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在我国，狭义的退出公租房保障，是指公租房保障家庭因收入、住房、人口情况发生变化不再符合保障条件，或公租房承租人因租赁期间违反管理规定且拒不改正，管理部门应将其退出公租房保障。广义的退出公租房保障，则还包括在公租房不同保障梯度之间的调整，即退出原保障梯度，申请按照其他住房保障梯度予以保障。“十二五”期间，贵阳市新建公租房（含廉租住房）500多万平方米10万套（含购买、改建、租赁）。随着公租房陆续建成，越来越多保障家庭入住，公租房退出与腾退情况不断出现，有效检验了现有公租房退出机制的合理性。本文旨在以贵阳市公租房管理部门在退出管理中遇到的腾退难题为观察样本，探寻更加合理有效的公租房退出管理模式，并对相关政策提出优化建议。
一、贵阳市公租房保障基本情况
按国家、省、市相关规定，贵阳市通过政府主导或者提供政策支持，向住房困难家庭发放公租房租赁住房补贴、实物配租公租房，解决住房困难问题。为推进公租房建设，创新工作方式，逐步提高公租房运营管理能力，组建贵阳市公共住宅投资建设（集团）有限公司（以下简称市住投公司），作为政府指定运营管理机构，专门承担公租房开发建设及物业服务职能，项目建设和运营受政府有关部门的监管。
二、贵阳市公租房退出机制相关规定
目前，按照《公共租赁住房管理办法》（住建部2012年第11号令）贵阳市制定了《贵阳市公共租赁住房管理暂行办法》（筑府发〔2011〕32号）和《关于有序推进公租房分配管理工作的实施意见（暂行）》（筑府办发〔2016〕42号）等文件，所有违规使用行为处理规定最终指向狭义的退出公租房保障，有承租公租房的应腾退、拒不腾退的，向法院起诉。在腾退之前据情节不同还可以采取的措施有：一是给予合理的搬迁期；二是要求被退出保障的承租人按市场租金缴纳租金；三是罚款，金额一般在1000元以下，有违法所得的，处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款；四是记入公租房管理檔案。
三、贵阳市公租房腾退难原因分析
从承租人拒绝腾退的理由出发，我们分析退出工作难以推进的原因，主要有：
（一）承租人年度资格复核规定难以执行
2007年前，我国处于以经济适用房供应为主的住房保障阶段，全国城镇住房困难低收入家庭约1000万户，实际享受廉租住房政策家庭占比仅2.7%，建设部等八部门制定《廉租住房保障办法》规定年度资格复核制度，基层政府工作力量尚且能执行。2012年住建部制定《公共租赁住房管理办法》，规定公租房租赁期限届满应当提出续租申请并由住房保障主管部门复核资格。2014年，住房城乡建设部《关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》（建保〔2014〕91号）规定要完善城镇低收入住房困难家庭资格复核制度，但并未明确规定如何处理年度资格复核与租赁期满资格复核并存的问题。
《贵阳市公共租赁住房管理暂行办法》（筑府发〔2011〕32号）第37条规定所有住房保障家庭都应当统一进行年度资格复核，沿用至今。市住投公司为执行该制度，与公租房承租人签订《贵阳市公共租赁住房租赁合同》第11条规定经审核不符合保障条件、且未经同意给予租住过渡期限的，应无条件腾退住房，拒不腾退房屋的，可向人民法院起诉，并强制收回房屋。
但是，大规模公租房建成投用后，年度资格复核实施日渐力不从心，加上承租人如果离开原资格准入地社区，承租其他城区公租房，很容易信息脱节、难以联系，不能及时参加年度资格复核或调整保障梯度，从而被主管部门决定退出公租房保障。
（二）公租房保障退出精准识别难
公租房承租人因知识、文化水平有限，对公租房梯度保障政策不够了解。在纳入保障后，保障家庭收入、住房情况发生变化不再符合准入时的保障梯度条件，会因予以调整后的保障梯度对自身不利，而不及时申报信息调整住房保障梯度。往往导致住房保障主管部门在资格复核时，发现该家庭不符合现保障梯度，又未获得该家庭可以调整进入其他保障梯度的信息，而决定先将其退出住房保障。
另外，负责住房保障一线工作的社区服务中心因基层事务繁杂且无专职工作人员，直接面对承租人详细宣传、解答公租房管理政策的能力较弱。在保障对象动态调整工作繁琐、保障家庭流动性大、收入与住房情况核定不易的情况下，难以逐户指导承租人进行梯度调整，也可能导致承租人不能尽快向社区申报家庭新的基本情况或调整保障方式。
（三）不断扩大的保障群体对公共租赁住房保障模式提出挑战
由于住房先天同时具备投资性与消费性，能够实现“财富效应”，住房困难家庭永远租房不应当成为政府社会保障政策目的，相反，应当激励他们努力获得自有住房、把握因经济社会发展在资产保值增值过程中获得收益的机会。
2015年，贵阳市发布《2015年申请公共租赁住房保障收入和住房困难标准的通知》，保障对象不再限于低保、低收入家庭，扩大至涵盖中等偏下收入住房困难家庭及符合规定条件的新就业无房职工、稳定就业的外来务工人员。新就业无房职工、稳定就业的外来务工人员即“夹心层”，通常只是在短期内有住房困难问题，但愿意通过自身努力提高收入、积累财富，他们很可能在不远的将来因有能力购买房屋，导致不再符合原定保障梯度要求，被退出公租房保障。
（四）公租房管理部门缺乏精准措施规范公租房违规使用行为
目前，从国家到地方，对违规使用公租房的行为虽然制定了数种处理方法，但是各种方法仅仅规定违规即处理，未注意针对违规使用行为所损害的住房保障权益程度大小来确定处理方式，缺乏层次，执法者在所要保护的住房保障权益目的不明确的情况下执行政策很容易混淆各种措施之间的界限。例如，对拖欠租金的行为一旦期满6个月，不论原因均要求退出公租房的处理过于武断，现实中部分承租人因病、因子女入学发生大额开支暂时周转困难而发生欠租这一违规行为。
2013年各类保障方式开始并轨运行，政策设计研究者更加注重资格准入保障分梯度进行，忽略了退出时如何调整保障梯度也需要细致的程序设计，这与公租房、廉租房并轨运行政策设计初衷目的之一，即原廉租住房对象，即便是收入提高了一些，通过适度提高租金，这样保障家庭仍可居住在保障房中，继续享受保障。 四、公租房腾退难问题的破解路径
以贵阳市公租房退出政策为样本进行考察后，我们发现要解决公租房腾退难问题，关键要从以下几个方面着手：
（一）完善指导承租人申请资格审核的相关程序性规范文件规定
地方政府政策制定部门应当更加注重制定相应的准则与指南，搭建起公租房出租人与市、区住房保障管理部门之间资格审核程序的通道，健全相关的程序保障机制，及时弥补政策漏洞。
1.应当及时进行规范性文件审查
应结合公租房大规模建成投用的实际，落实《公共租赁住房管理办法》和并轨运行等上位规范性文件的最新规定，对实物配租家庭实行《公共租赁住房管理办法》租赁期满申请续租资格复核。租赁期内，承租人家庭人口、收入、住房发生变化的，按日常动态管理程序向有关部门申报后予以及时调整。
2.注重发挥合规使用公租房情况报告的作用
可以规定承租人提出续租申请时，先由公租房出租人出具是否合规使用公租房的情况报告，再将申请资料连同该情况报告一并送资格准入地住房保障主管部门进行资格审核；同时完善公租房出租人定期向住房保障主管部门报送日常巡查结果的机制。
3.利用好公租房租赁合同，明确规定承租人权利义务
住房困难家庭与政府指定公租房运营单位签订的合同，是承租人入住公租房前必须签订的法律文件，条款应力求清晰准确规定承租人入住后有关资格审核、违规使用处理办法，使承租人无障碍知晓相关政策规定，同時尽量避免因后期工作人员政策误读带来的矛盾。行政机关、政府指定公租房运营单位发现承租人有违规使用行为后，可按合同约定要求承租人整改，甚至由政府指定公租房运营管理单位有效行使单方解除合同权，减少采取司法途径处理违规使用行为时可能遇到的问题。
4.完善公租房相关通知文件的书面送达方式
承租人属于流动人口，虽然承租了公租房，社区服务中心、公租房出租人仍然很可能无法联系承租人，影响相关资格审核结果通知的送达生效，建议规定所有书面通知均采用在社区服务中心或者公租房小区张榜定期公告送达，同时在相关政府网站平台定期公布的方式，承租人可以有预期地及时查阅，避免信息传递阻碍影响自身权益。
（二）提高住房保障精准识别度
随着精准扶贫理念提出，作为社会救助重要政策的住房保障制度也要提高保障对象的精准识别程度，以更好保障住房困难群体权益，减少因精准识别度不够带来社会不公，造成稳定问题。
1.加强住房保障政策宣传
住房保障政策制定机关、执行机关在进行政策宣传时应注意更多面向公租房出租人所聘用的物业服务企业进行，通过印制便民服务卡简单清晰地说明政策、定期组织政策培训，提升社区工作人员、物业服务人员工作技能，有效提高住房保障精准识别度。
2.高度重视加强硬件建设
在政府工作人员编制有限、财政支出紧缩的条件下，应当学习精准扶贫充分发挥大数据功用的做法，结合住房保障政策内容特点，科学合理设定数据采集标准，助力市、区住房保障主管部门有效掌握基层社区住房保障工作人员资格准入退出审核工作动态、公租房出租人运营管理情况，从而及时指导、监督社区住房保障工作人员准确识别住房困难家庭，增加保障家庭向公租房出租人咨询相关政策的渠道，减少因保障方式调整不及时被动退出带来公租房腾退难问题。
（三）允许公租房运营机构收取市场租金或者开展“先租后售”
应当允许承租人购买公租房。这是对公民居住权、发展权的尊重与保障，同时，公租房的承租人如果预计到未来有购房的机会，也会增加维护房屋质量的积极性，可以潜在降低公租房运营管理成本；政府所投入的资金也能回收，进行有效的循环利用，在一定程度上缓解政府的财政压力，有助于实现公租房可持续建设发展，提供更多的公租房。
（四）织密退出处理程序网，建立保障梯度调整机制
要突出退出住房保障相关规定导向性，更加注意结合情节严重程度予以处理：一是对承租人获得其他房屋不再符合住房困难条件的，必须退出公租房，但退出方式可以选择腾退，或者购买公租房，或者按照市场价格缴纳租金；二是对承租人拖欠租金、租赁期届满未及时资格复核、擅自转租或转借、调换公租房等行为，在承租人有住房困难的情况下，应完善保障梯度调整机制，给予一定的过渡期整改（例如作出还款计划承诺，或补充资格复核，或完善公租房调换手续），不及时整改的，按市场价格收缴租金，并可以启动诉讼程序申请法院强制执行腾退公租房。三是将违规行为均纳入住房保障诚信档案记录范围，诚信档案可进可出，承租人已改正违规行为的，从诚信档案注销，拒不改正的，应按照市场租金收缴房租且不得通过成员分户退出保障的方式另行申请公租房、不得购买其他房屋、不得聘用为公租房物业服务人员。
王春敏/责任编辑
一、贵阳市公租房保障基本情况
按国家、省、市相关规定，贵阳市通过政府主导或者提供政策支持，向住房困难家庭发放公租房租赁住房补贴、实物配租公租房，解决住房困难问题。为推进公租房建设，创新工作方式，逐步提高公租房运营管理能力，组建贵阳市公共住宅投资建设（集团）有限公司（以下简称市住投公司），作为政府指定运营管理机构，专门承担公租房开发建设及物业服务职能，项目建设和运营受政府有关部门的监管。
二、贵阳市公租房退出机制相关规定
目前，按照《公共租赁住房管理办法》（住建部2012年第11号令）贵阳市制定了《贵阳市公共租赁住房管理暂行办法》（筑府发〔2011〕32号）和《关于有序推进公租房分配管理工作的实施意见（暂行）》（筑府办发〔2016〕42号）等文件，所有违规使用行为处理规定最终指向狭义的退出公租房保障，有承租公租房的应腾退、拒不腾退的，向法院起诉。在腾退之前据情节不同还可以采取的措施有：一是给予合理的搬迁期；二是要求被退出保障的承租人按市场租金缴纳租金；三是罚款，金额一般在1000元以下，有违法所得的，处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款；四是记入公租房管理檔案。
三、贵阳市公租房腾退难原因分析
从承租人拒绝腾退的理由出发，我们分析退出工作难以推进的原因，主要有：
（一）承租人年度资格复核规定难以执行
2007年前，我国处于以经济适用房供应为主的住房保障阶段，全国城镇住房困难低收入家庭约1000万户，实际享受廉租住房政策家庭占比仅2.7%，建设部等八部门制定《廉租住房保障办法》规定年度资格复核制度，基层政府工作力量尚且能执行。2012年住建部制定《公共租赁住房管理办法》，规定公租房租赁期限届满应当提出续租申请并由住房保障主管部门复核资格。2014年，住房城乡建设部《关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》（建保〔2014〕91号）规定要完善城镇低收入住房困难家庭资格复核制度，但并未明确规定如何处理年度资格复核与租赁期满资格复核并存的问题。
《贵阳市公共租赁住房管理暂行办法》（筑府发〔2011〕32号）第37条规定所有住房保障家庭都应当统一进行年度资格复核，沿用至今。市住投公司为执行该制度，与公租房承租人签订《贵阳市公共租赁住房租赁合同》第11条规定经审核不符合保障条件、且未经同意给予租住过渡期限的，应无条件腾退住房，拒不腾退房屋的，可向人民法院起诉，并强制收回房屋。
但是，大规模公租房建成投用后，年度资格复核实施日渐力不从心，加上承租人如果离开原资格准入地社区，承租其他城区公租房，很容易信息脱节、难以联系，不能及时参加年度资格复核或调整保障梯度，从而被主管部门决定退出公租房保障。
（二）公租房保障退出精准识别难
公租房承租人因知识、文化水平有限，对公租房梯度保障政策不够了解。在纳入保障后，保障家庭收入、住房情况发生变化不再符合准入时的保障梯度条件，会因予以调整后的保障梯度对自身不利，而不及时申报信息调整住房保障梯度。往往导致住房保障主管部门在资格复核时，发现该家庭不符合现保障梯度，又未获得该家庭可以调整进入其他保障梯度的信息，而决定先将其退出住房保障。
另外，负责住房保障一线工作的社区服务中心因基层事务繁杂且无专职工作人员，直接面对承租人详细宣传、解答公租房管理政策的能力较弱。在保障对象动态调整工作繁琐、保障家庭流动性大、收入与住房情况核定不易的情况下，难以逐户指导承租人进行梯度调整，也可能导致承租人不能尽快向社区申报家庭新的基本情况或调整保障方式。
（三）不断扩大的保障群体对公共租赁住房保障模式提出挑战
由于住房先天同时具备投资性与消费性，能够实现“财富效应”，住房困难家庭永远租房不应当成为政府社会保障政策目的，相反，应当激励他们努力获得自有住房、把握因经济社会发展在资产保值增值过程中获得收益的机会。
2015年，贵阳市发布《2015年申请公共租赁住房保障收入和住房困难标准的通知》，保障对象不再限于低保、低收入家庭，扩大至涵盖中等偏下收入住房困难家庭及符合规定条件的新就业无房职工、稳定就业的外来务工人员。新就业无房职工、稳定就业的外来务工人员即“夹心层”，通常只是在短期内有住房困难问题，但愿意通过自身努力提高收入、积累财富，他们很可能在不远的将来因有能力购买房屋，导致不再符合原定保障梯度要求，被退出公租房保障。
（四）公租房管理部门缺乏精准措施规范公租房违规使用行为
目前，从国家到地方，对违规使用公租房的行为虽然制定了数种处理方法，但是各种方法仅仅规定违规即处理，未注意针对违规使用行为所损害的住房保障权益程度大小来确定处理方式，缺乏层次，执法者在所要保护的住房保障权益目的不明确的情况下执行政策很容易混淆各种措施之间的界限。例如，对拖欠租金的行为一旦期满6个月，不论原因均要求退出公租房的处理过于武断，现实中部分承租人因病、因子女入学发生大额开支暂时周转困难而发生欠租这一违规行为。
2013年各类保障方式开始并轨运行，政策设计研究者更加注重资格准入保障分梯度进行，忽略了退出时如何调整保障梯度也需要细致的程序设计，这与公租房、廉租房并轨运行政策设计初衷目的之一，即原廉租住房对象，即便是收入提高了一些，通过适度提高租金，这样保障家庭仍可居住在保障房中，继续享受保障。 四、公租房腾退难问题的破解路径
以贵阳市公租房退出政策为样本进行考察后，我们发现要解决公租房腾退难问题，关键要从以下几个方面着手：
（一）完善指导承租人申请资格审核的相关程序性规范文件规定
地方政府政策制定部门应当更加注重制定相应的准则与指南，搭建起公租房出租人与市、区住房保障管理部门之间资格审核程序的通道，健全相关的程序保障机制，及时弥补政策漏洞。
1.应当及时进行规范性文件审查
应结合公租房大规模建成投用的实际，落实《公共租赁住房管理办法》和并轨运行等上位规范性文件的最新规定，对实物配租家庭实行《公共租赁住房管理办法》租赁期满申请续租资格复核。租赁期内，承租人家庭人口、收入、住房发生变化的，按日常动态管理程序向有关部门申报后予以及时调整。
2.注重发挥合规使用公租房情况报告的作用
可以规定承租人提出续租申请时，先由公租房出租人出具是否合规使用公租房的情况报告，再将申请资料连同该情况报告一并送资格准入地住房保障主管部门进行资格审核；同时完善公租房出租人定期向住房保障主管部门报送日常巡查结果的机制。
3.利用好公租房租赁合同，明确规定承租人权利义务
住房困难家庭与政府指定公租房运营单位签订的合同，是承租人入住公租房前必须签订的法律文件，条款应力求清晰准确规定承租人入住后有关资格审核、违规使用处理办法，使承租人无障碍知晓相关政策规定，同時尽量避免因后期工作人员政策误读带来的矛盾。行政机关、政府指定公租房运营单位发现承租人有违规使用行为后，可按合同约定要求承租人整改，甚至由政府指定公租房运营管理单位有效行使单方解除合同权，减少采取司法途径处理违规使用行为时可能遇到的问题。
4.完善公租房相关通知文件的书面送达方式
承租人属于流动人口，虽然承租了公租房，社区服务中心、公租房出租人仍然很可能无法联系承租人，影响相关资格审核结果通知的送达生效，建议规定所有书面通知均采用在社区服务中心或者公租房小区张榜定期公告送达，同时在相关政府网站平台定期公布的方式，承租人可以有预期地及时查阅，避免信息传递阻碍影响自身权益。
（二）提高住房保障精准识别度
随着精准扶贫理念提出，作为社会救助重要政策的住房保障制度也要提高保障对象的精准识别程度，以更好保障住房困难群体权益，减少因精准识别度不够带来社会不公，造成稳定问题。
1.加强住房保障政策宣传
住房保障政策制定机关、执行机关在进行政策宣传时应注意更多面向公租房出租人所聘用的物业服务企业进行，通过印制便民服务卡简单清晰地说明政策、定期组织政策培训，提升社区工作人员、物业服务人员工作技能，有效提高住房保障精准识别度。
2.高度重视加强硬件建设
在政府工作人员编制有限、财政支出紧缩的条件下，应当学习精准扶贫充分发挥大数据功用的做法，结合住房保障政策内容特点，科学合理设定数据采集标准，助力市、区住房保障主管部门有效掌握基层社区住房保障工作人员资格准入退出审核工作动态、公租房出租人运营管理情况，从而及时指导、监督社区住房保障工作人员准确识别住房困难家庭，增加保障家庭向公租房出租人咨询相关政策的渠道，减少因保障方式调整不及时被动退出带来公租房腾退难问题。
（三）允许公租房运营机构收取市场租金或者开展“先租后售”
应当允许承租人购买公租房。这是对公民居住权、发展权的尊重与保障，同时，公租房的承租人如果预计到未来有购房的机会，也会增加维护房屋质量的积极性，可以潜在降低公租房运营管理成本；政府所投入的资金也能回收，进行有效的循环利用，在一定程度上缓解政府的财政压力，有助于实现公租房可持续建设发展，提供更多的公租房。
（四）织密退出处理程序网，建立保障梯度调整机制
要突出退出住房保障相关规定导向性，更加注意结合情节严重程度予以处理：一是对承租人获得其他房屋不再符合住房困难条件的，必须退出公租房，但退出方式可以选择腾退，或者购买公租房，或者按照市场价格缴纳租金；二是对承租人拖欠租金、租赁期届满未及时资格复核、擅自转租或转借、调换公租房等行为，在承租人有住房困难的情况下，应完善保障梯度调整机制，给予一定的过渡期整改（例如作出还款计划承诺，或补充资格复核，或完善公租房调换手续），不及时整改的，按市场价格收缴租金，并可以启动诉讼程序申请法院强制执行腾退公租房。三是将违规行为均纳入住房保障诚信档案记录范围，诚信档案可进可出，承租人已改正违规行为的，从诚信档案注销，拒不改正的，应按照市场租金收缴房租且不得通过成员分户退出保障的方式另行申请公租房、不得购买其他房屋、不得聘用为公租房物业服务人员。
王春敏/责任编辑