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摘要 全球治理强调主权国家与非国家行为体之间的协调和配合是应对和处理全球性问题的可能路径，因而，全球治理的概念把人们的注意力重新转向非国家行为体在世界政治中所起的作用上。然而，关于跨国社会运动这一非国家行为体对全球治理的影响，却较少得到关注和深入的研究。实际上，当代跨国社会运动尤其是冷战后勃兴的“全球正义运动”在议题塑造、政策倡议、规范建构、促进民主和推动治理变革等方面对全球治理的结构和进程产生了重要而积极的影响。因此，跨国社会运动对于理解全球治理的动力和形式乃至国际体系的变革都有着重要的意义。
关键词 全球治理 跨国社会运动 减债运动 禁雷运动 反大坝运动
二战以后，尤其是20世纪六七十年代以来，随着全球化的深入发展，各种新社会运动的蓬勃发展以及大量的国际非政府组织的迅速兴起，国际政治中的行为体迅速增多，非政府组织、跨国公司和各种社会运动力量等日益扮演着令人关注的角色。由于跨国社会运动与国际非政府组织的蓬勃发展以及全球公民社会的崛起，国际体系中各个行为体之间的互动关系已产生明显的改变。传统以主权国家为主要行为体的“统治”概念，已转变成注重非国家行为体角色的“治理”概念。对于全球性公共事务的处理，主权国家已不再有能力单独完成，政府间国际组织、跨国公司、国际非政府组织以及跨国社会运动等与主权国家彼此之间的协调与配合才是应对和处理全球性问题的可能路径。因而，全球治理的概念把人们的注意力重新转向跨国公司、政府间国际组织和国际非政府组织等非国家行为体在全球治理中的作用上，而其中(国际)非政府组织尤其成为全球治理研究的热点。然而，关于跨国社会运动对全球治理的影响却较少得到关注和深入的研究。实际上即便是研究国际非政府组织在全球治理中的角色和作用也离不开对跨国社会运动的探讨，因为二者存在着紧密依存的关系。总之，跨国社会运动虽然不是全球治理中的新角色，然而却是全球治理研究的一个“新课题”。本文在梳理现有研究的基础上，以跨国减债运动、禁雷运动和反大坝运动为例，探析跨国社会运动对全球治理的影响。
研究的现状和不足
关于跨国社会运动对全球治理的影响，现有的研究大致可以分为三种类型。第一类研究认为跨国社会运动对全球治理没有影响或者其影响可以忽略不计。传统的国际关系研究往往强调世界政治中的国与国之间的关系，有意无意地忽略了对包含非国家行为体在内的跨国关系的研究，这在坚持国家中心论立场的(新)现实主义国际关系学者那里体现得尤为明显。在他们看来，全球治理就是国际治理即国与国之间的多边主义治理。在新现实主义看来，尽管国际机构、非政府组织和跨国社会运动网络的数量和密度都在增长，但国家仍然主导着国际政治舞台。正是国家、国家权力和无政府状态的支配作用共同塑造了国际制度和全球治理。尽管一些新自由制度主义学者对跨国关系和非国家行为体进行了研究，但他们大多聚焦于跨国公司、政府间国际组织或国际非政府组织的研究，相对忽视或忽略了跨国社会运动对全球治理的影响与作用。
第二类研究将跨国社会运动对全球治理的影响与非政府组织(或跨国社会运动组织)对全球治理的影响相等同。此类研究存在的问题是，尽管非政府组织是社会运动网络内部的重要节点，并且从非政府组织的角度研究跨国社会运动比较容易辨别和把握，但是，跨国社会运动并不等同于国际非政府组织(或跨国社会运动组织)。跨国社会运动实际上是由个人和(或)非政府组织所组成的一个跨国集体行动网络。因此，在探讨全球治理时，不能简单地以国际非政府组织的分析取代跨国社会运动的研究，跨国社会运动对全球治理的影响是一项单独的研究议程。
第三类研究强调跨国社会运动对全球治理的直接影响和作用。这类研究通常认为国家／政府间国际组织／市场所实行的不合法的治理，受到了大众／国际非政府组织／公民社会的联合力量的抵制。但此类研究存在的一个问题是容易造成“以社会为中心”治理体系与“以国家为中心”治理体系之间的对立，甚至给人留下“社会世界”将要取代“国家世界”的印象。
综上所述，在探讨跨国社会运动对全球治理的影响时，一方面要厘清跨国社会运动的涵义并将其与国际非政府组织区别开来。笔者这里将跨国社会运动界定为，以共同认同或目标为基础的、在两个以上国家发动协调一致的和连续的动员和抗议活动以公开地影响社会变革的跨国行动者(其中包括个人、团体和／或正式组织)所组成的非正式社会活动网络；另一方面对跨国社会运动在全球治理中的作用要进行合理的评价。无论是“国家中心论”抑或是“社会中心论”都是不得要领的，我们既不能坚持“国家中心论”而忽视了社会运动向跨国或全球层面发展的趋势及其对全球治理所产生的影响和作用，也不能由于强调“社会中心论”而对跨国社会运动的影响和作用估计过高。因此，很重要的一点是，跨国社会运动的这种影响和作用需要结合具体的案例进行具体的分析。
跨国社会运动的发展演变和冷战后跨国社会运动的兴起
毋庸置疑，不论是社会运动还是跨国社会运动都不是当代世界的产物。美国著名学者查尔斯·蒂利指出：作为“一种独特的实现大众政治的方式和手段”的社会运动“肇始于18世纪后期的西欧，在19世纪早期的西欧和北美获得了广泛的承认，在19世纪中期凝结成为综合了诸多要素的稳固的复合体，此后变化趋缓，却从不停顿，最终扩展到了整个西方世界，并被冠以社会运动之名。”西德尼·塔罗也指出，社会运动是“一种现代发明和现代国家兴起的伴随物”。虽然早期社会运动主要在西欧和北美资本主义国家内部兴起，但是，“一旦社会运动在一种政治环境中安家落户，就能通过模式化运作和彼此的沟通合作，促使社会运动被其他相关的政治环境所接受”。这就意味着，社会运动一旦形成就具有向国际化发展的趋势。比如废奴运动从18世纪后期开始迅速成为一项国际事业，而到了19世纪工人运动和妇女解放运动等都获得了广泛的国际化发展。
二战之后尤其是20世纪60年代以后，环境运动、女权运动、和平运动、少数族裔反种族歧视运动、人权运动、同性恋运动等“新”社会运动取代了19世纪和20世纪早期的工人运动等“老”社会运动。新老社会运动之间的区分并非完全按照年代来划分，而是基于在组织方式上的分野。老社会运动是以阶级为基础的，如工人团体或农民团体。新社会运动则是指二战后围绕着性别、种族、和平与环境等非阶级议题而形成的运动。对于20世纪六七十年代以来新社会运动的发展和非政府组织的崛起，约翰·霍普金斯大学公民社会研究中心主任莱斯特·萨拉蒙，将其称之为一场“全球结社革命”，这场革命“可能会永久性地改变国家与公民之间的关系”，它对于20世纪后半期的意义不亚于民族国家兴起之于19世纪后半期的意义。这一时期跨国社会运动的一个重要特征是各种运动相互交织在一起，联络的高潮是1968年的反殖民化斗争、美国民权运动、反战运动与学生运动以及工人斗争的多种交错联系。之后是正义与和平运动、团结 与人权运动、全球反种族隔离运动、和平运动、环境运动以及土著居民网络、非政府组织及其跨国网络的增长，而在这些运动彼此交错的背景中，“全球正义运动”已初露端倪。
20世纪90年代以来，在全球化深入发展和冷战终结的背景下，新一轮的跨国或全球社会运动风起云涌。运动的诉求非常多样化，关注的议题从赈灾到减债、从保护劳工利益到维护和平，从环境保护到禁止地雷等等不一而足。世界各地的普通民众，借助互联网的力量和其他传统的组织形式，广泛地加入到跨国社会运动之中，这些运动的共同特征在于它们都旨在促进社会民主与正义、可持续发展和促使全球化变得更为公正和合理。即便是所谓的“反全球化运动”，抗议者的一个主要诉求是“全球化过程应当变得更为民主，使得全世界的居民都有机会进入这一过程”，而不是真正要反全球化。运动最有价值的贡献在于其“对跨国公司驱动的全球化的批判”，反全球化运动的核心是反对新自由主义，其根本目标在于追求全球经济、社会和环境正义。而跨国禁雷运动、主张建立国际刑事法庭的跨国运动、跨国人权运动和跨国环境运动等的目标更是如此，这也是越来越多的运动参与者和学者将冷战后的跨国社会运动统称为“全球正义运动”的一个重要原因。
当代跨国社会运动关注的主要议题有人权、环境、和平、经济正义、发展和妇女权利等。其中环境跨国社会运动尤其在20世纪80年代增长最为快速，而90年代则是聚焦于经济正义的跨国社会运动发展最快的时期。当然，跨国社会运动也不仅仅聚焦于社会和环境等低级政治领域议题，而且在涉及国家外交和军事安全等高级政治领域也能发挥突出的作用，例如跨国禁雷运动就是其中一个突出的例子，是和平和人权议题领域的非政府组织近些年来的关注焦点。因此，这里仅从聚焦于经济正义、环境保护和安全三个议题领域的跨国社会运动中分别选取跨国减债运动、跨国反大坝运动和跨国禁雷运动为个案，以此来说明冷战后跨国社会运动勃兴的趋势及其所产生的影响。
1、跨国禁雷运动
1997年12月3日，122个国家的代表在加拿大首都渥太华签署了《国际禁雷公约》。公约禁止在任何情况下发展、生产、储存、转移和使用杀伤人员地雷，并且规定缔约国在4年内销毁库存的杀伤人员地雷和10年内清除雷区杀伤人员地雷的目标。全世界每年有26000人因地雷武器而伤亡，其中绝大多数是平民(尤其是儿童)。因此，仅仅从其人道主义影响方面而言，国际禁雷公约就是一个重大的成就。然而，最先发起禁雷倡议的是非政府组织而不是主权国家政府。如果没有国际禁雷运动组织(International Campaign to Ban Landmines，ICBL)及其所发起的跨国禁雷运动，禁雷公约就不会诞生或至少会延迟诞生。
国际社会对地雷武器的禁止始于1980年的常规武器公约(CWC)，然而该公约中的地雷议定书对地雷的限制是微弱的，更不用说有效的禁止了。20世纪90年代以来，地雷引起的人道主义问题日益突出。国际限雷、禁雷运动开始兴起，越来越多的非政府组织和宗教组织开始积极推动全面禁止杀伤人员地雷的运动。1992年，残障国际和人权观察等六个在雷患区从事人道救助的非政府组织决定协调它们的行动，共同发起和成立了国际禁雷运动组织。自此之后，跨国禁雷运动迅速发展。由于对联合国常规武器公约进程的失望，1996年禁雷运动推动发起了以全面禁止杀伤人员地雷为目标的独立的“渥太华进程”。在此过程中，运动不仅通过其各种组织网络和社会影响使禁雷迅速成为引人关注和无法回避的议题，而且转变了一些国家政府的国家利益认知，使其接受了跨国社会运动所“教授”的观念，即地雷武器所造成的人道主义成本超过了它的军事效用，从而放弃了对地雷的使用。运动最终促使联合国于1997年通过了全面禁止杀伤人员地雷的《国际禁雷公约》。
2、跨国减债运动
跨国减债运动是以减免乃至完全取消发展中国家债务(尤其是重债穷国无力偿还的债务)为目标的一场世界性的跨国社会运动。关于债务问题的全球公民行动并不是一个新现象。早在20世纪70年代晚期，西方非政府组织和教会就已经开始致力于债务议题，它们起初在国家的、地区的层面展开活动。而1982年爆发的墨西哥债务危机是一个分水岭事件，它引起人们对债务危机的普遍关注。随着债务问题的社会代价在20世纪80年代的不断凸显，减债议题得到了更多的关注。早期减债网络和运动不仅促使发达国家对债务问题性质的认识发生转变——一些发展中国家的债务危机不是资金暂时的流动性困难问题而是债务无力偿还的问题，而且“成功地将一些商业银行和欧洲政府的口头承诺转变为切实的政策改革和债务减免行动”。
在早期减债运动和网络的基础上，1996年，英国“福音两千”运动(Jubilee 2000 campaign)正式发起，并“最早确立了到2000年年底一次性取消世界上最贫穷国家无力偿还债务的运动目标”。随后，其他国家中相继创建了自己国内的福音两千运动。随着非政府组织、教会和其他公民社会组织增加合作共同致力于“福音两千”运动，这一阶段的减债运动更加的全球化，“福音两千”运动逐渐演变成为“在69个国家中拥有成员组织、参与者遍及166个国家的一个基础广泛的联盟”，成为“一场世界性运动”。在“福音两千”运动的持续压力下，七国集团领导人在1996年秋的世界银行和国际货币基金组织会议上，宣布了重债穷国债务减免计划(Heavily Indebted Poor Countries Initiative，HIPC)。1998年5月英国伯明翰七国集团峰会期间，7万名“福音两千”支持者在会场周围手拉手形成了一个10公里长的入链，以此来象征债务链。在伯明翰峰会之后，减债运动取得了快速的进展和更大的影响。1999年西雅图抗议事件之后，跨国减债运动在继续为减债议题奔走呼号的同时，又与其他运动形成相互配合之势，成为“反全球化运动”的一部分。随着整个“反全球化运动”的发展，跨国减债运动还在不断地获得积极的进展和影响。例如2005年6月11日，八国集团财长会议在英国伦敦达成协议，决定免除18个重债穷国400亿美元债务。这成为有史以来在全球范围内实施的最大规模债务减免计划。
3、跨国反大坝运动
众所周知，大坝在发电、灌溉、防洪等方面有着巨大的积极作用和贡献，因而，世界各地对大坝产生的收益有着非常巨大的需求，而且很多强大的团体和组织在竭力推进大坝建设。然而，自20世纪70年代中期以后全球大坝建设却急剧下降，其中一个关键的原因就是跨国反大坝运动的影响。早期的反对大坝运动在20世纪50至70年代西方国内环境运动的发展中曾经起着关键的作用，它成功地促成了70年代大多数欧洲国家大坝建设的普遍下降。此后，反大坝运动的主战场转移到了发展中国家，运动在印度、巴西、菲律宾、印度尼西亚、泰国、南非、乌干达等众多的发展中国家展开。围绕大坝建设的冲突在一些发展中国家中已经演变成激烈的国内政策辩论。在国际层次上，这些工程也曾处于那 些主张对国家和政府间国际组织进行重大改革的激烈辩论的核心议题之一。
从20世纪80年代中期以来，跨国反大坝运动和网络不断发展且日益紧密地联系在一起。一方面，来自发达国家并在国际层面运作的环境非政府组织，以及致力于人权和土著民保护的非政府组织，日益聚焦于延缓或阻止大坝的全球传播；另一方面，在世界其他地方直接受影响的当地居民、社会运动和国内非政府组织经常各自孤立地动员起来改革或阻挠自己国内这些大坝工程的建设。一段时间后，这些志同道合的国内和国外团体之间形成了联盟。在美国和西欧更为成功的国内反大坝运动显然有助于这一跨国公民社会联盟的形成。因而，跨国反大坝运动的形成源自“西方环境组织、人权和土著民权利组织在国内的成功和随后的国际化，以及世界各地的人民团体和社会运动反对大坝建设的斗争所铸造的联系和联盟”。正是这些国内和国际公民社会组织以及在世界各地展开的大量的斗争和运动结合在一起所形成的跨国社会运动“极大地改变了大坝工程建设的动力”。到20世纪90年代，世界上几乎每一座正在建设或提议中的大坝都成为跨国社会运动潜在的目标。1997年，跨国反大坝运动实现了长期追求的一个目标，即对大坝实行独立和全面审查。在世界银行和世界自然保护联盟(IUCN)联合发起的研讨会上，来自政府、国际发展机构、跨国反大坝运动组织和私营部门的代表一致同意建立世界大坝委员会(World Commission on Dams，WCD)。
总之，跨国禁雷运动、跨国减债运动和跨国反大坝运动不仅表明了在全球化深入发展和冷战终结的背景下跨国社会运动的勃兴趋势，而且也从一个侧面反映了当代跨国社会运动对全球治理的参与和影响达到了前所未有的程度。
跨国社会运动对全球治理的影响
跨国社会运动以寻求社会变革为目标，同时在地方、国家和跨国层面等众多层面进行运作以影响全球治理，从跨国禁雷、减债和反大坝运动的案例中，我们可以发现跨国社会运动在议题塑造(包括提出新议题或塑造架构既有议题)、政策倡议、规范建构、促进民主和推动治理变革等方面对全球治理的结构和进程产生重要而积极的影响。
首先，充当全球治理议题和政策的倡议者。许多全球治理的倡议也出自跨国社会运动这一非官方的、非营利的“第三部门”。跨国社会运动对全球治理施加了相当大的影响，它们“在很大程度上有助于生态可持续性、人权保护、赈灾、福利供给和社区改良等领域中的政策革新”。
其次，促进全球治理的民主化。所有传统的民主概念都是以民族国家为基础的。然而，日益发展的跨国社会运动鼓动通过某种相对应的“国际民主”来调节全球治理。在不存在全球性议会的情况下，跨国社会运动“促进了公共辩论，向媒体提供信息和提醒全世界的政治家关注其做出的分析和替代性的视角”。跨国社会运动通过与政府间组织的互动，试图改变现存的国际秩序流行的前提假设，从而改变政策的结果。它们在国际层面力图实现透明化和吁求民主的责任。跨国社会运动通过参与到国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织的决策中去，从而促使全球治理变得更加民主化，例如，跨国反大坝工程的运动也促使世界银行的政策和实践发生了最为显著的变革。运动对世行的工程管理方法及其政策和项目对话的开放程度等都产生了深远的影响。在移民安置方面，世界银行的政策修改也引起实践方面的一些改善。同时，世界银行还制定了新的信息披露政策和设立了一个监察小组来评估大型发展项目是否违反了其自身的政策规定和国际规范。再比如，跨国减债运动不仅促使广泛的行为体尤其公民社会团体参与到全球治理之中，而且“使得官方的宏观经济政策和决策受到了史无前例的全球公共审查，而这些领域曾经是很不透明的或很少经过民主辩论”。跨国减债运动改变了世界银行的贷款政策和国际货币基金组织的“结构调整方案”，作为申请重债穷国债务减免计划之前提的减贫战略文件(PRSP)的制定和世界银行的结构调整参与性审查倡议计划(SAPRI)都明确和保证了国际和国内公民社会团体对有关主权国家(债权国和债务国)政府和世界银行等国际组织决策的参与和监督。更为主要的是，跨国减债运动不仅呼吁无条件减免重债穷国无力偿还的所有债务，而且进一步对世界银行和国际货币基金组织等国际金融机构的决策过程以及对南北之间不平等关系这一债务问题的根源发起挑战，主张改革国际金融机构决策程序以使其更加透明和更加负责，甚至呼吁建立更加公正、合理和平等的国际秩序。这无疑促进了国际金融机构的改革以及与公民社会团体建立更为紧密的关系，以及促使全球治理更加透明、负责和民主化。
再次，塑造全球治理的规范和制度。国际规范往往大多是由国家通力合作在国际组织框架内制定的，而且国家负责国际规范的履行，然而跨国社会运动也是“新的国际规范的重要发起者和促进者”，跨国社会运动的一个主要目标就在在于“创造、强化、补充和监督国际规范”，通过改变和影响国际规范结构进而作用于主权国家政府和整个全球治理体系。例如，跨国禁雷运动是创造新的国际规范的典型例证，运功将禁雷这一军事和安全问题架构为人道主义议题，最终改变了绝大多数国家的利益认知，从而缔结了一个具有普遍约束力的、在世界范围内禁止杀伤人员地雷使用、生产、储存和转让的国际法规。而且，国际禁雷运动组织在监督国家履行这一国际规范中也将发挥着重要的作用。而跨国减债运动则通过将债务问题与发展权和人权联系以及圣经规范在一起，进而将“免除重债穷国无力偿还的债务”塑造成为国际社会的一种规范，一种道义上的责任与义务。在跨国反大坝运动的案例中，无论是主张改革还是主张反对大坝建设的跨国联盟都因土著民保护、人权和环境保护等国际规范的传播而增强了力量，同时跨国联盟反过来也进一步促进了这些国际规范。这些规范制度化并渗透进国家和政府间国际组织的程序和结构之中，为这些跨国联盟发挥影响力提供了新的政治机遇。总之，随着跨国社会运动力量的增强，它能推动制度的修改或创建新的、体现全球性的规范和／或以全球性规范作为执行规则的制度。这些新的规则反过来为人们解决原先的权力格局所不能解决的问题开辟了新的空间。例如，对人权的全球保护使得人们在地方组织起来解决社会和环境问题变得更为容易，对核武器和生化武器的全球性限制又促使人们对地雷和集束弹药等常规武器的限制和禁止。
最后，影响和推动全球治理模式的变革。跨国社会运动等公民社会行为体常常“被视为自下而上抵抗全球化和国际机构的源泉，从而挑战了国家的权威和实践，塑造了全球治理的界限与特征”。跨国社会运动对全球治理模式变革的影响体现在以下三个方面：一是阻碍、挫败和延缓现有的某些全球治理方案和倡议。例如跨国减债运动对世界银行和国际货币基金组织所推行的结构调整方案的反对和挑战，跨国运动对经合组织多边投资协定计划的阻挠；二是弥补现有全球治理模式的不足。例如跨国禁雷运动是在主权国家所主导的联合国常规武器公约进程之外，发起独立的渥太华裁军进程，这是对主权国家和联合国这一政 府间组织原有的治理效果不足的一个重要补充，而且两种进程彼此共存(且相互竞争)进而对这些武器实现共同的管制；三是促进新的全球治理合作模式。令人关注的是，旨在为国际大坝的规划建设和运营管理等方面制定国际认可的规范、准则和标准的世界大坝委员会就是在跨国反大坝运动的推动下产生的，该委员会非同寻常的一点是，它“由分别来自政府、私营部门和公民社会的各四名委员组成”，这种“混合治理模式”是史无前例的。这种多行为体、多部门和多层次的“全球治理”安排在20世纪的大部分时间里是不可想象的，并从一个侧面表明20世纪90年代末跨国社会运动给国际大坝管理机制所带来的重要改变。总之，在推动全球治理模式变革的过程中，跨国社会运动促使以主权国家为主体的国际治理体系演变为“多层次的”和“多中心的”全球治理体系。
当然，跨国社会运动在影响全球治理的同时也受到全球治理结构和进程以及其他治理主体尤其是国家的影响和制约。这里强调跨国社会运动对全球治理的重要影响，并不是否认主权国家在全球治理中的核心作用。跨国社会运动旨在促进“更加以人为中心的而不是以市场为中心”的全球治理模式，然而其对全球治理所产生的影响和成果最终要通过国家来贯彻和执行，而且跨国社会运动的全球治理愿景是“既要保护公民免遭政府的苛政，又要增进国家解决跨国问题的能力”。因而，跨国社会运动的治理功能是“对国家体系治理功能的补充而非取代”。然而，跨国社会运动对全球治理的影响又不是无足轻重的，正如戴维·赫尔德等人所强调的：“如果社会运动……等被排除在全球治理的含义之外的话，那么，全球治理的形式和动力将得不到恰当的理解。”而这正是跨国社会运动之于全球治理的重要意义所在。
结语
要之，跨国社会运动有时积极参与到全球治理进程之中而成为其中的一个部分，有时又似乎游离于全球治理的正式机构之外，对其进发起建设性的挑战；而与此同时，它又是在现有的全球治理结构和进程之中运作并受其影响和制约，然而有一点似乎可以肯定：随着全球治理实践的发展，跨国社会运动势必对全球治理施加更多的影响，而这反过来又推动着全球治理的进一步发展与演变。更为重要的是，正是在跨国社会运动与政府间国际组织和主权国家政府等全球治理机构之间互动的过程中，世界政治和国际体系正发生着“静悄悄的革命”。其中最为引人瞩目的就是原本以国家为中心的国际体系，因为全球化的巨大推动和全球治理实践的发展，而正在不断地向一个由多元权威结构和许多不同互动单元构成的国际体系发展。虽然国家尤其是大国依然在这一发生巨大变化的国际体系中占有十分重要的位置，但是非国家行为体，其中包括国际政府间组织，国际非政府组织，跨国公司乃至跨国社会运动，却在当代国际体系中发挥着越来越大的作用，一种多元中心的国际体系正在悄然孕育发展之中。
(责任编辑：张业亮)
关键词 全球治理 跨国社会运动 减债运动 禁雷运动 反大坝运动
二战以后，尤其是20世纪六七十年代以来，随着全球化的深入发展，各种新社会运动的蓬勃发展以及大量的国际非政府组织的迅速兴起，国际政治中的行为体迅速增多，非政府组织、跨国公司和各种社会运动力量等日益扮演着令人关注的角色。由于跨国社会运动与国际非政府组织的蓬勃发展以及全球公民社会的崛起，国际体系中各个行为体之间的互动关系已产生明显的改变。传统以主权国家为主要行为体的“统治”概念，已转变成注重非国家行为体角色的“治理”概念。对于全球性公共事务的处理，主权国家已不再有能力单独完成，政府间国际组织、跨国公司、国际非政府组织以及跨国社会运动等与主权国家彼此之间的协调与配合才是应对和处理全球性问题的可能路径。因而，全球治理的概念把人们的注意力重新转向跨国公司、政府间国际组织和国际非政府组织等非国家行为体在全球治理中的作用上，而其中(国际)非政府组织尤其成为全球治理研究的热点。然而，关于跨国社会运动对全球治理的影响却较少得到关注和深入的研究。实际上即便是研究国际非政府组织在全球治理中的角色和作用也离不开对跨国社会运动的探讨，因为二者存在着紧密依存的关系。总之，跨国社会运动虽然不是全球治理中的新角色，然而却是全球治理研究的一个“新课题”。本文在梳理现有研究的基础上，以跨国减债运动、禁雷运动和反大坝运动为例，探析跨国社会运动对全球治理的影响。
研究的现状和不足
关于跨国社会运动对全球治理的影响，现有的研究大致可以分为三种类型。第一类研究认为跨国社会运动对全球治理没有影响或者其影响可以忽略不计。传统的国际关系研究往往强调世界政治中的国与国之间的关系，有意无意地忽略了对包含非国家行为体在内的跨国关系的研究，这在坚持国家中心论立场的(新)现实主义国际关系学者那里体现得尤为明显。在他们看来，全球治理就是国际治理即国与国之间的多边主义治理。在新现实主义看来，尽管国际机构、非政府组织和跨国社会运动网络的数量和密度都在增长，但国家仍然主导着国际政治舞台。正是国家、国家权力和无政府状态的支配作用共同塑造了国际制度和全球治理。尽管一些新自由制度主义学者对跨国关系和非国家行为体进行了研究，但他们大多聚焦于跨国公司、政府间国际组织或国际非政府组织的研究，相对忽视或忽略了跨国社会运动对全球治理的影响与作用。
第二类研究将跨国社会运动对全球治理的影响与非政府组织(或跨国社会运动组织)对全球治理的影响相等同。此类研究存在的问题是，尽管非政府组织是社会运动网络内部的重要节点，并且从非政府组织的角度研究跨国社会运动比较容易辨别和把握，但是，跨国社会运动并不等同于国际非政府组织(或跨国社会运动组织)。跨国社会运动实际上是由个人和(或)非政府组织所组成的一个跨国集体行动网络。因此，在探讨全球治理时，不能简单地以国际非政府组织的分析取代跨国社会运动的研究，跨国社会运动对全球治理的影响是一项单独的研究议程。
第三类研究强调跨国社会运动对全球治理的直接影响和作用。这类研究通常认为国家／政府间国际组织／市场所实行的不合法的治理，受到了大众／国际非政府组织／公民社会的联合力量的抵制。但此类研究存在的一个问题是容易造成“以社会为中心”治理体系与“以国家为中心”治理体系之间的对立，甚至给人留下“社会世界”将要取代“国家世界”的印象。
综上所述，在探讨跨国社会运动对全球治理的影响时，一方面要厘清跨国社会运动的涵义并将其与国际非政府组织区别开来。笔者这里将跨国社会运动界定为，以共同认同或目标为基础的、在两个以上国家发动协调一致的和连续的动员和抗议活动以公开地影响社会变革的跨国行动者(其中包括个人、团体和／或正式组织)所组成的非正式社会活动网络；另一方面对跨国社会运动在全球治理中的作用要进行合理的评价。无论是“国家中心论”抑或是“社会中心论”都是不得要领的，我们既不能坚持“国家中心论”而忽视了社会运动向跨国或全球层面发展的趋势及其对全球治理所产生的影响和作用，也不能由于强调“社会中心论”而对跨国社会运动的影响和作用估计过高。因此，很重要的一点是，跨国社会运动的这种影响和作用需要结合具体的案例进行具体的分析。
跨国社会运动的发展演变和冷战后跨国社会运动的兴起
毋庸置疑，不论是社会运动还是跨国社会运动都不是当代世界的产物。美国著名学者查尔斯·蒂利指出：作为“一种独特的实现大众政治的方式和手段”的社会运动“肇始于18世纪后期的西欧，在19世纪早期的西欧和北美获得了广泛的承认，在19世纪中期凝结成为综合了诸多要素的稳固的复合体，此后变化趋缓，却从不停顿，最终扩展到了整个西方世界，并被冠以社会运动之名。”西德尼·塔罗也指出，社会运动是“一种现代发明和现代国家兴起的伴随物”。虽然早期社会运动主要在西欧和北美资本主义国家内部兴起，但是，“一旦社会运动在一种政治环境中安家落户，就能通过模式化运作和彼此的沟通合作，促使社会运动被其他相关的政治环境所接受”。这就意味着，社会运动一旦形成就具有向国际化发展的趋势。比如废奴运动从18世纪后期开始迅速成为一项国际事业，而到了19世纪工人运动和妇女解放运动等都获得了广泛的国际化发展。
二战之后尤其是20世纪60年代以后，环境运动、女权运动、和平运动、少数族裔反种族歧视运动、人权运动、同性恋运动等“新”社会运动取代了19世纪和20世纪早期的工人运动等“老”社会运动。新老社会运动之间的区分并非完全按照年代来划分，而是基于在组织方式上的分野。老社会运动是以阶级为基础的，如工人团体或农民团体。新社会运动则是指二战后围绕着性别、种族、和平与环境等非阶级议题而形成的运动。对于20世纪六七十年代以来新社会运动的发展和非政府组织的崛起，约翰·霍普金斯大学公民社会研究中心主任莱斯特·萨拉蒙，将其称之为一场“全球结社革命”，这场革命“可能会永久性地改变国家与公民之间的关系”，它对于20世纪后半期的意义不亚于民族国家兴起之于19世纪后半期的意义。这一时期跨国社会运动的一个重要特征是各种运动相互交织在一起，联络的高潮是1968年的反殖民化斗争、美国民权运动、反战运动与学生运动以及工人斗争的多种交错联系。之后是正义与和平运动、团结 与人权运动、全球反种族隔离运动、和平运动、环境运动以及土著居民网络、非政府组织及其跨国网络的增长，而在这些运动彼此交错的背景中，“全球正义运动”已初露端倪。
20世纪90年代以来，在全球化深入发展和冷战终结的背景下，新一轮的跨国或全球社会运动风起云涌。运动的诉求非常多样化，关注的议题从赈灾到减债、从保护劳工利益到维护和平，从环境保护到禁止地雷等等不一而足。世界各地的普通民众，借助互联网的力量和其他传统的组织形式，广泛地加入到跨国社会运动之中，这些运动的共同特征在于它们都旨在促进社会民主与正义、可持续发展和促使全球化变得更为公正和合理。即便是所谓的“反全球化运动”，抗议者的一个主要诉求是“全球化过程应当变得更为民主，使得全世界的居民都有机会进入这一过程”，而不是真正要反全球化。运动最有价值的贡献在于其“对跨国公司驱动的全球化的批判”，反全球化运动的核心是反对新自由主义，其根本目标在于追求全球经济、社会和环境正义。而跨国禁雷运动、主张建立国际刑事法庭的跨国运动、跨国人权运动和跨国环境运动等的目标更是如此，这也是越来越多的运动参与者和学者将冷战后的跨国社会运动统称为“全球正义运动”的一个重要原因。
当代跨国社会运动关注的主要议题有人权、环境、和平、经济正义、发展和妇女权利等。其中环境跨国社会运动尤其在20世纪80年代增长最为快速，而90年代则是聚焦于经济正义的跨国社会运动发展最快的时期。当然，跨国社会运动也不仅仅聚焦于社会和环境等低级政治领域议题，而且在涉及国家外交和军事安全等高级政治领域也能发挥突出的作用，例如跨国禁雷运动就是其中一个突出的例子，是和平和人权议题领域的非政府组织近些年来的关注焦点。因此，这里仅从聚焦于经济正义、环境保护和安全三个议题领域的跨国社会运动中分别选取跨国减债运动、跨国反大坝运动和跨国禁雷运动为个案，以此来说明冷战后跨国社会运动勃兴的趋势及其所产生的影响。
1、跨国禁雷运动
1997年12月3日，122个国家的代表在加拿大首都渥太华签署了《国际禁雷公约》。公约禁止在任何情况下发展、生产、储存、转移和使用杀伤人员地雷，并且规定缔约国在4年内销毁库存的杀伤人员地雷和10年内清除雷区杀伤人员地雷的目标。全世界每年有26000人因地雷武器而伤亡，其中绝大多数是平民(尤其是儿童)。因此，仅仅从其人道主义影响方面而言，国际禁雷公约就是一个重大的成就。然而，最先发起禁雷倡议的是非政府组织而不是主权国家政府。如果没有国际禁雷运动组织(International Campaign to Ban Landmines，ICBL)及其所发起的跨国禁雷运动，禁雷公约就不会诞生或至少会延迟诞生。
国际社会对地雷武器的禁止始于1980年的常规武器公约(CWC)，然而该公约中的地雷议定书对地雷的限制是微弱的，更不用说有效的禁止了。20世纪90年代以来，地雷引起的人道主义问题日益突出。国际限雷、禁雷运动开始兴起，越来越多的非政府组织和宗教组织开始积极推动全面禁止杀伤人员地雷的运动。1992年，残障国际和人权观察等六个在雷患区从事人道救助的非政府组织决定协调它们的行动，共同发起和成立了国际禁雷运动组织。自此之后，跨国禁雷运动迅速发展。由于对联合国常规武器公约进程的失望，1996年禁雷运动推动发起了以全面禁止杀伤人员地雷为目标的独立的“渥太华进程”。在此过程中，运动不仅通过其各种组织网络和社会影响使禁雷迅速成为引人关注和无法回避的议题，而且转变了一些国家政府的国家利益认知，使其接受了跨国社会运动所“教授”的观念，即地雷武器所造成的人道主义成本超过了它的军事效用，从而放弃了对地雷的使用。运动最终促使联合国于1997年通过了全面禁止杀伤人员地雷的《国际禁雷公约》。
2、跨国减债运动
跨国减债运动是以减免乃至完全取消发展中国家债务(尤其是重债穷国无力偿还的债务)为目标的一场世界性的跨国社会运动。关于债务问题的全球公民行动并不是一个新现象。早在20世纪70年代晚期，西方非政府组织和教会就已经开始致力于债务议题，它们起初在国家的、地区的层面展开活动。而1982年爆发的墨西哥债务危机是一个分水岭事件，它引起人们对债务危机的普遍关注。随着债务问题的社会代价在20世纪80年代的不断凸显，减债议题得到了更多的关注。早期减债网络和运动不仅促使发达国家对债务问题性质的认识发生转变——一些发展中国家的债务危机不是资金暂时的流动性困难问题而是债务无力偿还的问题，而且“成功地将一些商业银行和欧洲政府的口头承诺转变为切实的政策改革和债务减免行动”。
在早期减债运动和网络的基础上，1996年，英国“福音两千”运动(Jubilee 2000 campaign)正式发起，并“最早确立了到2000年年底一次性取消世界上最贫穷国家无力偿还债务的运动目标”。随后，其他国家中相继创建了自己国内的福音两千运动。随着非政府组织、教会和其他公民社会组织增加合作共同致力于“福音两千”运动，这一阶段的减债运动更加的全球化，“福音两千”运动逐渐演变成为“在69个国家中拥有成员组织、参与者遍及166个国家的一个基础广泛的联盟”，成为“一场世界性运动”。在“福音两千”运动的持续压力下，七国集团领导人在1996年秋的世界银行和国际货币基金组织会议上，宣布了重债穷国债务减免计划(Heavily Indebted Poor Countries Initiative，HIPC)。1998年5月英国伯明翰七国集团峰会期间，7万名“福音两千”支持者在会场周围手拉手形成了一个10公里长的入链，以此来象征债务链。在伯明翰峰会之后，减债运动取得了快速的进展和更大的影响。1999年西雅图抗议事件之后，跨国减债运动在继续为减债议题奔走呼号的同时，又与其他运动形成相互配合之势，成为“反全球化运动”的一部分。随着整个“反全球化运动”的发展，跨国减债运动还在不断地获得积极的进展和影响。例如2005年6月11日，八国集团财长会议在英国伦敦达成协议，决定免除18个重债穷国400亿美元债务。这成为有史以来在全球范围内实施的最大规模债务减免计划。
3、跨国反大坝运动
众所周知，大坝在发电、灌溉、防洪等方面有着巨大的积极作用和贡献，因而，世界各地对大坝产生的收益有着非常巨大的需求，而且很多强大的团体和组织在竭力推进大坝建设。然而，自20世纪70年代中期以后全球大坝建设却急剧下降，其中一个关键的原因就是跨国反大坝运动的影响。早期的反对大坝运动在20世纪50至70年代西方国内环境运动的发展中曾经起着关键的作用，它成功地促成了70年代大多数欧洲国家大坝建设的普遍下降。此后，反大坝运动的主战场转移到了发展中国家，运动在印度、巴西、菲律宾、印度尼西亚、泰国、南非、乌干达等众多的发展中国家展开。围绕大坝建设的冲突在一些发展中国家中已经演变成激烈的国内政策辩论。在国际层次上，这些工程也曾处于那 些主张对国家和政府间国际组织进行重大改革的激烈辩论的核心议题之一。
从20世纪80年代中期以来，跨国反大坝运动和网络不断发展且日益紧密地联系在一起。一方面，来自发达国家并在国际层面运作的环境非政府组织，以及致力于人权和土著民保护的非政府组织，日益聚焦于延缓或阻止大坝的全球传播；另一方面，在世界其他地方直接受影响的当地居民、社会运动和国内非政府组织经常各自孤立地动员起来改革或阻挠自己国内这些大坝工程的建设。一段时间后，这些志同道合的国内和国外团体之间形成了联盟。在美国和西欧更为成功的国内反大坝运动显然有助于这一跨国公民社会联盟的形成。因而，跨国反大坝运动的形成源自“西方环境组织、人权和土著民权利组织在国内的成功和随后的国际化，以及世界各地的人民团体和社会运动反对大坝建设的斗争所铸造的联系和联盟”。正是这些国内和国际公民社会组织以及在世界各地展开的大量的斗争和运动结合在一起所形成的跨国社会运动“极大地改变了大坝工程建设的动力”。到20世纪90年代，世界上几乎每一座正在建设或提议中的大坝都成为跨国社会运动潜在的目标。1997年，跨国反大坝运动实现了长期追求的一个目标，即对大坝实行独立和全面审查。在世界银行和世界自然保护联盟(IUCN)联合发起的研讨会上，来自政府、国际发展机构、跨国反大坝运动组织和私营部门的代表一致同意建立世界大坝委员会(World Commission on Dams，WCD)。
总之，跨国禁雷运动、跨国减债运动和跨国反大坝运动不仅表明了在全球化深入发展和冷战终结的背景下跨国社会运动的勃兴趋势，而且也从一个侧面反映了当代跨国社会运动对全球治理的参与和影响达到了前所未有的程度。
跨国社会运动对全球治理的影响
跨国社会运动以寻求社会变革为目标，同时在地方、国家和跨国层面等众多层面进行运作以影响全球治理，从跨国禁雷、减债和反大坝运动的案例中，我们可以发现跨国社会运动在议题塑造(包括提出新议题或塑造架构既有议题)、政策倡议、规范建构、促进民主和推动治理变革等方面对全球治理的结构和进程产生重要而积极的影响。
首先，充当全球治理议题和政策的倡议者。许多全球治理的倡议也出自跨国社会运动这一非官方的、非营利的“第三部门”。跨国社会运动对全球治理施加了相当大的影响，它们“在很大程度上有助于生态可持续性、人权保护、赈灾、福利供给和社区改良等领域中的政策革新”。
其次，促进全球治理的民主化。所有传统的民主概念都是以民族国家为基础的。然而，日益发展的跨国社会运动鼓动通过某种相对应的“国际民主”来调节全球治理。在不存在全球性议会的情况下，跨国社会运动“促进了公共辩论，向媒体提供信息和提醒全世界的政治家关注其做出的分析和替代性的视角”。跨国社会运动通过与政府间组织的互动，试图改变现存的国际秩序流行的前提假设，从而改变政策的结果。它们在国际层面力图实现透明化和吁求民主的责任。跨国社会运动通过参与到国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织的决策中去，从而促使全球治理变得更加民主化，例如，跨国反大坝工程的运动也促使世界银行的政策和实践发生了最为显著的变革。运动对世行的工程管理方法及其政策和项目对话的开放程度等都产生了深远的影响。在移民安置方面，世界银行的政策修改也引起实践方面的一些改善。同时，世界银行还制定了新的信息披露政策和设立了一个监察小组来评估大型发展项目是否违反了其自身的政策规定和国际规范。再比如，跨国减债运动不仅促使广泛的行为体尤其公民社会团体参与到全球治理之中，而且“使得官方的宏观经济政策和决策受到了史无前例的全球公共审查，而这些领域曾经是很不透明的或很少经过民主辩论”。跨国减债运动改变了世界银行的贷款政策和国际货币基金组织的“结构调整方案”，作为申请重债穷国债务减免计划之前提的减贫战略文件(PRSP)的制定和世界银行的结构调整参与性审查倡议计划(SAPRI)都明确和保证了国际和国内公民社会团体对有关主权国家(债权国和债务国)政府和世界银行等国际组织决策的参与和监督。更为主要的是，跨国减债运动不仅呼吁无条件减免重债穷国无力偿还的所有债务，而且进一步对世界银行和国际货币基金组织等国际金融机构的决策过程以及对南北之间不平等关系这一债务问题的根源发起挑战，主张改革国际金融机构决策程序以使其更加透明和更加负责，甚至呼吁建立更加公正、合理和平等的国际秩序。这无疑促进了国际金融机构的改革以及与公民社会团体建立更为紧密的关系，以及促使全球治理更加透明、负责和民主化。
再次，塑造全球治理的规范和制度。国际规范往往大多是由国家通力合作在国际组织框架内制定的，而且国家负责国际规范的履行，然而跨国社会运动也是“新的国际规范的重要发起者和促进者”，跨国社会运动的一个主要目标就在在于“创造、强化、补充和监督国际规范”，通过改变和影响国际规范结构进而作用于主权国家政府和整个全球治理体系。例如，跨国禁雷运动是创造新的国际规范的典型例证，运功将禁雷这一军事和安全问题架构为人道主义议题，最终改变了绝大多数国家的利益认知，从而缔结了一个具有普遍约束力的、在世界范围内禁止杀伤人员地雷使用、生产、储存和转让的国际法规。而且，国际禁雷运动组织在监督国家履行这一国际规范中也将发挥着重要的作用。而跨国减债运动则通过将债务问题与发展权和人权联系以及圣经规范在一起，进而将“免除重债穷国无力偿还的债务”塑造成为国际社会的一种规范，一种道义上的责任与义务。在跨国反大坝运动的案例中，无论是主张改革还是主张反对大坝建设的跨国联盟都因土著民保护、人权和环境保护等国际规范的传播而增强了力量，同时跨国联盟反过来也进一步促进了这些国际规范。这些规范制度化并渗透进国家和政府间国际组织的程序和结构之中，为这些跨国联盟发挥影响力提供了新的政治机遇。总之，随着跨国社会运动力量的增强，它能推动制度的修改或创建新的、体现全球性的规范和／或以全球性规范作为执行规则的制度。这些新的规则反过来为人们解决原先的权力格局所不能解决的问题开辟了新的空间。例如，对人权的全球保护使得人们在地方组织起来解决社会和环境问题变得更为容易，对核武器和生化武器的全球性限制又促使人们对地雷和集束弹药等常规武器的限制和禁止。
最后，影响和推动全球治理模式的变革。跨国社会运动等公民社会行为体常常“被视为自下而上抵抗全球化和国际机构的源泉，从而挑战了国家的权威和实践，塑造了全球治理的界限与特征”。跨国社会运动对全球治理模式变革的影响体现在以下三个方面：一是阻碍、挫败和延缓现有的某些全球治理方案和倡议。例如跨国减债运动对世界银行和国际货币基金组织所推行的结构调整方案的反对和挑战，跨国运动对经合组织多边投资协定计划的阻挠；二是弥补现有全球治理模式的不足。例如跨国禁雷运动是在主权国家所主导的联合国常规武器公约进程之外，发起独立的渥太华裁军进程，这是对主权国家和联合国这一政 府间组织原有的治理效果不足的一个重要补充，而且两种进程彼此共存(且相互竞争)进而对这些武器实现共同的管制；三是促进新的全球治理合作模式。令人关注的是，旨在为国际大坝的规划建设和运营管理等方面制定国际认可的规范、准则和标准的世界大坝委员会就是在跨国反大坝运动的推动下产生的，该委员会非同寻常的一点是，它“由分别来自政府、私营部门和公民社会的各四名委员组成”，这种“混合治理模式”是史无前例的。这种多行为体、多部门和多层次的“全球治理”安排在20世纪的大部分时间里是不可想象的，并从一个侧面表明20世纪90年代末跨国社会运动给国际大坝管理机制所带来的重要改变。总之，在推动全球治理模式变革的过程中，跨国社会运动促使以主权国家为主体的国际治理体系演变为“多层次的”和“多中心的”全球治理体系。
当然，跨国社会运动在影响全球治理的同时也受到全球治理结构和进程以及其他治理主体尤其是国家的影响和制约。这里强调跨国社会运动对全球治理的重要影响，并不是否认主权国家在全球治理中的核心作用。跨国社会运动旨在促进“更加以人为中心的而不是以市场为中心”的全球治理模式，然而其对全球治理所产生的影响和成果最终要通过国家来贯彻和执行，而且跨国社会运动的全球治理愿景是“既要保护公民免遭政府的苛政，又要增进国家解决跨国问题的能力”。因而，跨国社会运动的治理功能是“对国家体系治理功能的补充而非取代”。然而，跨国社会运动对全球治理的影响又不是无足轻重的，正如戴维·赫尔德等人所强调的：“如果社会运动……等被排除在全球治理的含义之外的话，那么，全球治理的形式和动力将得不到恰当的理解。”而这正是跨国社会运动之于全球治理的重要意义所在。
结语
要之，跨国社会运动有时积极参与到全球治理进程之中而成为其中的一个部分，有时又似乎游离于全球治理的正式机构之外，对其进发起建设性的挑战；而与此同时，它又是在现有的全球治理结构和进程之中运作并受其影响和制约，然而有一点似乎可以肯定：随着全球治理实践的发展，跨国社会运动势必对全球治理施加更多的影响，而这反过来又推动着全球治理的进一步发展与演变。更为重要的是，正是在跨国社会运动与政府间国际组织和主权国家政府等全球治理机构之间互动的过程中，世界政治和国际体系正发生着“静悄悄的革命”。其中最为引人瞩目的就是原本以国家为中心的国际体系，因为全球化的巨大推动和全球治理实践的发展，而正在不断地向一个由多元权威结构和许多不同互动单元构成的国际体系发展。虽然国家尤其是大国依然在这一发生巨大变化的国际体系中占有十分重要的位置，但是非国家行为体，其中包括国际政府间组织，国际非政府组织，跨国公司乃至跨国社会运动，却在当代国际体系中发挥着越来越大的作用，一种多元中心的国际体系正在悄然孕育发展之中。
(责任编辑：张业亮)