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新修订的民事诉讼法把总则“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”调整为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。检察机关参与民事诉讼的方式有三种:第一、检察机关提起民事诉讼;第二、检察机关对法院的判决、裁定提出抗诉;第三,各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。第四、生效的法律文书执行过程中,检察机关对于法院执行行为的监督。
一、检察机关参与民事诉讼的方式
(一)检察机关提起民事诉讼的方式
纵观世界各国的立法,检察机关提起民事诉讼主要有三种方式:1.单独提起。即检察机关以原告的身份提起民事诉讼。如《日本人事诉讼程序法》第20条规定:“当检察官提起诉讼时,将夫妻双方作为对方当事人。”2.参与提起民事诉讼。所谓参与提起民事诉讼就是检察机关作为从当事人支持原告人提起诉讼。如《法国新民事诉讼法典》第424条规定:“检察院在对其通报的案件中的法律适用问题提出意见,参加诉讼时,为从当事人。”3.共同提起。所谓共同提起就是检察机关与其他当事人以共同原告的身份一同提起诉讼。如《法国民法典》第191条规定:“结婚未在主管官员前公开举行的,夫妻本人、父母、直系尊血亲和一切对此有现实与受利益的人以及检察院均得提起上诉”。
从民事诉讼法典来看,我国可以采用的是第一种方式。民事诉讼法第55条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这里法律规定的机关是法律授权的机关,它虽然没有明确规定检察机关,但根据修改前学界研究的成果,都一直主张应该赋予检察机关提起公益诉讼的权利。应该通过近一步司法解释的方法赋予检察机关亦有提起公益诉讼的权利。
(二)检察机关对法院民事判决、裁定的抗诉
检察机关对于法院判决、裁定提出抗诉是检察权对于审判权制约和监督的主要方式。抗诉的对象既可以是未生效的判决、裁定,也可以是生效的判决、裁定。新修订的民事诉讼法进一步充实了检察机关抗诉的内容。主要体现在在:
第一,各级人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。(第208条)
第二,规定了当事人申请检察机关检察建议或抗诉的程序。第209条规定,在人民法院驳回再审申请的、人民法院逾期未对再审申请作出裁定的、再审判决、裁定有明显错误的,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查,作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。
二、检察机关参与民事诉讼时的法律地位
所谓检察机关参与民事诉讼时的法律地位就是检察机关在民事诉讼中的角色和身份,它是检察机关享有权利和义务的基础。检察机关参加民事诉讼的依据和其参加民事诉讼的方式都决定和影响着检察机关在民事诉讼中的法律地位:
(一)提起民事诉讼时只能为原告人
目前就检察机关提起民事诉讼时的法律地位在认识上存在着很大的分歧。有法律监督者说、双重身份说[1]、公益代表人说、民事公诉人说、原告人说。笔者认为原告人说相对比较合理。理由在于:
首先,把检察机关视为监督者的身份与民事诉讼的基本理论存在着冲突。在刑事诉讼中,检察机关作为法律监督者,代表国家对于犯罪嫌疑人提起公诉,其必须举出证据证明被告人的犯罪事实。如果在民事诉讼中如果检察机关仍然是法律监督者,就意味着检察机关也必须举出证据证明侵权人侵权的要件,在进一步来说,为了检察机关为了能够履行自己的证明责任,法律必须赋予检察机关更多的收集和查明证据的手段。也因为其监督者的身份所以检察机关不可以参与调解、和解,不可以被提出反诉。这些都是和民事诉讼的证明责任分配、处分权原则等基本理论存在着冲突的。再者,如果检察机关是监督者,必定意味着还应该有原告的存在,当原告的的意志和监督者的意志发生冲突的时候在法律上也无法处理。
其次,双重身份说也是不恰当的。监督既包括对于法院审判行为的监督,也包括对于对方是否正确地行使诉讼权利的监督。当一个主体既是监督者又是原告的时候,无疑类似于在足球场上既充当裁判者又担当原告。其公正性不可避免地会受到来自于对方诉讼当事人的怀疑。
再次,公益代表人说混淆了参加依据与实际诉讼地位之间的关系。公共利益代表人解决的是检察机关作为非本案利害关系人为什么能够提起民事诉讼的问题,是一种资格,不是“对抗——判定”这一诉讼结构中的术语;而诉讼地位则解决的是检察机关提起民事诉讼后在诉讼中享有什么样的权利、承担什么样的义务,在“对抗——判定”这一诉讼结构中的具体位置。
最后,民事公诉人说是刑事公诉人这一概念在民事诉讼中的借用。但是这一借用是非常不恰当的。它是力图保持检察机关在民事诉讼中监督者的地位同时又竭力适应民事诉讼本身特点的一种产物,概念本身就存在着逻辑上的矛盾。公诉和自诉是一组并生的概念,采用民事公诉人的概念,暗含着已经认可了民事诉讼中还应该有自诉人的概念。国家在刑事诉讼中区分自诉和公诉是为了区分自诉案件和公诉案件,那么在民事诉讼中采用公诉人和自诉人是否也有区分自诉案件和公诉案件的需要呢?是否意味着检察机关提起民事公诉的案件就不允许当事人再提起诉讼呢?主张该说的学者可能会进一步辩解在民事诉讼中所使用的公诉含义只是为了说明检察机关代表公共利益提起民事诉讼,没有更深层次的含义。但是民众已经接受的却是刑事公诉的含义,人们在理解的时候只会把刑事诉讼中公诉那种强制性含义带到民事诉讼中来。因而,笔者认为检察机关提起民事诉讼只能是原告,处于原告的诉讼地位。
(二)检察机关针对审判人员的违法行为提出建议、参与民事执行程序时为监督者 检察机关在民事执行程序中的法律地位应当是监督者。与审判程序不同,民事执行程序具有行政程序的特点,程序中不存在争讼,所以检察机关不可能充当当事人的角色;同时,法院在执行过程中所行使的权力也不再是审判权,而是执行权,执行权在本质上就是一种行政权。因而,执行程序中检察权所制约的不再是审判权,而是对执行权——一种行政性质权力的制约和监督。检察机关在执行程序中主要是监督执行行为的合法性。
三、检察机关参与民事诉讼的范围
(一)检察机关提起民事诉讼的范围
民事诉讼法第55条虽然是公益诉讼的规定,但采取的是列举的方式,即“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益”,对于何为“损害社会公共利益”的事件尚需要进一步解释。参照国外立法例,笔者认为,下述案件可以列入损害社会公共利益事件范围:
1.国有资产流失案件;2.损害公共设施的案件;3.环境污染案件;4.破坏社会主义市场经济秩序的案件,包括不正当竞争案件以及市场垄断案件;5.法人事件,包括法人的解散、清算、选定临时财产管理人、企业法人的破产及整顿事件等。6.确认婚姻无效案件;7.公民、法人合法权益的案件,被侵害主体与侵权方相比处于比较弱的一方的案件;8.其它侵犯国家利益和社会公共利益的案件,检察机关认为有必要起诉的。
就上述案件,检察机关认为法院认定事实错误或适用法律不当的,都可以提起民事诉讼。
(三)检察机关参与民事执行程序的范围
执行活动主要包括三个方面:一是执行决定,即决定执行措施、决定执行程序的开始、停止和结束;二是执行裁判,即对执行中争议进行裁决;三是执行实施,即采取执行措施。检察机关的监督范围应当涉及到上述三个方面,监督的内容主要是上述行为的合法性。具体而言执行监督范围可以这样设定:
1.人民法院在民事执行程序中做出的生效裁定。按照现行民事诉讼法和《最高人民法院关于执行工作若干问题的规定(试行)》的规定,法院在执行过程中做出的一些涉及实体权利方面的,如变更、追加被执行主体的裁定,在发生错误的时候同样会影响到当事人的实体性权利,但是依据现行的法律当事人又没有上诉权或申请复议权,这不利于当事人或者案外人权利的保护。所以应当允许检察机关作为专门的监督机关对这些生效的裁定提出抗诉。
2.人民法院执行人员不当执行或违法执行等有瑕疵执行行为。不当执行或违法执行主要是指法院在执行过程中做出的一些程序性的裁定,如终止执行、查封、扣押、变卖等措施。这类裁定是执行中的重点,也应当成为检察监督的重点。
3.人民法院执行人员拖延执行或执行不力的。执行程序追求的价值目标是效率和公正,但是在执行实践中,执行机关以各种原因推诿执行或者执行不力的时候,当事人或案外人就无法获得救济,此时通过检察机关提出检察建议,可以有效地解决这个问题。
注释:
[1]所谓双重身份说就是指检察机关在其提起的民事诉讼中具有双重的身份,既是原告又是法律监督者。参见廖中洪著:《检察机关提起民事诉讼若干问题研究》,载于《现代法学》2003年第3期。
一、检察机关参与民事诉讼的方式
(一)检察机关提起民事诉讼的方式
纵观世界各国的立法,检察机关提起民事诉讼主要有三种方式:1.单独提起。即检察机关以原告的身份提起民事诉讼。如《日本人事诉讼程序法》第20条规定:“当检察官提起诉讼时,将夫妻双方作为对方当事人。”2.参与提起民事诉讼。所谓参与提起民事诉讼就是检察机关作为从当事人支持原告人提起诉讼。如《法国新民事诉讼法典》第424条规定:“检察院在对其通报的案件中的法律适用问题提出意见,参加诉讼时,为从当事人。”3.共同提起。所谓共同提起就是检察机关与其他当事人以共同原告的身份一同提起诉讼。如《法国民法典》第191条规定:“结婚未在主管官员前公开举行的,夫妻本人、父母、直系尊血亲和一切对此有现实与受利益的人以及检察院均得提起上诉”。
从民事诉讼法典来看,我国可以采用的是第一种方式。民事诉讼法第55条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这里法律规定的机关是法律授权的机关,它虽然没有明确规定检察机关,但根据修改前学界研究的成果,都一直主张应该赋予检察机关提起公益诉讼的权利。应该通过近一步司法解释的方法赋予检察机关亦有提起公益诉讼的权利。
(二)检察机关对法院民事判决、裁定的抗诉
检察机关对于法院判决、裁定提出抗诉是检察权对于审判权制约和监督的主要方式。抗诉的对象既可以是未生效的判决、裁定,也可以是生效的判决、裁定。新修订的民事诉讼法进一步充实了检察机关抗诉的内容。主要体现在在:
第一,各级人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。(第208条)
第二,规定了当事人申请检察机关检察建议或抗诉的程序。第209条规定,在人民法院驳回再审申请的、人民法院逾期未对再审申请作出裁定的、再审判决、裁定有明显错误的,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查,作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。
二、检察机关参与民事诉讼时的法律地位
所谓检察机关参与民事诉讼时的法律地位就是检察机关在民事诉讼中的角色和身份,它是检察机关享有权利和义务的基础。检察机关参加民事诉讼的依据和其参加民事诉讼的方式都决定和影响着检察机关在民事诉讼中的法律地位:
(一)提起民事诉讼时只能为原告人
目前就检察机关提起民事诉讼时的法律地位在认识上存在着很大的分歧。有法律监督者说、双重身份说[1]、公益代表人说、民事公诉人说、原告人说。笔者认为原告人说相对比较合理。理由在于:
首先,把检察机关视为监督者的身份与民事诉讼的基本理论存在着冲突。在刑事诉讼中,检察机关作为法律监督者,代表国家对于犯罪嫌疑人提起公诉,其必须举出证据证明被告人的犯罪事实。如果在民事诉讼中如果检察机关仍然是法律监督者,就意味着检察机关也必须举出证据证明侵权人侵权的要件,在进一步来说,为了检察机关为了能够履行自己的证明责任,法律必须赋予检察机关更多的收集和查明证据的手段。也因为其监督者的身份所以检察机关不可以参与调解、和解,不可以被提出反诉。这些都是和民事诉讼的证明责任分配、处分权原则等基本理论存在着冲突的。再者,如果检察机关是监督者,必定意味着还应该有原告的存在,当原告的的意志和监督者的意志发生冲突的时候在法律上也无法处理。
其次,双重身份说也是不恰当的。监督既包括对于法院审判行为的监督,也包括对于对方是否正确地行使诉讼权利的监督。当一个主体既是监督者又是原告的时候,无疑类似于在足球场上既充当裁判者又担当原告。其公正性不可避免地会受到来自于对方诉讼当事人的怀疑。
再次,公益代表人说混淆了参加依据与实际诉讼地位之间的关系。公共利益代表人解决的是检察机关作为非本案利害关系人为什么能够提起民事诉讼的问题,是一种资格,不是“对抗——判定”这一诉讼结构中的术语;而诉讼地位则解决的是检察机关提起民事诉讼后在诉讼中享有什么样的权利、承担什么样的义务,在“对抗——判定”这一诉讼结构中的具体位置。
最后,民事公诉人说是刑事公诉人这一概念在民事诉讼中的借用。但是这一借用是非常不恰当的。它是力图保持检察机关在民事诉讼中监督者的地位同时又竭力适应民事诉讼本身特点的一种产物,概念本身就存在着逻辑上的矛盾。公诉和自诉是一组并生的概念,采用民事公诉人的概念,暗含着已经认可了民事诉讼中还应该有自诉人的概念。国家在刑事诉讼中区分自诉和公诉是为了区分自诉案件和公诉案件,那么在民事诉讼中采用公诉人和自诉人是否也有区分自诉案件和公诉案件的需要呢?是否意味着检察机关提起民事公诉的案件就不允许当事人再提起诉讼呢?主张该说的学者可能会进一步辩解在民事诉讼中所使用的公诉含义只是为了说明检察机关代表公共利益提起民事诉讼,没有更深层次的含义。但是民众已经接受的却是刑事公诉的含义,人们在理解的时候只会把刑事诉讼中公诉那种强制性含义带到民事诉讼中来。因而,笔者认为检察机关提起民事诉讼只能是原告,处于原告的诉讼地位。
(二)检察机关针对审判人员的违法行为提出建议、参与民事执行程序时为监督者 检察机关在民事执行程序中的法律地位应当是监督者。与审判程序不同,民事执行程序具有行政程序的特点,程序中不存在争讼,所以检察机关不可能充当当事人的角色;同时,法院在执行过程中所行使的权力也不再是审判权,而是执行权,执行权在本质上就是一种行政权。因而,执行程序中检察权所制约的不再是审判权,而是对执行权——一种行政性质权力的制约和监督。检察机关在执行程序中主要是监督执行行为的合法性。
三、检察机关参与民事诉讼的范围
(一)检察机关提起民事诉讼的范围
民事诉讼法第55条虽然是公益诉讼的规定,但采取的是列举的方式,即“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益”,对于何为“损害社会公共利益”的事件尚需要进一步解释。参照国外立法例,笔者认为,下述案件可以列入损害社会公共利益事件范围:
1.国有资产流失案件;2.损害公共设施的案件;3.环境污染案件;4.破坏社会主义市场经济秩序的案件,包括不正当竞争案件以及市场垄断案件;5.法人事件,包括法人的解散、清算、选定临时财产管理人、企业法人的破产及整顿事件等。6.确认婚姻无效案件;7.公民、法人合法权益的案件,被侵害主体与侵权方相比处于比较弱的一方的案件;8.其它侵犯国家利益和社会公共利益的案件,检察机关认为有必要起诉的。
就上述案件,检察机关认为法院认定事实错误或适用法律不当的,都可以提起民事诉讼。
(三)检察机关参与民事执行程序的范围
执行活动主要包括三个方面:一是执行决定,即决定执行措施、决定执行程序的开始、停止和结束;二是执行裁判,即对执行中争议进行裁决;三是执行实施,即采取执行措施。检察机关的监督范围应当涉及到上述三个方面,监督的内容主要是上述行为的合法性。具体而言执行监督范围可以这样设定:
1.人民法院在民事执行程序中做出的生效裁定。按照现行民事诉讼法和《最高人民法院关于执行工作若干问题的规定(试行)》的规定,法院在执行过程中做出的一些涉及实体权利方面的,如变更、追加被执行主体的裁定,在发生错误的时候同样会影响到当事人的实体性权利,但是依据现行的法律当事人又没有上诉权或申请复议权,这不利于当事人或者案外人权利的保护。所以应当允许检察机关作为专门的监督机关对这些生效的裁定提出抗诉。
2.人民法院执行人员不当执行或违法执行等有瑕疵执行行为。不当执行或违法执行主要是指法院在执行过程中做出的一些程序性的裁定,如终止执行、查封、扣押、变卖等措施。这类裁定是执行中的重点,也应当成为检察监督的重点。
3.人民法院执行人员拖延执行或执行不力的。执行程序追求的价值目标是效率和公正,但是在执行实践中,执行机关以各种原因推诿执行或者执行不力的时候,当事人或案外人就无法获得救济,此时通过检察机关提出检察建议,可以有效地解决这个问题。
注释:
[1]所谓双重身份说就是指检察机关在其提起的民事诉讼中具有双重的身份,既是原告又是法律监督者。参见廖中洪著:《检察机关提起民事诉讼若干问题研究》,载于《现代法学》2003年第3期。