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一份由国务院国有资产监督管理委员会牵头起草的文件，正处于向有关部门征求意见的阶段。这份文件的中心内容，是对电力行业中职工持股投资电力企业的行为进行规范。
中央政府的行动始于去年初。当时，曾经担任过国家计委副主任的中国投资协会会长陈光健，向国务院有关领导递交了一份报告，反映山东鲁能电力系统职工持股的问题。
陈光健的报告很快得到国务院领导批示。去年3月，国资委、发改委和财政部组成八个联合调查组，下到全国各省调查电力职工投资电力企业的情况。
去年8月，上述三部委下发了紧急通知，要求“落实国务院有关精神暂停电力系统职工投资电力企业”，是为国资37号文。与此同时，对已经发生的投资行为如何规范，成为下一步工作的重点。
对既有的事实进行校正，既要体现原则又要精细审慎，有关规则字斟句酌，转瞬便是一年。
电力：谁的投资机会？
新政策的出台显得迫在眉睫。
2003年到2004年，中国遭遇前所未有的电力紧张。中国电力企业联合会最近发布了今年上半年全国电力供需形势分析报告。今年上半年，全国发电量及全社会用电量与去年同期相比均超过15％，全国共有24个省级电网出现拉闸限电现象。报告认为，进入二季度，全国用电高峰时期电力缺口超过2000万千瓦，预计三季度将达到3000万千瓦。而此前，据国家电力监管委员会预计，今年全年全国电力缺口约为2000万千瓦时。
缺电引发了新一轮的电力投资热潮。来自发改委的消息说，全国一年新开工的电力装机容量达到三四千万千瓦，而投产的装机容量也达到三四千万千瓦，都比2000年前大了两三倍。
但这是谁的投资机会呢？电力主管部门的一位官员向《财经》证实，电力职工持股的企业拿走了这些新增发电项目中很大的一部分。
职工持股企业之所以能够得到这些项目并迅速膨胀，得益于与当地电力公司的特殊关系。从立项到融资，再到建设过程，都得到了当地电力公司的鼎力支持。
与进入市场短短几年就可以做到装机容量两三百万千瓦、资产规模数百亿元人民币的金元公司等职工持股企业相比，进入中国十几年的外资电力公司至今仍发展缓慢。国务院发展研究中心2004年发表的产业报告显示，目前电力系统外商投资23亿美元，中外合资电厂39个，总容量2700万千瓦，在中国电力市场中的份额仅为8.46％。
根据1996年《电力工业部关于外商直接投资电力项目报批程序暂行规定》，初步可行性研究报告、项目建议书都必须经省级电力管理部门或其授权单位（简称省级电力管理部门）审查通过。1997年外资投资电力的有关规定又有所修改，但仍要经过电力部的审批。在电力部撤销之后，审批权收归国家计委，但是前期规划、立项包括设计、并网等都要先报到国电公司，取得同意后才能交给国家计委批。这些大权一直都牢牢掌握在省一级电力局，也是后来的省电力公司，现在的省电网公司的手上。
由于电力投融资改革始终止步不前，允许外资进入的同时，并无一整套制度设计来促进外资进入，电力项目信息不公开，也基本上很少进行招投标。外资电力公司必须要想办法，托关系才能找到项目。在确定项目之后，又需要取得电网公司的同意，实现并网。一般来说，最容易盈利的项目往往已经被优先掌握信息的国内电力企业挑走。
近年来，民营企业也正在进入电力行业。然而，一则有资格限制——目前的相应规定要求十年以上电力领域投资经验；二则有资金限制——民企很难从银行拿到长期资金，而电力投资周期甚长，因此，民企对电力领域的投资机会多只能望洋兴叹，其处境较之外资同行只有更糟。惟电力职工持股企业有机会寄生于垄断，独得“人和”之利。
中国的电力投资至今没有出台真正意义上的公开招投标程序。电监会副主席邵秉仁在接受《财经》采访时指出，现在暗箱操作仍相当普遍，下面也确实都还在忙于“跑项目”。这正是行政审批制度的弊端所在。在电力投资领域，以后应该制定科学的发展规划，实行建设项目的公开招标，推进发电领域投资主体多元化价格竞争机制形成。通过国有、非国有等不同主体的公平竞争，在建设源头压低成本，从而为降低上网电价创造条件。
但目前电力投资体制改革前景未明，加之职工持股电力企业的存在，客观上限制了其它投资者进入的机会，使得电力投资体制改革的目标亦难以实现。职工持股企业越膨胀，拿的项目越多，其它投资者介入的机会就越小，则市场的公平竞争就越难成为现实。
职工持股：为什么是电力？
在中国国有企业20多年的改革过程中，职工持股也曾风光一时，但没有哪个行业的职工持股企业，能够创造出在今天电力行业这样的“辉煌”。
上世纪90年代，国内的许多国有企业确曾出现过试行职工持股的热潮。但对垄断行业，一般有明确的限制性规定。例如电信主管部门提出，电信领域中，仅“邮电工业、施工、多种经营企业”，“经批准可以搞少量职工持股”（1992年）；国家对外经贸股份有限公司内部职工持股试点的规定，则一直强调“试点单位应选择可以相互竞争、非垄断性经营的企业”（1994年）。一些地方政府在试行职工持股时，更对垄断予以限制，如浙江、安徽等省政府均明文规定，“金融、电力、交通、邮电、烟草等企业,原则上不实行职工持股”（1998年，1999年）。
可能与早期缺乏统一认识有关，电力行业的职工持股一直在缓步推进中。能源部1992年即规定，电力行业可“选择需要改造又缺乏资金来源的一个老电厂”进行职工持股试点，事实上允许了职工持股进入当时还处于垄断状态的发电企业。此做法在电力领域开始流行。由于老设备成本很低，在电力调度等环节的关照下，老厂老机组的效益能够得到最大空间地体现，被形象地称为“电力职工的‘自留地’”。90年代中期之后，一些电力职工收入就包括两个部分，一部分是工资，另一部分则是持股企业的分红。
在其他竞争性领域，职工持股一旦成为企业主要产权形式，久而久之也显出一些弊端。特别是完全由职工持股的“股份合作制”企业，往往因“小而平均”的股权结构和治理模式影响运营效率，被称为“大锅饭”成了“二锅饭”。随着“国退民进”的改革观念被普遍接受，不少国企改制直接由民营资本、外资收购或是管理层收购。而股份合作制则日渐势微。
然而，依靠垄断的乳汁哺育，电力行业职工持股兴旺发达。到本世纪初，电力行业确定了厂网分开、打破垄断的改革方向，原来就占了先机且具有“合法性”的电力职工持股模式，有动力也有条件进行大发展。贵州的金元和宁夏的英力特只是典型的个例。事实上，在不少发电或用电大省，一批职工持股为主体的电力企业迅速崛起。其问世或单独注册，或由原省市电力公司辅业改制，其中职工持股的比例不等，但控股者居多；其所握之电力资产，或为原省电力公司旗下的优质发电厂，或为由省电力公司主导分配的新上发电项目。
其他行业的一般企业搞职工持股，事实上是内部职工持股，原则上不可对外发售，内部职工离开企业也必须在内部转让。电力行业的情况因垄断的拆分变得非常特殊。目前国内大量电力职工持股企业，都与金元公司相似，事实上是当地电力行业的职工持股。据此模式，则省电力公司高管人员往往以“电网职工”之身，在职工持股企业占有权益，并且兼职掌舵。这正方便了后者以附属于垄断的方式迅速膨胀。
一些经济学界人士指出，在电力行业搞职工持股，属早期改革中的“路径失误”。中国社科院经济所研究员钱津即提出，垄断行业本身的发展，实际上并不需要职工持股这种形式。一是在这个投资巨大的行业中，职工集资的那点钱起不了多大作用；二是垄断行业本身特点及政府政策的保护，足以使企业获得高额利润。他认为在电力行业当年搞职工持股，很大程度是出于“垄断行业内部分钱的需要”。
当电力领域的职工持股比早年走得更远，甚至开始低价收购国有电力公司的存量资产之后，必然引起有识之士的担忧。这也是去年初陈光健上书国务院的直接原因。
道高一尺，魔高一丈
2002年以来的电力改革，其核心便是建立“厂网分开、竞价上网”的电力新体制。电力系统职工投资发电厂则对改革提出了直接挑战。
在电力改革前，厂网一家的格局使许多由外商投资或地方政府控股的独立电厂在竞争中饱受揉搓。二滩电厂建成后卖不出电，不得不多次弃水，造成资源极大浪费，正是电力改革的直接诱因之一。
在种种弊端下，2002年确定的电力体制改革方案中，明确规定要实行厂网分开，成立国家电网公司和五大发电集团，国家电网公司除保留一小部分调峰、调频电厂外，不得介入发电领域。同时，各公司也要实行主辅分离的改革，将原有的宾馆、餐厅等第三产业和多种经营企业（以下简称三产、多经）剥离出去，希望以此切除关联交易，厘清账目，为建立规范的电力市场秩序和监管环境创造条件。
在这样的改革设计中，电网公司保留垄断，与电力生产企业彻底分开，由国家控制，并接受监管。在此基础上，发电领域则向社会全面放开，市场的公平公正才有必要的保证。
然而，电力职工持股企业，往往以全系统持股的形式出现，将掌握垄断权力的电网管理层及职工亦纳入其中，直接引致了关联交易机会。特别是现在电网公司掌握着垄断资源，而电监会的监管力量尚未有效到位。在电力调度诸环节，如从哪家企业购电、购多少电，以什么价格购电等问题上，电网权力很大，伸缩的空间也很大。这种局面很难迅速改变。因此，职工持股企业依靠与电网公司的特殊的利益纽带向发电环节渗透，打破了改革的既定安排，既影响了新的投资主体公平进入，又将原本由国家、行业获得的垄断利益向少数个人集中。
一位参与电力体制改革方案的设计者对《财经》坦言，目前，在全国电力紧缺的情况下，市场公平的问题在相当程度上被缺电掩盖，而一旦市场供应充分，手握电网垄断资源的职工持股企业，将对其他电力生产企业构成极大的威胁，对下一步主辅分离也造成很大困难，更关乎未来合理电价形成机制能否如期建立。
“为什么不能投”
据说，当初主管部门官员对金元公司投资电力项目提出质疑时，贵州省电力公司的一位高层反问说：“外资能投，我们电力自己的职工为什么不能投？”
如果“电力自己的职工”以平等和公开的方式与其他投资主体竞争，如果掌握着电网配置大权的该电力高层并无利益关系，这样的说法当言之成理。可惜事实并非如此。
据《财经》了解，目前由国资委牵头制定的这份电力行业民营化规范文件，正在各有关部委会签，不日将出台。文件将对持股电力企业职工的身份进行限制，要求电力企业关键岗位，如高管、调度、财务等人员不得持股；同时，电力职工持股兴办的电厂，发电量应予以一定比例的限制。
国资委等的文件不失为纠正电力行业现有路径依赖的一种措施。但有业内专家指出，国资委这样的规定，一方面不能够避免关键岗位人员通过其它方式入股，另一方面，在一定程度上相当于默认了已经存在的职工持股发电企业。该专家认为，进入发电企业的电网职工股份均应清退。不愿意清退的，则应强制其离开电网企业。
一位电力行业主管官员还认为，从电力体制改革的角度看，电网职工持股发电企业的现实，已迫使有关方面必须对改革方案进行完善和补充。他并且认为，电力体制改革方案中没有涉及的调度中立，应当尽早提上议程。
据他介绍，在当初电力改革的5号文件制定过程中，受各方面原因影响，没有提出将调度与电网公司分开，成立的是区域电网管辖下的电力调度交易中心，也就是把所有的权力——电网的建设、发展、电量的调度和将来电力市场的交易按一体来设计。而调度恰恰是电网垄断中最关键的环节，目前世界电力市场化国家，电力调度通常都是中立的机构，不是企业。
“因此，要把调度变成调度中心，做电力交易的裁判员，不能搞成电网的盈利机构，参与不公平交易。”这位官员说。
在他看来，调度中立，是对电力体制改革方案的扩充，也是彻底解决职工持股争议的一个办法。
就在本期《财经》发稿的最后一天，编辑部还收到一封举报信。信中称，浙江绍兴一家装机容量8000千瓦，中介机构评估为3142.68万元净资产的热电厂，在2000年5月被该厂18名企业经营者和中层以上干部以48万元入股买下……
中央政府的行动始于去年初。当时，曾经担任过国家计委副主任的中国投资协会会长陈光健，向国务院有关领导递交了一份报告，反映山东鲁能电力系统职工持股的问题。
陈光健的报告很快得到国务院领导批示。去年3月，国资委、发改委和财政部组成八个联合调查组，下到全国各省调查电力职工投资电力企业的情况。
去年8月，上述三部委下发了紧急通知，要求“落实国务院有关精神暂停电力系统职工投资电力企业”，是为国资37号文。与此同时，对已经发生的投资行为如何规范，成为下一步工作的重点。
对既有的事实进行校正，既要体现原则又要精细审慎，有关规则字斟句酌，转瞬便是一年。
电力：谁的投资机会？
新政策的出台显得迫在眉睫。
2003年到2004年，中国遭遇前所未有的电力紧张。中国电力企业联合会最近发布了今年上半年全国电力供需形势分析报告。今年上半年，全国发电量及全社会用电量与去年同期相比均超过15％，全国共有24个省级电网出现拉闸限电现象。报告认为，进入二季度，全国用电高峰时期电力缺口超过2000万千瓦，预计三季度将达到3000万千瓦。而此前，据国家电力监管委员会预计，今年全年全国电力缺口约为2000万千瓦时。
缺电引发了新一轮的电力投资热潮。来自发改委的消息说，全国一年新开工的电力装机容量达到三四千万千瓦，而投产的装机容量也达到三四千万千瓦，都比2000年前大了两三倍。
但这是谁的投资机会呢？电力主管部门的一位官员向《财经》证实，电力职工持股的企业拿走了这些新增发电项目中很大的一部分。
职工持股企业之所以能够得到这些项目并迅速膨胀，得益于与当地电力公司的特殊关系。从立项到融资，再到建设过程，都得到了当地电力公司的鼎力支持。
与进入市场短短几年就可以做到装机容量两三百万千瓦、资产规模数百亿元人民币的金元公司等职工持股企业相比，进入中国十几年的外资电力公司至今仍发展缓慢。国务院发展研究中心2004年发表的产业报告显示，目前电力系统外商投资23亿美元，中外合资电厂39个，总容量2700万千瓦，在中国电力市场中的份额仅为8.46％。
根据1996年《电力工业部关于外商直接投资电力项目报批程序暂行规定》，初步可行性研究报告、项目建议书都必须经省级电力管理部门或其授权单位（简称省级电力管理部门）审查通过。1997年外资投资电力的有关规定又有所修改，但仍要经过电力部的审批。在电力部撤销之后，审批权收归国家计委，但是前期规划、立项包括设计、并网等都要先报到国电公司，取得同意后才能交给国家计委批。这些大权一直都牢牢掌握在省一级电力局，也是后来的省电力公司，现在的省电网公司的手上。
由于电力投融资改革始终止步不前，允许外资进入的同时，并无一整套制度设计来促进外资进入，电力项目信息不公开，也基本上很少进行招投标。外资电力公司必须要想办法，托关系才能找到项目。在确定项目之后，又需要取得电网公司的同意，实现并网。一般来说，最容易盈利的项目往往已经被优先掌握信息的国内电力企业挑走。
近年来，民营企业也正在进入电力行业。然而，一则有资格限制——目前的相应规定要求十年以上电力领域投资经验；二则有资金限制——民企很难从银行拿到长期资金，而电力投资周期甚长，因此，民企对电力领域的投资机会多只能望洋兴叹，其处境较之外资同行只有更糟。惟电力职工持股企业有机会寄生于垄断，独得“人和”之利。
中国的电力投资至今没有出台真正意义上的公开招投标程序。电监会副主席邵秉仁在接受《财经》采访时指出，现在暗箱操作仍相当普遍，下面也确实都还在忙于“跑项目”。这正是行政审批制度的弊端所在。在电力投资领域，以后应该制定科学的发展规划，实行建设项目的公开招标，推进发电领域投资主体多元化价格竞争机制形成。通过国有、非国有等不同主体的公平竞争，在建设源头压低成本，从而为降低上网电价创造条件。
但目前电力投资体制改革前景未明，加之职工持股电力企业的存在，客观上限制了其它投资者进入的机会，使得电力投资体制改革的目标亦难以实现。职工持股企业越膨胀，拿的项目越多，其它投资者介入的机会就越小，则市场的公平竞争就越难成为现实。
职工持股：为什么是电力？
在中国国有企业20多年的改革过程中，职工持股也曾风光一时，但没有哪个行业的职工持股企业，能够创造出在今天电力行业这样的“辉煌”。
上世纪90年代，国内的许多国有企业确曾出现过试行职工持股的热潮。但对垄断行业，一般有明确的限制性规定。例如电信主管部门提出，电信领域中，仅“邮电工业、施工、多种经营企业”，“经批准可以搞少量职工持股”（1992年）；国家对外经贸股份有限公司内部职工持股试点的规定，则一直强调“试点单位应选择可以相互竞争、非垄断性经营的企业”（1994年）。一些地方政府在试行职工持股时，更对垄断予以限制，如浙江、安徽等省政府均明文规定，“金融、电力、交通、邮电、烟草等企业,原则上不实行职工持股”（1998年，1999年）。
可能与早期缺乏统一认识有关，电力行业的职工持股一直在缓步推进中。能源部1992年即规定，电力行业可“选择需要改造又缺乏资金来源的一个老电厂”进行职工持股试点，事实上允许了职工持股进入当时还处于垄断状态的发电企业。此做法在电力领域开始流行。由于老设备成本很低，在电力调度等环节的关照下，老厂老机组的效益能够得到最大空间地体现，被形象地称为“电力职工的‘自留地’”。90年代中期之后，一些电力职工收入就包括两个部分，一部分是工资，另一部分则是持股企业的分红。
在其他竞争性领域，职工持股一旦成为企业主要产权形式，久而久之也显出一些弊端。特别是完全由职工持股的“股份合作制”企业，往往因“小而平均”的股权结构和治理模式影响运营效率，被称为“大锅饭”成了“二锅饭”。随着“国退民进”的改革观念被普遍接受，不少国企改制直接由民营资本、外资收购或是管理层收购。而股份合作制则日渐势微。
然而，依靠垄断的乳汁哺育，电力行业职工持股兴旺发达。到本世纪初，电力行业确定了厂网分开、打破垄断的改革方向，原来就占了先机且具有“合法性”的电力职工持股模式，有动力也有条件进行大发展。贵州的金元和宁夏的英力特只是典型的个例。事实上，在不少发电或用电大省，一批职工持股为主体的电力企业迅速崛起。其问世或单独注册，或由原省市电力公司辅业改制，其中职工持股的比例不等，但控股者居多；其所握之电力资产，或为原省电力公司旗下的优质发电厂，或为由省电力公司主导分配的新上发电项目。
其他行业的一般企业搞职工持股，事实上是内部职工持股，原则上不可对外发售，内部职工离开企业也必须在内部转让。电力行业的情况因垄断的拆分变得非常特殊。目前国内大量电力职工持股企业，都与金元公司相似，事实上是当地电力行业的职工持股。据此模式，则省电力公司高管人员往往以“电网职工”之身，在职工持股企业占有权益，并且兼职掌舵。这正方便了后者以附属于垄断的方式迅速膨胀。
一些经济学界人士指出，在电力行业搞职工持股，属早期改革中的“路径失误”。中国社科院经济所研究员钱津即提出，垄断行业本身的发展，实际上并不需要职工持股这种形式。一是在这个投资巨大的行业中，职工集资的那点钱起不了多大作用；二是垄断行业本身特点及政府政策的保护，足以使企业获得高额利润。他认为在电力行业当年搞职工持股，很大程度是出于“垄断行业内部分钱的需要”。
当电力领域的职工持股比早年走得更远，甚至开始低价收购国有电力公司的存量资产之后，必然引起有识之士的担忧。这也是去年初陈光健上书国务院的直接原因。
道高一尺，魔高一丈
2002年以来的电力改革，其核心便是建立“厂网分开、竞价上网”的电力新体制。电力系统职工投资发电厂则对改革提出了直接挑战。
在电力改革前，厂网一家的格局使许多由外商投资或地方政府控股的独立电厂在竞争中饱受揉搓。二滩电厂建成后卖不出电，不得不多次弃水，造成资源极大浪费，正是电力改革的直接诱因之一。
在种种弊端下，2002年确定的电力体制改革方案中，明确规定要实行厂网分开，成立国家电网公司和五大发电集团，国家电网公司除保留一小部分调峰、调频电厂外，不得介入发电领域。同时，各公司也要实行主辅分离的改革，将原有的宾馆、餐厅等第三产业和多种经营企业（以下简称三产、多经）剥离出去，希望以此切除关联交易，厘清账目，为建立规范的电力市场秩序和监管环境创造条件。
在这样的改革设计中，电网公司保留垄断，与电力生产企业彻底分开，由国家控制，并接受监管。在此基础上，发电领域则向社会全面放开，市场的公平公正才有必要的保证。
然而，电力职工持股企业，往往以全系统持股的形式出现，将掌握垄断权力的电网管理层及职工亦纳入其中，直接引致了关联交易机会。特别是现在电网公司掌握着垄断资源，而电监会的监管力量尚未有效到位。在电力调度诸环节，如从哪家企业购电、购多少电，以什么价格购电等问题上，电网权力很大，伸缩的空间也很大。这种局面很难迅速改变。因此，职工持股企业依靠与电网公司的特殊的利益纽带向发电环节渗透，打破了改革的既定安排，既影响了新的投资主体公平进入，又将原本由国家、行业获得的垄断利益向少数个人集中。
一位参与电力体制改革方案的设计者对《财经》坦言，目前，在全国电力紧缺的情况下，市场公平的问题在相当程度上被缺电掩盖，而一旦市场供应充分，手握电网垄断资源的职工持股企业，将对其他电力生产企业构成极大的威胁，对下一步主辅分离也造成很大困难，更关乎未来合理电价形成机制能否如期建立。
“为什么不能投”
据说，当初主管部门官员对金元公司投资电力项目提出质疑时，贵州省电力公司的一位高层反问说：“外资能投，我们电力自己的职工为什么不能投？”
如果“电力自己的职工”以平等和公开的方式与其他投资主体竞争，如果掌握着电网配置大权的该电力高层并无利益关系，这样的说法当言之成理。可惜事实并非如此。
据《财经》了解，目前由国资委牵头制定的这份电力行业民营化规范文件，正在各有关部委会签，不日将出台。文件将对持股电力企业职工的身份进行限制，要求电力企业关键岗位，如高管、调度、财务等人员不得持股；同时，电力职工持股兴办的电厂，发电量应予以一定比例的限制。
国资委等的文件不失为纠正电力行业现有路径依赖的一种措施。但有业内专家指出，国资委这样的规定，一方面不能够避免关键岗位人员通过其它方式入股，另一方面，在一定程度上相当于默认了已经存在的职工持股发电企业。该专家认为，进入发电企业的电网职工股份均应清退。不愿意清退的，则应强制其离开电网企业。
一位电力行业主管官员还认为，从电力体制改革的角度看，电网职工持股发电企业的现实，已迫使有关方面必须对改革方案进行完善和补充。他并且认为，电力体制改革方案中没有涉及的调度中立，应当尽早提上议程。
据他介绍，在当初电力改革的5号文件制定过程中，受各方面原因影响，没有提出将调度与电网公司分开，成立的是区域电网管辖下的电力调度交易中心，也就是把所有的权力——电网的建设、发展、电量的调度和将来电力市场的交易按一体来设计。而调度恰恰是电网垄断中最关键的环节，目前世界电力市场化国家，电力调度通常都是中立的机构，不是企业。
“因此，要把调度变成调度中心，做电力交易的裁判员，不能搞成电网的盈利机构，参与不公平交易。”这位官员说。
在他看来，调度中立，是对电力体制改革方案的扩充，也是彻底解决职工持股争议的一个办法。
就在本期《财经》发稿的最后一天，编辑部还收到一封举报信。信中称，浙江绍兴一家装机容量8000千瓦，中介机构评估为3142.68万元净资产的热电厂，在2000年5月被该厂18名企业经营者和中层以上干部以48万元入股买下……