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摘 要 行政非诉执行案件可以在法定条件下和解执结。本文从某基层法院的相关调查切入，就和解执结案件的特点进行分析，指出影响行政非诉执行案件和解率的主要因素，以期对我国行政非诉执行工作有所裨益。
关键词 非诉执行 和解率 法律知识 协调能力
作者简介：杨朝程，山东沂源人民法院，审判委员会委员、行政审判庭庭长，从事行政审判工作；钱昕，山东法官培训学院，副教授，硕士学位，从事行政法与行政诉讼法研究与教学。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）11-081-02
行政非诉执行是人民法院行政审判庭的一项重要的工作。能否顺利执结与行政法律的切实施行以及行政相对人的权益保护密切相关。反思如何在现有法律制度下减少相对人对抗性、提高和解结案率成为当下重要的研究课题。为此，我们在山东省沂源县人民法院针对行政非诉执行案件的和解情况进行了调查，在此基础上归纳了有关非诉执行案件和解的基本情况，概况了和解执结案件的基本特点，分析了影响案件和解率的相关因素。以期对非诉执行工作有所启发、对相关问题的研究工作有所助益。
一、基本情况
沂源县人民法院行政审判庭2007年7月至2012年6月间，共受理各类行政非诉执行案件1492件，结案1456件，涉及23个行政机关和法律法规授权的组织，几乎涵盖了所有的行政执法领域。其中公路养路费征收、计划生育社会抚养费征收、国土行政征收处罚等三类案件数量最多，分别为466件、311件、198件，占案件总数的31.2%、20.8%和13.3%。
在已执结的1456件案件中，主要涉及行政征收和行政处罚两大类具体行政行为，分别为987件和462件（合计1349件，占总数的92.6%），行政征收类案件中公路养路费行政征收案件466件、计划生育社会抚养费案件311件，其余为交通行政征收36件，残保行政征收18件，社保行政征收14件，人防行政征收7件，国土行政征收64件，工商行政征收58件，水务行政征收13件。（见表格一）行政处罚类案件以国土、盐务、工商、公安等为主，分别为134件、90件、77件、50件。（见表格二）在已执结的案件中，以执行和解的方式执结1267件，占已执结案件的87%。
表格一：执结案件中行政征收分类案件数（总数为987）
表格二：执结案件中几类行政处罚案件数（总数462）
二、和解执结案件的特点
（一）行政征收类案件和解结案的比例较高
行政征收类案件历来为基层法院行政非诉执行案件中的大项。根据调查，在执结的987件行政征收类案件中，和解执结876件，占行政征收类已结案件的89%，占和解执结案件的69%。可见，此类案件的和解结案的比例相当高。
（二）标的额相对较小的案件和解执结率较高
在调查中发现，标的额的大小不同，案件的和解执结率也有别。在已执结的案件中，标的额在1万元以下的365件，其中和解结案325件，占已结案件的89%，标的额在1万-5万元的853件，其中和解执结751件，占已结案件的88%，标的额在5万元以上的238件，其中和解执结191件，占已结案件的80%。（见图二）可见，标的额较小的案件和解执结率比标的额大的案件要高一些。
表格三：不同标的额案件的和解执结率
（三）行政处罚类案件中拆除违法建筑类案件执行和解率低
2007年7月至2012年6月间，我院共受理拆除违法建筑案件27件，占所有受理非诉执行案件的1.8%。其中裁定不予执行2件，占该类案件的7.4%。强制拆除违法建筑的21件，占该类案件的78%。可见，拆除非法建筑非诉执行案件中大部分以强制执行完结，和解率相对其他案件低许多。
三、影响和解率的原因分析
通过调研，我们认为行政非诉执行案件和解率主要受以下因素的影响：
（一）非诉执行申请人的行政裁量权大小
非诉执行中申请人在案件中享有裁量权的大小直接影响案件能否和解执结。
1.行政裁量权较小的案件。在行政裁量权较小的案件中，行政机关只能在法律所允许的很窄的幅度、范围内作出具体行政行为，在行政程序中调和的机会就很少，在非诉执行程序中，司法协调和解的余地同样是非常窄小，这类案件的协调和解率自然较低。例如，《土地管理法》第77条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”对该类土地违法行政处罚案件，县级以上人民政府土地行政主管部门只能作出责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的行政处罚。由于处罚种类单一，行政机关基本没有行政自由裁量的余地。法院在执行该类案件时，也无法在拆不拆除房屋上进行协调，只能在拆除期限和拆除方式上做双方的思想工作，和解执行的几率相对较低。对于羁束行政行为，行政机关更是要严格按照法律规定进行行政管理，没有裁量余地，法官只能通过向被执行人一方宣传法律、解释道理以敦促其自觉履行义务，和解成功的比例更低。
2.行政裁量权较大的案件。有较大自由裁量权的案件，行政机关对涉案行政行为可以酌情处理的余地也较大。在不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的前提下，行政机关可以充分行使自由裁量权。这为非诉执行案件的和解奠定了基础。譬如，《公路法》第七十五条规定：“违反本法第二十五条规定，未经有关交通主管部门批准擅自施工的，交通主管部门可以责令停止施工，并可以处五万元以下的罚款。”此类案件在处罚种类和罚款幅度上都给行政机关留下了很大的裁量空间，交通主管部门对违法责任人既可作出责令停止施工的行政决定，也可在责令停工的同时并处五万元以下罚款。同理这也为法官做协调和解工作提供了法律依据，相应提高了案件的和解率。
（二）工作思路和方法的合理性状况
1.合理的工作思路与方法能够促进和解。由于非诉执行案件的成因以及复杂程度不同，承办案件的法官应根据具体的情况采取相应的策略。在办案过程中，法官能否理清工作思路、找对工作方法将直接影响案件的进程。比如，从案件的形成角度看，此类案件的发生主要原因有：一是行政管理相对人欠缺法律知识，对行政机关的征收、处罚不理解，抗拒执行；二是行政管理相对人存在经济困难问题，无法及时履行行政义务；三是行政机关的执法方式简单、程序不严，导致被管理人误解，激化矛盾。因此，在立案审查阶段，法官应通过阅卷、调查案件当事人等方式对案件的形成原因、争议焦点作出全面的了解与正确的判断，为案件顺利执行制定完备的方案。只有做到这一步才能为以后的协调工作打好基础。 视案情复杂程度，有的非诉执行案件相对简单，而有的却相当复杂，甚至出现了矛盾激化现象。此时法官还需根据具体案件的复杂程度、双方的关系状况作细致的分析。对于案情简单的，可以集中精力有针对性地选择解决方案，重点在对法律的阐释、沟通技巧选择等。而对案情复杂的、关系紧张的案件，适宜采取先易后难、循序渐进的方法，细化争议、各个击破，促使案件和解执结。如是，问题易于迎刃而解，非诉执行案件的整体和解率的提高指日可待。
2.工作思路和方法影响和解率的实证。调查中发现许多和解执结的非诉执行案件背后均有合理的工作思路与方法的支撑。比如县国土资源局申请执行刘某交出被征用土地并清理地上附着物案。
2008年3月，经省政府批准，县人民政府将某村10705平方米耕地征收为国有建设用地。其中涉及刘某2.1亩的口粮田和责任田。这些土地由于缺乏严格的监督与管理被刘某建起了养猪场、空心砖厂、过滤石灰池等设施。土地被征用时，尚有生猪70多头、住房4间、工棚5间。刘某认为对其使用的土地及地上附着物的补偿金额不合理，因此拒不交地。县国土局于2008年12月4日对其作出责令交出土地的行政决定。刘某在法定期限内既未提起诉讼，也未履行义务。国土局遂于2009年5月28日申请法院强制执行。
法院受理该案后，发现行政机关与刘某对征地补偿金额的观点相差很大，双方关系相当紧张，刘某甚至用过激的言语对抗土地征收。面对复杂局面，承办人员认真疏理案情，本着既要及时保障相关建设的进行又要稳妥安排刘某今后生活的思路，耐心细致地做工作。具体作出的方案有：一是通过听证会让双方充分发表意见；二是实地勘查寻求解决对策；三是组织土地征用双方、村委会、国土局等多方协商的方法，将协调和解机制贯穿案件的全过程。由于工作思路正确，很快从中发现了解决问题的方法。对策为：一是先从征、交双方争议较小的问题着手，采用让开发企业公平合理地出资购买被执行人砖机、生猪、空心砖的方式，减少被执行人经济方面的损失；二是后由村委会另行对被执行人养猪、过滤石灰的经营项目妥善安置并与之签订承包合同，避免被执行人因土地征用带来生产生活无着和生活水平下降。经过一个月的协调，双方终于达成了4份17项内容的和解协议。此案以双方按时履行协议完结，行政纠纷快速有效地化解，实现了法律效果与社会效果的有机统一。也凸显非诉执行案件中正确的工作思路与方法的重要性。
（三）案件承办人员的法律知识与协调能力
1.办案人员法律知识水平直接影响和解率。法官不仅是法律的执行者，也是法律的宣传者。对符合和解条件的案件，应当积极向当事人解释相关法律的规定；对无法和解的案件，则应通过司法文书传递相关法律信息。由于非诉执行行政案件涉及的行政管理领域的范围非常广泛，案件承办人员要面临纷繁复杂的行政法律、法规、规章以及各行政机关内部的规范性文件，有时甚至还包括民事方面的法律知识。这对承办案件的法官法律知识全面性提出了很高的要求。只有掌握的法律知识全面，才能正确理解法律和宣讲法律，才能在符合和解条件的案件办理中做到胸有成竹、游刃有余，积极斡旋，促成和解，提高整体非诉案件的和解执结率。反之，在缺乏全面的法律知识的情形下，承办人员对有关争议难以作出正确的判断，更不用说有合理的思路与方法，和解结案的希望渺茫，整体和解执结率自然不高。
2.办案人员的协调能力与和解率密切相关。行政非诉执行案件不仅涉及的法律面广，而且当事人的情况也千差万别。这需要相关承办人员拥有丰富的社会阅历和较强的协调能力才能与之进行良好的沟通。一方面，法官要积极与被执行人交流，了解他们的思想动向，向他们讲解有关法律法规规定，释明行政机关作出该具体行政行为的依据、标准、幅度；另一方面还要认真审查被申请执行的具体行政行为，发现瑕疵或不足的，充分发挥居中者、调和者的地位和作用，做通双方思想工作，促成和解。比如，县国土局申请执行亓某、徐某交出被征用土地案。
县国土局为政府的保障性住房工程项目建设征收某村土地。该村村民亓某、徐某对补偿条件不满拒不交出土地。国土局向人民法院申请执行，请求强制亓某徐某交出被征用之土地。在审查过程中，通过与当事人沟通和现场实地勘察，法官发现县国土局对亓某、徐某的地上附着物清点数量和花木种类记录均有误，遂提醒其及时修正补偿标准和数额。双方就补偿数额和交出土地的期限很快就达成了一致意见。这起案件仅用了15天就和解执结，使得相关保障性住房工程建设顺利地进行，既保护了被执行人的合法权益又维护了公共利益，充分体现了工作人员的协调能力在办理非诉执行案件中的重要性。
关键词 非诉执行 和解率 法律知识 协调能力
作者简介：杨朝程，山东沂源人民法院，审判委员会委员、行政审判庭庭长，从事行政审判工作；钱昕，山东法官培训学院，副教授，硕士学位，从事行政法与行政诉讼法研究与教学。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）11-081-02
行政非诉执行是人民法院行政审判庭的一项重要的工作。能否顺利执结与行政法律的切实施行以及行政相对人的权益保护密切相关。反思如何在现有法律制度下减少相对人对抗性、提高和解结案率成为当下重要的研究课题。为此，我们在山东省沂源县人民法院针对行政非诉执行案件的和解情况进行了调查，在此基础上归纳了有关非诉执行案件和解的基本情况，概况了和解执结案件的基本特点，分析了影响案件和解率的相关因素。以期对非诉执行工作有所启发、对相关问题的研究工作有所助益。
一、基本情况
沂源县人民法院行政审判庭2007年7月至2012年6月间，共受理各类行政非诉执行案件1492件，结案1456件，涉及23个行政机关和法律法规授权的组织，几乎涵盖了所有的行政执法领域。其中公路养路费征收、计划生育社会抚养费征收、国土行政征收处罚等三类案件数量最多，分别为466件、311件、198件，占案件总数的31.2%、20.8%和13.3%。
在已执结的1456件案件中，主要涉及行政征收和行政处罚两大类具体行政行为，分别为987件和462件（合计1349件，占总数的92.6%），行政征收类案件中公路养路费行政征收案件466件、计划生育社会抚养费案件311件，其余为交通行政征收36件，残保行政征收18件，社保行政征收14件，人防行政征收7件，国土行政征收64件，工商行政征收58件，水务行政征收13件。（见表格一）行政处罚类案件以国土、盐务、工商、公安等为主，分别为134件、90件、77件、50件。（见表格二）在已执结的案件中，以执行和解的方式执结1267件，占已执结案件的87%。
表格一：执结案件中行政征收分类案件数（总数为987）
表格二：执结案件中几类行政处罚案件数（总数462）
二、和解执结案件的特点
（一）行政征收类案件和解结案的比例较高
行政征收类案件历来为基层法院行政非诉执行案件中的大项。根据调查，在执结的987件行政征收类案件中，和解执结876件，占行政征收类已结案件的89%，占和解执结案件的69%。可见，此类案件的和解结案的比例相当高。
（二）标的额相对较小的案件和解执结率较高
在调查中发现，标的额的大小不同，案件的和解执结率也有别。在已执结的案件中，标的额在1万元以下的365件，其中和解结案325件，占已结案件的89%，标的额在1万-5万元的853件，其中和解执结751件，占已结案件的88%，标的额在5万元以上的238件，其中和解执结191件，占已结案件的80%。（见图二）可见，标的额较小的案件和解执结率比标的额大的案件要高一些。
表格三：不同标的额案件的和解执结率
（三）行政处罚类案件中拆除违法建筑类案件执行和解率低
2007年7月至2012年6月间，我院共受理拆除违法建筑案件27件，占所有受理非诉执行案件的1.8%。其中裁定不予执行2件，占该类案件的7.4%。强制拆除违法建筑的21件，占该类案件的78%。可见，拆除非法建筑非诉执行案件中大部分以强制执行完结，和解率相对其他案件低许多。
三、影响和解率的原因分析
通过调研，我们认为行政非诉执行案件和解率主要受以下因素的影响：
（一）非诉执行申请人的行政裁量权大小
非诉执行中申请人在案件中享有裁量权的大小直接影响案件能否和解执结。
1.行政裁量权较小的案件。在行政裁量权较小的案件中，行政机关只能在法律所允许的很窄的幅度、范围内作出具体行政行为，在行政程序中调和的机会就很少，在非诉执行程序中，司法协调和解的余地同样是非常窄小，这类案件的协调和解率自然较低。例如，《土地管理法》第77条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”对该类土地违法行政处罚案件，县级以上人民政府土地行政主管部门只能作出责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的行政处罚。由于处罚种类单一，行政机关基本没有行政自由裁量的余地。法院在执行该类案件时，也无法在拆不拆除房屋上进行协调，只能在拆除期限和拆除方式上做双方的思想工作，和解执行的几率相对较低。对于羁束行政行为，行政机关更是要严格按照法律规定进行行政管理，没有裁量余地，法官只能通过向被执行人一方宣传法律、解释道理以敦促其自觉履行义务，和解成功的比例更低。
2.行政裁量权较大的案件。有较大自由裁量权的案件，行政机关对涉案行政行为可以酌情处理的余地也较大。在不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的前提下，行政机关可以充分行使自由裁量权。这为非诉执行案件的和解奠定了基础。譬如，《公路法》第七十五条规定：“违反本法第二十五条规定，未经有关交通主管部门批准擅自施工的，交通主管部门可以责令停止施工，并可以处五万元以下的罚款。”此类案件在处罚种类和罚款幅度上都给行政机关留下了很大的裁量空间，交通主管部门对违法责任人既可作出责令停止施工的行政决定，也可在责令停工的同时并处五万元以下罚款。同理这也为法官做协调和解工作提供了法律依据，相应提高了案件的和解率。
（二）工作思路和方法的合理性状况
1.合理的工作思路与方法能够促进和解。由于非诉执行案件的成因以及复杂程度不同，承办案件的法官应根据具体的情况采取相应的策略。在办案过程中，法官能否理清工作思路、找对工作方法将直接影响案件的进程。比如，从案件的形成角度看，此类案件的发生主要原因有：一是行政管理相对人欠缺法律知识，对行政机关的征收、处罚不理解，抗拒执行；二是行政管理相对人存在经济困难问题，无法及时履行行政义务；三是行政机关的执法方式简单、程序不严，导致被管理人误解，激化矛盾。因此，在立案审查阶段，法官应通过阅卷、调查案件当事人等方式对案件的形成原因、争议焦点作出全面的了解与正确的判断，为案件顺利执行制定完备的方案。只有做到这一步才能为以后的协调工作打好基础。 视案情复杂程度，有的非诉执行案件相对简单，而有的却相当复杂，甚至出现了矛盾激化现象。此时法官还需根据具体案件的复杂程度、双方的关系状况作细致的分析。对于案情简单的，可以集中精力有针对性地选择解决方案，重点在对法律的阐释、沟通技巧选择等。而对案情复杂的、关系紧张的案件，适宜采取先易后难、循序渐进的方法，细化争议、各个击破，促使案件和解执结。如是，问题易于迎刃而解，非诉执行案件的整体和解率的提高指日可待。
2.工作思路和方法影响和解率的实证。调查中发现许多和解执结的非诉执行案件背后均有合理的工作思路与方法的支撑。比如县国土资源局申请执行刘某交出被征用土地并清理地上附着物案。
2008年3月，经省政府批准，县人民政府将某村10705平方米耕地征收为国有建设用地。其中涉及刘某2.1亩的口粮田和责任田。这些土地由于缺乏严格的监督与管理被刘某建起了养猪场、空心砖厂、过滤石灰池等设施。土地被征用时，尚有生猪70多头、住房4间、工棚5间。刘某认为对其使用的土地及地上附着物的补偿金额不合理，因此拒不交地。县国土局于2008年12月4日对其作出责令交出土地的行政决定。刘某在法定期限内既未提起诉讼，也未履行义务。国土局遂于2009年5月28日申请法院强制执行。
法院受理该案后，发现行政机关与刘某对征地补偿金额的观点相差很大，双方关系相当紧张，刘某甚至用过激的言语对抗土地征收。面对复杂局面，承办人员认真疏理案情，本着既要及时保障相关建设的进行又要稳妥安排刘某今后生活的思路，耐心细致地做工作。具体作出的方案有：一是通过听证会让双方充分发表意见；二是实地勘查寻求解决对策；三是组织土地征用双方、村委会、国土局等多方协商的方法，将协调和解机制贯穿案件的全过程。由于工作思路正确，很快从中发现了解决问题的方法。对策为：一是先从征、交双方争议较小的问题着手，采用让开发企业公平合理地出资购买被执行人砖机、生猪、空心砖的方式，减少被执行人经济方面的损失；二是后由村委会另行对被执行人养猪、过滤石灰的经营项目妥善安置并与之签订承包合同，避免被执行人因土地征用带来生产生活无着和生活水平下降。经过一个月的协调，双方终于达成了4份17项内容的和解协议。此案以双方按时履行协议完结，行政纠纷快速有效地化解，实现了法律效果与社会效果的有机统一。也凸显非诉执行案件中正确的工作思路与方法的重要性。
（三）案件承办人员的法律知识与协调能力
1.办案人员法律知识水平直接影响和解率。法官不仅是法律的执行者，也是法律的宣传者。对符合和解条件的案件，应当积极向当事人解释相关法律的规定；对无法和解的案件，则应通过司法文书传递相关法律信息。由于非诉执行行政案件涉及的行政管理领域的范围非常广泛，案件承办人员要面临纷繁复杂的行政法律、法规、规章以及各行政机关内部的规范性文件，有时甚至还包括民事方面的法律知识。这对承办案件的法官法律知识全面性提出了很高的要求。只有掌握的法律知识全面，才能正确理解法律和宣讲法律，才能在符合和解条件的案件办理中做到胸有成竹、游刃有余，积极斡旋，促成和解，提高整体非诉案件的和解执结率。反之，在缺乏全面的法律知识的情形下，承办人员对有关争议难以作出正确的判断，更不用说有合理的思路与方法，和解结案的希望渺茫，整体和解执结率自然不高。
2.办案人员的协调能力与和解率密切相关。行政非诉执行案件不仅涉及的法律面广，而且当事人的情况也千差万别。这需要相关承办人员拥有丰富的社会阅历和较强的协调能力才能与之进行良好的沟通。一方面，法官要积极与被执行人交流，了解他们的思想动向，向他们讲解有关法律法规规定，释明行政机关作出该具体行政行为的依据、标准、幅度；另一方面还要认真审查被申请执行的具体行政行为，发现瑕疵或不足的，充分发挥居中者、调和者的地位和作用，做通双方思想工作，促成和解。比如，县国土局申请执行亓某、徐某交出被征用土地案。
县国土局为政府的保障性住房工程项目建设征收某村土地。该村村民亓某、徐某对补偿条件不满拒不交出土地。国土局向人民法院申请执行，请求强制亓某徐某交出被征用之土地。在审查过程中，通过与当事人沟通和现场实地勘察，法官发现县国土局对亓某、徐某的地上附着物清点数量和花木种类记录均有误，遂提醒其及时修正补偿标准和数额。双方就补偿数额和交出土地的期限很快就达成了一致意见。这起案件仅用了15天就和解执结，使得相关保障性住房工程建设顺利地进行，既保护了被执行人的合法权益又维护了公共利益，充分体现了工作人员的协调能力在办理非诉执行案件中的重要性。