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[摘 要] 本论文以重庆市大渡口区为研究区域，运用综合分析和数学分析法进行研究，全面开展2014年度单位国内生产总值建设用地下降目标落实情况评估工作，系统分析查找土地粗放利用、投入产出低的原因，全面总结经验，完善各类建设项目用地定额标准体系，研究制定用地规模核定、评价及操作办法，积极建立用地规模核定制度。
[关键词]国内生产总值；建设用地；下降；重庆市大渡口区
1 引言
国内生产总值（GDP）是指在一定时期内（一个季度或一年），一个国家或地区的经济中所生产出的全部最终产品和劳务的价值，常被公认为衡量国家经济状况的最佳指标。建设用地是社会经济发展的基础，是区域建设和发展的必要条件，其利用水平直接关系到区域的经济、社会和环境效益。随着我国经济的高速增长，建设用地量逐年增加，保护资源与保障发展日显突出。严格控制在保障经济发展的基础上所消耗的建设用地数量，是未来我国缓解土地供需矛盾、保障社会经济稳定快速发展的必然选择，是建设节约型社会的重要途径。因此，进行单位国内生产总值建设用地下降评估研究，有着十分重要的理论意义和现实意义。
大渡口区位于重庆市主城区南部，区位独特，属国家中心城市，重庆的都市功能核心区和拓展区，是重庆重点开发的十大片区之一。辖区面积103平方公里，全部位于两山（中梁山、铜锣山）两江（长江、嘉陵江）之间，现辖五街三镇，常住人口33万。本文选取重庆市大渡口区为研究区域，根据统计数据，运用数学方法，全面开展2014年度单位国内生产总值建设用地下降目标落实情况评估工作，提出促进大渡口区节约集约用地，落实单位国内生产总值建设用地下降目标的保障措施。
2 评估的目的和意义
全面开展2014年度单位国内生产总值建设用地下降目标落实情况评估工作，系统分析查找土地粗放利用、投入产出低的原因，全面总结经验，完善各类建设项目用地定额标准体系，研究制定用地规模核定、评价及操作办法，积极建立用地规模核定制度。同时加强建设项目用地的批后管理和后评估，强化区域土地利用综合评价，建立后评估制度与土地节约集约利用度挂钩调节机制。
落实单位国内生产总值建设用地下降目标任务，是实行最严格的节约集约用地制度的内在要求和重要手段，是综合考量调整经济结构、优化产业布局、加快经济转型和转变土地利用方式、提高土地利用效率的重要体现，对于提升经济社会可持续发展的土地资源保障能力具有重要意义。
3评估的依据
3.1 《中华人民共和国土地管理法》；
3.2 《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；
3.3 《重庆市国土房管局關于落实单位国内生产总值建设用地下降目标的通知》（渝国土房管发〔2012〕100号）；
3.4 《重庆市国土房管局办公室关于加快报送2014年度单位国内生产总值建设用地下降目标工作落实情况的紧急通知》（渝国土房管办〔2015〕87号）。
4 单位GDP建设用地下降目标
根据《重庆市国土房管局关于落实单位国内生产总值建设用地下降目标的通知》（渝国土房管发﹝2012﹞100号），重庆市下达给大渡口区的单位国内生产总值建设用地下降目标为：“十二五”时期，单位国内生产总值建设用地下降率为29%；2015年末，大渡口区单位国内生产总值建设用地规模为300亩/亿元。
根据《重庆统计年鉴（2011）》，大渡口区2010年国内生产总值可比价（以2005年为基期，下同）为136.54亿，建设用地规模为66848.7亩，可以得到2010年大渡口区单位国内生产总值建设用地规模为489.59亩/亿元。将2010年单位GDP建设用地规模作为基数，为实现2015年末单位国内生产总值建设用地下降率为29%， “十二五”期间年均单位国内生产总值建设用地下降率应达到6.62%。因此，大渡口区2014年度单位国内生产总值建设用地下降目标为：2014年的单位国内生产总值建设用地规模较2010年应下降23.96%；2014年末，大渡口区单位国内生产总值建设用地规模应达到372.26亩/亿元。
5 2014年度的下降目标的落实情况
2014年大渡口区建设用地总规模为75979.35亩。根据《重庆统计年鉴（2015）》，2014年大渡口区国内生产总值指数（可比价）（上年=100）为109.1，故2014年大渡口区国内生产总值可比价为198.29亿元。可以测算得出2014年度大渡口区单位国内生产总值建设用地规模为383.17亩/亿元。2014年与基期年2010年相比较，大渡口区国内生产总值增加了61.75亿元，建设用地规模增加了9130.65亩，单位国内生产总值建设用地下降了21.74%。
因此，2014年度大渡口区单位国内生产总值建设用地规模和下降率均未达到下降目标。
6 系统评价及分析
6.1 系统自评估
大渡口区2014年度单位国内生产总值建设用地为383.17亩/亿元，比2010年基期年下降了21.74%。因此，通过对比分析2014年度大渡口区的年度单位国内生产总值下降目标和的现状值可知：
大渡口区2011年GDP增速为16.7%，建设用地增速为2.1%，而2014年GDP增速相较于2011年大幅下降，建设用地增速却不断提高，导致2014年单位国内生产总值建设用地未达到下降目标。
6.2 存在的问题及分析
a.土地利用闲置浪费现象存在
土地闲置和浪费现象是制约大渡口区土地集约利用的原因之一，大渡口区建设用地闲置浪费现象致使单位国内生产总值建设用地规模偏大。据数据统计，2014年，大渡口区已征用土地面积为111.11公顷，批而未供土地面积109公顷。 b.土地利用结构不尽合理
2010-2014年期间，大渡口区城镇化水平不断提高，促使城镇建设用地面积大幅度增加，而农村居民点用地面积并没有相应幅度的减少。大渡口区城镇化水平已由2010年的93.2%提高至2014年的97%。城市和建制镇占建设用地规模的比重由2010年的67.37%，提高至2014年的71.53%。城镇建设用地面积由2010年的3002.04公顷增加至2014年的3623.41公顷，增加了621.01公顷；同时农村居民点用地面积却仅减少了47.302公顷。农村建设用地规模下降空间较大，大渡口区土地利用结构不合理。
c.土地利用集约度较低
大渡口区地均固定资产投资由2010年的299.11万元/公顷增加到2014年的332.40万元/公顷，单位建设用地二三产业增加值却由2010年的394.43万元/公顷下降到2014年的290.80万元/公顷。随着城镇化的加快，建设用地扩展速度超过了二三产业增加值的增加速度，单位建设用地二三产业增加值远低于地均固定资产投资的增长速度，产出水平较低，节约集约利用水平较低。
d.农村集体存量建设用地盘活難度大
农村居民点用地在各类建设用地中所占比重较大，是节约集约用地的重点区域。但由于现行的节约集约用地政策未覆盖该领域，加上存在法律障碍，城乡统一、公开规范、公平有序的建设用地市场体系尚未建立完善，存量土地难以流转和盘活。农民住宅等建设用地管理工作基础薄弱，缺乏信息化手段，有些地方未能实行常态化、规范化管理，土地未批先用、少批多占和一户多宅的现象较为普遍。
e.处于经济转型的过渡期
大渡口区为重庆市的老工业区，特别是重钢在大渡口区的发展中曾有着举足轻重的作用。重钢搬迁之前，大渡口区的工业总产值一半以上、财税收入三成以上、近两成的第三产业年增加值都来自于重钢。虽然从长远来看，重钢的环保搬迁大渡口区的发展从此摆脱了区域经济增长长期对重钢发展的依赖性，把握了发展的主动权，也改善了生态环境；同时，重钢搬迁后大渡口区获得了大量宝贵的土地资源，可以修建和完善基础设施，突破交通瓶颈，扩大发展空间。但在短时间内在一定程度上制约了区域经济的发展，影响了单位国内生产总值建设用地下降目标的实现。
7 落实下降目标的措施
7.1 控制建设用地总量规模
坚持发展经济、保护资源、改善生态环境并举，通过严格实施土地利用总体规划和年度利用计划，全面落实总量管控、用途管制制度，有效控制建设用地扩张速度和总量规模。
7.2 优化土地利用结构和布局
严格遵循并实施《重庆市大渡口区土地利用总体规划（2006～2020年）》，合理调整土地利用结构，优化土地利用布局。把强化土地供应约束作为促进经济发展方式转变的重要途径，以转变土地利用方式、优化土地供应结构为重点，加强土地供应政策的执行和监督，为全区经济社会可持续发展提供有力的资源保障。
7.3 提高土地利用強度和产出水平
把提高单位土地产出效益作为提升发展的核心内容。从过去以外延发展为主向外延拓展和内涵提升并重，逐渐向以丰富内涵为主兼顾外延拓展的思路转变；在项目选择上向投入产出效益高、社会贡献率大、生态效益好、市场前景好的优质项目转变；在用地政策导向上要由企业申报用地向项目投资控制批地转变。从招商的源头入手，引进占地少、低碳环保、技术含量高、附加值高的产业和企业，依靠科技含量提高土地的投入产出率，变寸土为寸金，实现土地资源的效益最大化。同时要大力提升现有企业用地的集聚度，鼓励企业通过提升产品的科技含量，实现土地使用从粗放型向集约型转变。
7.4 提升土地市场化配置程度
建立健全土地资源市场化配置机制，促进土地市场健康有序发展。严格执行《划拨用地目录》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，充分发挥市场配置资源的基础性作用，提高土地资源配置效率。2014年，全区累计出让土地面积144.5585公顷（其中商住用地132.4598公顷，工业用地8.4127公顷，公共管理和公共服务用地3.686公顷），全区土地有偿使用率达82.88%，比2010年实现土地出让面积增加了71.64公顷。
7.5 加强空间拓展，开展国有建设用地二次开发
按照“南拓、北优、西进”的城市空间布局，强化与市级部门、土地储备机构的协调联动，共同抓好重点片区开发，高品质推进都市功能核心区和拓展区建设。完成小南海片区新增控规编制和八桥片区城市控规修编。持续加大征收拆迁和土地供应攻坚力度。落实征地批文4000亩，完成农村征地7000亩；推动新一轮棚户区改造，完成国有土地上房屋征收20万平方米；确保出让经营性用地2000亩以上。加快完善“五纵五横”骨干路网，开工建设新郭伏路二期、大渡口滨江路二期（老重钢段），提速中坝路和滨江路三期建设；力促轻轨5号线加快建设、金建路九龙坡段建成通车，协调推动九滨路与大渡口滨江路连接道、嘉华大桥南延伸段等重要对外通道建设，确保轻轨2号线延伸段建成投用。加快老重钢片区配套设施建设，开工建设刘家坝A/B干道、南北干道等项目，启动重庆工业博物馆遗址公园建设。提速推进钓鱼嘴片区及轻轨2号线沿线等区域的基础设施建设、土地整治和城市开发，加快打造“半岛新区”。
作者简介：
安保华（1984—），男，汉族，吉林省白山市人，工程师，农业推广硕士，单位：重庆市大渡口区国土资源管理分局，研究方向：农村与区域发展。
[关键词]国内生产总值；建设用地；下降；重庆市大渡口区
1 引言
国内生产总值（GDP）是指在一定时期内（一个季度或一年），一个国家或地区的经济中所生产出的全部最终产品和劳务的价值，常被公认为衡量国家经济状况的最佳指标。建设用地是社会经济发展的基础，是区域建设和发展的必要条件，其利用水平直接关系到区域的经济、社会和环境效益。随着我国经济的高速增长，建设用地量逐年增加，保护资源与保障发展日显突出。严格控制在保障经济发展的基础上所消耗的建设用地数量，是未来我国缓解土地供需矛盾、保障社会经济稳定快速发展的必然选择，是建设节约型社会的重要途径。因此，进行单位国内生产总值建设用地下降评估研究，有着十分重要的理论意义和现实意义。
大渡口区位于重庆市主城区南部，区位独特，属国家中心城市，重庆的都市功能核心区和拓展区，是重庆重点开发的十大片区之一。辖区面积103平方公里，全部位于两山（中梁山、铜锣山）两江（长江、嘉陵江）之间，现辖五街三镇，常住人口33万。本文选取重庆市大渡口区为研究区域，根据统计数据，运用数学方法，全面开展2014年度单位国内生产总值建设用地下降目标落实情况评估工作，提出促进大渡口区节约集约用地，落实单位国内生产总值建设用地下降目标的保障措施。
2 评估的目的和意义
全面开展2014年度单位国内生产总值建设用地下降目标落实情况评估工作，系统分析查找土地粗放利用、投入产出低的原因，全面总结经验，完善各类建设项目用地定额标准体系，研究制定用地规模核定、评价及操作办法，积极建立用地规模核定制度。同时加强建设项目用地的批后管理和后评估，强化区域土地利用综合评价，建立后评估制度与土地节约集约利用度挂钩调节机制。
落实单位国内生产总值建设用地下降目标任务，是实行最严格的节约集约用地制度的内在要求和重要手段，是综合考量调整经济结构、优化产业布局、加快经济转型和转变土地利用方式、提高土地利用效率的重要体现，对于提升经济社会可持续发展的土地资源保障能力具有重要意义。
3评估的依据
3.1 《中华人民共和国土地管理法》；
3.2 《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；
3.3 《重庆市国土房管局關于落实单位国内生产总值建设用地下降目标的通知》（渝国土房管发〔2012〕100号）；
3.4 《重庆市国土房管局办公室关于加快报送2014年度单位国内生产总值建设用地下降目标工作落实情况的紧急通知》（渝国土房管办〔2015〕87号）。
4 单位GDP建设用地下降目标
根据《重庆市国土房管局关于落实单位国内生产总值建设用地下降目标的通知》（渝国土房管发﹝2012﹞100号），重庆市下达给大渡口区的单位国内生产总值建设用地下降目标为：“十二五”时期，单位国内生产总值建设用地下降率为29%；2015年末，大渡口区单位国内生产总值建设用地规模为300亩/亿元。
根据《重庆统计年鉴（2011）》，大渡口区2010年国内生产总值可比价（以2005年为基期，下同）为136.54亿，建设用地规模为66848.7亩，可以得到2010年大渡口区单位国内生产总值建设用地规模为489.59亩/亿元。将2010年单位GDP建设用地规模作为基数，为实现2015年末单位国内生产总值建设用地下降率为29%， “十二五”期间年均单位国内生产总值建设用地下降率应达到6.62%。因此，大渡口区2014年度单位国内生产总值建设用地下降目标为：2014年的单位国内生产总值建设用地规模较2010年应下降23.96%；2014年末，大渡口区单位国内生产总值建设用地规模应达到372.26亩/亿元。
5 2014年度的下降目标的落实情况
2014年大渡口区建设用地总规模为75979.35亩。根据《重庆统计年鉴（2015）》，2014年大渡口区国内生产总值指数（可比价）（上年=100）为109.1，故2014年大渡口区国内生产总值可比价为198.29亿元。可以测算得出2014年度大渡口区单位国内生产总值建设用地规模为383.17亩/亿元。2014年与基期年2010年相比较，大渡口区国内生产总值增加了61.75亿元，建设用地规模增加了9130.65亩，单位国内生产总值建设用地下降了21.74%。
因此，2014年度大渡口区单位国内生产总值建设用地规模和下降率均未达到下降目标。
6 系统评价及分析
6.1 系统自评估
大渡口区2014年度单位国内生产总值建设用地为383.17亩/亿元，比2010年基期年下降了21.74%。因此，通过对比分析2014年度大渡口区的年度单位国内生产总值下降目标和的现状值可知：
大渡口区2011年GDP增速为16.7%，建设用地增速为2.1%，而2014年GDP增速相较于2011年大幅下降，建设用地增速却不断提高，导致2014年单位国内生产总值建设用地未达到下降目标。
6.2 存在的问题及分析
a.土地利用闲置浪费现象存在
土地闲置和浪费现象是制约大渡口区土地集约利用的原因之一，大渡口区建设用地闲置浪费现象致使单位国内生产总值建设用地规模偏大。据数据统计，2014年，大渡口区已征用土地面积为111.11公顷，批而未供土地面积109公顷。 b.土地利用结构不尽合理
2010-2014年期间，大渡口区城镇化水平不断提高，促使城镇建设用地面积大幅度增加，而农村居民点用地面积并没有相应幅度的减少。大渡口区城镇化水平已由2010年的93.2%提高至2014年的97%。城市和建制镇占建设用地规模的比重由2010年的67.37%，提高至2014年的71.53%。城镇建设用地面积由2010年的3002.04公顷增加至2014年的3623.41公顷，增加了621.01公顷；同时农村居民点用地面积却仅减少了47.302公顷。农村建设用地规模下降空间较大，大渡口区土地利用结构不合理。
c.土地利用集约度较低
大渡口区地均固定资产投资由2010年的299.11万元/公顷增加到2014年的332.40万元/公顷，单位建设用地二三产业增加值却由2010年的394.43万元/公顷下降到2014年的290.80万元/公顷。随着城镇化的加快，建设用地扩展速度超过了二三产业增加值的增加速度，单位建设用地二三产业增加值远低于地均固定资产投资的增长速度，产出水平较低，节约集约利用水平较低。
d.农村集体存量建设用地盘活難度大
农村居民点用地在各类建设用地中所占比重较大，是节约集约用地的重点区域。但由于现行的节约集约用地政策未覆盖该领域，加上存在法律障碍，城乡统一、公开规范、公平有序的建设用地市场体系尚未建立完善，存量土地难以流转和盘活。农民住宅等建设用地管理工作基础薄弱，缺乏信息化手段，有些地方未能实行常态化、规范化管理，土地未批先用、少批多占和一户多宅的现象较为普遍。
e.处于经济转型的过渡期
大渡口区为重庆市的老工业区，特别是重钢在大渡口区的发展中曾有着举足轻重的作用。重钢搬迁之前，大渡口区的工业总产值一半以上、财税收入三成以上、近两成的第三产业年增加值都来自于重钢。虽然从长远来看，重钢的环保搬迁大渡口区的发展从此摆脱了区域经济增长长期对重钢发展的依赖性，把握了发展的主动权，也改善了生态环境；同时，重钢搬迁后大渡口区获得了大量宝贵的土地资源，可以修建和完善基础设施，突破交通瓶颈，扩大发展空间。但在短时间内在一定程度上制约了区域经济的发展，影响了单位国内生产总值建设用地下降目标的实现。
7 落实下降目标的措施
7.1 控制建设用地总量规模
坚持发展经济、保护资源、改善生态环境并举，通过严格实施土地利用总体规划和年度利用计划，全面落实总量管控、用途管制制度，有效控制建设用地扩张速度和总量规模。
7.2 优化土地利用结构和布局
严格遵循并实施《重庆市大渡口区土地利用总体规划（2006～2020年）》，合理调整土地利用结构，优化土地利用布局。把强化土地供应约束作为促进经济发展方式转变的重要途径，以转变土地利用方式、优化土地供应结构为重点，加强土地供应政策的执行和监督，为全区经济社会可持续发展提供有力的资源保障。
7.3 提高土地利用強度和产出水平
把提高单位土地产出效益作为提升发展的核心内容。从过去以外延发展为主向外延拓展和内涵提升并重，逐渐向以丰富内涵为主兼顾外延拓展的思路转变；在项目选择上向投入产出效益高、社会贡献率大、生态效益好、市场前景好的优质项目转变；在用地政策导向上要由企业申报用地向项目投资控制批地转变。从招商的源头入手，引进占地少、低碳环保、技术含量高、附加值高的产业和企业，依靠科技含量提高土地的投入产出率，变寸土为寸金，实现土地资源的效益最大化。同时要大力提升现有企业用地的集聚度，鼓励企业通过提升产品的科技含量，实现土地使用从粗放型向集约型转变。
7.4 提升土地市场化配置程度
建立健全土地资源市场化配置机制，促进土地市场健康有序发展。严格执行《划拨用地目录》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，充分发挥市场配置资源的基础性作用，提高土地资源配置效率。2014年，全区累计出让土地面积144.5585公顷（其中商住用地132.4598公顷，工业用地8.4127公顷，公共管理和公共服务用地3.686公顷），全区土地有偿使用率达82.88%，比2010年实现土地出让面积增加了71.64公顷。
7.5 加强空间拓展，开展国有建设用地二次开发
按照“南拓、北优、西进”的城市空间布局，强化与市级部门、土地储备机构的协调联动，共同抓好重点片区开发，高品质推进都市功能核心区和拓展区建设。完成小南海片区新增控规编制和八桥片区城市控规修编。持续加大征收拆迁和土地供应攻坚力度。落实征地批文4000亩，完成农村征地7000亩；推动新一轮棚户区改造，完成国有土地上房屋征收20万平方米；确保出让经营性用地2000亩以上。加快完善“五纵五横”骨干路网，开工建设新郭伏路二期、大渡口滨江路二期（老重钢段），提速中坝路和滨江路三期建设；力促轻轨5号线加快建设、金建路九龙坡段建成通车，协调推动九滨路与大渡口滨江路连接道、嘉华大桥南延伸段等重要对外通道建设，确保轻轨2号线延伸段建成投用。加快老重钢片区配套设施建设，开工建设刘家坝A/B干道、南北干道等项目，启动重庆工业博物馆遗址公园建设。提速推进钓鱼嘴片区及轻轨2号线沿线等区域的基础设施建设、土地整治和城市开发，加快打造“半岛新区”。
作者简介：
安保华（1984—），男，汉族，吉林省白山市人，工程师，农业推广硕士，单位：重庆市大渡口区国土资源管理分局，研究方向：农村与区域发展。