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摘要：当前我国已拉开了铁路改革重组的序幕但仍维持纵向、横向一体化的“大一统”传统产业组织模式，借鉴先行国家的有益经验，可以更好推进铁路改革重组进程。基于OECD规制指数的分析，对世界各国铁路改革重组进程进行了全景式扫描；分产业重组与网运分离状态、进入管制、市场结构、产权改革展开进一步分析；结合中国改革的发展实际，借鉴先行国家的成功经验，提出了中国铁路改革重组的对策建议。
关键词：铁路改革；规制指数；产业重组；进入管制；产权改革
中图分类号：F533
2013年3月，十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，决定撤销铁道部，成立中国铁路总公司，实行政企分开，正式拉开了中国铁路运输产业改革重组的序幕。本文基于对OECD规制指数的分析，回顾各国铁路改革重组进程，力图把握世界铁路改革重组的规律性，以期为中国铁路改革重组提供有益参考和经验借鉴。
一、总体进程分析
由Conway， P.和G. Nicoletti等人编著的OECD国际规制数据库（the OECD International Regulation Database）对34个OECD成员国的自然垄断产业 （包括航空、电信、电力、燃气、邮政、铁路、公路7个产业）市场化改革进程和政府规制改革进行了连续的监测 （1975-2007年），另外对6个非OECD国家 （巴西、中国、印度、印尼、俄罗斯、南非）的自然垄断产业市场化改革和政府规制改革也给出了2007年监测数据，但没有连续的数据。OECD国际规制数据库采取定量方法研究各国垄断产业的改革。每个产业从进入壁垒、公有产权、市场结构、纵向一体化、价格规制等若干方面进行评价。规制指数取值范围为[0，6]，取值越接近0表示改革越彻底，市场竞争程度越高；反之，数值越接近6表示市场化程度越低，产业改革越处于起步阶段。
根据OECD国际规制指数测度办法，铁路规制指数从进入管制、公有产权、市场结构、纵向一体化四个方面进行度量。其中，进入管制包括进入客运市场和进入货运市场的法律条件两个方面，分独家经营、多家企业专营和自由进入三个选项；公有产权包括基础设施领域最大企业政府拥有股份比例、客运领域最大企业政府拥有股份比例、货运领域最大企业政府拥有股份比例、铁路系统商业公司政府是否拥有股份四个方面，分没有、0～100%、100%公有产权3个选项；市场结构包括客运市场同一区域运营企业最大数量、货运市场同一区域运营企业最大数量两个方面，分仅1家、2家、大于2家三个选项；纵向一体化即测度网运分离状况，分未分离、会计分离、法律分离、产权分离四个选项。各指标权重和选项的分值分布具体见表1。
OECD国际规制数据库实际测度铁路规制指数的国家有39家[不含冰岛（OECD成员国），因冰岛没有铁路]，其中，非OECD国家巴西、中国、印度、印尼、俄罗斯、南非和OECD国家智利、爱沙尼亚、以色列、斯洛文尼亚缺乏连续的数据，只有最后一年即2007年的数据，因此，有连续监测数据的国家有29个。
如图1显示，在20世纪90年代之前，世界各国铁路规制指数高企，接近6，20世纪90年代铁路规制指数开始处于连续下降的状态，这与总的垄断产业市场化改革形势是一致的。这说明，世界各国的“铁老大”也逐步加入垄断性产业改革重组的大潮之中，并取得了实质性的进展。但是，与其他垄断性产业相比，历年铁路规制指数平均得分都比较高。图1显示，铁路平均规制指数得分与总平均规制指数得分的差距在1989年之前在1分以内，1989年之后扩大到1分以上，2002年以后这个分值差距扩大到1.5分。这说明，与其他垄断性产业相比，铁路改革不但起步晚，而且进展相对缓慢。1990年代以来，就在各国铁路加快改革进程的同时，其与其他垄断产业改革进展的差距却加大了。
从进入管制、公有产权、市场结构、纵向分离各单项平均得分情况来看，纵向分离和放松进入管制，有利于推动形成竞争性市场结构，因而三者之间形成良性互动，它们的平均分值逐步趋于一致，但产权改革最为滞后，表现为各国铁路运输产业国有企业过多，国有资本占比过大。
如图2显示，美国、加拿大是最早进行铁路改革的国家，早在20世纪70年代初期就推行了铁路改革；日本和瑞典也是较早开展铁路改革的国家，于20世纪80年代中后期展开。英国不是最早开展铁路改革的国家，但却是铁路改革最彻底的国家，2001年英国铁路管制指数分值只有0.375，铁路运输产业的自由化程度大大高于世界其他国家。到2007年，铁路自由化程度较高的国家有澳大利亚和部分欧盟国家（德国、瑞典、荷兰、丹麦、匈牙利、捷克和斯洛伐克）。在OECD国家中，唯有土耳其和以色列铁路仍保持“大一统”的传统产业组织模式，其他国家或多或少进行了铁路改革。但芬兰、爱尔兰、韩国、斯洛文尼亚、卢森堡等铁路改革进程缓慢，规制指数均在5分以上。
分国别看，英国于1993年开始全方位进行铁路管制改革，英国铁路管制改革其实并不早，但力度最大，进展最快。1994年实行彻底的网运分离，同时，国有资本退出和私营资本进入，1996年铁路企业彻底私有化和商业化，尽管英国在客运市场进入方面仍有特许专营方面的管制，但到2001年，客运市场和货运市场竞争性的市场结构已经形成。德国铁路改革比较晚，但进展较快。1994年在进入管制和网运分离方面进行改革，2001年市场结构发生变化，市场竞争主体增加。2005年德国完全放开进入管制，市场竞争主体进一步增多。德国铁路改革滞后的领域是在公有产权改革方面，所有铁路企业均是国有企业。和德国类似，瑞典、斯洛伐克铁路改革重组进展也很迅速，除了所有的铁路企业均为国有企业外，在网运分离、进入管制、形成竞争性的市场结构方面均有实质性进展。在欧洲，丹麦和捷克的铁路规制指数得分也比较低，铁路自由化程度较高，这主要得益于它们实行彻底的网运分离和对客运、货运市场完全放开进入管制。 与英国和德国等不同，法国和意大利在铁路改革重组方面进展并不快，它们在网运分离方面已进行到“法律分离”阶段，但还没有实行“产权分离”，意大利除了在形成竞争性的市场结构方面有进展外，其他方面进展缓慢；而法国则主要是放松货运市场进入管制，允许企业自由进入，形成竞争性的市场结构，其他方面也无进展。
澳大利亚于1996年开始进行铁路市场化改革，在进入管制、公有产权、市场结构和网运分离四个方面几乎同时推进改革。1999年完全放开进入管制，允许一条线路上多家客运公司和货运公司开展竞争，2005年彻底进行网运分离。由此，澳大利亚成为铁路自由化程度较高的国家。
加拿大尽管率先于1970年代在公有产权方面进行改革，但保持稳定至今。1987年放松进入管制，市场竞争主体增加。1996年完全放开进入管制，企业可自由进入，但由于经济效益欠佳，并没有外部私人资本进入铁路运输领域，在公有产权制度和市场结构等方面基本保持稳定状态，铁路改革进展迟缓。因货运市场运营企业数量减少，加拿大2005年之后的管制指数甚至高于此前5年的管制指数。
美国铁路改革重组的特点是“横切”，未进行网运分离。美国在1970年代就开始进行铁路体制改革，允许更多私营企业和私人资本进入铁路运输产业领域，积极推进企业产权制度改造，1980年美国进一步放松进入管制，允许一条线路上可以有多家货运公司存在，形成竞争性的市场结构，因而效率较高；但在客运市场上仍维持1家企业独家经营的状态，一直处于亏损和依靠政府补贴维持运营的状态。总体而言，与英国和德国等相比，美国铁路体制改革进展缓慢，市场化改革并不彻底。
步美国后尘，日本铁路改革重组也采取“横切”的方式，未进行网运分离。1987年，日本铁路在进入管制、公有产权、市场结构方面同时进行改革，但时至今日，日本并未完全放开进入管制，进入铁路运输领域的企业必须经政府授权特许专营。在管制指数得分方面，2001年之后日本管制指数分值和美国一样，目前得分为4.125分。
在新兴市场经济体中，铁路改革市场化程度最高的是俄罗斯，在网运分离、进入管制方面迈出了实质性步伐，客运和货运公司均已形成竞争性的市场结构，不过，所有参与竞争的铁路企业均为国有企业。印度、南非和巴西铁路市场化改革进程也已启动，但管制指数偏高，市场化程度较低。目前，市场化程度最低的当属中国和印尼，两国铁路规制指数均为6分，维持“大一统”（纵向、横向一体化）的传统产业组织模式。
二、产业重组与网运分离状态分析
在一个垄断产业由一家纵向、横向一体化“大一统”垄断企业主导的情况下，新企业很难进入，即使进入以后，也难以同原有垄断企业开展公平竞争。因为垄断企业可以通过在自然垄断性业务和竞争性业务之间采取交叉补贴的方式，以掠夺性定价方式把新进入的竞争对手驱逐出去。因此，各国在对铁路进行改革时率先对其进行产业重组，或是实行“网运分离”模式，将自然垄断业务与竞争性业务相分离；或是进行“横向分割”，削弱其市场势力，推进区域间的竞争，也就是网运一体的“区域公司”模式。
从理论模式看，铁路重组模式可分为两大类：即铁路下部路网等强自然垄断业务与上部客货营运等竞争性业务分开的“纵向分离”（“纵切”）和路网、客货营运等业务内部“横向分割”（“横切”）。其中，“纵向分离”又可分为“纵向分离，横向一体化”、“纵向分离，横向竞争”和“部分分离，单向接入”三种市场结构重组模式（见图3）；“横向分割”又可分为“网络分割，纵向一体化”和“网络分割、纵向分离”两种市场结构重组模式 （见图4）。需要注意的是，这五种模式是一种高度抽象的设计模式，实际上铁路改革重组的模式要更多样、更复杂一些。
“纵向分离，横向一体化”因重组后铁路公司内部仍然不存在竞争机制，很少被各国采用，仅当作改革起步阶段的一种过渡方案。“纵向分离，横向竞争”因能在保持自然垄断业务的基础上促进竞争，而被英国、瑞典、德国等欧洲国家采用。“网络分割，纵向一体化”则被美国和日本所采用。美国因货运量大而客运相对较少的特点，铁路改革重组则实行“货网合一、客网分离”模式，全国形成1家客运公司（Amtrak）和多家货运公司，货运公司与路网公司形成区域一体化公司，客运公司向区域一体化公司租借路网使用权。日本因国内客运繁忙，货运相对较少的特点，铁路改革实行的是“客网合一、货网分离”重组模式，成立了全国统一的货运公司，以 “网运分离”的方式向客运公司租借线路，完成货运业务，客运业务维持一体化，但按95%以上的旅客在本区域流动的口径组建6家区域性的客运公司，形成区域间的比较竞争。从“纵切”的角度来看，“网络分割，纵向一体化”实际上也就是“部分分离，单向接入”，即铁路线路与某些运营公司（客运或货运）合为一体，形成一体化铁路公司，另一部分营运公司独立出去，以租借线路的方式运营。“网络分割，纵向分离”是一种最彻底的重组模式，它与纵向、横向一体化的“大一统”同为铁路运输产业组织模式的两个极端。但是这种完全自由化的重组模式在路网、客货营运之间创造出大量的外部交易界面，既不利于交易成本的下降，也不利于路网公司规模效益的发挥，因此，至今还没有一个国家实行这种模式。或许，这意味着完全自由竞争的组织模式对铁路运输产业来说，并不是一种合理的重组模式。
根据OECD国际规制数据库监测，到2007年，未实行铁路重组的国家有：中国、印尼、土耳其、以色列和韩国。原本自然形成的“区域公司”状态或进行“横切”而形成网运一体化区域公司的国家有：美国、加拿大、墨西哥、日本、智利、斯洛文尼亚、巴西和印度。其余26个国家则实行某种程度的“网运分离”（“纵切”）。
从网运分离的状态来看，又可分为会计分离（Accounting Separation）、法律分离（Legal Separation）和产权分离（Ownership Separation）三种类型。其中，产权分离是最彻底的分离，会计分离仅是从财务上进行单独核算，法律分离是依据法律规定而实行某种程度的分离。会计分离和法律分离往往是为实行产权分离所做的准备工作。从分离顺序来看，多数国家铁路改革会经历从会计分离发展到法律分离，进而发展到所有权分离的状态。如表2显示，截至2007年，处于会计分离状态的国家有爱沙尼亚、卢森堡、瑞士和俄罗斯。完成产权分离的国家有澳大利亚、捷克、丹麦、匈牙利、荷兰、新西兰和英国。其中，英国铁路改革重组是最激进的，直接从网运未分离状态变成产权分离的状态，其他国家则先经历了会计分离或法律分离阶段，再过渡到产权分离状态。截至2007年，铁路重组“网运分离”仍处于法律分离阶段的国家有：奥地利、比利时、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、挪威、波兰、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典和南非。 三、进入管制分析
铁路运输产业属于垄断性产业，但并不等于这些产业的所有业务都具有自然垄断性质，其中既有自然垄断业务，又有竞争性业务（非自然垄断业务）。在对铁路进行重组的基础上，通过放松进入管制，允许更多企业进入竞争性业务领域，这是把垄断性市场结构改造成为竞争性市场结构的关键。
根据世界贸易组织《服务贸易协定》，铁路运输服务具体业务可分为五类：铁路客运；铁路货运；调车作业（包括路基、路轨、道岔、通信信号灯）；铁路运输设备维护；铁路运输的支持服务项目（包括旅客车站服务、货物装卸服务、仓储服务、货物运输代理和其他服务5小项）。根据图5关于产业内部的竞争性、产品（服务）消费上的排他性、溢出效应的强弱等指标划分，铁路运输产业中的客运和货运业务属于“潜在竞争性”领域，铁路运输的支持服务项目显然属于“可竞争性”领域；调车作业因低排他性、弱可竞争性和强外部性的特征，属于“强自然垄断性”领域，铁路运输设备维护因维护业务对专业性和技术性的要求则属于“弱自然垄断性”领域。基于此，世界各国铁路改革主要在具有“潜在竞争性”领域的客运和货运业务放松进入管制，鼓励竞争，而在“强自然垄断”领域的调车作业仍保持原有状态。在某些改革比较彻底的国家，对于具有“弱自然垄断”的铁路运输设备维护业务领域，也尝试将其独立出去，成立单独的企业，并允许更多企业进入该领域。
OECD国际规制数据库对各国客运和货运市场的进入管制进行了测度。如表3数据显示，截至2007年，完全放开铁路货运市场（自由进入）的国家很多，分别是澳大利亚、加拿大、捷克、丹麦、法国、德国、希腊、匈牙利、荷兰、挪威、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典、瑞士、英国、美国，以及印度，大约占到所研究国家的一半。但是，完全放开铁路客运市场（自由进入）的国家仅有澳大利亚、加拿大、捷克、丹麦、德国和斯洛伐克。另外，智利、匈牙利、意大利、日本、韩国、墨西哥、波兰、葡萄牙、瑞典、瑞士、英国，以及巴西、俄罗斯、南非客运市场授予多家企业专营，其他国家则仍维持独家企业经营的格局。从开放市场的顺序来看，除了意大利、葡萄牙和南非三国率先开放客运市场之外，其他国家或者是同时开放货运、客运市场，或者先行开放货运市场、再开放客运市场。这是因为，相对来说，开放客运市场需要考虑安全、普遍服务等，更为复杂，而开放货运市场一般只需考虑经济因素，相对简单。
四、市场结构分析
世界各国的铁路改革实践表明，产业重组和放松进入管制为形成竞争性的市场结构奠定了可行的基础。如表4显示，在客运和货运均形成竞争性市场结构的国家有奥地利、英国、德国、意大利、瑞典、挪威、丹麦和斯洛伐克，此外，非OECD国家俄罗斯也形成了竞争性的客运市场和货运市场。
多数情况下，同一区域内营运的货运企业数量比客运企业数量要多，只有英国、日本和葡萄牙是例外。显然，这与进入管制程度高度相关，如前所述，货运市场开放程度普遍高于客运市场。
五、产权改革分析
产权改革是铁路产业改革最为滞后的领域。尽管多数国家铁路改革都将吸引外部资本参与列为重要内容，但部分国家因铁路经济效益欠佳，难以吸引到外部资金参与，因此，一些最大的基础设施企业、客运企业和货运企业仍保持纯国有企业形态。OECD国际规制数据库从基础设施领域最大企业政府拥有股份比例、客运领域最大企业政府拥有股份比例、货运领域最大企业政府拥有股份比例、铁路系统商业公司政府是否拥有股份四个方面，分 “没有”、“0～100%”、“100%公有产权”三个选项来度量各国铁路系统产权改革进展情况，结果如表5所示。
综合这四个方面情况来看，英国是铁路运输产业产权制度改革最彻底的国家，无论是在基础设施领域、客运市场或货运市场领域中的最大企业中，还是在铁路系统的商业公司中，政府均未拥有任何股份。美国、加拿大、墨西哥、日本、卢森堡、爱沙尼亚、新西兰、巴西也是产权改革进展较为明显的国家。总体而言，大多数国家在基础设施领域、客运领域和货运领域最大企业保持国有企业形态，在铁路系统商业公司政府也往往拥有股份，这说明，因产业特性和发展路径依赖等原因，在全球范围内铁路运输产业往往是国有资本占比较高的产业。
六、对中国铁路改革重组的启示
2013年3月，十二届人大一次会议上宣布撤销铁道部、组建铁路总公司，这标志着中国铁路改革正式扬帆起航。根据国务院机构改革和职能转变方案，中国铁路实行政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。2013年3月14日，《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》（国函〔2013〕47号）正式批准组建中国铁路总公司。根据批复精神，中国铁路总公司承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。
从世界各国铁路改革重组进程来看，“政企分开”只是第一步，铁路改革重组比较彻底的国家还有“网运分离”或“横向分割”、“放松进入管制，引入竞争”、“吸引社会资本，进行股份制改造”等后续步骤。可见，目前的中国铁路总公司应该是一个过渡模式，我国铁路改革下一步要在产业重组、放松进入管制、吸引外部资本、形成多元投资主体的股份制公司和竞争性市场结构上继续推进。
首先，充分借鉴世界各国铁路改革的经验和教训，创造性设计中国铁路产业改革重组方案。目前，对中国铁路系统如何重组，主要流行下述两种方案：一是“纵切”方案，即类似英国、澳大利亚、德国、瑞典等“网运分离”模式。对原有的垂直一体化（既包括垄断业务也包括竞争业务）垄断结构按照竞争环节和自然垄断环节进行拆分，实行路网基础设施（自然垄断环节）同运输业务（竞争环节）的纵向分离，在客运、货运市场引入有效竞争，对路网实行严格管制。二是“横切”方案，即类似美国、日本等铁路重组模式，在一个国家范围内，组建多个区域性的垂直一体化公司，公司之间相互开放路网。考虑到中国铁路成长发展的路径、现阶段所担负的使命，尤其是中国铁路系统的超级复杂性，在中国铁路改革重组模式问题上，选择某个单一模式是最简单的，但可能是不合理的。笔者赞同选择“网运分离+区域公司”的混合模式，但具体方案应依据特定铁路运输线路的“可竞争性”、网运之间的交易数量和频率、各区域线路的繁忙程度、普遍服务任务的合理分担等因素研究后确定。在有必要实行“网运分离”的地方，也可以借鉴一些国家的做法，采取循序渐进的方式推进：即先进行会计分离，再到法律分离，最后过渡到产权分离，避免操之过急对中国铁路运行产生负面影响。 其次，对非自然垄断环节放松进入管制，形成竞争性的市场结构。先行国家铁路改革重组经验表明，由于铁路运输产业内部的业务可竞争程度各不相同，既存在强自然垄断业务，也存在弱自然垄断、潜在竞争与竞争性业务，产业分割成为产业市场结构重组的第一步骤，它能使特定的垄断性产业的市场结构在短期内发生革命性的变化，尽快形成竞争性市场结构。与此同时，在潜在竞争性的货运和客运环节“扩大市场准入”，甚至在“弱自然垄断”的铁路运输设备维护业务领域放松进入管制，才能维护市场运行的效率和公平，促进竞争性市场结构良好运转。需要指出的是，多数国家铁路改革后在同一条线路上的运行的客运公司和货运公司并不是同一家企业，中国铁路改革在短期内可能难以形成同一条线路上存在多家客运企业或货运企业竞争的局面，但至少可以率先实行客运和货运分离，实现同一条线路上从事客运业务和从事货运业务的运输企业是分离的实体。
最后，积极吸引社会资本，推进铁路企业股份制改造。中国铁路改革要吸引社会资本的广泛参与：一是可缓解融资来源单一带来的信贷风险；二是可通过股权融资减轻利息负担；三是可通过引进新投资者来改善股本结构，形成科学的公司治理结构。和世界上大多数国家相比，社会资本参与中国铁路市场化改革存在有利条件和不利条件。有利条件是，中国铁路是世界上最繁忙的铁路，经济效益较好，社会资本有进入的意愿；不利条件是，中国铁路企业产权改革滞后，主业和辅业混在一起，存在大量的隐性社会负担。因此，中国铁路改革要吸引社会资本参与，应对现有企业进行产权股份制改造，先进行“主辅分离，辅业剥离”，将辅业彻底剥离出去，精干主业，再将主业资产量化为股份吸引其他社会资本参与，组成股份制铁路企业。在吸引社会资本方面，尤其要注意优先吸引公路、民航、水运、城市交通运输资本的参与，以利于形成“多式联运”的无缝链接运输体系，并有利于不同运输业在经营管理经验方面的借鉴。
参考文献：
[1] 中国基础设施产业政府监管体制改革课题组.中国基础设施产业政府监管体制改革研究报告[M]. 北京：中国财政经济出版社，2002.
[2]刘世锦.中国铁路改革与重组模式：第三种选择[J].中国工业经济，2003（3）.
[3]王俊豪，等.中国垄断性产业结构重组分类管制与协调政策[M].北京：商务印书馆，2005.
[4]刘戒骄.垄断产业改革—— 基于网络视角的分析[M]. 北京：经济管理出版社，2005.
[5]范合君，戚聿东.我国垄断产业改革进程测度研究[J].经济与管理研究，2011（3）.
[6]向爱兵.世界铁路运输发展现状及趋势展望[J].中国市场，2012（49）.
[7]王嫱.中国铁路政企分开后债务消化的思考[J].中国市场，2013（18）.
[8]Conway， P. G. Nicoletti . Product Market Regulation in Non-Manufacturing Sectors in OECD Countries： Measurement and Highlights[R]. OECD Economics Department Working Paper，2006.
（编辑：许丽丽）
关键词：铁路改革；规制指数；产业重组；进入管制；产权改革
中图分类号：F533
2013年3月，十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，决定撤销铁道部，成立中国铁路总公司，实行政企分开，正式拉开了中国铁路运输产业改革重组的序幕。本文基于对OECD规制指数的分析，回顾各国铁路改革重组进程，力图把握世界铁路改革重组的规律性，以期为中国铁路改革重组提供有益参考和经验借鉴。
一、总体进程分析
由Conway， P.和G. Nicoletti等人编著的OECD国际规制数据库（the OECD International Regulation Database）对34个OECD成员国的自然垄断产业 （包括航空、电信、电力、燃气、邮政、铁路、公路7个产业）市场化改革进程和政府规制改革进行了连续的监测 （1975-2007年），另外对6个非OECD国家 （巴西、中国、印度、印尼、俄罗斯、南非）的自然垄断产业市场化改革和政府规制改革也给出了2007年监测数据，但没有连续的数据。OECD国际规制数据库采取定量方法研究各国垄断产业的改革。每个产业从进入壁垒、公有产权、市场结构、纵向一体化、价格规制等若干方面进行评价。规制指数取值范围为[0，6]，取值越接近0表示改革越彻底，市场竞争程度越高；反之，数值越接近6表示市场化程度越低，产业改革越处于起步阶段。
根据OECD国际规制指数测度办法，铁路规制指数从进入管制、公有产权、市场结构、纵向一体化四个方面进行度量。其中，进入管制包括进入客运市场和进入货运市场的法律条件两个方面，分独家经营、多家企业专营和自由进入三个选项；公有产权包括基础设施领域最大企业政府拥有股份比例、客运领域最大企业政府拥有股份比例、货运领域最大企业政府拥有股份比例、铁路系统商业公司政府是否拥有股份四个方面，分没有、0～100%、100%公有产权3个选项；市场结构包括客运市场同一区域运营企业最大数量、货运市场同一区域运营企业最大数量两个方面，分仅1家、2家、大于2家三个选项；纵向一体化即测度网运分离状况，分未分离、会计分离、法律分离、产权分离四个选项。各指标权重和选项的分值分布具体见表1。
OECD国际规制数据库实际测度铁路规制指数的国家有39家[不含冰岛（OECD成员国），因冰岛没有铁路]，其中，非OECD国家巴西、中国、印度、印尼、俄罗斯、南非和OECD国家智利、爱沙尼亚、以色列、斯洛文尼亚缺乏连续的数据，只有最后一年即2007年的数据，因此，有连续监测数据的国家有29个。
如图1显示，在20世纪90年代之前，世界各国铁路规制指数高企，接近6，20世纪90年代铁路规制指数开始处于连续下降的状态，这与总的垄断产业市场化改革形势是一致的。这说明，世界各国的“铁老大”也逐步加入垄断性产业改革重组的大潮之中，并取得了实质性的进展。但是，与其他垄断性产业相比，历年铁路规制指数平均得分都比较高。图1显示，铁路平均规制指数得分与总平均规制指数得分的差距在1989年之前在1分以内，1989年之后扩大到1分以上，2002年以后这个分值差距扩大到1.5分。这说明，与其他垄断性产业相比，铁路改革不但起步晚，而且进展相对缓慢。1990年代以来，就在各国铁路加快改革进程的同时，其与其他垄断产业改革进展的差距却加大了。
从进入管制、公有产权、市场结构、纵向分离各单项平均得分情况来看，纵向分离和放松进入管制，有利于推动形成竞争性市场结构，因而三者之间形成良性互动，它们的平均分值逐步趋于一致，但产权改革最为滞后，表现为各国铁路运输产业国有企业过多，国有资本占比过大。
如图2显示，美国、加拿大是最早进行铁路改革的国家，早在20世纪70年代初期就推行了铁路改革；日本和瑞典也是较早开展铁路改革的国家，于20世纪80年代中后期展开。英国不是最早开展铁路改革的国家，但却是铁路改革最彻底的国家，2001年英国铁路管制指数分值只有0.375，铁路运输产业的自由化程度大大高于世界其他国家。到2007年，铁路自由化程度较高的国家有澳大利亚和部分欧盟国家（德国、瑞典、荷兰、丹麦、匈牙利、捷克和斯洛伐克）。在OECD国家中，唯有土耳其和以色列铁路仍保持“大一统”的传统产业组织模式，其他国家或多或少进行了铁路改革。但芬兰、爱尔兰、韩国、斯洛文尼亚、卢森堡等铁路改革进程缓慢，规制指数均在5分以上。
分国别看，英国于1993年开始全方位进行铁路管制改革，英国铁路管制改革其实并不早，但力度最大，进展最快。1994年实行彻底的网运分离，同时，国有资本退出和私营资本进入，1996年铁路企业彻底私有化和商业化，尽管英国在客运市场进入方面仍有特许专营方面的管制，但到2001年，客运市场和货运市场竞争性的市场结构已经形成。德国铁路改革比较晚，但进展较快。1994年在进入管制和网运分离方面进行改革，2001年市场结构发生变化，市场竞争主体增加。2005年德国完全放开进入管制，市场竞争主体进一步增多。德国铁路改革滞后的领域是在公有产权改革方面，所有铁路企业均是国有企业。和德国类似，瑞典、斯洛伐克铁路改革重组进展也很迅速，除了所有的铁路企业均为国有企业外，在网运分离、进入管制、形成竞争性的市场结构方面均有实质性进展。在欧洲，丹麦和捷克的铁路规制指数得分也比较低，铁路自由化程度较高，这主要得益于它们实行彻底的网运分离和对客运、货运市场完全放开进入管制。 与英国和德国等不同，法国和意大利在铁路改革重组方面进展并不快，它们在网运分离方面已进行到“法律分离”阶段，但还没有实行“产权分离”，意大利除了在形成竞争性的市场结构方面有进展外，其他方面进展缓慢；而法国则主要是放松货运市场进入管制，允许企业自由进入，形成竞争性的市场结构，其他方面也无进展。
澳大利亚于1996年开始进行铁路市场化改革，在进入管制、公有产权、市场结构和网运分离四个方面几乎同时推进改革。1999年完全放开进入管制，允许一条线路上多家客运公司和货运公司开展竞争，2005年彻底进行网运分离。由此，澳大利亚成为铁路自由化程度较高的国家。
加拿大尽管率先于1970年代在公有产权方面进行改革，但保持稳定至今。1987年放松进入管制，市场竞争主体增加。1996年完全放开进入管制，企业可自由进入，但由于经济效益欠佳，并没有外部私人资本进入铁路运输领域，在公有产权制度和市场结构等方面基本保持稳定状态，铁路改革进展迟缓。因货运市场运营企业数量减少，加拿大2005年之后的管制指数甚至高于此前5年的管制指数。
美国铁路改革重组的特点是“横切”，未进行网运分离。美国在1970年代就开始进行铁路体制改革，允许更多私营企业和私人资本进入铁路运输产业领域，积极推进企业产权制度改造，1980年美国进一步放松进入管制，允许一条线路上可以有多家货运公司存在，形成竞争性的市场结构，因而效率较高；但在客运市场上仍维持1家企业独家经营的状态，一直处于亏损和依靠政府补贴维持运营的状态。总体而言，与英国和德国等相比，美国铁路体制改革进展缓慢，市场化改革并不彻底。
步美国后尘，日本铁路改革重组也采取“横切”的方式，未进行网运分离。1987年，日本铁路在进入管制、公有产权、市场结构方面同时进行改革，但时至今日，日本并未完全放开进入管制，进入铁路运输领域的企业必须经政府授权特许专营。在管制指数得分方面，2001年之后日本管制指数分值和美国一样，目前得分为4.125分。
在新兴市场经济体中，铁路改革市场化程度最高的是俄罗斯，在网运分离、进入管制方面迈出了实质性步伐，客运和货运公司均已形成竞争性的市场结构，不过，所有参与竞争的铁路企业均为国有企业。印度、南非和巴西铁路市场化改革进程也已启动，但管制指数偏高，市场化程度较低。目前，市场化程度最低的当属中国和印尼，两国铁路规制指数均为6分，维持“大一统”（纵向、横向一体化）的传统产业组织模式。
二、产业重组与网运分离状态分析
在一个垄断产业由一家纵向、横向一体化“大一统”垄断企业主导的情况下，新企业很难进入，即使进入以后，也难以同原有垄断企业开展公平竞争。因为垄断企业可以通过在自然垄断性业务和竞争性业务之间采取交叉补贴的方式，以掠夺性定价方式把新进入的竞争对手驱逐出去。因此，各国在对铁路进行改革时率先对其进行产业重组，或是实行“网运分离”模式，将自然垄断业务与竞争性业务相分离；或是进行“横向分割”，削弱其市场势力，推进区域间的竞争，也就是网运一体的“区域公司”模式。
从理论模式看，铁路重组模式可分为两大类：即铁路下部路网等强自然垄断业务与上部客货营运等竞争性业务分开的“纵向分离”（“纵切”）和路网、客货营运等业务内部“横向分割”（“横切”）。其中，“纵向分离”又可分为“纵向分离，横向一体化”、“纵向分离，横向竞争”和“部分分离，单向接入”三种市场结构重组模式（见图3）；“横向分割”又可分为“网络分割，纵向一体化”和“网络分割、纵向分离”两种市场结构重组模式 （见图4）。需要注意的是，这五种模式是一种高度抽象的设计模式，实际上铁路改革重组的模式要更多样、更复杂一些。
“纵向分离，横向一体化”因重组后铁路公司内部仍然不存在竞争机制，很少被各国采用，仅当作改革起步阶段的一种过渡方案。“纵向分离，横向竞争”因能在保持自然垄断业务的基础上促进竞争，而被英国、瑞典、德国等欧洲国家采用。“网络分割，纵向一体化”则被美国和日本所采用。美国因货运量大而客运相对较少的特点，铁路改革重组则实行“货网合一、客网分离”模式，全国形成1家客运公司（Amtrak）和多家货运公司，货运公司与路网公司形成区域一体化公司，客运公司向区域一体化公司租借路网使用权。日本因国内客运繁忙，货运相对较少的特点，铁路改革实行的是“客网合一、货网分离”重组模式，成立了全国统一的货运公司，以 “网运分离”的方式向客运公司租借线路，完成货运业务，客运业务维持一体化，但按95%以上的旅客在本区域流动的口径组建6家区域性的客运公司，形成区域间的比较竞争。从“纵切”的角度来看，“网络分割，纵向一体化”实际上也就是“部分分离，单向接入”，即铁路线路与某些运营公司（客运或货运）合为一体，形成一体化铁路公司，另一部分营运公司独立出去，以租借线路的方式运营。“网络分割，纵向分离”是一种最彻底的重组模式，它与纵向、横向一体化的“大一统”同为铁路运输产业组织模式的两个极端。但是这种完全自由化的重组模式在路网、客货营运之间创造出大量的外部交易界面，既不利于交易成本的下降，也不利于路网公司规模效益的发挥，因此，至今还没有一个国家实行这种模式。或许，这意味着完全自由竞争的组织模式对铁路运输产业来说，并不是一种合理的重组模式。
根据OECD国际规制数据库监测，到2007年，未实行铁路重组的国家有：中国、印尼、土耳其、以色列和韩国。原本自然形成的“区域公司”状态或进行“横切”而形成网运一体化区域公司的国家有：美国、加拿大、墨西哥、日本、智利、斯洛文尼亚、巴西和印度。其余26个国家则实行某种程度的“网运分离”（“纵切”）。
从网运分离的状态来看，又可分为会计分离（Accounting Separation）、法律分离（Legal Separation）和产权分离（Ownership Separation）三种类型。其中，产权分离是最彻底的分离，会计分离仅是从财务上进行单独核算，法律分离是依据法律规定而实行某种程度的分离。会计分离和法律分离往往是为实行产权分离所做的准备工作。从分离顺序来看，多数国家铁路改革会经历从会计分离发展到法律分离，进而发展到所有权分离的状态。如表2显示，截至2007年，处于会计分离状态的国家有爱沙尼亚、卢森堡、瑞士和俄罗斯。完成产权分离的国家有澳大利亚、捷克、丹麦、匈牙利、荷兰、新西兰和英国。其中，英国铁路改革重组是最激进的，直接从网运未分离状态变成产权分离的状态，其他国家则先经历了会计分离或法律分离阶段，再过渡到产权分离状态。截至2007年，铁路重组“网运分离”仍处于法律分离阶段的国家有：奥地利、比利时、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、挪威、波兰、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典和南非。 三、进入管制分析
铁路运输产业属于垄断性产业，但并不等于这些产业的所有业务都具有自然垄断性质，其中既有自然垄断业务，又有竞争性业务（非自然垄断业务）。在对铁路进行重组的基础上，通过放松进入管制，允许更多企业进入竞争性业务领域，这是把垄断性市场结构改造成为竞争性市场结构的关键。
根据世界贸易组织《服务贸易协定》，铁路运输服务具体业务可分为五类：铁路客运；铁路货运；调车作业（包括路基、路轨、道岔、通信信号灯）；铁路运输设备维护；铁路运输的支持服务项目（包括旅客车站服务、货物装卸服务、仓储服务、货物运输代理和其他服务5小项）。根据图5关于产业内部的竞争性、产品（服务）消费上的排他性、溢出效应的强弱等指标划分，铁路运输产业中的客运和货运业务属于“潜在竞争性”领域，铁路运输的支持服务项目显然属于“可竞争性”领域；调车作业因低排他性、弱可竞争性和强外部性的特征，属于“强自然垄断性”领域，铁路运输设备维护因维护业务对专业性和技术性的要求则属于“弱自然垄断性”领域。基于此，世界各国铁路改革主要在具有“潜在竞争性”领域的客运和货运业务放松进入管制，鼓励竞争，而在“强自然垄断”领域的调车作业仍保持原有状态。在某些改革比较彻底的国家，对于具有“弱自然垄断”的铁路运输设备维护业务领域，也尝试将其独立出去，成立单独的企业，并允许更多企业进入该领域。
OECD国际规制数据库对各国客运和货运市场的进入管制进行了测度。如表3数据显示，截至2007年，完全放开铁路货运市场（自由进入）的国家很多，分别是澳大利亚、加拿大、捷克、丹麦、法国、德国、希腊、匈牙利、荷兰、挪威、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典、瑞士、英国、美国，以及印度，大约占到所研究国家的一半。但是，完全放开铁路客运市场（自由进入）的国家仅有澳大利亚、加拿大、捷克、丹麦、德国和斯洛伐克。另外，智利、匈牙利、意大利、日本、韩国、墨西哥、波兰、葡萄牙、瑞典、瑞士、英国，以及巴西、俄罗斯、南非客运市场授予多家企业专营，其他国家则仍维持独家企业经营的格局。从开放市场的顺序来看，除了意大利、葡萄牙和南非三国率先开放客运市场之外，其他国家或者是同时开放货运、客运市场，或者先行开放货运市场、再开放客运市场。这是因为，相对来说，开放客运市场需要考虑安全、普遍服务等，更为复杂，而开放货运市场一般只需考虑经济因素，相对简单。
四、市场结构分析
世界各国的铁路改革实践表明，产业重组和放松进入管制为形成竞争性的市场结构奠定了可行的基础。如表4显示，在客运和货运均形成竞争性市场结构的国家有奥地利、英国、德国、意大利、瑞典、挪威、丹麦和斯洛伐克，此外，非OECD国家俄罗斯也形成了竞争性的客运市场和货运市场。
多数情况下，同一区域内营运的货运企业数量比客运企业数量要多，只有英国、日本和葡萄牙是例外。显然，这与进入管制程度高度相关，如前所述，货运市场开放程度普遍高于客运市场。
五、产权改革分析
产权改革是铁路产业改革最为滞后的领域。尽管多数国家铁路改革都将吸引外部资本参与列为重要内容，但部分国家因铁路经济效益欠佳，难以吸引到外部资金参与，因此，一些最大的基础设施企业、客运企业和货运企业仍保持纯国有企业形态。OECD国际规制数据库从基础设施领域最大企业政府拥有股份比例、客运领域最大企业政府拥有股份比例、货运领域最大企业政府拥有股份比例、铁路系统商业公司政府是否拥有股份四个方面，分 “没有”、“0～100%”、“100%公有产权”三个选项来度量各国铁路系统产权改革进展情况，结果如表5所示。
综合这四个方面情况来看，英国是铁路运输产业产权制度改革最彻底的国家，无论是在基础设施领域、客运市场或货运市场领域中的最大企业中，还是在铁路系统的商业公司中，政府均未拥有任何股份。美国、加拿大、墨西哥、日本、卢森堡、爱沙尼亚、新西兰、巴西也是产权改革进展较为明显的国家。总体而言，大多数国家在基础设施领域、客运领域和货运领域最大企业保持国有企业形态，在铁路系统商业公司政府也往往拥有股份，这说明，因产业特性和发展路径依赖等原因，在全球范围内铁路运输产业往往是国有资本占比较高的产业。
六、对中国铁路改革重组的启示
2013年3月，十二届人大一次会议上宣布撤销铁道部、组建铁路总公司，这标志着中国铁路改革正式扬帆起航。根据国务院机构改革和职能转变方案，中国铁路实行政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。2013年3月14日，《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》（国函〔2013〕47号）正式批准组建中国铁路总公司。根据批复精神，中国铁路总公司承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。
从世界各国铁路改革重组进程来看，“政企分开”只是第一步，铁路改革重组比较彻底的国家还有“网运分离”或“横向分割”、“放松进入管制，引入竞争”、“吸引社会资本，进行股份制改造”等后续步骤。可见，目前的中国铁路总公司应该是一个过渡模式，我国铁路改革下一步要在产业重组、放松进入管制、吸引外部资本、形成多元投资主体的股份制公司和竞争性市场结构上继续推进。
首先，充分借鉴世界各国铁路改革的经验和教训，创造性设计中国铁路产业改革重组方案。目前，对中国铁路系统如何重组，主要流行下述两种方案：一是“纵切”方案，即类似英国、澳大利亚、德国、瑞典等“网运分离”模式。对原有的垂直一体化（既包括垄断业务也包括竞争业务）垄断结构按照竞争环节和自然垄断环节进行拆分，实行路网基础设施（自然垄断环节）同运输业务（竞争环节）的纵向分离，在客运、货运市场引入有效竞争，对路网实行严格管制。二是“横切”方案，即类似美国、日本等铁路重组模式，在一个国家范围内，组建多个区域性的垂直一体化公司，公司之间相互开放路网。考虑到中国铁路成长发展的路径、现阶段所担负的使命，尤其是中国铁路系统的超级复杂性，在中国铁路改革重组模式问题上，选择某个单一模式是最简单的，但可能是不合理的。笔者赞同选择“网运分离+区域公司”的混合模式，但具体方案应依据特定铁路运输线路的“可竞争性”、网运之间的交易数量和频率、各区域线路的繁忙程度、普遍服务任务的合理分担等因素研究后确定。在有必要实行“网运分离”的地方，也可以借鉴一些国家的做法，采取循序渐进的方式推进：即先进行会计分离，再到法律分离，最后过渡到产权分离，避免操之过急对中国铁路运行产生负面影响。 其次，对非自然垄断环节放松进入管制，形成竞争性的市场结构。先行国家铁路改革重组经验表明，由于铁路运输产业内部的业务可竞争程度各不相同，既存在强自然垄断业务，也存在弱自然垄断、潜在竞争与竞争性业务，产业分割成为产业市场结构重组的第一步骤，它能使特定的垄断性产业的市场结构在短期内发生革命性的变化，尽快形成竞争性市场结构。与此同时，在潜在竞争性的货运和客运环节“扩大市场准入”，甚至在“弱自然垄断”的铁路运输设备维护业务领域放松进入管制，才能维护市场运行的效率和公平，促进竞争性市场结构良好运转。需要指出的是，多数国家铁路改革后在同一条线路上的运行的客运公司和货运公司并不是同一家企业，中国铁路改革在短期内可能难以形成同一条线路上存在多家客运企业或货运企业竞争的局面，但至少可以率先实行客运和货运分离，实现同一条线路上从事客运业务和从事货运业务的运输企业是分离的实体。
最后，积极吸引社会资本，推进铁路企业股份制改造。中国铁路改革要吸引社会资本的广泛参与：一是可缓解融资来源单一带来的信贷风险；二是可通过股权融资减轻利息负担；三是可通过引进新投资者来改善股本结构，形成科学的公司治理结构。和世界上大多数国家相比，社会资本参与中国铁路市场化改革存在有利条件和不利条件。有利条件是，中国铁路是世界上最繁忙的铁路，经济效益较好，社会资本有进入的意愿；不利条件是，中国铁路企业产权改革滞后，主业和辅业混在一起，存在大量的隐性社会负担。因此，中国铁路改革要吸引社会资本参与，应对现有企业进行产权股份制改造，先进行“主辅分离，辅业剥离”，将辅业彻底剥离出去，精干主业，再将主业资产量化为股份吸引其他社会资本参与，组成股份制铁路企业。在吸引社会资本方面，尤其要注意优先吸引公路、民航、水运、城市交通运输资本的参与，以利于形成“多式联运”的无缝链接运输体系，并有利于不同运输业在经营管理经验方面的借鉴。
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（编辑：许丽丽）