的一定比例”，而不是土地出让金总额，给政策的实施进一步加大了困难。政策以土地出让净收益为参考，但对于什么是“净收益”，各地方政府却是自行解释，往往以绝大部分出让金已经支付各种成本、不存在“净收益”等理由来推托，从而导致这方面资金很难落实。据财政部发布的《2009年全国土地出让收支基本情况》，2009年中国土地出让金支出1.23万亿元，其中用于廉租住房支出为187.1亿元，仅占全年土地出让总支出的1.5%，这一数据也充分说明了这一现状。
由于各主要资金来源有限，且落实不到位，所以政府地方都开始拓宽融资渠道，现在运用较多的有：参与建设的企业通过发行企业债券的形式来融资，从而投入到保障性住房的建设中；政府可以通过发放保障性住房特别国债来从群众中纳入资金，还可以在市场上引进稳健型的基金，为保障性住房的购买建设贷款提供担保，降低信贷的风险，同时可鼓励保险资金参与到保障性住房的建设中来，满足保障性住房建设的投资需求。；其他的还有提高金融机构支持保障性住房信贷比例、通过社会福利彩票等创新形式募集资金、注入多元化的资金等方式，例如吸引银行资本的进入，商业银行可以设立与保障房建设相关的理财产品，将保障房贷款与其他产品合理捆绑销售。
四、运行与监督体系
为了进一步加强保障性住房的使用监督管理，明确各个阶层的相关监督责任，从高层到地方的每一级都分配了相关的职责，建立了明确的责任制度。
根据政府发布的相关文件，我们可将保障性住房划分为出租型保障性住房（包括公共租赁住房、廉租住房）和出售型保障性住房（包括经济适用住房、限价商品住房）。出租型保障性住房的使用监督管理是按照“谁持有、谁管理”的原则，它的使用监督管理工作由房屋产权单位负责，房屋产权单位须承担的工作有：（一）定期入户走访。及时掌握承租保障性住房家庭情况，定期对配租资格进行调查。如发现不符合配租资格的，按合同约定处理并告知承租保障性住房家庭申请地所在区县住房保障管理部门。（二）开展日常检查。发现转租、转借、闲置、改变用途、擅自拆改房屋等各类违规行为的，应按照合同约定及时制止，做好相关记录并通知管理部门。做好投诉、举报事项的接待工作，认真进行调查、核实。（三）建立保障性住房承租家庭档案。对入住家庭基本信息进行登记，根据家庭变化情况及时做好动态管理工作。（四）做好政策宣传等其他事项。而出售型保障性住房的使用监督管理则是按照“谁分配、谁管理”原则，其使用监督管理工作由购买保障性住房家庭原申请所在地区县住房保障管理部门负责。相关日常工作则是由物业服务企业承担，具体工作与出租型保障性住房基本无异。 就政府而言，上下各级的监督责任如下：
各市的住房保障管理部门负责统筹管理，协调全市保障性住房使用监督管理工作，完善相关政策措施，并对区县工作进行监督指导。对房屋产权单位和受托物业服务机构人员加强培训和监督指导，定期进行检查、考评，完善家庭居住管理和机构考评等制度。
各区县的住房保障管理部门则是要承担上级分配的工作，做好监督管理，对于那些违规行为要做好相应的处罚工作，组织区县住房保障管理等部门按规定开展保障家庭资格复核工作，设立举报信箱，公开举报电话，进一步加强社会监督。对复核后不符合申请条件的家庭，按照本市相关管理规定进行处理。
各地的房地产经纪机构则应严格遵守本市保障性住房相关管理规定和房屋租赁管理规定，对于违规代理保障性住房的出租（转租）、出售业务的，由区县政府组织区县住房保障管理行政执法机构依法处理。
五、保障性住房体系中的相关权益
在任何一个体系中都会有权益双方，在保障性住房这一体系中，平衡相关的权益双方显得尤为重要，妥善处理出租人与承租人的相互关系，切实保障承租人及其家人的合法权益，关系到广大人民群众的安居乐业，也关系到社会的和谐与稳定。在近年来，能有一个安心的住所是这个社会上每一个人基本的需求，然而，因为这一基本需求引发的争论也开始层出不穷，更是导致了诸多纠纷。所以通过法律来完善规范双方的权益迫在眉睫，早前的相关法律虽有涉及这一方面，但却是浅尝辄止，没有适应我国保障性住房发展的现状。
权益双方纠纷较多的主要是针对租赁型住房，所以我国应先根据租赁住房制定相应的法律。现在在国外的法律体系中针对住房租赁的立法形式主要有两种：一是以单行法的形式规范住房租赁；二是在民法典中以一节或一章规范住房租赁。而我国的《合同法》及相关法律并未针对性地对住房租赁作出规定，导致在实践中遭遇了一系列难题，所以我国应开始着手制定单独的法律。首先，制定的法规中应对住房租赁的立法宗旨、定义、适用范围、基本原则等做出明确的定义。其次还要对租赁的形式、住房的条件、合同的形式与效力以及租赁的时间期限等做出具体规定。再者，法律条文须得详细规定出租人和承租人的相关义务和权力，其中包括出租人的条件提供义务、维修义务、费用偿还义务等方面，承租人的支付租金义务、正当使用租赁房屋义务、妥善保管租赁房屋义务等具体方面。这一条也是最为重要的一条，它往往是引起双方纠纷的主要源头，究其原因主要在于权益双方各方面的地位不对等。首先是双方的经济地位、市场地位不对等，出租人这一方一般资金状况较好，而承租人这一方则较差，国家虽投入大量资金建设了租赁型保障性住房，但数量有限，所以在市场上供求不一，从而造成了出租人与承租人在市场上地位的不对等；再者是双方利益不对等，对于出租人来说，去出租保障性住房只是一种投资，他们只用拿出一部分钱投入再坐等收入即可，而对于承租人而言，保障性住房对他们不是一个简单的名字，而是一个安居之所，是一个家，使他们赖以生存的基本物质条件。但由于双方市场地位不同，出租人很可能利用他们较高的位置谋求他们的最大利益，从而损害承租人的基本利益。所以出现了这些方面的不对等关系就使得国家通过立法来保障双方权益成为了必要。
参考文献：
[1]银监会与人民银行 保障性安居该工程金融服务工作通知
[2]马庆斌 保障性住房的国际经验借鉴和政策启示[J].宏观经济管理，2010（10）
[3]姚欢庆 保障性住房的投融资模式选择[N/OL].中国人民大学民商事法律研究中心，2011-5-20
[4]毛鹏，王旭 我国保障性住房融资模式特点及创新研究[J].建筑经济，2012（3）
[5]马红漫 打破保障房资金瓶颈仍需继续给力[J].Business，2012（3）
[6]彭慧，何燕 我国租赁型保障性住房实行租售并举的思考[J].中国市场，2013（8）
[7]陈杰.城市居民住房解决方案 理论与国际经验[M]上海：上海财经大学出版社，2009.
[8]田东海.住房政策 国际经验借鉴和中国现实选择[M]北京：清华大学出版社，1998.
[9]梁倩，白田田 住建部拟收购商品房用于保障性住房，经济参考报[微博]，2014-11-24
【关键词】保障性住房；资金；权益
文章编号：ISSN1006—656X（2015）01-0028-02
一、保障性住房保障制度的概念及特点
在市场经济这一体系下，政府实施一些政策来帮助单纯依靠市场有住房困难的群体，这种政策体系的总称，就叫做住房保障制度，它和失业保障、养老保障、医疗保障等都是社会保障体系的组成部分。
保障性住房是指政府为中低收入、住房困难家庭所提供的附有条件的住房，一般由廉租房、经济适用房和政策性租赁住房构成，适用于不同层次的被保障群体。其中公积金保障了稳定收入的工薪阶层的住房需求，经济适用房保障了中低收入群体的住房需求，廉租房保障了最低收入群体的住房需求。这种住房的出现主要是为实现社会公平，弱化市场化竞争，引导中国房地产市场健康发展。它和商品性住房是一个相对的概念，但二者也有重叠的部分，例如经济适用房就是有保障性质的商品房。
二、住房保障的现状及焦点
至2006年底，全国656个城市有512个城市建立了廉租房制度；至2007年6月，达到586个城市，国务院出台了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》；2008年又发布《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，要求加大保障性住房建设力度，全国在建廉租房已达63万套；2009年，全国各类保障性住房已完成新建和改扩200万套；2010年全国城镇各类保障性住房建设项目、改造项目已开工410万套，中央财政在保障性住房的支出逐年增长，现已达上千亿元。
2014年11月份，国家出台政策鼓励商品房改保障房，据各方新闻报道，住房和城乡建设部（住建部）拟出台收购商品房用于保障性住房的指导意见，此指导意见出台将使地方政府回购商品房更具操作性，并加速推进这一过程。自2014年以来，房地产市场下行明显，以至于现在一些城市商品房库存较大，所以这类区域地方政府不必要再新建保障类住房用于安置，可采取回购或回租成熟的存量商品房项目，不仅可有效降低配套投资压力，实现低成本、高效率安置，也将进一步减小地方房地产库存压力。通过这种方式，将使整个房产市场的资源得到有效充分的利用，进一步提高整个区域成熟度。
三、保障制度的资金来源
就目前的情况来看，我国保障性住房的投入主要来源于以下几个渠道：财政、住房公积金、银行贷款、土地出让净收益。
财政：2007年，国务院出台了24号文，但中央财政对保障性住房上的投入十分有限。经济适用房是靠地方政府和银行贷款，而廉租房投入几乎完全靠住房公积金增值收益和土地出让。2008年起，中央首次作出承诺，用于廉租房制度建设的资金为68亿元，当年在整个保障性住房上的资金投入达354亿元。2009年，国务院作出承诺支持保障性住房的发展，投入550亿元，2010年国务院继续加大此项安居工程的建设力度，支出补助资金616亿元。中央财政和地方财政逐年增长的支出使得财政越来越成为保障性住房的一大资金来源。
银行贷款：据人民银行金融市场司副司长霍颖励在2010年1月18日新华网在线访谈时披露，截至2009年末，整个经济适用房开发贷款余额已达到628亿元，廉租房达990亿元。
住房公积金：2002年3月24日根据国务院令350号公布的现行《住房公积金管理条例》中明确规定“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有”。所以曾经在相当长的一段时间内，住房公积金的增值收益实际上替代了财政，而成为我国住房保障尤其廉租房建设的主要资金来源。
土地出让金：虽然各界对土地出让金用于住房保障有很高的期望，但土地出让金作为地方政府是最重要的灵活资金来源，早已经有规划用途，所以对投入到没有经济收益的保障住房是没有积极性的，特别是有关政策中提的是“土地出让净收益的一定比例”，而不是土地出让金总额，给政策的实施进一步加大了困难。政策以土地出让净收益为参考，但对于什么是“净收益”，各地方政府却是自行解释，往往以绝大部分出让金已经支付各种成本、不存在“净收益”等理由来推托，从而导致这方面资金很难落实。据财政部发布的《2009年全国土地出让收支基本情况》，2009年中国土地出让金支出1.23万亿元，其中用于廉租住房支出为187.1亿元，仅占全年土地出让总支出的1.5%，这一数据也充分说明了这一现状。
由于各主要资金来源有限，且落实不到位，所以政府地方都开始拓宽融资渠道，现在运用较多的有：参与建设的企业通过发行企业债券的形式来融资，从而投入到保障性住房的建设中；政府可以通过发放保障性住房特别国债来从群众中纳入资金，还可以在市场上引进稳健型的基金，为保障性住房的购买建设贷款提供担保，降低信贷的风险，同时可鼓励保险资金参与到保障性住房的建设中来，满足保障性住房建设的投资需求。；其他的还有提高金融机构支持保障性住房信贷比例、通过社会福利彩票等创新形式募集资金、注入多元化的资金等方式，例如吸引银行资本的进入，商业银行可以设立与保障房建设相关的理财产品，将保障房贷款与其他产品合理捆绑销售。
四、运行与监督体系
为了进一步加强保障性住房的使用监督管理，明确各个阶层的相关监督责任，从高层到地方的每一级都分配了相关的职责，建立了明确的责任制度。
根据政府发布的相关文件，我们可将保障性住房划分为出租型保障性住房（包括公共租赁住房、廉租住房）和出售型保障性住房（包括经济适用住房、限价商品住房）。出租型保障性住房的使用监督管理是按照“谁持有、谁管理”的原则，它的使用监督管理工作由房屋产权单位负责，房屋产权单位须承担的工作有：（一）定期入户走访。及时掌握承租保障性住房家庭情况，定期对配租资格进行调查。如发现不符合配租资格的，按合同约定处理并告知承租保障性住房家庭申请地所在区县住房保障管理部门。（二）开展日常检查。发现转租、转借、闲置、改变用途、擅自拆改房屋等各类违规行为的，应按照合同约定及时制止，做好相关记录并通知管理部门。做好投诉、举报事项的接待工作，认真进行调查、核实。（三）建立保障性住房承租家庭档案。对入住家庭基本信息进行登记，根据家庭变化情况及时做好动态管理工作。（四）做好政策宣传等其他事项。而出售型保障性住房的使用监督管理则是按照“谁分配、谁管理”原则，其使用监督管理工作由购买保障性住房家庭原申请所在地区县住房保障管理部门负责。相关日常工作则是由物业服务企业承担，具体工作与出租型保障性住房基本无异。 就政府而言，上下各级的监督责任如下：
各市的住房保障管理部门负责统筹管理，协调全市保障性住房使用监督管理工作，完善相关政策措施，并对区县工作进行监督指导。对房屋产权单位和受托物业服务机构人员加强培训和监督指导，定期进行检查、考评，完善家庭居住管理和机构考评等制度。
各区县的住房保障管理部门则是要承担上级分配的工作，做好监督管理，对于那些违规行为要做好相应的处罚工作，组织区县住房保障管理等部门按规定开展保障家庭资格复核工作，设立举报信箱，公开举报电话，进一步加强社会监督。对复核后不符合申请条件的家庭，按照本市相关管理规定进行处理。
各地的房地产经纪机构则应严格遵守本市保障性住房相关管理规定和房屋租赁管理规定，对于违规代理保障性住房的出租（转租）、出售业务的，由区县政府组织区县住房保障管理行政执法机构依法处理。
五、保障性住房体系中的相关权益
在任何一个体系中都会有权益双方，在保障性住房这一体系中，平衡相关的权益双方显得尤为重要，妥善处理出租人与承租人的相互关系，切实保障承租人及其家人的合法权益，关系到广大人民群众的安居乐业，也关系到社会的和谐与稳定。在近年来，能有一个安心的住所是这个社会上每一个人基本的需求，然而，因为这一基本需求引发的争论也开始层出不穷，更是导致了诸多纠纷。所以通过法律来完善规范双方的权益迫在眉睫，早前的相关法律虽有涉及这一方面，但却是浅尝辄止，没有适应我国保障性住房发展的现状。
权益双方纠纷较多的主要是针对租赁型住房，所以我国应先根据租赁住房制定相应的法律。现在在国外的法律体系中针对住房租赁的立法形式主要有两种：一是以单行法的形式规范住房租赁；二是在民法典中以一节或一章规范住房租赁。而我国的《合同法》及相关法律并未针对性地对住房租赁作出规定，导致在实践中遭遇了一系列难题，所以我国应开始着手制定单独的法律。首先，制定的法规中应对住房租赁的立法宗旨、定义、适用范围、基本原则等做出明确的定义。其次还要对租赁的形式、住房的条件、合同的形式与效力以及租赁的时间期限等做出具体规定。再者，法律条文须得详细规定出租人和承租人的相关义务和权力，其中包括出租人的条件提供义务、维修义务、费用偿还义务等方面，承租人的支付租金义务、正当使用租赁房屋义务、妥善保管租赁房屋义务等具体方面。这一条也是最为重要的一条，它往往是引起双方纠纷的主要源头，究其原因主要在于权益双方各方面的地位不对等。首先是双方的经济地位、市场地位不对等，出租人这一方一般资金状况较好，而承租人这一方则较差，国家虽投入大量资金建设了租赁型保障性住房，但数量有限，所以在市场上供求不一，从而造成了出租人与承租人在市场上地位的不对等；再者是双方利益不对等，对于出租人来说，去出租保障性住房只是一种投资，他们只用拿出一部分钱投入再坐等收入即可，而对于承租人而言，保障性住房对他们不是一个简单的名字，而是一个安居之所，是一个家，使他们赖以生存的基本物质条件。但由于双方市场地位不同，出租人很可能利用他们较高的位置谋求他们的最大利益，从而损害承租人的基本利益。所以出现了这些方面的不对等关系就使得国家通过立法来保障双方权益成为了必要。
参考文献：
[1]银监会与人民银行 保障性安居该工程金融服务工作通知
[2]马庆斌 保障性住房的国际经验借鉴和政策启示[J].宏观经济管理，2010（10）
[3]姚欢庆 保障性住房的投融资模式选择[N/OL].中国人民大学民商事法律研究中心，2011-5-20
[4]毛鹏，王旭 我国保障性住房融资模式特点及创新研究[J].建筑经济，2012（3）
[5]马红漫 打破保障房资金瓶颈仍需继续给力[J].Business，2012（3）
[6]彭慧，何燕 我国租赁型保障性住房实行租售并举的思考[J].中国市场，2013（8）
[7]陈杰.城市居民住房解决方案 理论与国际经验[M]上海：上海财经大学出版社，2009.
[8]田东海.住房政策 国际经验借鉴和中国现实选择[M]北京：清华大学出版社，1998.
[9]梁倩，白田田 住建部拟收购商品房用于保障性住房，经济参考报[微博]，2014-11-24