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摘要：中共中央总书记胡锦涛于今年2月在省部级主要领导干部社会管理及其创新研讨班上提出“社会管理”、“管理创新”等新政策概念，中国各省市随后成立了社会管理创新领导小组来细化和落实新的政策。对行政机关执法行为进行进一步规范、对行政处罚自由裁量权进行进一步约束成为目前当务之急，本文试图探讨压缩行政处罚自由裁量权的滥用空间所面临的问题及对策。
关键词：行政处罚 自由裁量权
一、规范行政处罚自由裁量权的现实问题
(一)制定行政处罚自由裁量基准本身的约束性。所谓行政处罚自由裁量基准，是指行政主体将法律、法规、规章规定的可裁量的处罚种类和幅度，依照过罚相当原则，细化为若干裁量阶次，每个阶次规定一定的裁量标准，以确保处罚与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当的制度。从实践规定来看，行政处罚裁量基准主要是对处理结果的界定，而实质上，一个完整的行政行为包涵的裁量因素不仅仅存在于行为选择或处理结果选择上，而是在事实认定、程序选择、行为选择(包括是否作出行为以及作出何种行为)、要件认定、时间选择各个环节都存在自由裁量。但裁量基准基本只能对处理结果的选择上进行量化，对于事实认定、要件认定等环节的量化空间比较小。另一方面，处理结果能够被量化的行使也仅占据行政行为的部分，还有相当部分的行政行为处理结果是无法进行量化的。可以说，裁量基准的这种量化性规则仅仅是裁量权行使过程中很小的一部分。
(二)行政处罚自由裁量基准面临着简单化与管理多样化的矛盾。裁量基准尽管是连接法律与具体行政管理事项的媒介，具有细化规则的作用，但它毕竟也是一种抽象的规则。法规的有限性与社会生活的多样性的矛盾永远存在，不可能通过裁量基准一劳永逸地解决。实定法面临的局限裁量基准也同样面临，仅仅在程度上有所不同。实践中，有些行政处罚涉及的违法行为表现形式多种多样，很难全面罗列每个基准违法行为的具体情形；进而设置多少个基准才合适有时难以把握，太原则或者太细化都可能导致不好操作，从而导致有些执法依据与现实相脱节，比如有的执法部门的某些行政罚款，即使对开发商取上限处罚时也难以达到威慑效果，而有的执法部门对一些弱势群体的行政罚款，即使取下限也很难到位。
(三)行政处罚自由裁量基准本身的自律性约束的性质决定了其约束对外部制约的高度依赖。裁量基准是行政程序的规则之一，具有自律性、事中性等行政程序规则的共有特点。但若在没有外部性约束的前提下，自律性约束的有效与否则完全取决于主体自身的意识，这也就决定了其规范作用极大地依赖于外部性约束力量的大小。实践中，有些行政政法部门除了要制定自由裁量基准或规则，还要建立行政处罚裁量标准公开制度、建立行政处罚裁量说明理由制度、建立内部监督与考评制度，但一些部门没有按要求建立健全相关制度；加之法律法规层面刚性问责制度的缺失，导致对行政处罚自由量基准的规范制定在实践中雷声大、雨点小，难以根本遏制滥用裁量权现象。究其原因，一方面是行政执法部门认为规范行政处罚裁量权工作是给自己戴上“镣铐”和“紧箍咒”，对细化行政处罚自由裁量权标准有畏难抵触情绪；另一方面，有些行政执法部门只是消极地等待上级机关制定的试行标准，暂时应付工作，致使规范行政处罚自由裁量权停滞不前。
二、规范行政处罚自由裁量权的途径
第一，进一步健全完善规范行政处罚自由裁量权的各项工作制度；并完善保障体系建设，为裁量权规范行使做好充分保障。按照合法、合理、公平、公正的要求，细化行政处罚裁量阶次，确定行政处罚裁量基准。细化行政处罚裁量阶次，区分为一般情况下，将违法行为可划分为轻微、较重、严重三个阶次，情况复杂的可划分为轻微、较重、严重、特别严重四个阶次；并根据行政处罚相对人违法行为的事实、性质、社会危害程度以及当事人主观过错程度等因素，对违法行为客观判断，科学确定行政处罚种类、幅度，合理划分行政处罚标准。同时，改革行政执法体制，根治“执法趋利”倾向。行政处罚自由裁量权滥用，很大程度与利益驱动相关，有必要对此予以高度重视；建议割断执法一利益的脐带，改变目前罚缴分离制度无法解决的“执法趋利”顽症，提高违反行政行为合理性的成本，切实增强约束刚性。
第二，建立完善规范行政裁量权的各项制度，重视行政执法保障体系的建设，从制度上解决目前执法部门存在的经费、设施、人员等保障方面的问题。要采取有效措施改善执法部门的工作条件，为他们配备必要的办公设备和执法装备，使之与形势的需要相适应，避免执法部门因经济问题而产生的执法偏差和不公正现象。同时，做好与行政复议机构的协调工作，以使处罚基准制度作为行政处罚行为是否合法、合理的重要依据。
第三，进一步规范行政权力的运行，加强上级部门对下级部门的业务指导，上级职能部门要加强对下级对口部门规范行政处罚自由裁量权工作的经常性指导与检查，认真分析和解决工作中的不足和问题，总结提炼工作经验，提高工作效率，确保执法质量；下级各执法单位要在努力做好规范行政处罚自由裁量权工作的同时，力争在行政审批、行政强制和行政确认等方面也有新的突破，推进规范行政处罚自由裁量权工作向纵深发展。
三、结语
近年来，制定行政处罚自由量基准、对行政处罚自由裁量权进行规范和控制，是贯彻落实科学发展观、实现依法行政、的必然要求，也是减轻行政执法冲突、化解社会矛盾、增强执法权威、提高政府公信力的迫切需要。部分省市行政执法单位通过开展规范行政处罚自由裁量权试点工作，切实压缩行政处罚自由裁量权空间，不断规范行政执法行为，全面推进社会管理创新工作取得了新的进展。
关键词：行政处罚 自由裁量权
一、规范行政处罚自由裁量权的现实问题
(一)制定行政处罚自由裁量基准本身的约束性。所谓行政处罚自由裁量基准，是指行政主体将法律、法规、规章规定的可裁量的处罚种类和幅度，依照过罚相当原则，细化为若干裁量阶次，每个阶次规定一定的裁量标准，以确保处罚与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当的制度。从实践规定来看，行政处罚裁量基准主要是对处理结果的界定，而实质上，一个完整的行政行为包涵的裁量因素不仅仅存在于行为选择或处理结果选择上，而是在事实认定、程序选择、行为选择(包括是否作出行为以及作出何种行为)、要件认定、时间选择各个环节都存在自由裁量。但裁量基准基本只能对处理结果的选择上进行量化，对于事实认定、要件认定等环节的量化空间比较小。另一方面，处理结果能够被量化的行使也仅占据行政行为的部分，还有相当部分的行政行为处理结果是无法进行量化的。可以说，裁量基准的这种量化性规则仅仅是裁量权行使过程中很小的一部分。
(二)行政处罚自由裁量基准面临着简单化与管理多样化的矛盾。裁量基准尽管是连接法律与具体行政管理事项的媒介，具有细化规则的作用，但它毕竟也是一种抽象的规则。法规的有限性与社会生活的多样性的矛盾永远存在，不可能通过裁量基准一劳永逸地解决。实定法面临的局限裁量基准也同样面临，仅仅在程度上有所不同。实践中，有些行政处罚涉及的违法行为表现形式多种多样，很难全面罗列每个基准违法行为的具体情形；进而设置多少个基准才合适有时难以把握，太原则或者太细化都可能导致不好操作，从而导致有些执法依据与现实相脱节，比如有的执法部门的某些行政罚款，即使对开发商取上限处罚时也难以达到威慑效果，而有的执法部门对一些弱势群体的行政罚款，即使取下限也很难到位。
(三)行政处罚自由裁量基准本身的自律性约束的性质决定了其约束对外部制约的高度依赖。裁量基准是行政程序的规则之一，具有自律性、事中性等行政程序规则的共有特点。但若在没有外部性约束的前提下，自律性约束的有效与否则完全取决于主体自身的意识，这也就决定了其规范作用极大地依赖于外部性约束力量的大小。实践中，有些行政政法部门除了要制定自由裁量基准或规则，还要建立行政处罚裁量标准公开制度、建立行政处罚裁量说明理由制度、建立内部监督与考评制度，但一些部门没有按要求建立健全相关制度；加之法律法规层面刚性问责制度的缺失，导致对行政处罚自由量基准的规范制定在实践中雷声大、雨点小，难以根本遏制滥用裁量权现象。究其原因，一方面是行政执法部门认为规范行政处罚裁量权工作是给自己戴上“镣铐”和“紧箍咒”，对细化行政处罚自由裁量权标准有畏难抵触情绪；另一方面，有些行政执法部门只是消极地等待上级机关制定的试行标准，暂时应付工作，致使规范行政处罚自由裁量权停滞不前。
二、规范行政处罚自由裁量权的途径
第一，进一步健全完善规范行政处罚自由裁量权的各项工作制度；并完善保障体系建设，为裁量权规范行使做好充分保障。按照合法、合理、公平、公正的要求，细化行政处罚裁量阶次，确定行政处罚裁量基准。细化行政处罚裁量阶次，区分为一般情况下，将违法行为可划分为轻微、较重、严重三个阶次，情况复杂的可划分为轻微、较重、严重、特别严重四个阶次；并根据行政处罚相对人违法行为的事实、性质、社会危害程度以及当事人主观过错程度等因素，对违法行为客观判断，科学确定行政处罚种类、幅度，合理划分行政处罚标准。同时，改革行政执法体制，根治“执法趋利”倾向。行政处罚自由裁量权滥用，很大程度与利益驱动相关，有必要对此予以高度重视；建议割断执法一利益的脐带，改变目前罚缴分离制度无法解决的“执法趋利”顽症，提高违反行政行为合理性的成本，切实增强约束刚性。
第二，建立完善规范行政裁量权的各项制度，重视行政执法保障体系的建设，从制度上解决目前执法部门存在的经费、设施、人员等保障方面的问题。要采取有效措施改善执法部门的工作条件，为他们配备必要的办公设备和执法装备，使之与形势的需要相适应，避免执法部门因经济问题而产生的执法偏差和不公正现象。同时，做好与行政复议机构的协调工作，以使处罚基准制度作为行政处罚行为是否合法、合理的重要依据。
第三，进一步规范行政权力的运行，加强上级部门对下级部门的业务指导，上级职能部门要加强对下级对口部门规范行政处罚自由裁量权工作的经常性指导与检查，认真分析和解决工作中的不足和问题，总结提炼工作经验，提高工作效率，确保执法质量；下级各执法单位要在努力做好规范行政处罚自由裁量权工作的同时，力争在行政审批、行政强制和行政确认等方面也有新的突破，推进规范行政处罚自由裁量权工作向纵深发展。
三、结语
近年来，制定行政处罚自由量基准、对行政处罚自由裁量权进行规范和控制，是贯彻落实科学发展观、实现依法行政、的必然要求，也是减轻行政执法冲突、化解社会矛盾、增强执法权威、提高政府公信力的迫切需要。部分省市行政执法单位通过开展规范行政处罚自由裁量权试点工作，切实压缩行政处罚自由裁量权空间，不断规范行政执法行为，全面推进社会管理创新工作取得了新的进展。