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【摘 要】 分析杭州港航系统基层法制建设现状，指出目前存在的对法制工作的认识不尽统一、机构设置呈现“倒三角”倾向、法制队伍结构不尽合理、日常法制教育效果不明显等问题。针对存在的不足，提出完善港航基层法制建设的几点建议：强化港航法制建设的功能性定位；优化基层法制机构；大力加强法制队伍建设；强化日常法制教育。
【关键词】 港航管理；基层执法；法制建设；法制教育
作为水上行政执法的主体，杭州港航系统担负着“一事三政”的重要管理职能，下属的各基层一线港航管理部门在行政执法中扮演着极为重要的角色，其行政执法工作的开展水平和规范程度直接关系到整个杭州港航系统行政执法的质量。同时，基层一线港航管理部门直接面对来自五湖四海的行政相对人，直接调查和处理违法违章行为，各种矛盾冲突汇聚，情况复杂多变，既是工作重点，也是工作难点。做好港航基层一线行政执法工作，对港航事业和谐发展具有重要而深远的意义。如何进一步完善港航基层法制建设，不仅是做好港航行政执法工作的重要基础，而且也是有效提升港航行政执法工作至为关键的一环。
1 港航法制现状
1.1 对法制工作的认识不尽统一
法制工作是一项综合性的行政服务工作，其工作效果首先取决于各部门、单位及其工作人员的认识和思想重视程度。目前，基层的法制工作在一定程度上还存在着认识不统一、重视程度不够等问题，往往出现安排部署多、具体落实少，检查督促多、讲求效果少，工作形式多、解决问题少等现象。究其原因是各部门及其工作人员对此项工作没有足够的认识和重视，未将法制工作放在重要的位置，不善于用法律手段解决工作中遇到的问题。
1.2 机构设置呈现“倒三角”倾向
从机构设置情况看，省港航系统法制机构设置为省、市、县和一线站所四大层面。好比一个建筑，最优良的构架应为梯形，但实际上港航法制机构设置却呈现“倒三角形”：省级最好，市级次好，县和一线站所一级机构普遍设置不佳。除了局政策法规处为专设的法制机构外，各处基本都未单设法制机构，而且“挂靠”的部门也情况各异，从海事船检室、行政许可中心到综合执法中队等都不尽相同。
1.3 法制队伍结构不尽合理
从法制队伍情况来看，基层各处及一线站所法制员基本均为兼职，而且很多都不是法律专业出身，不仅没有受过系统、专业的法律教育学习，甚至连基本的系统性上岗培训都未参加过，很难有效、独立地开展实际工作。这些法制员对于日常工作多疲于应付，甚至谈不上进行系统性的年度工作，法制工作创新更无从谈起。同时，从整体年龄结构看，基层各处也尚未形成梯次年龄结构。
1.4 日常法制教育效果不明显
多年来，港航法制建设在不断完善，同时也取得了一些显著的成效。由于受“年年搞、年年老一套”思维定势的影响，加上形式趋于单调，缺乏针对性和实效性，日常法制教育更多流于形式，取得的效果并不明显，造成行政执法人员的日常执法或多或少出现一些偏差。如：少数执法人员法制观念淡薄，缺乏保护当事人基本权利的意识，法治意识不强；执法办案重实体，轻程序；法律文书制作不规范，搜集证据不合法；随意执法、办案不作为等。这些问题时有发生，从而制约港航法制工作的进一步发展。
2 完善基层法制的几点建议
2.1 强化港航法制建设的功能性定位
长期以来，行政执法部门将行政许可和行政处罚作为行政执法的中心任务，法制工作在整个港航工作体系中的功能定位是作为一项专门工作，服务并服从于中心工作，处于辅助、次要的地位，这符合当时港航发展的需要。但是，随着水运市场经济的全面发展和社会体制的转型，尤其是当前社会主义法制建设和依法治国理念被提到了前所未有的高度，我国经济社会发展也走入关键的战略机遇期，这均对政治法律制度建设提出必然要求。因此，当前基层法制建设的目标和功能定位必须立足于新的战略任务的高度审视，坚持解放思想，转变传统观念，将法制工作提高到一个更高的层面。作为整个港航工作的一项重要内容，应不断完善法制建设，不断提升执法能力，不断夯实港航发展基石。只有对法制工作有了这样一种统一认识，才会真正在思想上重视。
2.2 优化基层法制机构
针对目前基层法制机构不够明确等现状，建议从市局层面进行一次全面的摸底和调研，整合和统一各处的法制机构设置情况，在某一固定基层部门设置法制机构，以便于业务线上的贯通和市局的统一指导、协调。建议各处法制员尽可能地具备法律专业背景，而各基层一线站所则由2～4名执法骨干担任，使“倒三角形”变为“倒梯形”，进而发展为“正梯形”，为基层依法行政工作提供充分的组织保障。
2.3 大力加强法制队伍建设
（1）目前，各处的法制员基本为兼职人员，而且很多都是各业务线上的骨干和中坚力量，日常工作较为繁忙，工作量和工作强度较大，随着近年来市局法制工作日趋规范，工作标准和要求也越来越高，法制工作任务也越来越重。各处日常法制工作开展的好坏，在很大程度上取决于日常工作落实的程度。因此，应减轻基层法制员日常工作压力，使他们真正将精力放在法制工作上。
（2）通过加强法律知识的宣传和教育，提升基层广大执法人员的法制意识，使人人都学法、人人都懂法、人人都是法制员，从而营造良好的法制文化建设氛围。
2.4 强化日常法制教育
（1）加强法制培训的针对性和有效性，面向部分非法律专业出身的法制员，加强其法律知识的系统性培训，提升其综合法律业务能力；面向基层一线执法人员，通过课时培训，提高其基础业务知识和执法程序掌握的水平，强化严格执法、文明执法的工作纪律；面向基层管理部门业务骨干，通过进一步深入学习和答疑解难，提高其港航海事政策法规的理解水平和工作中处理重大复杂事项的能力；面向基层管理部门领导，通过培训和专家讲座，提高基层领导对水运事业改革发展大趋势的认识和对依法行政的重视。
（2）创新培训方式，举办各种类型的法制培训班，每年选送一批业务骨干到高等院校参加学习培训，不断提高执法人员的业务素质和法律水平，使从事法制工作的人员既有较高的政治素质，又熟知经济、法律方面的知识；既掌握我国法律、法规，又了解一些先进国家的法律规定，扩大知识面，在工作实践中不断提高统筹兼顾、协调处理各种矛盾的能力。
【关键词】 港航管理；基层执法；法制建设；法制教育
作为水上行政执法的主体，杭州港航系统担负着“一事三政”的重要管理职能，下属的各基层一线港航管理部门在行政执法中扮演着极为重要的角色，其行政执法工作的开展水平和规范程度直接关系到整个杭州港航系统行政执法的质量。同时，基层一线港航管理部门直接面对来自五湖四海的行政相对人，直接调查和处理违法违章行为，各种矛盾冲突汇聚，情况复杂多变，既是工作重点，也是工作难点。做好港航基层一线行政执法工作，对港航事业和谐发展具有重要而深远的意义。如何进一步完善港航基层法制建设，不仅是做好港航行政执法工作的重要基础，而且也是有效提升港航行政执法工作至为关键的一环。
1 港航法制现状
1.1 对法制工作的认识不尽统一
法制工作是一项综合性的行政服务工作，其工作效果首先取决于各部门、单位及其工作人员的认识和思想重视程度。目前，基层的法制工作在一定程度上还存在着认识不统一、重视程度不够等问题，往往出现安排部署多、具体落实少，检查督促多、讲求效果少，工作形式多、解决问题少等现象。究其原因是各部门及其工作人员对此项工作没有足够的认识和重视，未将法制工作放在重要的位置，不善于用法律手段解决工作中遇到的问题。
1.2 机构设置呈现“倒三角”倾向
从机构设置情况看，省港航系统法制机构设置为省、市、县和一线站所四大层面。好比一个建筑，最优良的构架应为梯形，但实际上港航法制机构设置却呈现“倒三角形”：省级最好，市级次好，县和一线站所一级机构普遍设置不佳。除了局政策法规处为专设的法制机构外，各处基本都未单设法制机构，而且“挂靠”的部门也情况各异，从海事船检室、行政许可中心到综合执法中队等都不尽相同。
1.3 法制队伍结构不尽合理
从法制队伍情况来看，基层各处及一线站所法制员基本均为兼职，而且很多都不是法律专业出身，不仅没有受过系统、专业的法律教育学习，甚至连基本的系统性上岗培训都未参加过，很难有效、独立地开展实际工作。这些法制员对于日常工作多疲于应付，甚至谈不上进行系统性的年度工作，法制工作创新更无从谈起。同时，从整体年龄结构看，基层各处也尚未形成梯次年龄结构。
1.4 日常法制教育效果不明显
多年来，港航法制建设在不断完善，同时也取得了一些显著的成效。由于受“年年搞、年年老一套”思维定势的影响，加上形式趋于单调，缺乏针对性和实效性，日常法制教育更多流于形式，取得的效果并不明显，造成行政执法人员的日常执法或多或少出现一些偏差。如：少数执法人员法制观念淡薄，缺乏保护当事人基本权利的意识，法治意识不强；执法办案重实体，轻程序；法律文书制作不规范，搜集证据不合法；随意执法、办案不作为等。这些问题时有发生，从而制约港航法制工作的进一步发展。
2 完善基层法制的几点建议
2.1 强化港航法制建设的功能性定位
长期以来，行政执法部门将行政许可和行政处罚作为行政执法的中心任务，法制工作在整个港航工作体系中的功能定位是作为一项专门工作，服务并服从于中心工作，处于辅助、次要的地位，这符合当时港航发展的需要。但是，随着水运市场经济的全面发展和社会体制的转型，尤其是当前社会主义法制建设和依法治国理念被提到了前所未有的高度，我国经济社会发展也走入关键的战略机遇期，这均对政治法律制度建设提出必然要求。因此，当前基层法制建设的目标和功能定位必须立足于新的战略任务的高度审视，坚持解放思想，转变传统观念，将法制工作提高到一个更高的层面。作为整个港航工作的一项重要内容，应不断完善法制建设，不断提升执法能力，不断夯实港航发展基石。只有对法制工作有了这样一种统一认识，才会真正在思想上重视。
2.2 优化基层法制机构
针对目前基层法制机构不够明确等现状，建议从市局层面进行一次全面的摸底和调研，整合和统一各处的法制机构设置情况，在某一固定基层部门设置法制机构，以便于业务线上的贯通和市局的统一指导、协调。建议各处法制员尽可能地具备法律专业背景，而各基层一线站所则由2～4名执法骨干担任，使“倒三角形”变为“倒梯形”，进而发展为“正梯形”，为基层依法行政工作提供充分的组织保障。
2.3 大力加强法制队伍建设
（1）目前，各处的法制员基本为兼职人员，而且很多都是各业务线上的骨干和中坚力量，日常工作较为繁忙，工作量和工作强度较大，随着近年来市局法制工作日趋规范，工作标准和要求也越来越高，法制工作任务也越来越重。各处日常法制工作开展的好坏，在很大程度上取决于日常工作落实的程度。因此，应减轻基层法制员日常工作压力，使他们真正将精力放在法制工作上。
（2）通过加强法律知识的宣传和教育，提升基层广大执法人员的法制意识，使人人都学法、人人都懂法、人人都是法制员，从而营造良好的法制文化建设氛围。
2.4 强化日常法制教育
（1）加强法制培训的针对性和有效性，面向部分非法律专业出身的法制员，加强其法律知识的系统性培训，提升其综合法律业务能力；面向基层一线执法人员，通过课时培训，提高其基础业务知识和执法程序掌握的水平，强化严格执法、文明执法的工作纪律；面向基层管理部门业务骨干，通过进一步深入学习和答疑解难，提高其港航海事政策法规的理解水平和工作中处理重大复杂事项的能力；面向基层管理部门领导，通过培训和专家讲座，提高基层领导对水运事业改革发展大趋势的认识和对依法行政的重视。
（2）创新培训方式，举办各种类型的法制培训班，每年选送一批业务骨干到高等院校参加学习培训，不断提高执法人员的业务素质和法律水平，使从事法制工作的人员既有较高的政治素质，又熟知经济、法律方面的知识；既掌握我国法律、法规，又了解一些先进国家的法律规定，扩大知识面，在工作实践中不断提高统筹兼顾、协调处理各种矛盾的能力。