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[摘 要]我国行政主体理论是从西方引进来的，这一概念在引进之初起了不可或缺的重要作用，但是随着社会政治结构的不断变化和行政主体理论研究的不断深入，我国的行政主体理论已经不能适应社会生活的需要。我们须结合社会的政治结构的发展变化，进一步完善行政主体理论。
[关键字]行政法 第三形态 行政主体
现代行政法在中国的发展历程可以概括为三种形态。第一种形态以“国家行政权—公民自由权”为轴，国家行政权处于行政法律关系的主导地位，行政机关与相对人之间的关系为命令与服从的关系。第二种形态以“自由权和社会权—国家行政权”为主轴，基于服务理念的兴起，政府活动的方式转变为秩序行政与给付行政并重。第三种形态以“自由权和社会权—公共行政权”为主轴，公共行政包括国家行政和社会行政，非政府组织和私人可以从事部分公共事务。现代行政法在我国已经完成了从第一形态到第二形态的转变，正处于第三形态的形成期。本文主要研究在行政法第三形态视角下行政主体的构建。
一、中外行政主体理论概述
国外关于行政主体概念最具代表性的观点是：行政主体是能以自己的名义实施国家行政管理，并且承担相应的行政责任的组织。因此，行政主体是行政权力的归属者和行政责任的承担者。
我国行政法学界对行政主体概念基本形成了共识：行政主体是指享有行政职权，能够以自己的名义进行行政管理活动，并能独立承担自己行为产生的法律责任的组织。包含如下要义：（1）行政主体必须是一种组织，而非个人；（2）行政主体必须是享有国家行政权力、实施行政活动的组织；（3）行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织；（4）行政主体必须是能够独立承担法律责任的组织。目前人们将行政主体的范围限定为行政机关和法律、法规授权组织。
二、中外行政主体理论的区别
1、概念不同
国外的行政主体概念侧重于表达行政主体的权力能力，强调行政主体是行政权力的行使者和行政责任的最终承担者。这一点与我国单纯将“行政主体资格等同于行政诉讼被告”，将行政主体限定为行政机关和被授权组织两大类相比，显然不同。如果严格按照国外的行政主体理论对我国行政主体进行定位，那么在我国符合条件的行政主体恐怕只有国家和部分具有独立法律地位的被授权组织。
2、产生背景不同
西方国家行政主体制度的主要是基于行政分权理论，国家为减轻自己行政机器的负荷，将其所享有的部分行政权，以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人。除此之外，还存在许多地域行政主体和公务行政主体。我国的行政主体概念则将行政主体这一行政权的最终归属者等同于行政权限的拥有者，将行政主体形式化地等同于行政诉讼被告，其中没有行政分权之意，这是国内外行政主体概念的本质区别。
3、内涵不同
在国外，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政权力，并负担由此而产生的权利、义务和责任的主体。实现了行政主体的权利、义务和责任真正的相统一。而我国的行政主体是个法学概念，对其界定侧重形式条件，如必须具有法人资格、依法享有行政职权或者法律、法规是否授权等，其中的行政机关并不独立承担责任。虽然行政诉讼法规定行政机关可作为行政诉讼的被告，但这只具有形式意义，而责任的真正承受者是国家，所以我国的行政主体概念误解了西方国家行政主体的权责关系 。
随着社会政治结构的不断变化和行政主体理论研究的不断深入，我国的行政主体理论存在的缺陷越来越明显，已经不能完全适应社会生活的需要，因此需要我们进一步完善行政主体理论。
三、行政主体的重新界定
随着行政法第三社会形态的形成，行政机关以及授权组织以外的社会主体大量的、经常性的办理公共事务。对这些社会主体的合理规范才是行政主体研究的关键。
关于行政主体理论的重新构建，不少学者都建议采纳国外的行政主体理论，使行政主体真正做到权责统一。对此，笔者表示不予赞同。其一，我国行政主体理论现在面临的最大的挑战是因为其不能涵盖所有的行政后果的承担问题。部分非行政主体在某些方面行使着行政管理性质的职能，但是因为我国现行法律中并未规定其为行政主体，不能作为行政诉讼的被告，因此产生的行政责任无法追究。当然，笔者也承认除此之外，我国行政主体理论还存在着其他问题。但是如果采用国外的行政主体理论来发展我国的行政主体理论的话，我们付出的成本是极其高昂的。西方行政主体理论是建立在地方分权和公务分权的基础之上的，单就这一点，我国目前就无法实现。其二，目前，行政主体作为具有行政法律人格的法律实体的总概念的认识已经深入人心，加之我国的法律规定和各种政策性文件中广泛使用了“法律、法规和规章授权的具有社会公共事务管理职能的组织”的说法，行政机关和被授权组织作为行政主体的理论已经深入人心，如果对其进行大规模的改变，将其他进行公共事务管理的社会主体强行纳入其中，将会带来巨大的成本。
综上所述，结合我国现阶段的政治结构和社会发展程度，行政主体理论目前急切解决的是部分行使行政管理职能的社会主体在法律上不具有行政诉讼被告的资格，产生的行政责任无法追究的问题。归根到底行政主体本身的范围小了，行政诉讼被告的资格窄了。那我们就把行政主体的范围扩大，相应的行政诉讼被告的资格也就扩大了，追究行政责任也就有了正当的依据。因此我们不妨仍然将行政主体的概念仍界定为享有行政职权，能够以自己的名义进行行政管理活动，并能独立承担自己行为产生的法律责任的组织，但是这里的“行政管理活动”不仅包括国家行政管理活动，还包括社会公众行政管理活动，行政主体就可以将其内容扩展为三部分：行政机关、法律法规授权组织和具有公共事务管理职能的组织。其中行政机关和法律法规授权组织包括的范围依照现行法律规定仍然不变，只是将现行法律没有规定的行使行政管理职能的社会主体归入具有公共事务管理职能的组织中。
具有公共事务管理职能的组织这类新型行政主体的产生是国家向社会分权的结果，其主要类型有：（1）社区组织。城市的居民委员会和农村的村民委员会是最典型的社区组织，这些社区组织承担联系政府与民众，进行社区治理和提供公共服务的多种职能。（2）行业组织。行业组织属于社会团体范畴，主要包括行业协会和专业协会两种。行业协会是非营利性的社团法人，在行业内部进行民主协调，建立行业自律机制，制定行业技术标准，维护行业内公平竞争，监督其成员履行行规、行约，并为成员提供服务。专业协会是指从事同一职业的人员与单位组成的社团法人，这些协会可以依据章程进行自主管理，包括行使对其成员予以惩戒的权力。（3）公共事业单位。如公立学校、公立医院、研究院（所）等。事业单位直接附属于行政机关，作为行政系统的延伸，承担着不少行政管理职能。
当然，此处列举的几种具有公共事务管理职能的组织类别并不能完全概括各个行使行政管理职能的社会主体，行政相对人可以直接依据“谁行为，谁被告”的原则确认行政责任的承担者，将除行政机关和法律法规授权组织以外的主体都归入到这种行政主体类型之中，这样一种行政主体的界定方式，基本上解决了行政责任无人承担的问题，这样一来，任何行使社会管理职能的社会组织都可以成为行政诉讼的被告，承担相应的法律责任。
参考文献：
【1】江必新，邵长茂：《社会治理新模式与行政法的第三社会形态》[ J]，法学研究，2010（6）
【2】袁勇，《行政主体概念的缺陷与完善刍议》[ J]，南京工业大学学报，2005（2）
[关键字]行政法 第三形态 行政主体
现代行政法在中国的发展历程可以概括为三种形态。第一种形态以“国家行政权—公民自由权”为轴，国家行政权处于行政法律关系的主导地位，行政机关与相对人之间的关系为命令与服从的关系。第二种形态以“自由权和社会权—国家行政权”为主轴，基于服务理念的兴起，政府活动的方式转变为秩序行政与给付行政并重。第三种形态以“自由权和社会权—公共行政权”为主轴，公共行政包括国家行政和社会行政，非政府组织和私人可以从事部分公共事务。现代行政法在我国已经完成了从第一形态到第二形态的转变，正处于第三形态的形成期。本文主要研究在行政法第三形态视角下行政主体的构建。
一、中外行政主体理论概述
国外关于行政主体概念最具代表性的观点是：行政主体是能以自己的名义实施国家行政管理，并且承担相应的行政责任的组织。因此，行政主体是行政权力的归属者和行政责任的承担者。
我国行政法学界对行政主体概念基本形成了共识：行政主体是指享有行政职权，能够以自己的名义进行行政管理活动，并能独立承担自己行为产生的法律责任的组织。包含如下要义：（1）行政主体必须是一种组织，而非个人；（2）行政主体必须是享有国家行政权力、实施行政活动的组织；（3）行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织；（4）行政主体必须是能够独立承担法律责任的组织。目前人们将行政主体的范围限定为行政机关和法律、法规授权组织。
二、中外行政主体理论的区别
1、概念不同
国外的行政主体概念侧重于表达行政主体的权力能力，强调行政主体是行政权力的行使者和行政责任的最终承担者。这一点与我国单纯将“行政主体资格等同于行政诉讼被告”，将行政主体限定为行政机关和被授权组织两大类相比，显然不同。如果严格按照国外的行政主体理论对我国行政主体进行定位，那么在我国符合条件的行政主体恐怕只有国家和部分具有独立法律地位的被授权组织。
2、产生背景不同
西方国家行政主体制度的主要是基于行政分权理论，国家为减轻自己行政机器的负荷，将其所享有的部分行政权，以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人。除此之外，还存在许多地域行政主体和公务行政主体。我国的行政主体概念则将行政主体这一行政权的最终归属者等同于行政权限的拥有者，将行政主体形式化地等同于行政诉讼被告，其中没有行政分权之意，这是国内外行政主体概念的本质区别。
3、内涵不同
在国外，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政权力，并负担由此而产生的权利、义务和责任的主体。实现了行政主体的权利、义务和责任真正的相统一。而我国的行政主体是个法学概念，对其界定侧重形式条件，如必须具有法人资格、依法享有行政职权或者法律、法规是否授权等，其中的行政机关并不独立承担责任。虽然行政诉讼法规定行政机关可作为行政诉讼的被告，但这只具有形式意义，而责任的真正承受者是国家，所以我国的行政主体概念误解了西方国家行政主体的权责关系 。
随着社会政治结构的不断变化和行政主体理论研究的不断深入，我国的行政主体理论存在的缺陷越来越明显，已经不能完全适应社会生活的需要，因此需要我们进一步完善行政主体理论。
三、行政主体的重新界定
随着行政法第三社会形态的形成，行政机关以及授权组织以外的社会主体大量的、经常性的办理公共事务。对这些社会主体的合理规范才是行政主体研究的关键。
关于行政主体理论的重新构建，不少学者都建议采纳国外的行政主体理论，使行政主体真正做到权责统一。对此，笔者表示不予赞同。其一，我国行政主体理论现在面临的最大的挑战是因为其不能涵盖所有的行政后果的承担问题。部分非行政主体在某些方面行使着行政管理性质的职能，但是因为我国现行法律中并未规定其为行政主体，不能作为行政诉讼的被告，因此产生的行政责任无法追究。当然，笔者也承认除此之外，我国行政主体理论还存在着其他问题。但是如果采用国外的行政主体理论来发展我国的行政主体理论的话，我们付出的成本是极其高昂的。西方行政主体理论是建立在地方分权和公务分权的基础之上的，单就这一点，我国目前就无法实现。其二，目前，行政主体作为具有行政法律人格的法律实体的总概念的认识已经深入人心，加之我国的法律规定和各种政策性文件中广泛使用了“法律、法规和规章授权的具有社会公共事务管理职能的组织”的说法，行政机关和被授权组织作为行政主体的理论已经深入人心，如果对其进行大规模的改变，将其他进行公共事务管理的社会主体强行纳入其中，将会带来巨大的成本。
综上所述，结合我国现阶段的政治结构和社会发展程度，行政主体理论目前急切解决的是部分行使行政管理职能的社会主体在法律上不具有行政诉讼被告的资格，产生的行政责任无法追究的问题。归根到底行政主体本身的范围小了，行政诉讼被告的资格窄了。那我们就把行政主体的范围扩大，相应的行政诉讼被告的资格也就扩大了，追究行政责任也就有了正当的依据。因此我们不妨仍然将行政主体的概念仍界定为享有行政职权，能够以自己的名义进行行政管理活动，并能独立承担自己行为产生的法律责任的组织，但是这里的“行政管理活动”不仅包括国家行政管理活动，还包括社会公众行政管理活动，行政主体就可以将其内容扩展为三部分：行政机关、法律法规授权组织和具有公共事务管理职能的组织。其中行政机关和法律法规授权组织包括的范围依照现行法律规定仍然不变，只是将现行法律没有规定的行使行政管理职能的社会主体归入具有公共事务管理职能的组织中。
具有公共事务管理职能的组织这类新型行政主体的产生是国家向社会分权的结果，其主要类型有：（1）社区组织。城市的居民委员会和农村的村民委员会是最典型的社区组织，这些社区组织承担联系政府与民众，进行社区治理和提供公共服务的多种职能。（2）行业组织。行业组织属于社会团体范畴，主要包括行业协会和专业协会两种。行业协会是非营利性的社团法人，在行业内部进行民主协调，建立行业自律机制，制定行业技术标准，维护行业内公平竞争，监督其成员履行行规、行约，并为成员提供服务。专业协会是指从事同一职业的人员与单位组成的社团法人，这些协会可以依据章程进行自主管理，包括行使对其成员予以惩戒的权力。（3）公共事业单位。如公立学校、公立医院、研究院（所）等。事业单位直接附属于行政机关，作为行政系统的延伸，承担着不少行政管理职能。
当然，此处列举的几种具有公共事务管理职能的组织类别并不能完全概括各个行使行政管理职能的社会主体，行政相对人可以直接依据“谁行为，谁被告”的原则确认行政责任的承担者，将除行政机关和法律法规授权组织以外的主体都归入到这种行政主体类型之中，这样一种行政主体的界定方式，基本上解决了行政责任无人承担的问题，这样一来，任何行使社会管理职能的社会组织都可以成为行政诉讼的被告，承担相应的法律责任。
参考文献：
【1】江必新，邵长茂：《社会治理新模式与行政法的第三社会形态》[ J]，法学研究，2010（6）
【2】袁勇，《行政主体概念的缺陷与完善刍议》[ J]，南京工业大学学报，2005（2）