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摘 要：从非税收入规模、项目、收缴管理方式等方面对样本市非税收入管理现状进行分析，提出了县乡联动、分级管理的乡镇、街道非税收入收缴管理模式，并给出推动乡镇、街道非税收入收缴制度改革的相关建议。
关键词：非税收入 改革路径
一、样本市乡镇、街道非税收入管理现状
1.非税收入的构成。政府非税收入主要包括六大类：行政事业性收费收入；政府性基金收入；罚没收入；国有资源（资产）有偿使用收入；国有资本经营收入；其他非税收入。随着收费项目的逐年取消，目前该市乡镇非税收入项目较少，具体乡镇非税收入项目有四大类，共41种（其中，合法非税收入30种，不合法非税收入11种）。
2.非税收入的规模。为了提高财政收入质量、降低非税收入占比、规范收费行为、减轻企业负担，近些年来，国家、省、市各级不断取消收费项目。在这一大背景下，该市乡镇非税收入项目和规模相比以前逐年减少，乡镇非税收入不稳定、弹性大，各乡镇之间非税收入的差异较大。总体来看，根据实地调查统计可知，2016年全市乡镇、街道公共财政收入总额为1612232万元，其中非稅收入为139398万元，占公共财政收入的8.65%。
3.非税收入的管理模式。根据调研可知，目前该市乡镇非税收入收缴管理方式主要有以下三种：
一是纳入财政所统一核算的乡镇行政事业单位，执行的是单位开具手工票据，银行收款，统一纳入财政专户核算管理。该种方式中使用手工票据，是指使用时由用票人根据有关规定用手工填写的财政票据。手工票据在查询、保管、处理方面存在弊端，造成大量的财力、物力浪费。
二是乡镇参照区一级的非税收入管理方式。自正式实施非税收入收缴管理制度改革以来，与市财政同步，依法对非税收入实行规范化管理，改革传统的票据管理方式，以计算机管理代替人工管理，实行非税收入“单位开票、银行代收、实时入库”的征缴方式。
三是单机开票的方式。该市自主开发了非税收入收缴系统软件，并将其运用到乡镇一级。在实际操作中，该系统在一定程度上可以避免项目名称不统一、票据使用欠规范的现象，为乡镇非税收入收缴管理的电子化改革起到良好的示范带头作用。
二、某市乡镇非税收入管理存在的问题
1.非税收入征收与管理问题。一是非税收入来源不稳定。乡镇非税收入来源不稳定，弹性大，大部分乡镇的主要收入是拆迁、征地收入，此种收入不可持续。与此同时，非税收入在各部门间比重不合理，如根据调研统计可知，乡镇（街道）非税收入中派出所代收的平安综治费占很大的比例。二是非税收入立项管理不规范。在乡镇非税收入的管理过程中，仍存在非税收入项目不规范，征收随意性大的问题；存在自立的非税收入项目，有些收费项目不包含在规定的收费项目目录里，一些执收单位随意设置收费项目、擅自提高收费标准、乱收费、乱罚款。
2.预算管理方面问题。目前对乡镇非税收入管理主要存在着收入实质上仍归部门、单位所有，反映为“谁收谁用、多收多用”的问题。非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，财政资金效能难以发挥整体效应。而且，乡镇非税收入来源不稳定、弹性较大，在非税收入预算编制上难以做到准确、科学；各单位非税收入预算约束力不强，分配具有随意性，存在使用上的浪费，执行不够严肃，亟待完善。
3.监督检查力度不足与法制建设滞后。目前，监督对象不全面，如对财政部门非税收入监管不深入，对执收单位只重事后监督，而忽略事前、事中监督。同时，非税收入管理的法规制度建设相对滞后，相关规章制度基本都属于政策性文件，从中央到地方，在收费立项、征收标准、征缴管理，票据使用、资金管理和情况反馈等各个环节，并没有一套很完整统一、系统规范的法律法规。
4.从业人员问题。从业人员存在年龄普遍偏大的现象，电脑操作不熟练；对非税收入的概念理解不清；对非税收入电子化有排斥的情绪等。对于已经实施电子化管理的执收单位，计算机及网络系统管理专业技术人员缺乏，对系统运行中出现的问题不能及时处理解决，特别是一些单位财务人员操作过程中出现失误时，财政部门后台管理系统需要软件工程师才能处理，影响了非税收入的及时解缴和票据的缴验。
三、乡镇非税收入收缴制度改革的路径选择
1.规范非税收入征收管理。健全非税收入征管系统。要结合“金财”工程的整体部署，特别是以“金财”工程中的收入管理系统为依托，通过银行代收和相关应用软件的不断完善，实现非税收入信息规范化、科学化、智能化、网络化的管理目标，控制执收单位的收入项目、标准、账户设置、票据使用等，规范执收行为。
2.完善非税收入预算管理。预算管理的进一步完善有助于推进“收支两条线”的贯彻实施。通过强化部门预算、编制综合预算，将非税收入逐步纳入预算管理，充分发挥财政的资源配置职能作用，对行政事业单位实行收支脱钩，根据非税收入的不同性质和种类，对非税收入分别实行一般预算、基金预算和财政专户管理，将非税收入纳入预算管理，对非税收入形成的财力实行统筹安排，适当调剂。
3.强化非税收入监督管理机制。应进一步健全政府非税收入监督检查机制。首先，要提高非税收入管理的透明度，逐步实现各类管理信息由不完全公开到完全公开的过渡。其次，要协调处理好各方监督主体之间的关系，充分发挥财政、审计、社会舆论等的监督作用，重点检查是否应收尽收、是否足额缴入国库和财政专户、涉及专项支出的是否专款专用，逐步建立起主体多元、分工合作、互为补充的新型监督管理机制。此外，建立和完善收入稽查、举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度。
4.推进非税收入管理法制建设步伐。通过构建完善的法律体系，才能实现对政府非税收入管理的法制化、规范化。非税收入的法律制度应该就非税收入的性质、范围、分类、支出规范、征缴管理、票据管理、监督检查、奖励惩处、资金管理、退付管理等方面做出明确规定，形成一套完备的非税收入征收管理法律制度体系，为非税收入管理工作依法规范运行提供强有力的制度保障。具体到地方政府还要结合当地实际，考虑到可操作性，颁布一系列管理条例，使非税收入管理实现有法可依，执法必严，违法必究。
5.注重从业人员的培训与学习。进一步开展乡镇非税收入管理业务培训，增强非税收入管理水平，提高政策的执行力。要加大宣传力度，充分重视，并明确非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”，彻底改变长期以来形成的非税收入“谁收、谁用、谁管”的传统做法。为了这一目标的最终实现，可以从下列工作入手：第一，加大政府宣传力度，充分利用各种媒介来普及非税收入的相关知识，统一思想，提高各相关单位和部门对非税收入收缴管理制度改革的认识，促进收缴制度改革工作的开展；第二，树立全局意识，要从财政改革和经济发展的高度来认识加强非税收入管理的重要意义，明确对非税收入的规范管理同对税收的管理一样重要，突出强调非税收入对整个国民经济的重要性，第三，确立宏观调控的观念，明确代表政府管理一切财政性资金是财政部门的基本职责，强调财政部门是非税收入管理的唯一主体；第四，要加强相关技术学习，特别是计算机及网络系统管理专业技术学习，增强从业人员业务技能，科学制定培训计划，保证培训经费，分期分批进行轮训，交流好的做法和先进经验，以提高其工作效率和管理水平。
参考文献：
[1]张亚斌，彭舒.非税收入对经济增长有贡献吗？——基于湖南省非税收入结构视角的经验证据[J].经济与管理研究，2014，（4）.
[2]陈志勇.现代税收与政府预算：内在逻辑和制度契合[J].税务研究，2015，（2）.
[3]郭艳.我国政府非税收入管理存在的问题及对策建议[J].科学社会主义，2014，（5）.
作者简介：巴焱（1985—）女。江苏镇江人。助教。研究方向：经济学。
※基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究一般项目（2016SJB710072）.
关键词：非税收入 改革路径
一、样本市乡镇、街道非税收入管理现状
1.非税收入的构成。政府非税收入主要包括六大类：行政事业性收费收入；政府性基金收入；罚没收入；国有资源（资产）有偿使用收入；国有资本经营收入；其他非税收入。随着收费项目的逐年取消，目前该市乡镇非税收入项目较少，具体乡镇非税收入项目有四大类，共41种（其中，合法非税收入30种，不合法非税收入11种）。
2.非税收入的规模。为了提高财政收入质量、降低非税收入占比、规范收费行为、减轻企业负担，近些年来，国家、省、市各级不断取消收费项目。在这一大背景下，该市乡镇非税收入项目和规模相比以前逐年减少，乡镇非税收入不稳定、弹性大，各乡镇之间非税收入的差异较大。总体来看，根据实地调查统计可知，2016年全市乡镇、街道公共财政收入总额为1612232万元，其中非稅收入为139398万元，占公共财政收入的8.65%。
3.非税收入的管理模式。根据调研可知，目前该市乡镇非税收入收缴管理方式主要有以下三种：
一是纳入财政所统一核算的乡镇行政事业单位，执行的是单位开具手工票据，银行收款，统一纳入财政专户核算管理。该种方式中使用手工票据，是指使用时由用票人根据有关规定用手工填写的财政票据。手工票据在查询、保管、处理方面存在弊端，造成大量的财力、物力浪费。
二是乡镇参照区一级的非税收入管理方式。自正式实施非税收入收缴管理制度改革以来，与市财政同步，依法对非税收入实行规范化管理，改革传统的票据管理方式，以计算机管理代替人工管理，实行非税收入“单位开票、银行代收、实时入库”的征缴方式。
三是单机开票的方式。该市自主开发了非税收入收缴系统软件，并将其运用到乡镇一级。在实际操作中，该系统在一定程度上可以避免项目名称不统一、票据使用欠规范的现象，为乡镇非税收入收缴管理的电子化改革起到良好的示范带头作用。
二、某市乡镇非税收入管理存在的问题
1.非税收入征收与管理问题。一是非税收入来源不稳定。乡镇非税收入来源不稳定，弹性大，大部分乡镇的主要收入是拆迁、征地收入，此种收入不可持续。与此同时，非税收入在各部门间比重不合理，如根据调研统计可知，乡镇（街道）非税收入中派出所代收的平安综治费占很大的比例。二是非税收入立项管理不规范。在乡镇非税收入的管理过程中，仍存在非税收入项目不规范，征收随意性大的问题；存在自立的非税收入项目，有些收费项目不包含在规定的收费项目目录里，一些执收单位随意设置收费项目、擅自提高收费标准、乱收费、乱罚款。
2.预算管理方面问题。目前对乡镇非税收入管理主要存在着收入实质上仍归部门、单位所有，反映为“谁收谁用、多收多用”的问题。非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，财政资金效能难以发挥整体效应。而且，乡镇非税收入来源不稳定、弹性较大，在非税收入预算编制上难以做到准确、科学；各单位非税收入预算约束力不强，分配具有随意性，存在使用上的浪费，执行不够严肃，亟待完善。
3.监督检查力度不足与法制建设滞后。目前，监督对象不全面，如对财政部门非税收入监管不深入，对执收单位只重事后监督，而忽略事前、事中监督。同时，非税收入管理的法规制度建设相对滞后，相关规章制度基本都属于政策性文件，从中央到地方，在收费立项、征收标准、征缴管理，票据使用、资金管理和情况反馈等各个环节，并没有一套很完整统一、系统规范的法律法规。
4.从业人员问题。从业人员存在年龄普遍偏大的现象，电脑操作不熟练；对非税收入的概念理解不清；对非税收入电子化有排斥的情绪等。对于已经实施电子化管理的执收单位，计算机及网络系统管理专业技术人员缺乏，对系统运行中出现的问题不能及时处理解决，特别是一些单位财务人员操作过程中出现失误时，财政部门后台管理系统需要软件工程师才能处理，影响了非税收入的及时解缴和票据的缴验。
三、乡镇非税收入收缴制度改革的路径选择
1.规范非税收入征收管理。健全非税收入征管系统。要结合“金财”工程的整体部署，特别是以“金财”工程中的收入管理系统为依托，通过银行代收和相关应用软件的不断完善，实现非税收入信息规范化、科学化、智能化、网络化的管理目标，控制执收单位的收入项目、标准、账户设置、票据使用等，规范执收行为。
2.完善非税收入预算管理。预算管理的进一步完善有助于推进“收支两条线”的贯彻实施。通过强化部门预算、编制综合预算，将非税收入逐步纳入预算管理，充分发挥财政的资源配置职能作用，对行政事业单位实行收支脱钩，根据非税收入的不同性质和种类，对非税收入分别实行一般预算、基金预算和财政专户管理，将非税收入纳入预算管理，对非税收入形成的财力实行统筹安排，适当调剂。
3.强化非税收入监督管理机制。应进一步健全政府非税收入监督检查机制。首先，要提高非税收入管理的透明度，逐步实现各类管理信息由不完全公开到完全公开的过渡。其次，要协调处理好各方监督主体之间的关系，充分发挥财政、审计、社会舆论等的监督作用，重点检查是否应收尽收、是否足额缴入国库和财政专户、涉及专项支出的是否专款专用，逐步建立起主体多元、分工合作、互为补充的新型监督管理机制。此外，建立和完善收入稽查、举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度。
4.推进非税收入管理法制建设步伐。通过构建完善的法律体系，才能实现对政府非税收入管理的法制化、规范化。非税收入的法律制度应该就非税收入的性质、范围、分类、支出规范、征缴管理、票据管理、监督检查、奖励惩处、资金管理、退付管理等方面做出明确规定，形成一套完备的非税收入征收管理法律制度体系，为非税收入管理工作依法规范运行提供强有力的制度保障。具体到地方政府还要结合当地实际，考虑到可操作性，颁布一系列管理条例，使非税收入管理实现有法可依，执法必严，违法必究。
5.注重从业人员的培训与学习。进一步开展乡镇非税收入管理业务培训，增强非税收入管理水平，提高政策的执行力。要加大宣传力度，充分重视，并明确非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”，彻底改变长期以来形成的非税收入“谁收、谁用、谁管”的传统做法。为了这一目标的最终实现，可以从下列工作入手：第一，加大政府宣传力度，充分利用各种媒介来普及非税收入的相关知识，统一思想，提高各相关单位和部门对非税收入收缴管理制度改革的认识，促进收缴制度改革工作的开展；第二，树立全局意识，要从财政改革和经济发展的高度来认识加强非税收入管理的重要意义，明确对非税收入的规范管理同对税收的管理一样重要，突出强调非税收入对整个国民经济的重要性，第三，确立宏观调控的观念，明确代表政府管理一切财政性资金是财政部门的基本职责，强调财政部门是非税收入管理的唯一主体；第四，要加强相关技术学习，特别是计算机及网络系统管理专业技术学习，增强从业人员业务技能，科学制定培训计划，保证培训经费，分期分批进行轮训，交流好的做法和先进经验，以提高其工作效率和管理水平。
参考文献：
[1]张亚斌，彭舒.非税收入对经济增长有贡献吗？——基于湖南省非税收入结构视角的经验证据[J].经济与管理研究，2014，（4）.
[2]陈志勇.现代税收与政府预算：内在逻辑和制度契合[J].税务研究，2015，（2）.
[3]郭艳.我国政府非税收入管理存在的问题及对策建议[J].科学社会主义，2014，（5）.
作者简介：巴焱（1985—）女。江苏镇江人。助教。研究方向：经济学。
※基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究一般项目（2016SJB710072）.