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随着社会经济的高速发展，各种形式破坏土地资源的行为已经严重威胁土地资源的安全。因此，如何动用刑法来加强对土地资源的保护，是值得我们进一步思考的问题。笔者以可持续发展观为指导，侧重保护土地资源之环境生态价值，分析现有土地资源保护的刑法规定，结合司法实务中遇到的疑点、难点，探索我国现有土地资源刑法存在的问题，进而得出完善保护土地资源刑事立法的建议，以期更加科学、有效地发挥刑法在保护土地资源方面的功能。
一、我国土地资源刑事立法的缺陷分析
(一)非法占用农用地罪的设置不科学
第一，非法占用农用地罪的罪名没有反映出破坏土地资源的本质特征。从非法占用农用地罪的表述来看，本罪的客观方面必须同时具备两个行为：一是非法占用农用地；二是改变农用地用途并毁坏。而本罪罪名“非法占用农用地罪”仅表征了前一客观行为，后一客观行为不能在罪名中反映出来。笔者认为该罪名定为“破坏农用地罪”更为适宜一些，因为该罪名反映了破坏土地资源的本质特征。
第二，犯罪结果标准欠明确，给司法实务带来困惑。刑法设计非法占用农用地罪的结果标准为“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”。对于这一规定，学界有不同的理解：有学者认为构成非法占用农用地罪需同时具备“数量较大”和“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”两个结果标准[1]；有学者认为农用地遭到大量毁坏的标准应当在“数量较大”的范围内，即前面的“数量较大”在量上大于或等于后面的“大量” [2]。也有的学者认为“‘数量较大’与‘造成耕地大量毁坏’之间究竟属于并列关系，还是选择关系，显然问题出在法条的表述上……本罪的结果要件应分为量化结果与状态结果两种，行为人非法占用农用地改作他用，具备其中一种结果，就可构成本罪[3]。”
(二)没有单独设置污染土地罪严重影响对土地资源的保护
《刑法》第338条规定了向土地排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，应当负刑事责任。但该条规定本身存在的一些缺陷影响了对污染土地犯罪的打击。一是本罪没有区分主体主观之故意与过失。关于本罪的主观特征存在着不同的看法，有的认为是过失[4]，有的认为是故意[5]，而有的认为故意和过失均可构成[6]。如果认为本罪规定主观方面是过失，则对故意行为无惩治依据，同样如果认为本罪规定主观方面是故意，则对过失行为无惩治依据，如果认为故意和过失均可构成，则规定同样的法定刑，不符合罪刑相适应原则。二是本罪规定的是结果犯。土地污染具有隐蔽性、潜伏性、积累性、地域性、不可逆性和长期性等特点，一旦发生公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果时，刑法才介入，未免显得消极、被动，不利于发挥刑法的预防作用，无法更好地保护人类赖以生存和发展的土地资源。三是根据相关司法解释，非法占用农用地，改变被占用土地用途，堆放或排泄废弃物等行为造成耕地或林地严重污染的，是以非法占用农用地罪处罚的，造成司法实践中的困惑。如果单独设立污染土地罪，就不会出现这种情况。
(三)非法批准征用、占用土地罪构成要件存在缺陷
第一，主体缺陷。根据《刑法》第410条的规定，非法批准征用、占用土地罪的主体是特殊主体，为国家机关工作人员，单位不能构成本罪的主体，就会出现为达到非法批准征用、占用土地的人以单位的名义进行非法批准征用、占用土地，以单位集体讨论、集体决策的形式规避犯罪。还有一些单位为本单位的利益进行非法批准征用、占用土地的活动，根据“法无明文规定不为罪”的原则，没有单位犯罪的规定，就不能以单位犯罪给予刑罚处罚。而在非法批准征用、占用土地罪中，对一块土地使用权的出让或批准征用、占用往往采用的是集体讨论的形式，有时候也是为了牟取集体的利益。故没有单位犯罪的规定，不利于打击土地管理运行中为牟取非法的集体利益而非法利用职权的行为。
第二，主观方面的缺陷。非法批准征用、占用土地罪不仅要求行为人主观方面是直接故意，还要有“徇私”的动机。这种把犯罪动机规定为犯罪的主观要件给司法实践带来了一系列问题：一是导致放纵犯罪。由于《刑法》对非法批准征用、占用土地罪主观方面规定了“徇私”内容，如果行为人不是徇私情，也非徇私利而是出于藐视法律、玩世不恭或报复社会等动机，而实施了严重的非法批准征用、占用土地的行为，那么其行为就不构成犯罪，导致一些较之“徇私”更具危害性的破坏土地资源的行为得不到应有的刑事处罚。二是实践操作的困惑。将动机作为非法批准征用、占用土地罪的构成要件给司法实践工作带来巨大的困惑，对于非法批准征用、占用土地罪要查清“徇私”已成为司法实践中制约案件查处的瓶颈。实践中，在如何理解“徇私”的问题上司法机关往往看法不一，导致案件侦查工作难以开展。
(四)遗漏了应当设置的其他破坏土地资源的犯罪
现行刑法对直接破坏土地资源行为的惩罚只有非法占用农用地罪，没有直接将破坏其他土地的行为纳入惩治范围，影响了刑法对整个土地资源的保护。虽然《刑法修正案(二)》已经将《刑法》第342条规定的非法占用耕地罪修改为非法占用农用地罪，对象范围由“耕地”扩展到了“耕地、林地等农用地”，然而“土地是一个整体，土地生态平衡是相互影响、相互作用的，对其他非农用地违反其自身的规律，随意开采、滥用，会造成土地沙化、水土流失等，相应地会影响到农用地的正常使用。如果把刑事保护的范围扩大到整个土地，会更有利于土地生态的保护[7]。”
二、完善我国土地资源刑事立法的构想
(一)增设破坏土地资源的犯罪
1、增设非法占用土地罪
《刑法》设立了非法占用农用地罪，但对非法占用农用地以外的土地的行为没有规定为犯罪。笔者认为，《刑法》没有设立非法占用土地罪有以下缺陷：一是不利于对土地资源的保护。土地生态平衡是相互影响、相互作用的，对其他非农用地违反其自身的规律，随意开采、滥用，会造成土地沙化、水土流失等，相应地会影响到农用地的正常使用。二是不利于保护土地用途管制这一我国土地管理的根本制度。非法占用农用地是对我国土地用途管制制度的破坏，非法占用其他土地也是对我国土地用途管制制度的破坏。三是不利于附属刑法发挥作用。由于《土地管理法》只笼统地规定了非法占用土地 “构成犯罪的，依法追究刑事责任”，并没有规定具体的刑事责任，而刑法又没有规定非法占用土地罪，使它的作用形同虚设。四是根据非法占用农用地罪的规定，非法占用农用地，只有造成农用地大量毁坏的才能追究刑事责任，这种事后惩罚，并不能起到很好的救济效果。五是当前非法占用土地案件中，不但占用农用地，占用农用地以外的土地的行为也大量发生，如非法占用山地采矿等。所以，为了更好地保护土地资源，笔者建议在《刑法》中增设非法占用土地罪。该罪可设计为“违反土地管理法规，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地，或者超过批准的数量多占土地，或者违反土地利用总体规划擅自改变土地用途，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”
2、增设污染土地罪
土地污染对我国可持续发展构成严重威胁，但根据现有刑法规定不能对污染土地行为的犯罪行为进行有效的打击和预防，因此，将严重的污染土地的行为单独规定为犯罪是十分必要的。该罪可定义为：违反国家规定，将污染物直接或间接排入土地中，足以造成土地严重污染或者已经造成土地严重污染的行为。由于本罪主观方面的复杂性，可将本罪法律条文分解为三款，第一款为过失犯罪，第二款为故意犯罪，第三款为单位犯罪。表述为：“违反国家规定，从事生产经营的过程中过失将污染物直接或间接排入土地，足以造成土地严重污染或已经造成土地严重污染的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；故意将污染物直接或间接排入土地，足以造成土地严重污染或已经造成土地严重污染的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”“单位犯本罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他责任人员，依照上述规定处罚。”
3、增设土地监管失职罪
当前土地违法的态势愈演愈烈，土地违法的招数 “花样迭出”与国土管理部门监管不到位有很大关系。根据刑法规定，对土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的是以非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪以及玩忽职守罪、滥用职权罪定罪处罚，但《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，对玩忽职守案立案标准没有规定因玩忽职守造成土地资源被严重破坏的具体规定，因土地被破坏造成的损失难以估计，导致对因玩忽职守造成土地资源被严重破坏的如何定罪存在困难。鉴于土地违法的严重现状，有必要设立土地监管失职罪加强对土地行政主管部门工作人员玩忽职守的打击。该罪可定义为：负有土地保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行土地保护监管职责，导致土地资源遭受严重破坏的行为。该罪表述为：“负有土地保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致土地资源遭受严重破坏的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”
(二)修改有关罪名
1、修改非法占用农用地罪
为了更好地保护农用地，建议将非法占用农用地罪修改为破坏农用地罪，并提高其法定刑。该罪可定义为：违反土地管理法规，破坏性使用耕地、林地、草地等农用地，造成农用地大量毁坏的行为。该罪可设计为 “违反土地管理法规，破坏性使用耕地、林地、草地、湿地等农用地，造成大量毁坏的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”
2、修改非法批准征用、占用土地罪的犯罪构成
(1)规定单位可以构成非法批准征用、占用土地罪的主体。
(2)在主观要件中取消徇私舞弊的规定，将徇私舞弊非法批准征用、占用土地罪的作为从重处罚的情节。
注释：
[1]此种观点为解释性教科书的大多数编者所认同。
[2]曹子丹、候国云主编：《中华人民共和国刑法精释》，中国政法大学出版社1997年版，第313页。
[3]赵秉志主编：《中国刑法案例与学理研究》(分则篇五)，法律出版社2001年版，第209页。
[4]刘仁文著：《环境资源保护与环境资源犯罪》，中信出版社2004年版，第295页。
[5]付立忠著：《环境刑法学》，中国方正出版社2001年版，第278页。
[6]杨春洗、向泽选、刘生荣著：《危害环境的理论与实务》，高等教育出版社1999年版，第194页。
[7]杨春洗、向泽选、刘生荣著：《危害环境的理论与实务》，高等教育出版社1999年版，第194页。
一、我国土地资源刑事立法的缺陷分析
(一)非法占用农用地罪的设置不科学
第一，非法占用农用地罪的罪名没有反映出破坏土地资源的本质特征。从非法占用农用地罪的表述来看，本罪的客观方面必须同时具备两个行为：一是非法占用农用地；二是改变农用地用途并毁坏。而本罪罪名“非法占用农用地罪”仅表征了前一客观行为，后一客观行为不能在罪名中反映出来。笔者认为该罪名定为“破坏农用地罪”更为适宜一些，因为该罪名反映了破坏土地资源的本质特征。
第二，犯罪结果标准欠明确，给司法实务带来困惑。刑法设计非法占用农用地罪的结果标准为“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”。对于这一规定，学界有不同的理解：有学者认为构成非法占用农用地罪需同时具备“数量较大”和“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”两个结果标准[1]；有学者认为农用地遭到大量毁坏的标准应当在“数量较大”的范围内，即前面的“数量较大”在量上大于或等于后面的“大量” [2]。也有的学者认为“‘数量较大’与‘造成耕地大量毁坏’之间究竟属于并列关系，还是选择关系，显然问题出在法条的表述上……本罪的结果要件应分为量化结果与状态结果两种，行为人非法占用农用地改作他用，具备其中一种结果，就可构成本罪[3]。”
(二)没有单独设置污染土地罪严重影响对土地资源的保护
《刑法》第338条规定了向土地排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，应当负刑事责任。但该条规定本身存在的一些缺陷影响了对污染土地犯罪的打击。一是本罪没有区分主体主观之故意与过失。关于本罪的主观特征存在着不同的看法，有的认为是过失[4]，有的认为是故意[5]，而有的认为故意和过失均可构成[6]。如果认为本罪规定主观方面是过失，则对故意行为无惩治依据，同样如果认为本罪规定主观方面是故意，则对过失行为无惩治依据，如果认为故意和过失均可构成，则规定同样的法定刑，不符合罪刑相适应原则。二是本罪规定的是结果犯。土地污染具有隐蔽性、潜伏性、积累性、地域性、不可逆性和长期性等特点，一旦发生公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果时，刑法才介入，未免显得消极、被动，不利于发挥刑法的预防作用，无法更好地保护人类赖以生存和发展的土地资源。三是根据相关司法解释，非法占用农用地，改变被占用土地用途，堆放或排泄废弃物等行为造成耕地或林地严重污染的，是以非法占用农用地罪处罚的，造成司法实践中的困惑。如果单独设立污染土地罪，就不会出现这种情况。
(三)非法批准征用、占用土地罪构成要件存在缺陷
第一，主体缺陷。根据《刑法》第410条的规定，非法批准征用、占用土地罪的主体是特殊主体，为国家机关工作人员，单位不能构成本罪的主体，就会出现为达到非法批准征用、占用土地的人以单位的名义进行非法批准征用、占用土地，以单位集体讨论、集体决策的形式规避犯罪。还有一些单位为本单位的利益进行非法批准征用、占用土地的活动，根据“法无明文规定不为罪”的原则，没有单位犯罪的规定，就不能以单位犯罪给予刑罚处罚。而在非法批准征用、占用土地罪中，对一块土地使用权的出让或批准征用、占用往往采用的是集体讨论的形式，有时候也是为了牟取集体的利益。故没有单位犯罪的规定，不利于打击土地管理运行中为牟取非法的集体利益而非法利用职权的行为。
第二，主观方面的缺陷。非法批准征用、占用土地罪不仅要求行为人主观方面是直接故意，还要有“徇私”的动机。这种把犯罪动机规定为犯罪的主观要件给司法实践带来了一系列问题：一是导致放纵犯罪。由于《刑法》对非法批准征用、占用土地罪主观方面规定了“徇私”内容，如果行为人不是徇私情，也非徇私利而是出于藐视法律、玩世不恭或报复社会等动机，而实施了严重的非法批准征用、占用土地的行为，那么其行为就不构成犯罪，导致一些较之“徇私”更具危害性的破坏土地资源的行为得不到应有的刑事处罚。二是实践操作的困惑。将动机作为非法批准征用、占用土地罪的构成要件给司法实践工作带来巨大的困惑，对于非法批准征用、占用土地罪要查清“徇私”已成为司法实践中制约案件查处的瓶颈。实践中，在如何理解“徇私”的问题上司法机关往往看法不一，导致案件侦查工作难以开展。
(四)遗漏了应当设置的其他破坏土地资源的犯罪
现行刑法对直接破坏土地资源行为的惩罚只有非法占用农用地罪，没有直接将破坏其他土地的行为纳入惩治范围，影响了刑法对整个土地资源的保护。虽然《刑法修正案(二)》已经将《刑法》第342条规定的非法占用耕地罪修改为非法占用农用地罪，对象范围由“耕地”扩展到了“耕地、林地等农用地”，然而“土地是一个整体，土地生态平衡是相互影响、相互作用的，对其他非农用地违反其自身的规律，随意开采、滥用，会造成土地沙化、水土流失等，相应地会影响到农用地的正常使用。如果把刑事保护的范围扩大到整个土地，会更有利于土地生态的保护[7]。”
二、完善我国土地资源刑事立法的构想
(一)增设破坏土地资源的犯罪
1、增设非法占用土地罪
《刑法》设立了非法占用农用地罪，但对非法占用农用地以外的土地的行为没有规定为犯罪。笔者认为，《刑法》没有设立非法占用土地罪有以下缺陷：一是不利于对土地资源的保护。土地生态平衡是相互影响、相互作用的，对其他非农用地违反其自身的规律，随意开采、滥用，会造成土地沙化、水土流失等，相应地会影响到农用地的正常使用。二是不利于保护土地用途管制这一我国土地管理的根本制度。非法占用农用地是对我国土地用途管制制度的破坏，非法占用其他土地也是对我国土地用途管制制度的破坏。三是不利于附属刑法发挥作用。由于《土地管理法》只笼统地规定了非法占用土地 “构成犯罪的，依法追究刑事责任”，并没有规定具体的刑事责任，而刑法又没有规定非法占用土地罪，使它的作用形同虚设。四是根据非法占用农用地罪的规定，非法占用农用地，只有造成农用地大量毁坏的才能追究刑事责任，这种事后惩罚，并不能起到很好的救济效果。五是当前非法占用土地案件中，不但占用农用地，占用农用地以外的土地的行为也大量发生，如非法占用山地采矿等。所以，为了更好地保护土地资源，笔者建议在《刑法》中增设非法占用土地罪。该罪可设计为“违反土地管理法规，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地，或者超过批准的数量多占土地，或者违反土地利用总体规划擅自改变土地用途，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”
2、增设污染土地罪
土地污染对我国可持续发展构成严重威胁，但根据现有刑法规定不能对污染土地行为的犯罪行为进行有效的打击和预防，因此，将严重的污染土地的行为单独规定为犯罪是十分必要的。该罪可定义为：违反国家规定，将污染物直接或间接排入土地中，足以造成土地严重污染或者已经造成土地严重污染的行为。由于本罪主观方面的复杂性，可将本罪法律条文分解为三款，第一款为过失犯罪，第二款为故意犯罪，第三款为单位犯罪。表述为：“违反国家规定，从事生产经营的过程中过失将污染物直接或间接排入土地，足以造成土地严重污染或已经造成土地严重污染的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；故意将污染物直接或间接排入土地，足以造成土地严重污染或已经造成土地严重污染的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”“单位犯本罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他责任人员，依照上述规定处罚。”
3、增设土地监管失职罪
当前土地违法的态势愈演愈烈，土地违法的招数 “花样迭出”与国土管理部门监管不到位有很大关系。根据刑法规定，对土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的是以非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪以及玩忽职守罪、滥用职权罪定罪处罚，但《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，对玩忽职守案立案标准没有规定因玩忽职守造成土地资源被严重破坏的具体规定，因土地被破坏造成的损失难以估计，导致对因玩忽职守造成土地资源被严重破坏的如何定罪存在困难。鉴于土地违法的严重现状，有必要设立土地监管失职罪加强对土地行政主管部门工作人员玩忽职守的打击。该罪可定义为：负有土地保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行土地保护监管职责，导致土地资源遭受严重破坏的行为。该罪表述为：“负有土地保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致土地资源遭受严重破坏的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”
(二)修改有关罪名
1、修改非法占用农用地罪
为了更好地保护农用地，建议将非法占用农用地罪修改为破坏农用地罪，并提高其法定刑。该罪可定义为：违反土地管理法规，破坏性使用耕地、林地、草地等农用地，造成农用地大量毁坏的行为。该罪可设计为 “违反土地管理法规，破坏性使用耕地、林地、草地、湿地等农用地，造成大量毁坏的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”
2、修改非法批准征用、占用土地罪的犯罪构成
(1)规定单位可以构成非法批准征用、占用土地罪的主体。
(2)在主观要件中取消徇私舞弊的规定，将徇私舞弊非法批准征用、占用土地罪的作为从重处罚的情节。
注释：
[1]此种观点为解释性教科书的大多数编者所认同。
[2]曹子丹、候国云主编：《中华人民共和国刑法精释》，中国政法大学出版社1997年版，第313页。
[3]赵秉志主编：《中国刑法案例与学理研究》(分则篇五)，法律出版社2001年版，第209页。
[4]刘仁文著：《环境资源保护与环境资源犯罪》，中信出版社2004年版，第295页。
[5]付立忠著：《环境刑法学》，中国方正出版社2001年版，第278页。
[6]杨春洗、向泽选、刘生荣著：《危害环境的理论与实务》，高等教育出版社1999年版，第194页。
[7]杨春洗、向泽选、刘生荣著：《危害环境的理论与实务》，高等教育出版社1999年版，第194页。