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一、导论
（一）选题背景
党的十九大报告指出，“坚决打赢脱贫攻坚战”。产业扶贫作为精准扶贫、精准脱贫的关键举措和打赢脱贫攻坚战的重要保障，对于全面建成小康社会、实现贫困人口和贫困地区同全国人民一道进入全面小康社会具有重要意义。产业扶贫是指以市场为导向，以经济效益为中心，以产业发展为杠杆的扶贫开发过程，是促进贫困地区发展、增加贫困农户收入的有效途径，是扶贫开发的战略重点和主要任务。2016年11月23日，国务院发布《关于“十三五”脱贫攻坚规划的通知》，通知明确指出农林产业扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫、科技扶贫是产业发展脱贫的重要内容。未来要打好打赢脱贫攻坚战，实现高质量、稳定脱贫，根本之策要靠产业。对于那些自然条件差、经济基础弱，贫困程度深的地方，扶持壮大一批带动能力强的特色扶贫产业，才能够真正让贫困人口实现脱贫。
（二）选题意义
产业扶贫既是促进贫困人口较快增收达标的有效途径，也是巩固长期脱贫成果的根本举措。2016年10月17日，根据《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，由国务院国资委牵头，财政部、国务院扶贫办参与组建了中央企业贫困地区产业投资基金（下称央企扶贫基金），基金采用股权投资、债权投资、设立子基金等投资方式，投资贫困地区的地方优势特色产业，加强与央企、大型产业集团、上市公司、地方投资公司的合作，共同加大对贫困地区的产业投资，重点投向十四个集中连片特殊困难地区，推动区域产业发展，探索产业投资与精准扶贫的有效结合，培育有竞争力的龙头企业。
央企扶贫基金子基金作为政府产业引导基金的重要组成部分，是各地政府促进区域一体化协调发展的重要抓手。对于一些贫困地区，带有显著扶贫性质的政府产业引导基金能够立足贫困地区资源禀赋发展特色产业、实施产业扶贫，有效提高贫困地区自我发展能力，实现由“输血式”扶貧向“造血式”扶贫转变。探索政府产业投资基金与产业扶贫新路，紧紧围绕国家脱贫攻坚战略、聚合国有企业优势、广泛吸引社会资本，能够不断增强贫困地区的造血功能和内生动力。
二、政府产业引导基金运作模式
根据法律主体一般主要分为三种，分别为公司制、有限合伙和契约制（即信托）形式。实际操作中主要采用的是有限合伙形式：国有资产管理部门和基金管理公司做GP，引入其他资本做LP。政府平台一般做劣后，基金管理公司做中间。从基金的结构和目的方面又可以分为：
（一）母基金+子基金的模式
母基金层面，很多地方的政府引导基金要求禁止财政资金作为劣后级，因此采用平行投资的架构，吸引大型金融机构参与，放大杠杆优势。母基金类似于FOF，投资决策重点在于优选PE机构作为子基金管理人，再撬动一层杠杆，借助各管理人的投资特点，通过子基金真正投向标的企业。
（二）专项基金模式
由财政资金联合行业龙头、金融机构或其他社会资本共同设立、单层基金架构，重点支持特定行业或特定类型企业。这种单层有限合伙形式的模式较为多见。对于财政来说，此类基金不在于牟利，而在于扶持产业，所以在基金退出后，财政一般会把30%-50%的收益让渡给其他社会资本方，从而增强社会资本的吸引力。
（三）国企牵头类
一般会有两家上市公司或者国企作为基石投资人，认缴20%以上，有些政府也会要求认缴在40%以上，政府一般出资在20%以上，剩余部分以面向社会募集资金。管理费每年2%，管理人后端业绩提成20%，其余80%LP按照出资比例进行分配。一般投资期限5-10年。大部分当地政府都会要求此基金投资本地的企业在60%以上或80%以上。最为常见是设定优先劣后级结构化设计，杠杆比例2：1到4：1不等，甚至更高。金融机构认购优先级，国企或指定主体出资认购劣后级，为优先级资金提供一部分安全垫
三、政府产业引导基金与产业扶贫存在的问题
虽然政府产业基金在产业扶贫方面具有一定的优势，但目前产业基金在发展上，还存在一定的问题，具体如下：
（一）贫困地区缺少发展产业的思路和规划，产业项目层次不高。
政府产业扶贫基金设立规模大部分基于政府意愿和财政出资能力，对区域内经济发展情况和创业项目储备不能充分重视。基金设立初期对于项目规模、投资地域、投资方向做出了诸多限制，而地方中小企业发展现状如果达不到投资相关要求，必然导致资金结余。
（二）扶贫基金绩效考核机制滞后，制约产业引导基金健康运行
政府产业引导基金中各级财政出资人对于资金的安全性极为重视，严防国有资产流失。因此导致管理人投资趋于保守。然而在实际操作中，受贫困区域人才、科技、金融等方面发展的影响，部分中小企业抗风险能力差，而新项目存在不确定性风险，导致基金资金不敢投入，部分基金投资进度较为缓慢，未能够充分发挥产业扶持性质。
四、促进政府产业引导基金加快扶持产业脱贫的政策建议
为促进政府产业引导基金发展与产业扶贫更好的结合，对于产业基金的发展提出以下建议和意见：
（一）明确基金整体运作方案，完善运营机制
以先进地区的已有经验为参考，以当地的实际情况为依据，通过一定的实践探索，逐步形成产业引导基金的设立方案，并建立完善风险防范机制。主要包括基金组织形式的选择、基金规模、经营期限、基金募集对象、基金管理团队的选择、基金投资方向、基金运作模式、权力利益分配、基金退出方案等。
（二）统筹基金协调区域发展，优化产业结构
一是协调产融协同发展。利用产业引导基金，通过投融资业务来加快贫困区域产业资源整合，解决产业发展瓶颈，同时，提升区域核心商贸区的资本承载力和产业承载力，通过基金加快形成资本集聚，推动总部经济、企业研发中心、现代服务业的跨越发展。二是协调社会结构调整。推动区域土地规划、产业规划、招商规划、社会发展规划、资本市场规划的统筹协调，从资本端拉动供给侧要素的有效配置，形成实业、信息、金融的深度融合，提升平台建设发展品质。
（三）深化投融资体系改革，提高财政资金使用效益
设立政府投资引导基金是投融资体系改革的一项重要举措。基金的运行，遵循市场经济原则，政府与社会资本风险共担、利益共享，对社会资本不做最低投资回报承诺，在创业企业成熟后，通过上市、股权收购等方式退出。因此，政府投资引导基金不仅要求收回本金，而且和投资企业的其他股份一样，取得股息和红利。与项目补助等传统投入方式比较，引导基金实现了财政资金分配管理从直接到间接、分散到集中、无偿到有偿的转变，提高了财政资金使用效益。
（一）选题背景
党的十九大报告指出，“坚决打赢脱贫攻坚战”。产业扶贫作为精准扶贫、精准脱贫的关键举措和打赢脱贫攻坚战的重要保障，对于全面建成小康社会、实现贫困人口和贫困地区同全国人民一道进入全面小康社会具有重要意义。产业扶贫是指以市场为导向，以经济效益为中心，以产业发展为杠杆的扶贫开发过程，是促进贫困地区发展、增加贫困农户收入的有效途径，是扶贫开发的战略重点和主要任务。2016年11月23日，国务院发布《关于“十三五”脱贫攻坚规划的通知》，通知明确指出农林产业扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫、科技扶贫是产业发展脱贫的重要内容。未来要打好打赢脱贫攻坚战，实现高质量、稳定脱贫，根本之策要靠产业。对于那些自然条件差、经济基础弱，贫困程度深的地方，扶持壮大一批带动能力强的特色扶贫产业，才能够真正让贫困人口实现脱贫。
（二）选题意义
产业扶贫既是促进贫困人口较快增收达标的有效途径，也是巩固长期脱贫成果的根本举措。2016年10月17日，根据《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，由国务院国资委牵头，财政部、国务院扶贫办参与组建了中央企业贫困地区产业投资基金（下称央企扶贫基金），基金采用股权投资、债权投资、设立子基金等投资方式，投资贫困地区的地方优势特色产业，加强与央企、大型产业集团、上市公司、地方投资公司的合作，共同加大对贫困地区的产业投资，重点投向十四个集中连片特殊困难地区，推动区域产业发展，探索产业投资与精准扶贫的有效结合，培育有竞争力的龙头企业。
央企扶贫基金子基金作为政府产业引导基金的重要组成部分，是各地政府促进区域一体化协调发展的重要抓手。对于一些贫困地区，带有显著扶贫性质的政府产业引导基金能够立足贫困地区资源禀赋发展特色产业、实施产业扶贫，有效提高贫困地区自我发展能力，实现由“输血式”扶貧向“造血式”扶贫转变。探索政府产业投资基金与产业扶贫新路，紧紧围绕国家脱贫攻坚战略、聚合国有企业优势、广泛吸引社会资本，能够不断增强贫困地区的造血功能和内生动力。
二、政府产业引导基金运作模式
根据法律主体一般主要分为三种，分别为公司制、有限合伙和契约制（即信托）形式。实际操作中主要采用的是有限合伙形式：国有资产管理部门和基金管理公司做GP，引入其他资本做LP。政府平台一般做劣后，基金管理公司做中间。从基金的结构和目的方面又可以分为：
（一）母基金+子基金的模式
母基金层面，很多地方的政府引导基金要求禁止财政资金作为劣后级，因此采用平行投资的架构，吸引大型金融机构参与，放大杠杆优势。母基金类似于FOF，投资决策重点在于优选PE机构作为子基金管理人，再撬动一层杠杆，借助各管理人的投资特点，通过子基金真正投向标的企业。
（二）专项基金模式
由财政资金联合行业龙头、金融机构或其他社会资本共同设立、单层基金架构，重点支持特定行业或特定类型企业。这种单层有限合伙形式的模式较为多见。对于财政来说，此类基金不在于牟利，而在于扶持产业，所以在基金退出后，财政一般会把30%-50%的收益让渡给其他社会资本方，从而增强社会资本的吸引力。
（三）国企牵头类
一般会有两家上市公司或者国企作为基石投资人，认缴20%以上，有些政府也会要求认缴在40%以上，政府一般出资在20%以上，剩余部分以面向社会募集资金。管理费每年2%，管理人后端业绩提成20%，其余80%LP按照出资比例进行分配。一般投资期限5-10年。大部分当地政府都会要求此基金投资本地的企业在60%以上或80%以上。最为常见是设定优先劣后级结构化设计，杠杆比例2：1到4：1不等，甚至更高。金融机构认购优先级，国企或指定主体出资认购劣后级，为优先级资金提供一部分安全垫
三、政府产业引导基金与产业扶贫存在的问题
虽然政府产业基金在产业扶贫方面具有一定的优势，但目前产业基金在发展上，还存在一定的问题，具体如下：
（一）贫困地区缺少发展产业的思路和规划，产业项目层次不高。
政府产业扶贫基金设立规模大部分基于政府意愿和财政出资能力，对区域内经济发展情况和创业项目储备不能充分重视。基金设立初期对于项目规模、投资地域、投资方向做出了诸多限制，而地方中小企业发展现状如果达不到投资相关要求，必然导致资金结余。
（二）扶贫基金绩效考核机制滞后，制约产业引导基金健康运行
政府产业引导基金中各级财政出资人对于资金的安全性极为重视，严防国有资产流失。因此导致管理人投资趋于保守。然而在实际操作中，受贫困区域人才、科技、金融等方面发展的影响，部分中小企业抗风险能力差，而新项目存在不确定性风险，导致基金资金不敢投入，部分基金投资进度较为缓慢，未能够充分发挥产业扶持性质。
四、促进政府产业引导基金加快扶持产业脱贫的政策建议
为促进政府产业引导基金发展与产业扶贫更好的结合，对于产业基金的发展提出以下建议和意见：
（一）明确基金整体运作方案，完善运营机制
以先进地区的已有经验为参考，以当地的实际情况为依据，通过一定的实践探索，逐步形成产业引导基金的设立方案，并建立完善风险防范机制。主要包括基金组织形式的选择、基金规模、经营期限、基金募集对象、基金管理团队的选择、基金投资方向、基金运作模式、权力利益分配、基金退出方案等。
（二）统筹基金协调区域发展，优化产业结构
一是协调产融协同发展。利用产业引导基金，通过投融资业务来加快贫困区域产业资源整合，解决产业发展瓶颈，同时，提升区域核心商贸区的资本承载力和产业承载力，通过基金加快形成资本集聚，推动总部经济、企业研发中心、现代服务业的跨越发展。二是协调社会结构调整。推动区域土地规划、产业规划、招商规划、社会发展规划、资本市场规划的统筹协调，从资本端拉动供给侧要素的有效配置，形成实业、信息、金融的深度融合，提升平台建设发展品质。
（三）深化投融资体系改革，提高财政资金使用效益
设立政府投资引导基金是投融资体系改革的一项重要举措。基金的运行，遵循市场经济原则，政府与社会资本风险共担、利益共享，对社会资本不做最低投资回报承诺，在创业企业成熟后，通过上市、股权收购等方式退出。因此，政府投资引导基金不仅要求收回本金，而且和投资企业的其他股份一样，取得股息和红利。与项目补助等传统投入方式比较，引导基金实现了财政资金分配管理从直接到间接、分散到集中、无偿到有偿的转变，提高了财政资金使用效益。