群体性事件是由人民内部矛盾引发的，由利益要求、观念主张相同或相近的群众形成群体，聚众以非法的形式或手段来主张合法权益表达意愿的，有较大社会危害性应依法妥善处置的事件。目前我国社会中的群体事件的性质是非政治的，大多数是利益诉求型矛盾。当下中国正处于社会转型、经济转轨、社会结构重组的时期，因利益诉求渠道不畅而引发的群体性突发事件频繁发生，处在第一线直接面对群体性事件的基层政府面临着极大的挑战和考验。在积极构建和谐社会的今天，提升基层政府应对群体性事件的能力显得颇为急切。
　　从纵向层级看，公共资源和权力分配随层级下降而逐层递减，政府能力也随着政府层级的下降而递减，表现为“倒金字塔”状，而群体性事件的治理任务和难度却随着政府层级的下降而递增，显现出“正金字塔”的格局。对基层政府而言，其对社会的直接控制和治理要求其具备更多的资源和权限，然而，现实中基层政府对群体性事件的治理任务最为繁重、难度最大，而其政府能力却最为微弱。治理任务与治理能力之间的不相匹配，极易造成基层政府治理群体性事件效能的低下，而治理效能不理想又会使基层社会的矛盾和问题进一步增多，使得群体性事件更易发生。这样的恶性循环，最终会导致基层政府的治理困境。
　　一、基层政府应对群体性事件能力不足的成因分析
　　现阶段我国基层政府治理群体性事件能力不足的原因，主要体现在以下几个方面：
　　（一）基层政府漠视民众诉求，对民众的诉求回应不及时
　　政府回应力的强弱是衡量政府善治程度的重要标准。基层政府回应力不足的表现：其一，回应不及时。即对群众提出的各种诉求不能快速高效地解决。其二，回应不透明。即政府垄断信息，阻碍和剥夺了公众的知情权。其三，回应不公正。维护公平，主持正义，是政府的重要职责，也是政府存在的目的和价值之一。在事件的处理中，政府应坚持平等、公正、长远与现实相结合的原则。
　　（二）基层政府权威弱化，政府公信力降低
　　长期以来，一些基层政府的不作为和乱作为已经让民众对其丧失了信任，造成“在一些地方，越是官方的、权威的说法，公众越是不相信，甚至只有政府说这是白的，人们才能相信这是黑的”。
　　（三）基层组织软弱涣散，缺乏自我调节机制
　　改革开放以来，中国社会基层组织的社会控制力呈明显的弱化趋势，威信相对减弱，没有建立适应现代社会发展的民主管理体制，社区建设、行业协会、社会自治组织都极不完善、不成熟，社会缺乏相应的自我调节机制。
　　（四）基层政府公共资源相对不足
　　我国现阶段实行的是与中央、省、市、县、乡五级政府行政体制相对应的五级财政体系，而县、乡财政则是财政体系中最薄弱的环节。然而，与微弱的财力相比较，基层政府却需承办极为繁多的事务，原本就不宽裕的县乡财政更是应对乏力，而基层政府又没有足够的财力去优化自己的人力资源，提升自己的治理能力。因此很容易造成群体性事件频发而治理能力不足的尴尬局面。
　　二、以“善治”为视角，提升基层政府应对群体性事件的能力
　　政府善治是构建和谐社会的必要条件，是我国政府的治理能力所要达到的较高境界。作为现代治理理念的“善治”，其基本理念对处理突发性群体事件有着极大的启示作用。
　　（一）完善民众利益表达机制，提升基层政府回应力
　　回应性是公共治理的一项基本原则，政府回应力的强弱也是衡量政府善治程度的重要标准。群体性事件爆发的一个重要原因，就是一些基层政府没有对群众的诉求积极作出回应，侵害了群众利益，导致矛盾不断积累、激化。基层政府要想从根本上解决群体性事件，就必须构建完善的利益表达机制和处理社会矛盾的协商对话机制，把群众维护自身权益的方式纳入制度和法律的框架中。这就要求基层政府完善信访制度，健全群众权利救济的制度路径；定期派员深入基层与群众沟通，了解群众的利益要求，把群众的矛盾纠纷解决在基层。同时，必须要增强正式制度的功能，建立相对独立的司法制度，消除党委、政府对司法活动的干预。另外，在政治运行过程中，要增加民众政治参与的路径、提高其政治参与的程度。只有在制度安排中供给了充足的政治参与“渠道”，民众才不必再寻求制度外的各种非正式参与途径。
　　（二）完善相关法律法规体系，增强基层政府行为的合法性
　　法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。善治理念的推行，有利于加强执法者和公民的法制理念，规范公民的行为，有效制约各级政府和官员的违法或不当行为。深究起来可以发现，绝大多数突发性群体事件都属于维权行为，属于法律事件。但是，由于许多地方党政官员有着“稳定压倒一切”的思想，一旦发生突发性事件，就采用非常手段来换取表面的稳定，使得人们对司法丧失信心。只有实现善治，政府取得和增大合法性的途径增多，才能使公民对其认同感增加，进而有效遏制突发性群体事件。
　　（三）建立健全基层社会的自我调节机制
　　从治理理论的视角来看，公民社会的建立和发展有助于实现“善治”。善治是使公共利益最大化的社会管理活动。善治的本质特征就在于它是政府与民众对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。现在民间组织越来越成为我国国家管理和社会控制的重要载体，其触角延伸到社会的各个领域。而社会治安也涉及全社会的每一个人和每一个角落：只有社会公共部分的治安，才应由警察实施管理，而在非公共领域，如私人和单位、组织的内部，应由他们自己管理或者承担管理的法律责任与经济责任。因此，大力发挥民间组织的作用，提高治安管理工作的社会化水平，建立健全社会自我调节机制，及时排查化解矛盾和纠纷，是我国预防和处置群体性事件的重要举措。
　　（四）增强领导干部的责任意识，强化行政问责机制
　　造成突发性群体事件的一个重要因素是基层政府部门目标责任不清，乱作为或不作为，缺乏责任意识以及责任得不到有效追究。基层政府官员应该增强责任意识，把健全、落实责任追究机制作为解决矛盾纠纷的关键来抓。我们的干部要不断增强党的宗旨意识，把工作的关键点、着力点放在维护群众切身利益上，坚持深入基层、深入群众，变群众上访为领导下访，真心实意地帮助群众排忧解难。同时要落实好群体事件行政问责机制，严格推行维护稳定一把手负责制。
　　（五）保证信息公开、透明，增加基层政府的透明性
　　透明性政府建设是“善治”理论的另一要求，建设透明政府是一项系统工程，关联度大、影响面广，涉及公共行政部门及其工作人员的治理理念、管理方式和工作作风的根本转变。群体性事件发生后，基层政府要充分发挥新闻媒体的作用，必须体现报道上的“先声夺人”。作为基层政府宣传部门，必须充分保持对信息舆论的敏感性，提高信息处理能力，以最快的速度从掌握的信息中分析出社会公众的需要，制定出科学适当的危机公关策略。其中最为重要的是在危机发生的初期，有效地搜集信息，并及时针对社会中不确定性事件，以政府为主导发布公开透明的信息，显示出政府的诚意，以取得公众的信任。发布信息的形式可以依托多种新闻媒体的力量，以期在最短时间内消除谣言影响。
　　作者单位：北京科技大学文法学院
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