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摘要修改后《刑事诉讼法》第八十七条明确规定了检察机关依法履行立案监督权,随后,中央六部委关于《刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第七条、《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十二条、第三百七十九条作出了更为具体的规定。从实施新法及规定以来,检察机关在立案监督领域不断摸索,取得了一定的成效,但成效依然是不尽人意。近年来,检察机关提出要突出“强化监督,公正执法”主题,在去年的机构改革中,批捕部门更名为侦查监督部门,从上级的重视程度和采取措施中让我们充分相信,作为监督工作薄弱环节的立案监督虽面临重重困难,但仍大有发展空间,应加强研究和探索。
关键词立案监督 刑事诉讼 诉讼规则
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-151-02
一、当前立案监督开展情况、存在问题和原因
就立案监督方式而言,基层检察院采取的多数是口头形式,较少采用书面形式,这一点体现了检察院灵活进行监督,追求监督效果的做法,但也反映出我们的监督强度不够,监督面过窄等问题。立案监督难,其原因既有立法的缺陷,亦有认识的误区等诸多主客观因素。近年来,开展立案监督存在的主要问题和产生的原因有:
1.案多人少矛盾突出,案件的高压使得办案与监督两难兼顾。近年来,广州地区刑事案发一直居高不下,检察机关刑检部门办案压力巨大。以我院为例,近年来我院侦查监督部门办案人员一般保持在10人以下,最少时仅为5-6人,但从办案数字来看,1998-2002年,我院每年受理呈捕和批准逮捕的案件均超过千件千人,2002年受理数更是突破2000人,人均办案数达到150件以上,办案压力显而易见,办案人员基本上处于高负荷甚至超负荷的工作状态,办案人员将主要精力或是全部精力放在审查侦查机关呈捕案件中,少有时间去开拓立案监督工作。可以说,办案力量不足是影响立案监督工作的一个主要方面。
2.受重办案、轻监督的意识影响,立案监督认识滞后。如果说办案力量不足是客观因素的话,那么,不可否认的是,意识问题是制约立案监督的主观因素。自1997年1月施行的刑事诉讼法明确赋予了检察机关的立案监督权,从刑诉法修改到现在已经有5年时间,但当前我们的办案人员仍然存在“重办案、轻监督”的习惯思维,未能从思想上认识到立案监督职能的重要性,开展监督工作比较被动。具体表现有:一是对开展立案监督工作重视程度不够,没有认识到立案监督也是实践“三个代表”重要思想和维护公平正义、实现执法为民的重要体现,而把立案监督工作看成是软任务、软指标;二是未把立案监督作为工作中的重点,在如何开展立案监督工作上也缺乏创新意识,而案多人少的客观实际又为这种认识提供了客观的认识基础;三是在监督立案方面未形成行之有效的办案方法和监督措施;四是公安、检察机关在立案监督问题上的认识也不协调,公安机关中存在一种思想,认为立案监督是在揭短,对此有排斥情绪,检察机关则认为过多、过认真地进行监督立案不利于检警的合作和其他检察工作的开展。
3.案源少,监督空间有限。从实践来看,立案监督的案源主要来自四个途径:一是审查侦查机关呈捕案件材料,发现有不立案情况发生;二是接受群众或被害人的控告申诉,发现侦查机关有执法不严,徇私舞弊导致有案不立的情况;三是从外界接触或新闻渠道知悉案件的发生,但未受理相关呈捕,怀疑有放纵犯罪情况,进而主动介入;四是根据上级检察院指示,对某案实施立案监督。从这些途径分析,第一种途径会受限于我们的办案力量,第三、四种途径较少出现,第二种途径应该是最常发生的,但由于我们对立案监督方面的宣传比较薄弱,群众对新的刑诉法规定检察机关的立案监督权了解不多,有的甚至一无所知,因此许多监督的线索不能通过群众反映到检察院,案件最大来源渠道不畅,也是立案监督工作陷入无案可监的尴尬局面的重要原因。此外,检察机关内部的职能部门之间不够协调,对立案监督的信息资源缺乏沟通,也局限了立案监督工作的开展。
4.监督程序不完善,实际操作效果不佳。无论是刑诉法还是最高人民检察院制定的《人民检察院诉讼规则》,对检察机关开展立案监督均没有作明细的规定,在监督的措施和范围上也不完善,具体表现在:一是没有赋予立案监督强制力或最终的约束力,容易给人一种误觉,即立案监督是检察机关单方意志的行为。实践中,检察机关向公安机关发出《说明不立案理由通知书》后认为公安机关的不立案理由不成立,发出《通知立案书》通知公安机关立案,若公安机关在这种情况仍坚持不立案的,检察机关也只能向上级公安机关反映,而没有直接的制约措施。二是对公安机关立案后的消极侦查,人为悬置案件的情况如何跟踪监督,法律没有明确的规定。三是对于公安机关立案后又以某种理由撤销案件更是对检察机关立案监督的变相否定,对此如何监督法律也没有规定。四是检察机关受理了群众的控告申诉后,为进一步了解案情,很多情况下要通过调取公安机关已有的卷宗和所取得的证据材料,但对这种未成案材料的调取法律上也是没有作规定的,实践中只能依靠合作良好的检警关系,或者人大、政法委等其他部门协调取得,影响了监督的时效。
二、完善立案监督工作的几点建议
针对以上原因,结合有关立案监督办案经验,为加强和完善立案监督工作,提出以下建议:
1.切实转变执法观念,增强立案监督法律意识。要在思想上充分认识立案监督的重要性,敢于监督、善于监督,将立案监督作为检察机关法律监督工作的一部分,实行一盘棋战略。立案作为启动刑事诉讼的第一个环节,是追究犯罪的前提,这一环节做得好,有利于打击犯罪,保护人民的合法权益,也就更好地实现执法为民,维护公平正义,践行“三个代表”重要思想。立案监督工作抓好了,群众投诉有门,侦查活动在监督中依法有序进行,有利于树立检察机关在公安人员中的地位与威信,在社会上树立良好的检察官形象和广泛的影响力。检察机关要确立法律监督机关的职能定位,切实抓好各项法律监督工作才能更好地开辟自身存在的空间。
2.制定细化的立案监督细则,完善相关立法。立法应作出相应补充完善,检察机关行使立案监督权才能有法可依,同时人大、最高检察院、最高法院、公安部联合制定有关立案监督的法律实施细则,建立行政执法机关移送涉嫌犯罪案件告知检察院的备案制度和检察机关监督检查制度,明确侦查机关的《接受案件登记表》、《立案决定书》、《不立案通知书》应报同级人民检察院备案,特别是对决定不立案的,必须送主要证据复印件供检察院审查。对公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,出现消极侦查,应及时报请上级院决定,直接立案侦查。确立监督立案的案件由检察主导侦查的思想,赋予检察监督立案的的拘束力,对检察机关通知立案而不予立案、立案后消极侦查放纵犯罪的公安机关负责人实行责任追究制度。对于立案后撤案的由檢察机关跟踪监督审查,赋予检察机关阅卷调查的权力和其他相关监督职权,进一步具体规定立案监督的实施程序。
3.加大对立案监督的宣传。立案监督的案源不足是当前监督难以开展的重要原因,从上面对立案监督的原因分析中可以知道,群众的反映的监督线索的重要来源,因此必须牢固树立依靠群众的思想。针对检察机关监督力量薄弱的情况,应广开监督言路,为群众的控告、申诉提供方便之门。因此检察机关宜在自身重视的基础上,通过上法制课、办宣传栏、派发宣传单张等多种形式送法上门,利用广播、电台、电视台、报纸等宣传媒体向社会广泛宣传检察机关的立案监督职权。同时,在监督工作中切实为群众办实事,选择典型案件,进行重点监督,办一些有影响力的大案要案,使群众从检察机关办案活动中切身体会到检察机关监督的作用和力度,这比其他宣传方式更具说服力和影响力。
4.提高办案人员素质,建立内部协调机制。在当前案多人少,在办案力量不足的情况下,提高办案人员的素质和队伍管理水平是提高监督水平的科学和有效的方法。立案监督工作不可能与审查批捕、侦查监督等业务绝然分开,办案人员要一专多能,在承办案件过程中,利用敏锐的触觉,发现侦查机关不立案的情况,实施监督。检察机关要把准定位,立足抓好法律监督,建立内部协调机制,在侦查监督部门设专人负责立案监督综合协调工作,公诉、反贪、渎检、民行、控申等部门在其业务范围之内做好立案监督线索的收集,及时反馈给侦查监督部门处理。将立案监督工作纳入规范化管理,制定有关工作制度,将立案监督的开展情况作为工作业绩的考核指标等。
5.多途径开拓案源,增强立案监督的主动性。除了前面所述的通过扩大宣传,为群众广开控告申诉之门增加案源外,检察机关还应转换监督方式,变“被动监督”为“主动监督”。采取切实有效的措施,主动发掘案源,例如:主动参加各行政执法单位开展的有关行政执法专项行动,适时介入执法检查活动;到劳教场所、公安基层派出所等检查执法情况;到街道、乡镇司法服务所了解群众的呼声,看看有无民冤不申,以罚代刑,放纵违法犯罪的反映;对重大案件适时提前介入,帮助公安机关分析案情,完善证据,对涉案人员的处理进行及时的监督,防止本应追究刑事责任的行为以赔偿的方式和解等。
6.采取多形式强化监督效果。立案监督既要坚持原则,大胆监督,又要有服务意识,注意沟通协作,使立案监督收到监督一件,影响一片的实际效果。此外,对于重大案件、重大行动,根据实际情况需要不定期召开联席会议,特别是遇到重大复杂疑难案件时,联席会议直接开到办案第一线,就地对案件证据的收集、事实的认定、案件定性进行研究,减少案件在诉讼过程中的争议,也扩大了监督的质效。
关键词立案监督 刑事诉讼 诉讼规则
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-151-02
一、当前立案监督开展情况、存在问题和原因
就立案监督方式而言,基层检察院采取的多数是口头形式,较少采用书面形式,这一点体现了检察院灵活进行监督,追求监督效果的做法,但也反映出我们的监督强度不够,监督面过窄等问题。立案监督难,其原因既有立法的缺陷,亦有认识的误区等诸多主客观因素。近年来,开展立案监督存在的主要问题和产生的原因有:
1.案多人少矛盾突出,案件的高压使得办案与监督两难兼顾。近年来,广州地区刑事案发一直居高不下,检察机关刑检部门办案压力巨大。以我院为例,近年来我院侦查监督部门办案人员一般保持在10人以下,最少时仅为5-6人,但从办案数字来看,1998-2002年,我院每年受理呈捕和批准逮捕的案件均超过千件千人,2002年受理数更是突破2000人,人均办案数达到150件以上,办案压力显而易见,办案人员基本上处于高负荷甚至超负荷的工作状态,办案人员将主要精力或是全部精力放在审查侦查机关呈捕案件中,少有时间去开拓立案监督工作。可以说,办案力量不足是影响立案监督工作的一个主要方面。
2.受重办案、轻监督的意识影响,立案监督认识滞后。如果说办案力量不足是客观因素的话,那么,不可否认的是,意识问题是制约立案监督的主观因素。自1997年1月施行的刑事诉讼法明确赋予了检察机关的立案监督权,从刑诉法修改到现在已经有5年时间,但当前我们的办案人员仍然存在“重办案、轻监督”的习惯思维,未能从思想上认识到立案监督职能的重要性,开展监督工作比较被动。具体表现有:一是对开展立案监督工作重视程度不够,没有认识到立案监督也是实践“三个代表”重要思想和维护公平正义、实现执法为民的重要体现,而把立案监督工作看成是软任务、软指标;二是未把立案监督作为工作中的重点,在如何开展立案监督工作上也缺乏创新意识,而案多人少的客观实际又为这种认识提供了客观的认识基础;三是在监督立案方面未形成行之有效的办案方法和监督措施;四是公安、检察机关在立案监督问题上的认识也不协调,公安机关中存在一种思想,认为立案监督是在揭短,对此有排斥情绪,检察机关则认为过多、过认真地进行监督立案不利于检警的合作和其他检察工作的开展。
3.案源少,监督空间有限。从实践来看,立案监督的案源主要来自四个途径:一是审查侦查机关呈捕案件材料,发现有不立案情况发生;二是接受群众或被害人的控告申诉,发现侦查机关有执法不严,徇私舞弊导致有案不立的情况;三是从外界接触或新闻渠道知悉案件的发生,但未受理相关呈捕,怀疑有放纵犯罪情况,进而主动介入;四是根据上级检察院指示,对某案实施立案监督。从这些途径分析,第一种途径会受限于我们的办案力量,第三、四种途径较少出现,第二种途径应该是最常发生的,但由于我们对立案监督方面的宣传比较薄弱,群众对新的刑诉法规定检察机关的立案监督权了解不多,有的甚至一无所知,因此许多监督的线索不能通过群众反映到检察院,案件最大来源渠道不畅,也是立案监督工作陷入无案可监的尴尬局面的重要原因。此外,检察机关内部的职能部门之间不够协调,对立案监督的信息资源缺乏沟通,也局限了立案监督工作的开展。
4.监督程序不完善,实际操作效果不佳。无论是刑诉法还是最高人民检察院制定的《人民检察院诉讼规则》,对检察机关开展立案监督均没有作明细的规定,在监督的措施和范围上也不完善,具体表现在:一是没有赋予立案监督强制力或最终的约束力,容易给人一种误觉,即立案监督是检察机关单方意志的行为。实践中,检察机关向公安机关发出《说明不立案理由通知书》后认为公安机关的不立案理由不成立,发出《通知立案书》通知公安机关立案,若公安机关在这种情况仍坚持不立案的,检察机关也只能向上级公安机关反映,而没有直接的制约措施。二是对公安机关立案后的消极侦查,人为悬置案件的情况如何跟踪监督,法律没有明确的规定。三是对于公安机关立案后又以某种理由撤销案件更是对检察机关立案监督的变相否定,对此如何监督法律也没有规定。四是检察机关受理了群众的控告申诉后,为进一步了解案情,很多情况下要通过调取公安机关已有的卷宗和所取得的证据材料,但对这种未成案材料的调取法律上也是没有作规定的,实践中只能依靠合作良好的检警关系,或者人大、政法委等其他部门协调取得,影响了监督的时效。
二、完善立案监督工作的几点建议
针对以上原因,结合有关立案监督办案经验,为加强和完善立案监督工作,提出以下建议:
1.切实转变执法观念,增强立案监督法律意识。要在思想上充分认识立案监督的重要性,敢于监督、善于监督,将立案监督作为检察机关法律监督工作的一部分,实行一盘棋战略。立案作为启动刑事诉讼的第一个环节,是追究犯罪的前提,这一环节做得好,有利于打击犯罪,保护人民的合法权益,也就更好地实现执法为民,维护公平正义,践行“三个代表”重要思想。立案监督工作抓好了,群众投诉有门,侦查活动在监督中依法有序进行,有利于树立检察机关在公安人员中的地位与威信,在社会上树立良好的检察官形象和广泛的影响力。检察机关要确立法律监督机关的职能定位,切实抓好各项法律监督工作才能更好地开辟自身存在的空间。
2.制定细化的立案监督细则,完善相关立法。立法应作出相应补充完善,检察机关行使立案监督权才能有法可依,同时人大、最高检察院、最高法院、公安部联合制定有关立案监督的法律实施细则,建立行政执法机关移送涉嫌犯罪案件告知检察院的备案制度和检察机关监督检查制度,明确侦查机关的《接受案件登记表》、《立案决定书》、《不立案通知书》应报同级人民检察院备案,特别是对决定不立案的,必须送主要证据复印件供检察院审查。对公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,出现消极侦查,应及时报请上级院决定,直接立案侦查。确立监督立案的案件由检察主导侦查的思想,赋予检察监督立案的的拘束力,对检察机关通知立案而不予立案、立案后消极侦查放纵犯罪的公安机关负责人实行责任追究制度。对于立案后撤案的由檢察机关跟踪监督审查,赋予检察机关阅卷调查的权力和其他相关监督职权,进一步具体规定立案监督的实施程序。
3.加大对立案监督的宣传。立案监督的案源不足是当前监督难以开展的重要原因,从上面对立案监督的原因分析中可以知道,群众的反映的监督线索的重要来源,因此必须牢固树立依靠群众的思想。针对检察机关监督力量薄弱的情况,应广开监督言路,为群众的控告、申诉提供方便之门。因此检察机关宜在自身重视的基础上,通过上法制课、办宣传栏、派发宣传单张等多种形式送法上门,利用广播、电台、电视台、报纸等宣传媒体向社会广泛宣传检察机关的立案监督职权。同时,在监督工作中切实为群众办实事,选择典型案件,进行重点监督,办一些有影响力的大案要案,使群众从检察机关办案活动中切身体会到检察机关监督的作用和力度,这比其他宣传方式更具说服力和影响力。
4.提高办案人员素质,建立内部协调机制。在当前案多人少,在办案力量不足的情况下,提高办案人员的素质和队伍管理水平是提高监督水平的科学和有效的方法。立案监督工作不可能与审查批捕、侦查监督等业务绝然分开,办案人员要一专多能,在承办案件过程中,利用敏锐的触觉,发现侦查机关不立案的情况,实施监督。检察机关要把准定位,立足抓好法律监督,建立内部协调机制,在侦查监督部门设专人负责立案监督综合协调工作,公诉、反贪、渎检、民行、控申等部门在其业务范围之内做好立案监督线索的收集,及时反馈给侦查监督部门处理。将立案监督工作纳入规范化管理,制定有关工作制度,将立案监督的开展情况作为工作业绩的考核指标等。
5.多途径开拓案源,增强立案监督的主动性。除了前面所述的通过扩大宣传,为群众广开控告申诉之门增加案源外,检察机关还应转换监督方式,变“被动监督”为“主动监督”。采取切实有效的措施,主动发掘案源,例如:主动参加各行政执法单位开展的有关行政执法专项行动,适时介入执法检查活动;到劳教场所、公安基层派出所等检查执法情况;到街道、乡镇司法服务所了解群众的呼声,看看有无民冤不申,以罚代刑,放纵违法犯罪的反映;对重大案件适时提前介入,帮助公安机关分析案情,完善证据,对涉案人员的处理进行及时的监督,防止本应追究刑事责任的行为以赔偿的方式和解等。
6.采取多形式强化监督效果。立案监督既要坚持原则,大胆监督,又要有服务意识,注意沟通协作,使立案监督收到监督一件,影响一片的实际效果。此外,对于重大案件、重大行动,根据实际情况需要不定期召开联席会议,特别是遇到重大复杂疑难案件时,联席会议直接开到办案第一线,就地对案件证据的收集、事实的认定、案件定性进行研究,减少案件在诉讼过程中的争议,也扩大了监督的质效。