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摘要：我国城市社区服务的多元供给格局已初步形成。从福利多元主义理论视角分析可见，尽管政府部门、非营利部门、商业部门和非正式部门已构成城市社区服务的供给体系，其发展中仍存在一些突出问题，包括制度规范缺失、参与程度不高、部门之间互动不良等。应从健全社区服务的相关制度规范、激发多元部门参与社区服务的积极性、建立部门间的良性互动关系等方面完善城市社区服务供给。
关键词：社会福利；社区服务；供给；多元化；制度规范
中图分类号：D669.3
文献标志码：A
文章编号：1002-7408(2010)02-0013-03
从欧美福利国家的发展与变迁过程可见，福利多元主义已成为西方国家社会福利理论的主流，在各国的福利制度改革中扮演着日趋重要的角色。在福利多元主义理论影响下。目前西方各国社会福利制度发展的方向，是福利服务供给从政府转移到民间、从一元变为多元、从单一的供给方式变为组合式的供给方式。在此趋势下，作为社会福利服务体系的重要组成部分，社区服务成为广受关注的研究议题。
中国城市社区服务是伴随着社会转型而兴起的。为了拓展社会福利发展空间以应对转型期出现的诸多社会问题和社会需要，20世纪80年代中期，社区服务被纳入社会福利政策的范畴并予以大力推广。近年来，我国城市社区服务体系已初具雏形，社区服务与城市居民生活的联系日益紧密。本文拟从福利多元主义理论视角，分析我国城市社区服务的供给现状及其面临的问题。
一、福利多元主义的内涵
在对福利国家制度此起彼伏的批判声中。近年来，西方社会福利理论进入了价值多维的发展时期。福利思想流派纷呈。其中，福利多元主义理论于20世纪70年代以来兴起并在社会福利领域中占据了主要地位。在西方社会福利领域中，福利多元主义主要是指福利的责任由不同的部门分担，减少政府干预，强化市场、家庭和社会团体的作用。
最早提出福利提供者多元化观念的是蒂特姆斯(Titmuss R.)，其在《福利的社会分工》一文中提出，社会福利由三种提供体系相互配合、维持运作，即社会福利(social welfare)、财税福利(fiacal welfare)和职业福利(occupational we~are)。福利多元主义(welfare pluralism)一词最早见于1978年英国《志愿组织的未来：沃尔芬登委员会的报告》，该报告指出，社会福利应维持多元体系，志愿组织应改善与扩张。目而率先对福利多元主义概念进行系统性讨论的是约翰逊(Johnson N.)，在其代表作《转变中的社会福利：福利多元主义的理论与实践》一书中，他指出，不应视政府为提供集体福利的唯一来源，除政府以外，还有三个来源，即非正式部门、志愿部门和商业部门。约翰逊将社会福利资源分为：其一，公共部门(public sec-tor)，即各级政府与公共政策所提供的间接或直接福利；其二，非正式部门(informal sector)，即由亲属、朋友和邻里所提供的社会和医疗服务，及社区照顾与家庭照顾；其三，志愿部门(vokuntary sector)，主要包括邻里组织(neighborhood organization)、自助或互助团体(self-help or mutual-aid groups)、提供服务的非营利机构及压力团体(pressure groups)、医疗或社会研究团体、协调资源的中介组织等；其四，商业部门(commercial sector)，即企业所提供的职业福利和市场上的购买服务。约翰逊认为，对于不同的福利项目，有时会以政府提供为主，有时会以私人市场为主，有时则以其他福利来源为主，这将依据福利项目的特性而决定。
一些学者引用了约翰逊提出的福利多元主义概念，并将志愿部门改称为第三部门或非营利部门，泛指既非营利性的企业，也非政府机构的那些组织。认为第三部门参与社会福利既可以避免追求利润最大化与科层组织的缺失，又可以兼具市场的弹性(flexi-bility)和效率(efficiency)以及政府公共部门的公平性(equity)和可预测性(predictability)的优点。
福利多元主义的宗旨是福利的分散化(decentralization)和参与(participation)，其最终目标是希望藉由政府、非正式部门、志愿组织和市场组织的合作关系来分散和缓解财政与经济危机。总的来看。福利多元主义理论强调的是一种福利供给的多元体系，即通过福利多元结构的安排，将由国家全面提供福利的模式转变为由社会多部门综合提供福利的模式，在多部门的参与下，实现由福利国家向福利社会的转型。
二、福利多元主义视角下的碱市社区服务供给
20世纪80年代，我国提出了“社会福利社会化”的福利政策方向并于90年代开始进行探索和实践，这与西方福利多元主义理论的理念不谋而合。在此背景下，作为社会福利服务重要内容的社区服务也走上了社会化的发展道路。目前，社区服务的多元供给格局已初步形成。
以福利多元主义理论为视角，笔者将分别讨论政府部门、非营利部门、商业部门以及非正式部门参与城市社区服务供给的状况。
1.政府部门。政府部门的性质与职能，决定了其在社区服务供给中的主体地位。在世界各国，政府都在社区服务发展过程中扮演重要角色，而在中国这种作用更为突出。我国政府全面介入了社区服务的发展过程，成为社区服务启动阶段的主导性力量。城区政府、街道办事处和民政部门等是现阶段直接参与城市社区服务发展的政府组织，它们构成了社区服务发展所依赖的正式组织框架。我国政府部门在社区服务发展中的作用主要体现在四个方面：制定相关法律、法规和政策，确立社区服务的发展目标；通过财政拨款、税收优惠、福利彩票等途径，为社区服务提供经济上的保障；运用行政或法律手段，对社区服务的项目运行和实施情况进行监督和规范；采取各种形式宣传社区服务活动，推进社区服务的普及。
2.非营利部门。从国际经验来看，一个国家或地区社区服务的供给效果与水平，与非营利部门的发展程度密切相关。随着近年来我国非营利组织的蓬勃发展，参与社区服务发展的非营利组织数量和类型日益增多，除社区居委会之外，还出现了志愿者组织、社区居民协会组织等积极参与社区服务的非营利组织。这类组织的出现在很大程度上改变了城市社区的面貌，其在社区服务发展中所担任的角色也愈益重要。首先，非营利部门在资金、人力、物资等资源动员方面的出色能力，弥补了政府投入社区服务资源的不足。这突出体现在志愿者组织在扶贫济困、助老助残等社区服务领域中发挥的显著作用。其次，非营利部门为社区居民参与社区服务发展提供了组织化的渠道，通过社区居民协会等非营利组织，社区居民参与到社区服务中，既体现了居民的自我服务和守望相助，也增强 了社区凝聚力和归属感。再次，非营利部门的灵活性和创新性使其能够对社区居民的多样化服务需求做出及时、恰当的反应，拓展了社区服务的项目和内容。尤其是社区居委会和来自社会各方的志愿者组织，开展了形式多样的社区服务活动，内容涉及社区公益的方方面面。
3.商业部门。福利多元主义理论认为，福利的来源不仅是人道关怀与非营利的宗旨，营利性的商业部门本身也是福利提供者之一。商业部门的参与，不仅分担了政府在福利服务提供上的负担，对于民众而言，也能提供更有效率及有品质的服务。在我国城市社区服务发展中，商业部门也发挥了不可忽视的作用。首先，商业部门为社区服务引入了市场竞争机制，提高了社区服务效率。一些私营企业参与到社区青少年教育、儿童托管、老年人照顾等项目中来，为社区居民提供了价优质高的服务。其次，商业部门提供一部分营利性社区服务，例如社区文化、教育、休闲等服务，增加了社区服务的多样性，拓展了社区居民的选择范围。另外，商业部门还为社区服务筹集了大量资源，例如一些商业组织对于社区老年人服务、医疗服务、残疾人服务等项目进行了资助，促进了这些项目的发展。
4.非正式部门。按照约翰逊(Johnson N.)的观点，非正式部门包括亲属、朋友、邻里等，是多元福利体系中重要的福利资源。从社区服务角度看，非正式部门对于社区服务的参与可以促进社区居民彼此之间的互动与互助。中国人历来重视家庭、朋友及邻里等人际关系，因此非正式部门提供的非专业的照顾和服务也是我国城市社区服务的一个基本来源。一方面，非正式部门提供的照顾与服务能够让被照顾者不离开其熟悉的家庭和社区，所提供的服务更贴近人们的正常生活，而且能更有效地回应被照顾者个性化的服务需求。另一方面，亲属、朋友、邻居提供的照顾与服务不仅满足服务对象衣食住行的日常生活服务需求。而且因服务提供者与服务对象之间存在情感交流与互动，可以满足彼此间的社会交往和情感慰藉等方面的需求，这对于社区中的老年人、残疾人等尤为重要。事实上，非正式部门在社区服务中发挥了其他部门所无法取代的作用。
三、我国城市社区服务供给存在的问题
尽管政府部门、非营利部门、商业部门和非正式部门已构成城市社区服务的供给网络，多元供给体系已初步形成，但是，其发展中仍然存在着一些突出的问题。
1.制度规范缺失。健全的制度规范是城市社区服务有序发展的重要保证，也是关系到社区服务供给水平的决定性因素。近年来，出于社区服务发展形势的迫切要求，各级政府部门已经制定了一系列政策法规，但是，部分政策法规颁布之后，并没有及时出台配套的实施细则，导致政策缺乏可操作性。另有部分政策法规虽然较为明晰，但缺乏权威性。存在执行不到位的问题。
制度规范的缺失在很大程度上制约了非营利部门和商业部门对于社区服务的参与。就非营利部门而言，近几年许多省市先后出台了关于“和谐社区”建设和社区服务发展的相关政策文件。其中很多内容涉及非营利部门参与社区服务。但从实际情况来看，部分政策规定至今仍未落实，如关于保障社区居委会的各项活动经费、改善社区工作人员待遇、对社区居委会成员和专职人员进行职业培训等方面的内容在一些地方并没有得到很好的落实。与此同时，非营利部门参与社区服务发展的各项具体的规章制度，如社区服务项目的决策、过程的监督、效果的评估等制度，都尚未普遍建立起来。制度规范的缺位，导致非营利部门参与社区服务常常处于无章可循的境地，使这种参与缺乏制度化的保障。就商业部门而言。目前关于商业组织参与社区服务的相关规范仍然不健全。对其经营行为进行的监督和管理也很不完善。在利益机制的驱动下，部分私营社区服务机构存在不规范经营行为。甚至有缺乏相应资质的机构在开展经营活动，服务质量与水平参差不齐。
2.参与程度不高。社区服务参与的广度和深度是衡量其发展水平的核心指标。多元化的社区服务参与不仅可以解决其发展中面临的资源问题，而且还有利于培育公民的社会福利参与意识，增进社会团结。除政府部门之外，非营利部门、商业部门和非正式部门都因其自身的特征而具有一些独特的优势。使其在社区服务发展中可以起到各自无可替代的作用，在发达国家，这已被事实所证明。而在中国，尽管这些部门已经参与并正在成为社区服务发展中的重要力量。但就其应当发挥的作用而言，还存在较大差距，参与程度仍然偏低。
虽然目前参与社区服务的非营利组织数量日益增多，但总体上看，非营利性社区服务组织发展仍较为缓慢。社区中由居民自发成立的非营利性社区服务组织数量较少，居民也普遍没有组建自我服务组织的主观意愿和热情，经常参与社区服务活动的主要是老年人团体，中青年居民对于各类非营利性社区服务组织大多缺乏参与动力。在城市社区服务发展中，商业部门的参与具有明显的选择性，其营利属性决定了对社区服务的参与集中于营利性社区服务项目，而福利性的社区服务项目则极少参与。虽然一些商业组织参与了公益性社区服务活动和项目，但是这种参与并不稳定。常常缺乏持续性。非正式部门所提供的服务虽具有情感支持和人性化的优点，但由于人力和能力有限，尤其是专业化服务能力不足，在满足社区居民多方面的服务需求方面仍有所欠缺。
3.部门之间互动不良。社区服务供给过程中，不同部门之间的互动与协作非常重要，在多元部门参与之下，社区服务的效果在很大程度上取决于部门之间的互动与整合水平。目前参与城市社区服务供给的不同部门在互动过程中，由于彼此角色、利益等的不同，常常导致部门之间互动不良，使整合部门资源形成合作关系面临一些困境。具体表现为：其一，政府部门过度介入，束缚了社区非营利组织的发展。自治性是非营利部门的本质特征之一，而目前社区非营利组织还面临政府过度干预的挑战。由于政府部门的过多介入。包括社区居委会在内的社区非营利组织严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用，受到各方面的限制。束缚了其参与社区服务的步伐。其二。非营利部门沟通能力欠缺。自主性的缺失和管理水平的低下造成参与社区服务的非营利组织沟通能力普遍欠佳。其应当具有的优势如反应民众意见和诉求、动员社区居民参与社区服务、通过各种方式向社会筹集资金等，仍未能充分发挥。其三，商业部门以营利为取向，与其他部门互动意愿薄弱。营利取向促使商业部门重视居民的服务需求，并积极提升服务品质，但却也使得它们缺乏社区整体的观念。与社区内其他组织的互动意愿偏低。其四。非正式部门缺乏来自其他部门的支援。亲属、朋友、邻里等非正式部门均有参与社区服务供给，但目前来看，服务的主要提供者仍是亲属，较少得到来自政府部门、非营利部门以及商业部门等方面的支援和协助。
四、完善城市社区服务供给的对策思考
根据我国城市社区服务供给中存在的上述问题，笔者认为，应着重从以下几个方面加以完善：
1.健全社区服务的相关制度规范，完善多元部门参与社区服务 的制度环境。完善社区服务的制度环境，将为其规范化发展奠定稳固的基础。政府部门应尽快健全和完善社区服务相关政策和法规，对社区服务发展提供必要支持，并进行有效的监督和规范。首先，各级政府部门应根据本地社区服务的实际情况，因地制宜制定或修订各种相关的政策法规及实施细则，增强政策法规的可操作性，为非营利组织和商业组织参与社区服务提供更良好的制度平台。其次，要通过相应的法规制度建设明确社区服务的重要地位，加大社区服务相关政策规定的执行力度，使有利于多元主体参与社区服务供给的各项政策法规落到实处。再次，健全社区服务运行的各项具体规章制度，包括决策制度、监督制度、科学评估制度以及工作人员行为规范等，使社区服务项目的运行有章可循、有规可依，同时约束社区服务各类组织尤其是商业组织的不规范行为，构建起社区服务有序发展的规范体系。
2.激发多元部门参与社区服务的积极性，提高社区服务的参与程度。多元部门广泛、深入的参与是社区服务持续发展的生命力和根本动力。目前城市社区服务的参与程度亟待提高，通过多种途径激发多元部门参与社区服务的积极性是社区服务发展的必然选择。首先，积极培育社区服务类非营利组织。通过广泛宣传，使社区居民充分认识到非营利组织在社区服务中的地位和作用，进而得到居民的认同和支持，在此基础上逐渐增强居民对于非营利组织的参与意识；同时，政府部门应加大扶持力度，在政策和经济上对其给予必要的扶持，为社区服务类非营利组织的发展创造条件。其次，激励商业组织更积极地参与福利性社区服务项目。通过税收减免等优惠政策鼓励、引导商业组织参与福利性社区服务项目，同时建立健全社区服务的政府购买服务机制以及委托承包机制。使商业组织主动投入社区服务项目的发展。再次，由专业社会工作者对社区服务中非正式部门的参与者进行培训，提高其照顾和服务的能力与水平。
3.建立多元部门之间的良性互动关系，整合社区服务资源。社区服务的良性发展不仅需要多元部门的参与，还需要将其有效率地联系与结合起来，实现部门之间的沟通、协调与合作。就政府部门而言，社区服务发展需要发挥政府的主导作用，但应是政府理性地介入属于自己管辖范围内的社区服务，而不是对社区服务的包揽包办。政府应继续推进社区管理体制改革，调整社区居委会的职责与功能，减少对社区非营利组织的过多干预和直接控制，使包括社区居委会在内的社区非营利组织实现自治性的回归，为非营利组织参与社区服务提供宽松的空间。就非营利部门而言，非营利部门应建立和完善科学的管理机制，提高自身的管理水平和服务能力，与此同时加强与政府部门和商业部门之间的沟通。在部门之间形成彼此依托、平等合作的关系。还应通过多种形式营造社区共建的氛围，使商业组织认识到，参与社区服务可以为企业树立良好的社会形象，既有利于社区的建设和发展，同时也符合企业的利益，从而提升商业部门的社区责任感和参与意识。此外，完善非正式部门的支援服务也不容忽视，支援服务可由政府部门、非营利部门和商业部门举办的各类社区服务机构以及志愿者提供，应在促进社区服务机构发展的同时，建立社区服务的个案管理制度，在专业社会工作者的介入下，结合政府部门、非营利部门、商业部门等各部门的资源，形成一个整体的服务网络，向有需要的社区居民提供服务。同时为非正式部门提供必要的支持。
[责任编辑：黎 峰]
关键词：社会福利；社区服务；供给；多元化；制度规范
中图分类号：D669.3
文献标志码：A
文章编号：1002-7408(2010)02-0013-03
从欧美福利国家的发展与变迁过程可见，福利多元主义已成为西方国家社会福利理论的主流，在各国的福利制度改革中扮演着日趋重要的角色。在福利多元主义理论影响下。目前西方各国社会福利制度发展的方向，是福利服务供给从政府转移到民间、从一元变为多元、从单一的供给方式变为组合式的供给方式。在此趋势下，作为社会福利服务体系的重要组成部分，社区服务成为广受关注的研究议题。
中国城市社区服务是伴随着社会转型而兴起的。为了拓展社会福利发展空间以应对转型期出现的诸多社会问题和社会需要，20世纪80年代中期，社区服务被纳入社会福利政策的范畴并予以大力推广。近年来，我国城市社区服务体系已初具雏形，社区服务与城市居民生活的联系日益紧密。本文拟从福利多元主义理论视角，分析我国城市社区服务的供给现状及其面临的问题。
一、福利多元主义的内涵
在对福利国家制度此起彼伏的批判声中。近年来，西方社会福利理论进入了价值多维的发展时期。福利思想流派纷呈。其中，福利多元主义理论于20世纪70年代以来兴起并在社会福利领域中占据了主要地位。在西方社会福利领域中，福利多元主义主要是指福利的责任由不同的部门分担，减少政府干预，强化市场、家庭和社会团体的作用。
最早提出福利提供者多元化观念的是蒂特姆斯(Titmuss R.)，其在《福利的社会分工》一文中提出，社会福利由三种提供体系相互配合、维持运作，即社会福利(social welfare)、财税福利(fiacal welfare)和职业福利(occupational we~are)。福利多元主义(welfare pluralism)一词最早见于1978年英国《志愿组织的未来：沃尔芬登委员会的报告》，该报告指出，社会福利应维持多元体系，志愿组织应改善与扩张。目而率先对福利多元主义概念进行系统性讨论的是约翰逊(Johnson N.)，在其代表作《转变中的社会福利：福利多元主义的理论与实践》一书中，他指出，不应视政府为提供集体福利的唯一来源，除政府以外，还有三个来源，即非正式部门、志愿部门和商业部门。约翰逊将社会福利资源分为：其一，公共部门(public sec-tor)，即各级政府与公共政策所提供的间接或直接福利；其二，非正式部门(informal sector)，即由亲属、朋友和邻里所提供的社会和医疗服务，及社区照顾与家庭照顾；其三，志愿部门(vokuntary sector)，主要包括邻里组织(neighborhood organization)、自助或互助团体(self-help or mutual-aid groups)、提供服务的非营利机构及压力团体(pressure groups)、医疗或社会研究团体、协调资源的中介组织等；其四，商业部门(commercial sector)，即企业所提供的职业福利和市场上的购买服务。约翰逊认为，对于不同的福利项目，有时会以政府提供为主，有时会以私人市场为主，有时则以其他福利来源为主，这将依据福利项目的特性而决定。
一些学者引用了约翰逊提出的福利多元主义概念，并将志愿部门改称为第三部门或非营利部门，泛指既非营利性的企业，也非政府机构的那些组织。认为第三部门参与社会福利既可以避免追求利润最大化与科层组织的缺失，又可以兼具市场的弹性(flexi-bility)和效率(efficiency)以及政府公共部门的公平性(equity)和可预测性(predictability)的优点。
福利多元主义的宗旨是福利的分散化(decentralization)和参与(participation)，其最终目标是希望藉由政府、非正式部门、志愿组织和市场组织的合作关系来分散和缓解财政与经济危机。总的来看。福利多元主义理论强调的是一种福利供给的多元体系，即通过福利多元结构的安排，将由国家全面提供福利的模式转变为由社会多部门综合提供福利的模式，在多部门的参与下，实现由福利国家向福利社会的转型。
二、福利多元主义视角下的碱市社区服务供给
20世纪80年代，我国提出了“社会福利社会化”的福利政策方向并于90年代开始进行探索和实践，这与西方福利多元主义理论的理念不谋而合。在此背景下，作为社会福利服务重要内容的社区服务也走上了社会化的发展道路。目前，社区服务的多元供给格局已初步形成。
以福利多元主义理论为视角，笔者将分别讨论政府部门、非营利部门、商业部门以及非正式部门参与城市社区服务供给的状况。
1.政府部门。政府部门的性质与职能，决定了其在社区服务供给中的主体地位。在世界各国，政府都在社区服务发展过程中扮演重要角色，而在中国这种作用更为突出。我国政府全面介入了社区服务的发展过程，成为社区服务启动阶段的主导性力量。城区政府、街道办事处和民政部门等是现阶段直接参与城市社区服务发展的政府组织，它们构成了社区服务发展所依赖的正式组织框架。我国政府部门在社区服务发展中的作用主要体现在四个方面：制定相关法律、法规和政策，确立社区服务的发展目标；通过财政拨款、税收优惠、福利彩票等途径，为社区服务提供经济上的保障；运用行政或法律手段，对社区服务的项目运行和实施情况进行监督和规范；采取各种形式宣传社区服务活动，推进社区服务的普及。
2.非营利部门。从国际经验来看，一个国家或地区社区服务的供给效果与水平，与非营利部门的发展程度密切相关。随着近年来我国非营利组织的蓬勃发展，参与社区服务发展的非营利组织数量和类型日益增多，除社区居委会之外，还出现了志愿者组织、社区居民协会组织等积极参与社区服务的非营利组织。这类组织的出现在很大程度上改变了城市社区的面貌，其在社区服务发展中所担任的角色也愈益重要。首先，非营利部门在资金、人力、物资等资源动员方面的出色能力，弥补了政府投入社区服务资源的不足。这突出体现在志愿者组织在扶贫济困、助老助残等社区服务领域中发挥的显著作用。其次，非营利部门为社区居民参与社区服务发展提供了组织化的渠道，通过社区居民协会等非营利组织，社区居民参与到社区服务中，既体现了居民的自我服务和守望相助，也增强 了社区凝聚力和归属感。再次，非营利部门的灵活性和创新性使其能够对社区居民的多样化服务需求做出及时、恰当的反应，拓展了社区服务的项目和内容。尤其是社区居委会和来自社会各方的志愿者组织，开展了形式多样的社区服务活动，内容涉及社区公益的方方面面。
3.商业部门。福利多元主义理论认为，福利的来源不仅是人道关怀与非营利的宗旨，营利性的商业部门本身也是福利提供者之一。商业部门的参与，不仅分担了政府在福利服务提供上的负担，对于民众而言，也能提供更有效率及有品质的服务。在我国城市社区服务发展中，商业部门也发挥了不可忽视的作用。首先，商业部门为社区服务引入了市场竞争机制，提高了社区服务效率。一些私营企业参与到社区青少年教育、儿童托管、老年人照顾等项目中来，为社区居民提供了价优质高的服务。其次，商业部门提供一部分营利性社区服务，例如社区文化、教育、休闲等服务，增加了社区服务的多样性，拓展了社区居民的选择范围。另外，商业部门还为社区服务筹集了大量资源，例如一些商业组织对于社区老年人服务、医疗服务、残疾人服务等项目进行了资助，促进了这些项目的发展。
4.非正式部门。按照约翰逊(Johnson N.)的观点，非正式部门包括亲属、朋友、邻里等，是多元福利体系中重要的福利资源。从社区服务角度看，非正式部门对于社区服务的参与可以促进社区居民彼此之间的互动与互助。中国人历来重视家庭、朋友及邻里等人际关系，因此非正式部门提供的非专业的照顾和服务也是我国城市社区服务的一个基本来源。一方面，非正式部门提供的照顾与服务能够让被照顾者不离开其熟悉的家庭和社区，所提供的服务更贴近人们的正常生活，而且能更有效地回应被照顾者个性化的服务需求。另一方面，亲属、朋友、邻居提供的照顾与服务不仅满足服务对象衣食住行的日常生活服务需求。而且因服务提供者与服务对象之间存在情感交流与互动，可以满足彼此间的社会交往和情感慰藉等方面的需求，这对于社区中的老年人、残疾人等尤为重要。事实上，非正式部门在社区服务中发挥了其他部门所无法取代的作用。
三、我国城市社区服务供给存在的问题
尽管政府部门、非营利部门、商业部门和非正式部门已构成城市社区服务的供给网络，多元供给体系已初步形成，但是，其发展中仍然存在着一些突出的问题。
1.制度规范缺失。健全的制度规范是城市社区服务有序发展的重要保证，也是关系到社区服务供给水平的决定性因素。近年来，出于社区服务发展形势的迫切要求，各级政府部门已经制定了一系列政策法规，但是，部分政策法规颁布之后，并没有及时出台配套的实施细则，导致政策缺乏可操作性。另有部分政策法规虽然较为明晰，但缺乏权威性。存在执行不到位的问题。
制度规范的缺失在很大程度上制约了非营利部门和商业部门对于社区服务的参与。就非营利部门而言，近几年许多省市先后出台了关于“和谐社区”建设和社区服务发展的相关政策文件。其中很多内容涉及非营利部门参与社区服务。但从实际情况来看，部分政策规定至今仍未落实，如关于保障社区居委会的各项活动经费、改善社区工作人员待遇、对社区居委会成员和专职人员进行职业培训等方面的内容在一些地方并没有得到很好的落实。与此同时，非营利部门参与社区服务发展的各项具体的规章制度，如社区服务项目的决策、过程的监督、效果的评估等制度，都尚未普遍建立起来。制度规范的缺位，导致非营利部门参与社区服务常常处于无章可循的境地，使这种参与缺乏制度化的保障。就商业部门而言。目前关于商业组织参与社区服务的相关规范仍然不健全。对其经营行为进行的监督和管理也很不完善。在利益机制的驱动下，部分私营社区服务机构存在不规范经营行为。甚至有缺乏相应资质的机构在开展经营活动，服务质量与水平参差不齐。
2.参与程度不高。社区服务参与的广度和深度是衡量其发展水平的核心指标。多元化的社区服务参与不仅可以解决其发展中面临的资源问题，而且还有利于培育公民的社会福利参与意识，增进社会团结。除政府部门之外，非营利部门、商业部门和非正式部门都因其自身的特征而具有一些独特的优势。使其在社区服务发展中可以起到各自无可替代的作用，在发达国家，这已被事实所证明。而在中国，尽管这些部门已经参与并正在成为社区服务发展中的重要力量。但就其应当发挥的作用而言，还存在较大差距，参与程度仍然偏低。
虽然目前参与社区服务的非营利组织数量日益增多，但总体上看，非营利性社区服务组织发展仍较为缓慢。社区中由居民自发成立的非营利性社区服务组织数量较少，居民也普遍没有组建自我服务组织的主观意愿和热情，经常参与社区服务活动的主要是老年人团体，中青年居民对于各类非营利性社区服务组织大多缺乏参与动力。在城市社区服务发展中，商业部门的参与具有明显的选择性，其营利属性决定了对社区服务的参与集中于营利性社区服务项目，而福利性的社区服务项目则极少参与。虽然一些商业组织参与了公益性社区服务活动和项目，但是这种参与并不稳定。常常缺乏持续性。非正式部门所提供的服务虽具有情感支持和人性化的优点，但由于人力和能力有限，尤其是专业化服务能力不足，在满足社区居民多方面的服务需求方面仍有所欠缺。
3.部门之间互动不良。社区服务供给过程中，不同部门之间的互动与协作非常重要，在多元部门参与之下，社区服务的效果在很大程度上取决于部门之间的互动与整合水平。目前参与城市社区服务供给的不同部门在互动过程中，由于彼此角色、利益等的不同，常常导致部门之间互动不良，使整合部门资源形成合作关系面临一些困境。具体表现为：其一，政府部门过度介入，束缚了社区非营利组织的发展。自治性是非营利部门的本质特征之一，而目前社区非营利组织还面临政府过度干预的挑战。由于政府部门的过多介入。包括社区居委会在内的社区非营利组织严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用，受到各方面的限制。束缚了其参与社区服务的步伐。其二。非营利部门沟通能力欠缺。自主性的缺失和管理水平的低下造成参与社区服务的非营利组织沟通能力普遍欠佳。其应当具有的优势如反应民众意见和诉求、动员社区居民参与社区服务、通过各种方式向社会筹集资金等，仍未能充分发挥。其三，商业部门以营利为取向，与其他部门互动意愿薄弱。营利取向促使商业部门重视居民的服务需求，并积极提升服务品质，但却也使得它们缺乏社区整体的观念。与社区内其他组织的互动意愿偏低。其四。非正式部门缺乏来自其他部门的支援。亲属、朋友、邻里等非正式部门均有参与社区服务供给，但目前来看，服务的主要提供者仍是亲属，较少得到来自政府部门、非营利部门以及商业部门等方面的支援和协助。
四、完善城市社区服务供给的对策思考
根据我国城市社区服务供给中存在的上述问题，笔者认为，应着重从以下几个方面加以完善：
1.健全社区服务的相关制度规范，完善多元部门参与社区服务 的制度环境。完善社区服务的制度环境，将为其规范化发展奠定稳固的基础。政府部门应尽快健全和完善社区服务相关政策和法规，对社区服务发展提供必要支持，并进行有效的监督和规范。首先，各级政府部门应根据本地社区服务的实际情况，因地制宜制定或修订各种相关的政策法规及实施细则，增强政策法规的可操作性，为非营利组织和商业组织参与社区服务提供更良好的制度平台。其次，要通过相应的法规制度建设明确社区服务的重要地位，加大社区服务相关政策规定的执行力度，使有利于多元主体参与社区服务供给的各项政策法规落到实处。再次，健全社区服务运行的各项具体规章制度，包括决策制度、监督制度、科学评估制度以及工作人员行为规范等，使社区服务项目的运行有章可循、有规可依，同时约束社区服务各类组织尤其是商业组织的不规范行为，构建起社区服务有序发展的规范体系。
2.激发多元部门参与社区服务的积极性，提高社区服务的参与程度。多元部门广泛、深入的参与是社区服务持续发展的生命力和根本动力。目前城市社区服务的参与程度亟待提高，通过多种途径激发多元部门参与社区服务的积极性是社区服务发展的必然选择。首先，积极培育社区服务类非营利组织。通过广泛宣传，使社区居民充分认识到非营利组织在社区服务中的地位和作用，进而得到居民的认同和支持，在此基础上逐渐增强居民对于非营利组织的参与意识；同时，政府部门应加大扶持力度，在政策和经济上对其给予必要的扶持，为社区服务类非营利组织的发展创造条件。其次，激励商业组织更积极地参与福利性社区服务项目。通过税收减免等优惠政策鼓励、引导商业组织参与福利性社区服务项目，同时建立健全社区服务的政府购买服务机制以及委托承包机制。使商业组织主动投入社区服务项目的发展。再次，由专业社会工作者对社区服务中非正式部门的参与者进行培训，提高其照顾和服务的能力与水平。
3.建立多元部门之间的良性互动关系，整合社区服务资源。社区服务的良性发展不仅需要多元部门的参与，还需要将其有效率地联系与结合起来，实现部门之间的沟通、协调与合作。就政府部门而言，社区服务发展需要发挥政府的主导作用，但应是政府理性地介入属于自己管辖范围内的社区服务，而不是对社区服务的包揽包办。政府应继续推进社区管理体制改革，调整社区居委会的职责与功能，减少对社区非营利组织的过多干预和直接控制，使包括社区居委会在内的社区非营利组织实现自治性的回归，为非营利组织参与社区服务提供宽松的空间。就非营利部门而言，非营利部门应建立和完善科学的管理机制，提高自身的管理水平和服务能力，与此同时加强与政府部门和商业部门之间的沟通。在部门之间形成彼此依托、平等合作的关系。还应通过多种形式营造社区共建的氛围，使商业组织认识到，参与社区服务可以为企业树立良好的社会形象，既有利于社区的建设和发展，同时也符合企业的利益，从而提升商业部门的社区责任感和参与意识。此外，完善非正式部门的支援服务也不容忽视，支援服务可由政府部门、非营利部门和商业部门举办的各类社区服务机构以及志愿者提供，应在促进社区服务机构发展的同时，建立社区服务的个案管理制度，在专业社会工作者的介入下，结合政府部门、非营利部门、商业部门等各部门的资源，形成一个整体的服务网络，向有需要的社区居民提供服务。同时为非正式部门提供必要的支持。
[责任编辑：黎 峰]