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摘 要:检察建议是检察机关行使法律监督权,参与社会管理创新的重要方式。司法实践中,由于缺少立法上的支持,检察建议往往存在执行力不强的缺点。这一立法上的缺陷,难以在短期内得以解决。因此,有必要对检察建议存在非立法方面的问题及其原因进行分析,并立足现有法律框架,不断完善检察建议的运作机制,提高检察建议的质量和水平,进而发挥检察建议在弥补社会管理漏洞和机制缺陷上的杠杆作用。
关键词:检察建议;效力;强化
检察建议是检察机关行使法律监督权,参与社会管理的重要方式。由于检察建议权从属于弱势监督权,缺乏立法上的支持,其执行力不强,实际运用效果不尽人意,起不到应有的预防和监督效力。针对这一困境,目前,检察建议立法化己逐渐成为计议的焦点话题。由于立法机关用法律形式确认检察建议的法律地位和法律效力尚需时日。因此,如何在现有法律框架下进一步完善检察建议工作机制,提高检察建议效力,更具紧迫性。笔者就当前检察建议在实践中存在的问题及其原因进行分析,并立足现有法律框架,就如何强化检察建议效力,促进社会管理创新谈谈自己的一些认识和想法。
一、检察建议在实践中存在的问题
一是检察建议质量不高。检察建议工作一般由案件承办人或预防部门干警着手开展,他们就办案中发现的问题分析原因,思考对策。由于大多数基层院人员紧张,在繁重的办案任务压力下,他们根本没有充裕的时间开展调研,思考对策。此外,由于缺少统一部门管理协调,目前检察建议的提出往往是单兵作战的形式,对问题的分析和思考主要凭一两个干警的智慧完成。因此,目前检察建议的质量普遍不高,对问题、原因的分析大而化之,提出的防范对策千篇一律,没有针对个案提出恰如其分的指导意见,操作性不强等问题普遍存在。检察建议都在不同程度上存在分析不全面、不细致、不到位,针对性不强、改进措施不具体等瑕疵。
二是检察建议的行文方式随意性太强。在实际工作中,没有形成严格的制发程序,检察建议行文很不规范。主要表现为:制作的形式不规范,没有一个统一的检察建议格式,检察建议基本是随承办人员的思维惯性,随笔成章,想到哪写到哪,存在要素不全的弊病;检察建议的方式不规范,有的检察机关在提出检察建议的时候,往往采用“口头”与“书面”并用的方式,为图方便,承办人员多采用口头建议的方式向相关单位提出检察建议,缺乏严肃性;发送程序也不规范,在核文方面,检察建议普遍缺少办公室或研究室审核把关的环节。在发送对象方面,一般仅发送给受建议方,很少将检察建议抄送受建议方的上级领导机关或主管部门。
三是检察建议回复率较低。对检察建议的实际效果不重视,一些检察机关往往以发出检察建议为终结,很少进一步了解檢察建议的落实情况。由于缺少对受建议方落实检察建议情况的跟踪监督,在一定程度上影响了检察建议的权威性。久而久之,受建议方也就不把检察建议当回事,他们很少去研究检察机关提出的建议,有的在签收后就把检察建议置之墙隅,回复落实情况的就更少了,即使有回复也是虚于应付,过过堂,在面子上应付下。
四是检察建议考评机制不科学。实践中对检察建议工作的考核,往往侧重于检察建议数量,对检察建议的质量、受建方落实建议情况的跟踪监督不重视。这样的考评机制往往导致认识的错位,致使承办人员片面追求检察建议的数量,对怎样提高检察建议的质量和社会效果反而很少考虑。
二、问题的原因
存在以上问题,主要有以下原因:
一是思想认识不到位。检察机关从事检察建议工作积极性不高,认为检察建议权从属于弱势监督权,建议的落实受制于受建议方的态度,执行力有限,没有把检察建议当成一项事业来抓。从事检察建议工作的干警,也是底气不足,缺乏监督者应有的勇气和责任感,在工作上往往打不开局面。
二是没有形成有利的工作导向。现有考评机制中对检察建议的考评往往散布于反贪、公诉、批捕、民行、监所、预防等部门的工作考评中,没有独立的检察建议考评体系,体现不出检察建议应有的地位,不利于促进检察建议工作的健康发展。
三是建议方知识面不宽。由于检察建议涉及社会管理各个方面,这就要求建议方对社会管理各方面的知识都要有所涉猎,并熟悉掌握,最好是“通才”。而实际上这是很难达到的。司法实践中,往往靠短期的“进补”来熟悉相关知识,这在一定程度上影响检察建议的质量。
三、强化检察建议效力的措施
一是充分认识检察建议工作的重要性。要充分认识到检察建议是检察机关法律监督的一项重要的工作方式,是当前检察机关参与社会管理创新的有效方式。要从对党、对国家和社会负责的高度,积极主动投入到检察建议工作中去,切实发挥检察建议前期预防、源头防腐的作用。各级检察机关要切实承担起检察建议职能,对一些严重的管理漏洞或机制缺陷,予以高度重视,及时组织好人手,深入开展研究,及时堵塞漏洞,不断提高社会管理的科学水平。
二是加强相关问题的调研力度。检察机关在执法办案中发现管理漏洞和机制缺陷后,要加大调研力度,一方面要通过“短期进补”及时掌握相关领域的专业知识,另一方面要对所存的问题展开调研,深入分析产生问题的原因,提出解决问题的方案。此外,对承办人员的调研成果要组织集体讨论,予以科学评价,重点分析解决问题的方案是否科学、有多大可行性,着力去除调研成果中主观、片面的认识,使调研成果更客观、全面、科学。
三是提高检察建议行文质量。要规范检察建议书的格式,根据《人民检察院检察建议工作规定(试行)》提出的检察建议内容,印制成检察建议书范本,供承办人员填写。要规范检察建议书的行文程序,严格推行部门负责人审核、检察长或分管副检察长签发、办公室或研究室校核的行文流程,通过三道门坎把关,有效提高检察建议书的质量,保持检察建议书的严肃性。
四是强化对检察建议的跟踪监督。发出检察建议后,承办人员要与受建议方充分沟通交换意见,督促并协助其整改落实。为了强化对受建议方的监督,检察机关应该要求受建议方在一定期限内将检察建议落实情况书面回复检察机关。并且要把检察建议书和受建议方落实建议的情况抄送受建议方的上级领导机关或主管单位,形成监督合力。必要时,检察机关还要到受建议方开展回访活动,实地察看检察建议落实情况。
五是加强对检察建议工作的交流。加强各科室间检察建议工作经验的交流,定期召开经验交流会,就如何提高检察建议的质量和社会效果展开讨论,对一些好的经验要形成文字总结并推广。每年都要组织开展优秀检察建议评比活动,通过奖励优秀,形成良好的激励机制,不断提高干警参与检察建议的积极性和主动性。
六是建立科学的考评机制。建立统一的检察建议考评体系,科学指导各科室检察建议工作的开展。在具体考评标准制订上,要做到质量与数量并重,着力突出对检察建议实际效果的考核。
(作者通讯地址:江西省莲花县检察院,江西莲花337100)
关键词:检察建议;效力;强化
检察建议是检察机关行使法律监督权,参与社会管理的重要方式。由于检察建议权从属于弱势监督权,缺乏立法上的支持,其执行力不强,实际运用效果不尽人意,起不到应有的预防和监督效力。针对这一困境,目前,检察建议立法化己逐渐成为计议的焦点话题。由于立法机关用法律形式确认检察建议的法律地位和法律效力尚需时日。因此,如何在现有法律框架下进一步完善检察建议工作机制,提高检察建议效力,更具紧迫性。笔者就当前检察建议在实践中存在的问题及其原因进行分析,并立足现有法律框架,就如何强化检察建议效力,促进社会管理创新谈谈自己的一些认识和想法。
一、检察建议在实践中存在的问题
一是检察建议质量不高。检察建议工作一般由案件承办人或预防部门干警着手开展,他们就办案中发现的问题分析原因,思考对策。由于大多数基层院人员紧张,在繁重的办案任务压力下,他们根本没有充裕的时间开展调研,思考对策。此外,由于缺少统一部门管理协调,目前检察建议的提出往往是单兵作战的形式,对问题的分析和思考主要凭一两个干警的智慧完成。因此,目前检察建议的质量普遍不高,对问题、原因的分析大而化之,提出的防范对策千篇一律,没有针对个案提出恰如其分的指导意见,操作性不强等问题普遍存在。检察建议都在不同程度上存在分析不全面、不细致、不到位,针对性不强、改进措施不具体等瑕疵。
二是检察建议的行文方式随意性太强。在实际工作中,没有形成严格的制发程序,检察建议行文很不规范。主要表现为:制作的形式不规范,没有一个统一的检察建议格式,检察建议基本是随承办人员的思维惯性,随笔成章,想到哪写到哪,存在要素不全的弊病;检察建议的方式不规范,有的检察机关在提出检察建议的时候,往往采用“口头”与“书面”并用的方式,为图方便,承办人员多采用口头建议的方式向相关单位提出检察建议,缺乏严肃性;发送程序也不规范,在核文方面,检察建议普遍缺少办公室或研究室审核把关的环节。在发送对象方面,一般仅发送给受建议方,很少将检察建议抄送受建议方的上级领导机关或主管部门。
三是检察建议回复率较低。对检察建议的实际效果不重视,一些检察机关往往以发出检察建议为终结,很少进一步了解檢察建议的落实情况。由于缺少对受建议方落实检察建议情况的跟踪监督,在一定程度上影响了检察建议的权威性。久而久之,受建议方也就不把检察建议当回事,他们很少去研究检察机关提出的建议,有的在签收后就把检察建议置之墙隅,回复落实情况的就更少了,即使有回复也是虚于应付,过过堂,在面子上应付下。
四是检察建议考评机制不科学。实践中对检察建议工作的考核,往往侧重于检察建议数量,对检察建议的质量、受建方落实建议情况的跟踪监督不重视。这样的考评机制往往导致认识的错位,致使承办人员片面追求检察建议的数量,对怎样提高检察建议的质量和社会效果反而很少考虑。
二、问题的原因
存在以上问题,主要有以下原因:
一是思想认识不到位。检察机关从事检察建议工作积极性不高,认为检察建议权从属于弱势监督权,建议的落实受制于受建议方的态度,执行力有限,没有把检察建议当成一项事业来抓。从事检察建议工作的干警,也是底气不足,缺乏监督者应有的勇气和责任感,在工作上往往打不开局面。
二是没有形成有利的工作导向。现有考评机制中对检察建议的考评往往散布于反贪、公诉、批捕、民行、监所、预防等部门的工作考评中,没有独立的检察建议考评体系,体现不出检察建议应有的地位,不利于促进检察建议工作的健康发展。
三是建议方知识面不宽。由于检察建议涉及社会管理各个方面,这就要求建议方对社会管理各方面的知识都要有所涉猎,并熟悉掌握,最好是“通才”。而实际上这是很难达到的。司法实践中,往往靠短期的“进补”来熟悉相关知识,这在一定程度上影响检察建议的质量。
三、强化检察建议效力的措施
一是充分认识检察建议工作的重要性。要充分认识到检察建议是检察机关法律监督的一项重要的工作方式,是当前检察机关参与社会管理创新的有效方式。要从对党、对国家和社会负责的高度,积极主动投入到检察建议工作中去,切实发挥检察建议前期预防、源头防腐的作用。各级检察机关要切实承担起检察建议职能,对一些严重的管理漏洞或机制缺陷,予以高度重视,及时组织好人手,深入开展研究,及时堵塞漏洞,不断提高社会管理的科学水平。
二是加强相关问题的调研力度。检察机关在执法办案中发现管理漏洞和机制缺陷后,要加大调研力度,一方面要通过“短期进补”及时掌握相关领域的专业知识,另一方面要对所存的问题展开调研,深入分析产生问题的原因,提出解决问题的方案。此外,对承办人员的调研成果要组织集体讨论,予以科学评价,重点分析解决问题的方案是否科学、有多大可行性,着力去除调研成果中主观、片面的认识,使调研成果更客观、全面、科学。
三是提高检察建议行文质量。要规范检察建议书的格式,根据《人民检察院检察建议工作规定(试行)》提出的检察建议内容,印制成检察建议书范本,供承办人员填写。要规范检察建议书的行文程序,严格推行部门负责人审核、检察长或分管副检察长签发、办公室或研究室校核的行文流程,通过三道门坎把关,有效提高检察建议书的质量,保持检察建议书的严肃性。
四是强化对检察建议的跟踪监督。发出检察建议后,承办人员要与受建议方充分沟通交换意见,督促并协助其整改落实。为了强化对受建议方的监督,检察机关应该要求受建议方在一定期限内将检察建议落实情况书面回复检察机关。并且要把检察建议书和受建议方落实建议的情况抄送受建议方的上级领导机关或主管单位,形成监督合力。必要时,检察机关还要到受建议方开展回访活动,实地察看检察建议落实情况。
五是加强对检察建议工作的交流。加强各科室间检察建议工作经验的交流,定期召开经验交流会,就如何提高检察建议的质量和社会效果展开讨论,对一些好的经验要形成文字总结并推广。每年都要组织开展优秀检察建议评比活动,通过奖励优秀,形成良好的激励机制,不断提高干警参与检察建议的积极性和主动性。
六是建立科学的考评机制。建立统一的检察建议考评体系,科学指导各科室检察建议工作的开展。在具体考评标准制订上,要做到质量与数量并重,着力突出对检察建议实际效果的考核。
(作者通讯地址:江西省莲花县检察院,江西莲花337100)