【摘 要】现代法治理论主张，法治的基础得有善法，并得到人们的普遍遵守，法治的核心在于权力与权利的合理配置，法律的执行得有严格的制度和程序来控制和保障，否则，即便有再多的法律也难以发挥其应有的功能。目前中国农业生态环境法治建设存在立法、行政执法、如何依法调整各方利益等方面的问题。为此，建立和完善农业生态环境法治化的基础，健全法治化的农业生态环境行政执法体制，依法调整农业生态环境中所涉及的各方利益关系等强化我国农业生态环境的法治保障措施，已成当务之急。
　　【关键词】中国农业生态环境；法治保障
　　
　　一、农业生态环境法治建设存在的主要问题及其原因
　　（一）农业生态环境保护的立法问题
　　我国农业生态环境法治建设已取得不少成绩，国家相继制定、颁布、修订了《农业法》《森林法》《水法》等一系列相关法律和法规。从地方来看，也有22个省（市、自治区）制定了农业（生态）环境条例，但从全国而言，在农业生态环境保护方面仍然存在着综合立法缺位和立法技术滞后等问题。
　　（1）农业生态环境保护综合立法缺位 国家对农业生态环境的保护与建设的内容分别规定在农业、森林、草原、矿藏、河流、土地、环境保护和水土保持等资源保护和污染防治法之中，这种分散立法与农业生态环境具有内在的整体性和系统性特征不相适应。早在1995年，全国农业环境保护法制建设研讨会就已达成共识：颁布全国性农业环境保护法规势在必行，因为这将有效地保护和改善全国农业环境，防止农业环境污染和破坏，是强化农业环境管理的法律依据，是保障城乡人民身体健康，促进农业生产持续稳定发展的法律武器。但时至今日， 农业生态环境保护综合立法依然缺位。
　　（2）立法技术滞后“善法”是法治的必要前提，要制定出好的法律，需要通过民主、公开的程序进行，必须反映广大人民的意志并体现客观规律。全国性农业环境保护法的难产，与立法技术滞后密切相关。一方面，农业生态环境立法的民主性、公开性不够。主要以政府部门起草为主，很少有公众参与，其内容也主要倾向于规定行政权的便捷行使，而很少关注如何增强行政执法的民主性和开放性，对行政相对人的法定程序权益没有引起足够的重视。另一方面，我国地方的农业生态环境立法仍过于原则，缺乏应有的规范性和可操作性，以致有些空泛的规定和政策宣言式的规定无法执行，从而严重影响执法效果。不少地方性法规条文只有行为模式，没有相应法律责任规定和具体的奖惩措施，处罚的自由裁量权过大，体现不出法律的威严。这样的法律离“善法”尚有距离。
　　（二）缺乏符合行政法治要求的农业生态环境行政执法体制
　　 缺乏法治化的农业生态环境行政执法体制更是农业生态环境污染日趋严重的症结所在，突出表现为，农业生态环境执法机构的设置缺乏法定性，职能或缺位或重叠，导致执法无效；行政执法缺乏程序的控制和保障等。
　　（三）排污企业与受害者的利益冲突
　　从实践情况来看，一些地方的排污企业，多为地方的利税大户，是地方政府的腰包。地方政府纵容恶性污染行为的结果是百姓的性命安危。而且由于企业守法成本高违法成本低，大型企业也宁愿受罚不治理，特别在造纸、酿造、化工、冶金、水泥、制药等行业尤为突出。从全国而言，珠江三角洲成为世界主要制造业基地的代价，就是农业生态环境受到污染。据初步统计，全国至少有1300～1600万hm耕地受到污染，每年因土壤污染造成各种农业经济损失约200亿元，土壤污染已经成为我国实现可持续发展的重大障碍。
　　二、农业生态环境法治保障对策
　　（一）建立和完善农业生态环境法治化的基础
　　（1）尽快制定农业生态环境综合保护法 制定一部反映农业生态环境客观规律，体现民意，可以有效保护农业生态环境和治理农业生态污染的综合性的善法，改变无法可依的局面，是当务之急。瑞典在1980年以后，相继制定了15个单项的环境法规，1999年1月1日又出台了一部完整的《农业环境保护法》，其环保政策和法规有的已被欧盟用作共同准则的样板。瑞典的做法，可资借鉴。
　　（2）贯彻《立法法》精神，改进立法技术 农业生态环境保护和建设是一项系统工程。它牵涉到多个行政部门的管理权限，单一部门难以胜任农业生态环境综合保护法的起草工作。建议该法由全国人大常委会农资委和法工委会同国务院法制办直接主持起草。当然国家立法机关在立法时也需遵循立法民主公开的要求，重视对社会公众和行政相对人正当环境权益和程序权益的保护。立法中要克服“重实体，轻程序”的思想。
　　（二）健全农业生态环境法治化的行政执法体制
　　建立健全法治化的农业生态环境综合执法体制 现有农业生态环境保护领域的统管与分管相结合的多部门分层次的执法体制有必要进行改革，逐步向综合执法体制转变。当然，这里所指的农业生态环境综合执法，并非是指将现有农业部门以植物保护、种子、化肥、农药等监管为主的狭隘的农业生态环态监管体制，而是指在机构改革中，逐步地建立和健全宏观上的大农业生态环境综合执法体系：将所有涉及农业生态环境监管的行政职能集中于某一综合执法机构。根据一定的标准，建议考虑组建土地、水利、林业、煤炭和地质矿产、大气、农业、畜牧业、渔业行政、乡镇企业环保等农业生态环境行政执法权于一身的“农业生态环境稽查总队”，建立起一套完整的农业生态环境监督管理机构和环境监测网络，提高综合执法的效能。
　　（三）依法调整农业生态环境中所涉及的各方利益关系
　　（1）切实保障农业生态环境管理机构所需的经费 惟有让农业生态环境执法机构都能够吃上“皇粮”，依法保障其合法权益，才能有效地履行其保护农业生态环境的职责，才能克服“重利轻管，以罚代法现象的发生。”
　　（2）要依法实施政策、贷款、税收方面的优惠措施 各级政府应特别重视优惠投入制度的建设。日本政府为推动生态农业建设的做法，值得我们借鉴。日本以建立环保型农户为载体，从政策、贷款、税收上给予支持，以提高环保型农户经济效益和社会地位。此外，政府还对为社会整体的生态利益而让自己的利益受损的人，也依法在政策、贷款和税收上给予适当的优惠。
　　（3）依法建立和完善农业环境保护补贴机制 根据WTO“绿箱”政策规定及国外经验，我国政府可对与农业生态环境保护相关的科研、培训、推广与咨询服务等一般性政府服务，与环保措施挂钩的价格补贴，如退耕还林还草、休耕，农业种植结构调整补贴等方面进行政策支持。令人可喜的是《退耕还林条例》已对退耕还林或土地承包经营权人提供种苗造林补助费和生活补助費作了专章规定。
　　（4）采取行之有效的农业生态环境保护税收和污染责任保险政策 为了保护和促进农业生态环境的健康发展，国外主要采取征收环境税和其他环境补偿性措施。欧盟对排放污染物，制造噪音和某些产品如农药和汽油等征收环境税。荷兰政府将持续发展作为环境政策的目标，实行生态税制，生态税收主要用于生态目的，在实践中具有很强的导向作用。在产生环境污染和危害最严重的行业，如石油、化工、印染、采矿、水泥、造纸、皮革、火力发电等行业，建立强制性污染责任保险为主，任意性责任保险为辅的保险制度也不失为良策。