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摘要 2014年底我国《土地改革总体框架方案》已上报国务院，其中征地试点方案备受关注。该研究分析了我国征地制度中仍存在的公共利益界定不明、征地补偿机制不合理、失地农民无保障、政府失灵等问题，提出了提高征地补偿标准、实行多样化的补偿方式、建立外围配套制度等健全征地补偿机制的对策建议。
关键词 征地制度；存在问题；对策；补偿机制
中图分类号 S27 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2015）27-272-02
The Study of Problems and Solutions about the Land Expropriation System in China
HUANG Tong
（School of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing， Jiangsu 210095）
Abstract By the end of 2014， General Framework Program of Land Reform has been submitted to the State Council， in which the pilot program of land expropriation attract tremendous attention. The study analyzes the problems with the land expropriation system in China： public interest definition is not clear， compensation mechanism of land expropriation is unreasonable， the problems of the land-expropriation farmers， government failure. Several countermeasures for perfecting land expropriation compensation mechanism were put forward， such as improving compensation standard， operating diversified compensation way， establishing peripheral supporting system.
Key words Land expropriation system； Existing problems； Countermeasure； Compensation mechanism
中共十八届三中全会明确指出要“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”[1]。我国现行的征地制度是指国家出于公共利益的需要，在依法给予集体经济组织及农民补偿后，将集体所有的土地转变为国有土地的行为。在我国城镇化率已达50%的背景下，为了寻求更多的新增建设用地，土地征收就成了城市扩张、经济增长及现实需要的必然结果。笔者从征地现状入手，系统剖析了征地制度中存在的问题，提出相应的解决措施，以期为顺利高效推动土地征收工作提供理论支撑。
1 我国征地制度中存在的问题
1.1 公共利益界定不明
《土地管理法》第二条明确规定：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。但是，我国现行的《宪法》、《土地管理法》及相关法律都缺乏对“公共利益”的明确界定，表达过于笼统，对公共利益的内涵未做阐述和说明。况且《土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。但由于城市国有土地供应紧缺，单位和个人所申请使用的土地大部分来源于征地范围内的土地。这种法律的“含糊不清”导致现行滥征土地现象普遍，远远超出公共利益的范围，用于基础设施、公益事业、军事用地、国家重点扶持的建设项目用地的比例极低，征收后的土地也大都以营利性为目的。
1.2 征地补偿机制不合理
1.2.1
补偿对象不全。《土地管理法》明确规定了集体经济组织所有的农用地补偿方式和标准，但对于宅基地、乡镇企业等建设用地的补偿并未给予依法说明。这种无法可依的现象，易导致地方政府为了寻求地方利益的最大化而直接或间接地损害到集体经济组织的利益。
1.2.2
补偿标准过低。《土地管理法》第四十七条指出：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。但这一做法并未考虑到土地的增值收益。土地被征收后，政府大多以“招、拍、挂”的形式出让土地，土地用途随之发生改变，用于商业、工业、住宅、旅游、娱乐用地等，因此出让价格往往表现为市场价格且与远远高于原用途获得的收益。但土地的增值收益全部被政府和用地单位所攫取，农民无法参与到增值收益的分配机制中来，两者利益严重失衡。况且，采用原产值倍数法忽略了土地的产权属性，征地行为是土地所有权由集体经济组织向国家的转移，但国家并未以市场价值“购买”，只是以补偿的方式获得土地的所有权，计划经济色彩太过浓烈，被征收土地的市场价值未显现完全出来。同時，土地的产值在未来的年限里可通过增加肥力、改进技术、规模经营等手段得到提高，以原产值作为补偿依据缺乏说服力。
1.2.3
补偿方式不合理。当前普遍的仅以货币一次性支付的方式对集体经济组织和农民进行补偿，补偿方法过于单一和短期化，缺乏相应的社会保障、就业指导等补偿措施，无法保障失地农民日后的生活。
1.3 失地农民问题 土地是农民的经济来源，也是农民基本的生活保障。农民失去土地后，就失去了安身立命之本。各地开展征地工作以来，很多农民不得不离开土地，被迫“上楼”，但政府对失地农民的安置及保障措施却一直不到位。且随着征地范围的扩大，失地农民数量的增多，很多“无土地，无工作，无社保”的“三无”农民只能选择进城务工，但被城市边缘化，无法获得稳定的经济收入，也享受不到社会保障政策，子女落户难、上学难等现象普遍存在，农民失地后生活得不到保障，集体上访等现象也时有发生。这种现象进一步加剧了政府与农民之间的冲突，一定程度上催生了不稳定因子，影响了社会稳定。
1.4 政府失灵
我国《宪法》、《土地管理法》及《物权法》中均明文规定，国家为了公共利益的需要，可依照法律对土地实行征收或征用并给予补偿。这就意味着在征地过程中政府居于主导地位，享有绝对的买方垄断。同时，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的法律规定又让政府在土地出让市场上实现了绝对的卖方垄断。背离了自由的市场经济体制，垄断必然会导致土地经济利用效率的低下，引起过度征地或农地过度非农化的现象。
征地制度还为政府带来了巨大的财政收入，除土地出让金和各种税费外，政府还将征收的土地向银行抵押，获取信贷支持。另外，在以地方经济绩效为政府官员政绩考核的主要指标的要求下，官员为了促进地方经济的增长，提升GDP，得到晋升的机会，激发了利用行政权力强制征地，甚至不惜以低价出让土地来招商引资的冲动。国家出于保护耕地、保障粮食安全及维护农民利益等宏观战略的考虑，进行了土地用途管制，划定了基本农田保护区，土地征收受到公共利益用途的限制。排除在公共利益用途之外的为了低价获取土地使用权的用地单位和个人，有可能贿赂相关官员，官员受到个人利益的诱惑扩大征地范围，盲目改变土地用途，造成土地“寻租”和腐败现象的产生。“寻租”现象产生后，开发商或用地单位看到“寻租”成效，进一步扩大“寻租”规模，从而造成恶性循环，征地过程中的腐败现象愈演愈烈。
2 健全征地补偿机制的对策建议
2.1 提高征地补偿标准
中共十八大报告“推动城乡发展一体化”一栏中，专门提到了“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。这是征地制度改革内容首次写进党代会报告。由此可见，提高征地补偿标准已迫在眉睫。征地补偿标准应充分考虑被征土地的区位、发展潜力及市场的供求关系等因素，參照征地日期相似条件下土地的市场价格予以补偿。其次，应使农民参与到土地增值收益的分配机制中来，可以将土地的增值收益以股份红利或债券的形式与农民分享，从而妥善处理好农民、集体经济组织、政府之间的利益关系。另外，应取消法律规定中征地补偿的上限，因为即使是现行制度下的最高额补偿也不能确保满足农民未来的生活需要。各地还应根据实际情况，因地制宜地对市场机制下的补偿标准予以调整修正。最后，如果集体经济组织和农民对征地补偿标准存在争议，可由政府与集体经济组织和农民协商解决。
2.2 实行多样化的补偿方式
除了货币补偿外，还可以考虑就业安置、留业补偿安置、土地债券补偿或入股分红安置等非货币方式对失地农民予以补偿。就业安置一方面是政府组织农民进行就业技能培训，提高农民素质，使之满足用人单位的要求，另一方面是政府直接安排农民到就近企业工作，享受职工的待遇。留业补偿安置指的是在征地过程中留有10%左右的土地，让农民和集体经济组织能在土地上进行相应的生产经营活动，保障其获得长远利益。土地债券补偿或入股分红安置是指政府以向农民发放债券或让农民入股的方式替代部分货币补偿，这样既减轻了政府短期内的财政负担，对政府进行变相的融资，使政府能够加快基础设施的建设，完善社会福利制度，又能为失地农民提供收入保障，解决农民的后顾之忧[2-3]。
2.3 建立外围配套制度
为协调好公平与效率的关系，征地补偿机制还需要建立相应的外围配套制度。首先，建立健全农村的社会保障体系，完善失地农民社会保障制度。在当前农村社会保障体系尚不完备的背景下，政府可将失地农民转为非农业户口，使其享受城镇居民的待遇。更长远的方法是要求政府统筹城乡发展，破解二元结构，建立覆盖城乡的社会保障体系，降低农民对土地的依赖。其次，政府应在教育、医疗、住房、养老等方面为农民提供更优的公共服务，使农民有房住、有病能医、子女上学无忧，减轻农民负担，缓解政府与农民之间的矛盾，促进社会和谐繁荣发展。最后，政府可依靠数据库建立失地农民档案，及时跟踪、了解、帮助失地农民的生活，也可建立专门的政府网站定时地发布一些针对失地农民的就业信息，拓宽失地农民的就业渠道，为失地农民提供更多的就业方向。
参考文献
[1] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18.
[2] 单娇颖.农地非农化进程中土地增值收益分配研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2014.
[3] 薛军.中国农地征收制度研究：基于效率与公平的视角[D].昆明：云南大学，2013.
关键词 征地制度；存在问题；对策；补偿机制
中图分类号 S27 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2015）27-272-02
The Study of Problems and Solutions about the Land Expropriation System in China
HUANG Tong
（School of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing， Jiangsu 210095）
Abstract By the end of 2014， General Framework Program of Land Reform has been submitted to the State Council， in which the pilot program of land expropriation attract tremendous attention. The study analyzes the problems with the land expropriation system in China： public interest definition is not clear， compensation mechanism of land expropriation is unreasonable， the problems of the land-expropriation farmers， government failure. Several countermeasures for perfecting land expropriation compensation mechanism were put forward， such as improving compensation standard， operating diversified compensation way， establishing peripheral supporting system.
Key words Land expropriation system； Existing problems； Countermeasure； Compensation mechanism
中共十八届三中全会明确指出要“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”[1]。我国现行的征地制度是指国家出于公共利益的需要，在依法给予集体经济组织及农民补偿后，将集体所有的土地转变为国有土地的行为。在我国城镇化率已达50%的背景下，为了寻求更多的新增建设用地，土地征收就成了城市扩张、经济增长及现实需要的必然结果。笔者从征地现状入手，系统剖析了征地制度中存在的问题，提出相应的解决措施，以期为顺利高效推动土地征收工作提供理论支撑。
1 我国征地制度中存在的问题
1.1 公共利益界定不明
《土地管理法》第二条明确规定：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。但是，我国现行的《宪法》、《土地管理法》及相关法律都缺乏对“公共利益”的明确界定，表达过于笼统，对公共利益的内涵未做阐述和说明。况且《土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。但由于城市国有土地供应紧缺，单位和个人所申请使用的土地大部分来源于征地范围内的土地。这种法律的“含糊不清”导致现行滥征土地现象普遍，远远超出公共利益的范围，用于基础设施、公益事业、军事用地、国家重点扶持的建设项目用地的比例极低，征收后的土地也大都以营利性为目的。
1.2 征地补偿机制不合理
1.2.1
补偿对象不全。《土地管理法》明确规定了集体经济组织所有的农用地补偿方式和标准，但对于宅基地、乡镇企业等建设用地的补偿并未给予依法说明。这种无法可依的现象，易导致地方政府为了寻求地方利益的最大化而直接或间接地损害到集体经济组织的利益。
1.2.2
补偿标准过低。《土地管理法》第四十七条指出：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。但这一做法并未考虑到土地的增值收益。土地被征收后，政府大多以“招、拍、挂”的形式出让土地，土地用途随之发生改变，用于商业、工业、住宅、旅游、娱乐用地等，因此出让价格往往表现为市场价格且与远远高于原用途获得的收益。但土地的增值收益全部被政府和用地单位所攫取，农民无法参与到增值收益的分配机制中来，两者利益严重失衡。况且，采用原产值倍数法忽略了土地的产权属性，征地行为是土地所有权由集体经济组织向国家的转移，但国家并未以市场价值“购买”，只是以补偿的方式获得土地的所有权，计划经济色彩太过浓烈，被征收土地的市场价值未显现完全出来。同時，土地的产值在未来的年限里可通过增加肥力、改进技术、规模经营等手段得到提高，以原产值作为补偿依据缺乏说服力。
1.2.3
补偿方式不合理。当前普遍的仅以货币一次性支付的方式对集体经济组织和农民进行补偿，补偿方法过于单一和短期化，缺乏相应的社会保障、就业指导等补偿措施，无法保障失地农民日后的生活。
1.3 失地农民问题 土地是农民的经济来源，也是农民基本的生活保障。农民失去土地后，就失去了安身立命之本。各地开展征地工作以来，很多农民不得不离开土地，被迫“上楼”，但政府对失地农民的安置及保障措施却一直不到位。且随着征地范围的扩大，失地农民数量的增多，很多“无土地，无工作，无社保”的“三无”农民只能选择进城务工，但被城市边缘化，无法获得稳定的经济收入，也享受不到社会保障政策，子女落户难、上学难等现象普遍存在，农民失地后生活得不到保障，集体上访等现象也时有发生。这种现象进一步加剧了政府与农民之间的冲突，一定程度上催生了不稳定因子，影响了社会稳定。
1.4 政府失灵
我国《宪法》、《土地管理法》及《物权法》中均明文规定，国家为了公共利益的需要，可依照法律对土地实行征收或征用并给予补偿。这就意味着在征地过程中政府居于主导地位，享有绝对的买方垄断。同时，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的法律规定又让政府在土地出让市场上实现了绝对的卖方垄断。背离了自由的市场经济体制，垄断必然会导致土地经济利用效率的低下，引起过度征地或农地过度非农化的现象。
征地制度还为政府带来了巨大的财政收入，除土地出让金和各种税费外，政府还将征收的土地向银行抵押，获取信贷支持。另外，在以地方经济绩效为政府官员政绩考核的主要指标的要求下，官员为了促进地方经济的增长，提升GDP，得到晋升的机会，激发了利用行政权力强制征地，甚至不惜以低价出让土地来招商引资的冲动。国家出于保护耕地、保障粮食安全及维护农民利益等宏观战略的考虑，进行了土地用途管制，划定了基本农田保护区，土地征收受到公共利益用途的限制。排除在公共利益用途之外的为了低价获取土地使用权的用地单位和个人，有可能贿赂相关官员，官员受到个人利益的诱惑扩大征地范围，盲目改变土地用途，造成土地“寻租”和腐败现象的产生。“寻租”现象产生后，开发商或用地单位看到“寻租”成效，进一步扩大“寻租”规模，从而造成恶性循环，征地过程中的腐败现象愈演愈烈。
2 健全征地补偿机制的对策建议
2.1 提高征地补偿标准
中共十八大报告“推动城乡发展一体化”一栏中，专门提到了“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。这是征地制度改革内容首次写进党代会报告。由此可见，提高征地补偿标准已迫在眉睫。征地补偿标准应充分考虑被征土地的区位、发展潜力及市场的供求关系等因素，參照征地日期相似条件下土地的市场价格予以补偿。其次，应使农民参与到土地增值收益的分配机制中来，可以将土地的增值收益以股份红利或债券的形式与农民分享，从而妥善处理好农民、集体经济组织、政府之间的利益关系。另外，应取消法律规定中征地补偿的上限，因为即使是现行制度下的最高额补偿也不能确保满足农民未来的生活需要。各地还应根据实际情况，因地制宜地对市场机制下的补偿标准予以调整修正。最后，如果集体经济组织和农民对征地补偿标准存在争议，可由政府与集体经济组织和农民协商解决。
2.2 实行多样化的补偿方式
除了货币补偿外，还可以考虑就业安置、留业补偿安置、土地债券补偿或入股分红安置等非货币方式对失地农民予以补偿。就业安置一方面是政府组织农民进行就业技能培训，提高农民素质，使之满足用人单位的要求，另一方面是政府直接安排农民到就近企业工作，享受职工的待遇。留业补偿安置指的是在征地过程中留有10%左右的土地，让农民和集体经济组织能在土地上进行相应的生产经营活动，保障其获得长远利益。土地债券补偿或入股分红安置是指政府以向农民发放债券或让农民入股的方式替代部分货币补偿，这样既减轻了政府短期内的财政负担，对政府进行变相的融资，使政府能够加快基础设施的建设，完善社会福利制度，又能为失地农民提供收入保障，解决农民的后顾之忧[2-3]。
2.3 建立外围配套制度
为协调好公平与效率的关系，征地补偿机制还需要建立相应的外围配套制度。首先，建立健全农村的社会保障体系，完善失地农民社会保障制度。在当前农村社会保障体系尚不完备的背景下，政府可将失地农民转为非农业户口，使其享受城镇居民的待遇。更长远的方法是要求政府统筹城乡发展，破解二元结构，建立覆盖城乡的社会保障体系，降低农民对土地的依赖。其次，政府应在教育、医疗、住房、养老等方面为农民提供更优的公共服务，使农民有房住、有病能医、子女上学无忧，减轻农民负担，缓解政府与农民之间的矛盾，促进社会和谐繁荣发展。最后，政府可依靠数据库建立失地农民档案，及时跟踪、了解、帮助失地农民的生活，也可建立专门的政府网站定时地发布一些针对失地农民的就业信息，拓宽失地农民的就业渠道，为失地农民提供更多的就业方向。
参考文献
[1] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18.
[2] 单娇颖.农地非农化进程中土地增值收益分配研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2014.
[3] 薛军.中国农地征收制度研究：基于效率与公平的视角[D].昆明：云南大学，2013.