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[摘要]政府融资对地方经济的发展起到了巨大的推动作用，但政府的过度负债，将会带来银行及地方政府财政的潜在风险。本文以海南省定安县为例在总结地方政府融资平台贷款存在的问题及风险的基础上，对融资平台贷款规模及其风险管理提出了建议。
[关键字]政府融资 风险 政策建议
经济的发展需要资金和金融的支持，尤其是大量基础设施建设、产业结构调整、生态产业发展都需要大量的资本注入，而政府融资平台不失为一种有效的“资产转换中介”，通过政府积累财政收入、筹集社会资金，最终投向上述产业。然而，在政府融资迅速扩大的同时，其本身蕴含着银行信贷操作合规性风险、地方政府财政过度负债风险，本文就政府平台贷款存在的问题及风险，对融资平台贷款规模及其风险管理进行了探讨。
一、定安县政府融资的优点
定安县位于海南省的东北部，南渡江中下游南畔，北距省会海口33公里，属海南经济发展布局中海口经济区。依靠其独具的区位优势和资源优势推进经济的不断发展，近年来定安县综合实力得到了较大的提高。2006年，定安县委、县政府为贯彻“两区一城一调整”发展规划，做强塔岭开发区，做美南丽湖风景区，做大定城城区，调整经济结构，为解决建设资金瓶颈问题，成立了定安县城市建设投资有限公司(以下简称：城投公司)，以城投公司为融资平台向金融机构融资，用于规划项目建设。截止到2010年6月30日，城投公司先后从农发行定安支行和国开行海南省分行贷款94900万元，主要投资于塔东路及环城路改建工程等14个项目，贷款期限为10年，定安县政府融资平台的设立，对推进国际旅游岛建设促进地方经济发展，发挥了积极的作用。
1.加快了基础设施建设和环境改造工程
近年来，定安县的经济得到了迅速发展，尤其是塔岭工业园区建设拉动了经济的快速增长，但是基础设施相对滞后一直制约工业园区招商引资的进一步发展。2006年以来，定安县通过政府融资进行了塔东路及环城路改建工程、定城路网二期工程、塔岭工业园东区建设、南丽湖环湖路建设等一系列工程，使定安县的基础设施和环境得到了极大的改善，因此越来越多的企业入驻工业园区。截止到2009年9月已经有50家企业进入塔岭工业园区，实现工业产值42937.0万元，同比增长10.5％，占全县工业产值的69.08％。
2.有利于地方银行业的发展
在银行经营方面，通过地方政府进行融资的做法符合我国现行的法律规定，地方政府融资平台对借款条件、还款来源和贷款风险等方面进行严格的评估监测，通过地方银行层层严格审批程序以实现融资风险的最低化，既保障了地方政府融资的良性发展，又能使银行在扩大贷款投放过程中，檢验全方位的应变机制，极大提升地方银行的综合经营管理能力。
3.增强了建设国际旅游岛的信心
在建设国际旅游岛的大背景下，政府融资平台的大量投入使得地方经济的到了快速发展，同时为个人提供了大量的就业就会，这极大地提升了社会各界建设国际旅游岛的信心。
二 政府融资存在的问题
1.政府融资率过高，政府平台有效支撑不足
国际上确立了几条公认的政府债务警戒线。一是债务余额占当年GDP的比重为60％，发展中国家一般不超过30％二是赤字占当年GDP的比重为3％：三是国债依存度，日本的这一比例为20％。政府借债与个人、与企业一样，借债规模和财政赤字必须控制在国民经济承受范围之内，否则，就会产生债务危机。目前，定安县融资率以远远超出债务警戒线，政府负债过高，对融资平台缺乏有效的支撑。
2.投资与收益不匹配，还款期限和还款能力错位
在投资的14个项目，由于多数城建开发类政府融资平台所投资项目具有公益性，经营收益少甚至没有，投资和收益不匹配。此外，大量流动资金贷款用于项目建设，而相应贷款期限较短，在还款期内，投资项目相关土地出让难以实现；同时，也打破原项目贷款与建设项目一一对应关系，还款期限与还款能力错位。
3.信息不对称，项目进展滞后
由于前期工作不扎实，造成信息不对称，项目单位未能及时完成工程的征地、勘察、设计和招标等工作，造成某些项目推进缓慢，另外，由于责任单位对负责的项目联系不够，导致项目存在问题不能够及时解决，影响了项目的正常建设进度，造成项目不能够及时产生效益，造成资源浪费和信用风险。
三 政策建议
(一)政府角度
1.加快地方政府融资平台运营制度建设。强化对地方政府融资平台的监督管制
(1)量化控制。借助政府负债率、财改偿债率等指标，定期性、综合性地监测政府债务的规模、结构和安全性，在总量上要当地政府的财政状况相适应，针对异常性的融资数额问题，要及时做出应对处置措施。
(2)积极建立完善常规监测统计制度和信息披露制度。通过这两项制度的实施，可以有效地监测地方政府各类债务的变化情况，并定期性地向相关行政主管部门、社会机构等通报运行状况，保证政府负债信息的公开性，以实现政府融资的健康运行和资金的有效运用。
(3)严密监督地方政府投资建设项目。具体体现在对地方社会经济的发展规划进行严格的审批，保证审批的权威性和确定性，做到不随意更变。政府只能按照既定的规划实施投资建设，以达到对一些过度超前的或与规划不一致的项目进行投资建设的控制，对于政府投资特殊的、超出规划范围的项目需要报请同级人大进行审议批准。
2.全面加速地方政府融资市场化建设
地方政府融资市场化对于分散贷款融资风险、融资定价机制、界定地方政府的最优经济边界和理顺政府与市场关系具有积极的作用，它有助于政府融资平台达到有序、持续发展的融资。融资的证券化对良性的政府融资运行是一个不错的选择。同时，地方政府融资市场化能通过资产证券化来提升核心资本充足率，以便强化银行的资金营运能力。债券发行为建设项目的筹资途径具有相对较高的透明度和相对较严格的自我约束，从而杜绝权钱交易的发生，真正发挥地方政府融资的优势。
3.积极建立并认真贯彻执行可行性的地方政府政绩考核评价体系
地方政府工作的业绩不仅体现在当地社会经济发展的几大指标还体现在关注政府对资源使用的效率，为此建立科学的地方政府政绩考核评价体系相当必要的。通过地方政府政绩考核评价体系的实施，审评各级政府融资平台运行效果，强化，对于监督政府融资行为和实现高效的资金运作有着不可替代的作用。
(二)银行角度
1.科学分析融资平台资质
银行有必要采取更为审慎的风险管理举措，对项目资本金进行严格监控，科学分析政府的偿债能力，时时跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，及时掌握政府融资平台的动态还款能力和贷款风险。一方面，对政府投融资平台的信贷政策导向进行合理确定，根据不同区域的可支配财力适时监控贷款总量，科学确定通过政府融资平台取得的贷款占政府总贷款的比例。另一方面，切实加强对行业和项目的细分工作，以此进一步控制适合的客户范围，强化对象项目的自偿能力，优先信贷支持经营性项目、地方政府重点项目和自有资产抵质押的项目。特别是对经济基础较好、履约能力较强、信誉好等优质条件的区域在政府融资方面要给予适当的照顾。
2.加强贷款项目的管理和逐步完善风险防范措施
政府融资平台资产的性质决定了盈利能力和自我偿债能力是有限的，为此要优先选择有自我偿债能力的贷款项目，在土地经营等具备自身偿债能力的贷款项目，银行就应该开展授信业务，尽量避免对纯政府信用的贷款项目予以授信。同时，要强化对信贷资金用途的监控，严格依照项目的开展进度给予发放贷款并监督其使用，积极推进对信贷资金使用情况的监管，严密防控挪用信贷资金的行为发生。采取银团贷款方式对大型项目进行融资，以便分散融资风险，同时又有利于避免同行业的无序竞争，对于引导企业设立偿债基金并规范运作和最大程度地实现市场化运作等方面是一条有益的手段。通过设立担保合同以保障政府融资的偿还的做法，是符合市场经济的要求。
[关键字]政府融资 风险 政策建议
经济的发展需要资金和金融的支持，尤其是大量基础设施建设、产业结构调整、生态产业发展都需要大量的资本注入，而政府融资平台不失为一种有效的“资产转换中介”，通过政府积累财政收入、筹集社会资金，最终投向上述产业。然而，在政府融资迅速扩大的同时，其本身蕴含着银行信贷操作合规性风险、地方政府财政过度负债风险，本文就政府平台贷款存在的问题及风险，对融资平台贷款规模及其风险管理进行了探讨。
一、定安县政府融资的优点
定安县位于海南省的东北部，南渡江中下游南畔，北距省会海口33公里，属海南经济发展布局中海口经济区。依靠其独具的区位优势和资源优势推进经济的不断发展，近年来定安县综合实力得到了较大的提高。2006年，定安县委、县政府为贯彻“两区一城一调整”发展规划，做强塔岭开发区，做美南丽湖风景区，做大定城城区，调整经济结构，为解决建设资金瓶颈问题，成立了定安县城市建设投资有限公司(以下简称：城投公司)，以城投公司为融资平台向金融机构融资，用于规划项目建设。截止到2010年6月30日，城投公司先后从农发行定安支行和国开行海南省分行贷款94900万元，主要投资于塔东路及环城路改建工程等14个项目，贷款期限为10年，定安县政府融资平台的设立，对推进国际旅游岛建设促进地方经济发展，发挥了积极的作用。
1.加快了基础设施建设和环境改造工程
近年来，定安县的经济得到了迅速发展，尤其是塔岭工业园区建设拉动了经济的快速增长，但是基础设施相对滞后一直制约工业园区招商引资的进一步发展。2006年以来，定安县通过政府融资进行了塔东路及环城路改建工程、定城路网二期工程、塔岭工业园东区建设、南丽湖环湖路建设等一系列工程，使定安县的基础设施和环境得到了极大的改善，因此越来越多的企业入驻工业园区。截止到2009年9月已经有50家企业进入塔岭工业园区，实现工业产值42937.0万元，同比增长10.5％，占全县工业产值的69.08％。
2.有利于地方银行业的发展
在银行经营方面，通过地方政府进行融资的做法符合我国现行的法律规定，地方政府融资平台对借款条件、还款来源和贷款风险等方面进行严格的评估监测，通过地方银行层层严格审批程序以实现融资风险的最低化，既保障了地方政府融资的良性发展，又能使银行在扩大贷款投放过程中，檢验全方位的应变机制，极大提升地方银行的综合经营管理能力。
3.增强了建设国际旅游岛的信心
在建设国际旅游岛的大背景下，政府融资平台的大量投入使得地方经济的到了快速发展，同时为个人提供了大量的就业就会，这极大地提升了社会各界建设国际旅游岛的信心。
二 政府融资存在的问题
1.政府融资率过高，政府平台有效支撑不足
国际上确立了几条公认的政府债务警戒线。一是债务余额占当年GDP的比重为60％，发展中国家一般不超过30％二是赤字占当年GDP的比重为3％：三是国债依存度，日本的这一比例为20％。政府借债与个人、与企业一样，借债规模和财政赤字必须控制在国民经济承受范围之内，否则，就会产生债务危机。目前，定安县融资率以远远超出债务警戒线，政府负债过高，对融资平台缺乏有效的支撑。
2.投资与收益不匹配，还款期限和还款能力错位
在投资的14个项目，由于多数城建开发类政府融资平台所投资项目具有公益性，经营收益少甚至没有，投资和收益不匹配。此外，大量流动资金贷款用于项目建设，而相应贷款期限较短，在还款期内，投资项目相关土地出让难以实现；同时，也打破原项目贷款与建设项目一一对应关系，还款期限与还款能力错位。
3.信息不对称，项目进展滞后
由于前期工作不扎实，造成信息不对称，项目单位未能及时完成工程的征地、勘察、设计和招标等工作，造成某些项目推进缓慢，另外，由于责任单位对负责的项目联系不够，导致项目存在问题不能够及时解决，影响了项目的正常建设进度，造成项目不能够及时产生效益，造成资源浪费和信用风险。
三 政策建议
(一)政府角度
1.加快地方政府融资平台运营制度建设。强化对地方政府融资平台的监督管制
(1)量化控制。借助政府负债率、财改偿债率等指标，定期性、综合性地监测政府债务的规模、结构和安全性，在总量上要当地政府的财政状况相适应，针对异常性的融资数额问题，要及时做出应对处置措施。
(2)积极建立完善常规监测统计制度和信息披露制度。通过这两项制度的实施，可以有效地监测地方政府各类债务的变化情况，并定期性地向相关行政主管部门、社会机构等通报运行状况，保证政府负债信息的公开性，以实现政府融资的健康运行和资金的有效运用。
(3)严密监督地方政府投资建设项目。具体体现在对地方社会经济的发展规划进行严格的审批，保证审批的权威性和确定性，做到不随意更变。政府只能按照既定的规划实施投资建设，以达到对一些过度超前的或与规划不一致的项目进行投资建设的控制，对于政府投资特殊的、超出规划范围的项目需要报请同级人大进行审议批准。
2.全面加速地方政府融资市场化建设
地方政府融资市场化对于分散贷款融资风险、融资定价机制、界定地方政府的最优经济边界和理顺政府与市场关系具有积极的作用，它有助于政府融资平台达到有序、持续发展的融资。融资的证券化对良性的政府融资运行是一个不错的选择。同时，地方政府融资市场化能通过资产证券化来提升核心资本充足率，以便强化银行的资金营运能力。债券发行为建设项目的筹资途径具有相对较高的透明度和相对较严格的自我约束，从而杜绝权钱交易的发生，真正发挥地方政府融资的优势。
3.积极建立并认真贯彻执行可行性的地方政府政绩考核评价体系
地方政府工作的业绩不仅体现在当地社会经济发展的几大指标还体现在关注政府对资源使用的效率，为此建立科学的地方政府政绩考核评价体系相当必要的。通过地方政府政绩考核评价体系的实施，审评各级政府融资平台运行效果，强化，对于监督政府融资行为和实现高效的资金运作有着不可替代的作用。
(二)银行角度
1.科学分析融资平台资质
银行有必要采取更为审慎的风险管理举措，对项目资本金进行严格监控，科学分析政府的偿债能力，时时跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，及时掌握政府融资平台的动态还款能力和贷款风险。一方面，对政府投融资平台的信贷政策导向进行合理确定，根据不同区域的可支配财力适时监控贷款总量，科学确定通过政府融资平台取得的贷款占政府总贷款的比例。另一方面，切实加强对行业和项目的细分工作，以此进一步控制适合的客户范围，强化对象项目的自偿能力，优先信贷支持经营性项目、地方政府重点项目和自有资产抵质押的项目。特别是对经济基础较好、履约能力较强、信誉好等优质条件的区域在政府融资方面要给予适当的照顾。
2.加强贷款项目的管理和逐步完善风险防范措施
政府融资平台资产的性质决定了盈利能力和自我偿债能力是有限的，为此要优先选择有自我偿债能力的贷款项目，在土地经营等具备自身偿债能力的贷款项目，银行就应该开展授信业务，尽量避免对纯政府信用的贷款项目予以授信。同时，要强化对信贷资金用途的监控，严格依照项目的开展进度给予发放贷款并监督其使用，积极推进对信贷资金使用情况的监管，严密防控挪用信贷资金的行为发生。采取银团贷款方式对大型项目进行融资，以便分散融资风险，同时又有利于避免同行业的无序竞争，对于引导企业设立偿债基金并规范运作和最大程度地实现市场化运作等方面是一条有益的手段。通过设立担保合同以保障政府融资的偿还的做法，是符合市场经济的要求。