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应加大财税政策、货币政策、市场准入政策等政策措施的支持，加快推进农村金融改革，完善农村金融服务体系，调整金融资源在城乡的分配格局，增加对农业和农村的金融供给。
我国城乡金融发展不协调，其薄弱方面是农村金融。从总体上看，农村金融机构在改革和发展中竞争力不断增强，经营活力日渐提升，金融服务进一步改进。但同时，农村金融体制还不适应经济和社会发展的需要，存在体制不健全、金融供给不足、融资成本偏高、信用体系建设滞后等问题。
从笔者对冀晋内蒙三省区36个县（市、旗，以下简称样本县）调查的情况看，农村金融服务有些方面得到改进，农村信用社改革取得一定的进展，一些地方出现了金融组织创新和金融业务创新。如山西省平遥市开办了两家小额贷款有限公司，吕梁山区临县创办了民办扶贫基金会；内蒙古赤峰市创办了昭乌达妇女可持续发展协会，包头市开办了微小企业贷款项目等。这有利于填补现有农村金融体系的缺陷，以便从更多方面解决“三农”融资难问题。
农村金融发展现存问题
金融机构网点大量从农村撤出，覆盖率低。金融机构网点总数大幅减少，同1998年比，36个样本县金融机构网点减少1832个，缩减量达44.7%。农村金融机构网点撤并出现“三集中”的特征：工商银行、中国银行、建设银行从县域大量撤出机构网点，向城市集中；农业银行从乡镇大量撤出机构网点，向县城和城市集中；农村信用社从村庄大量撤销信用代办站，向乡镇所在地和县城集中；村级金融服务成为空白点，乡镇以下金融业务几乎由农村信用社独家垄断，县域金融竞争很不充分，城乡金融服务的覆盖率差距拉大（见表）。
信贷资金大量流出，贷款供应不足。36个样本县存贷差扩大，贷存比低。存差由1998年末的271亿元扩大到2006年末的1871亿元，增长5.9倍；贷存比由80%下降到51%，大量资金流向城市。中小企业和农户贷款需求量大，但受各种因素的制约，贷款满足率低，现有贷款存量向大户集中的现象突出。人民银行吕梁市中心支行2006年对中小企业融资情况调查显示，120户样本企业共向银行提出贷款申请258笔，实际获得贷款35笔，贷款笔数满足率为13.5%，比2004年同期下降11个百分点。
业务和产品单一，服务不足。农村金融市场投资品种少、融资渠道少，贷款方式以抵押担保为主，信用贷款受到严格限制。农村地区缺少担保中介机构，对农村中小企业的信用评级与城市采用一样的标准。对抵押物的产权登记、资产评估、物权公证和物权保险等收费偏高、效率偏低。农村金融机构功能不完善，政策性金融作用发挥不够。据人民银行吕梁市中心支行调查，2005年该市样本企业因无法落实抵押担保而被拒贷的比例为60%。
资产质量不高，金融机构包袱较重。截至2006年末，36个样本县金融机构不良贷款占比仍比全国商业银行不良贷款占比高出11.2个百分点。按贷款五级分类，部分农村信用社不良贷款占比仍在50%以上。此外，一些农村金融机构经营亏损形成的历年挂账没有完全消化，非生息资产占比大，影响金融企业的经营效益和信贷资金的周转使用。
融资成本普遍偏高，民间借贷活跃。农村信用社贷款利率一边倒，高位上浮，普遍高于经营城市金融业务的商业银行。由于农村正规金融供给不足，一些企业和个人转向民间融资市场，承担了更高的利息成本。据人民银行运城市中心支行调查，2007年上半年，全市农村信用社各类贷款均无利率下浮的案例；利率上浮1.5倍以内的贷款发生额占比8.6%；利率上浮1.5～2.3倍的贷款发生额占比91.4%。而从国有商业银行贷款利率浮动区间看，各类贷款利率下浮在10%以内的占比24.7%，利率上浮1.3倍以内的贷款发生额占比70.8%,利率上浮1.5～2倍的贷款发生额占比1.1%；利率上浮2～2.3倍的贷款比重为零。同期，当地民间借贷利率加权平均为27.5%，比农村信用社平均高出10多个百分点。2006年，50户被调查农户的融资总量为32万元，其中，从农村信用社借入25万元，民间借贷为7万元。
农村金融问题原因解析
农村经济社会发展的特殊性因素。我国农村经济社会发展水平远远落后于城市。2006年，冀晋内蒙三省（区）城乡居民年平均收入之比分别为2.71∶1、3.15∶1、3.10∶1。农村企业主要依托当地资源，一般生产规模小，技术含量低，市场竞争力不强；农产品收益稳定性差。农村经济社会发展的特殊性直接影响金融交易成本。金融企业从资产流动性、安全性、盈利性的角度出发，更愿意把资源配置到效益较高的城市。
农村金融体制不适应农村经济体制的发展变化。一是组织结构不适应。县域经济以中小企业、农户为主，点多面广和竞争性强是县域经济的突出特点。但从县域金融组织结构看，组织形式单一、网点少、服务面缩窄、竞争不充分是其突出特点。由此产生金融产品价格扭曲，金融创新不足，经营管理方式滞后，资产质量和盈利水平不高。二是产权结构不适应。农村信用社改革取得重要进展，但体制和机制方面深层次的问题仍不少，发展动力不足，活力不强。三是管理体制不适应。农信社省级联社既是地方农村信用社出资成立的金融企业，又是省政府管理农村合作金融的管理机构，具有政企合一的双重属性，利益冲突对其健康发展有一定影响。在一些农村信用社，理事长、联社主任、监事长“三长”职责不清，决策、经营、监督不能相互制衡，激励和约束机制不健全。农村金融服务还不适应农村经济社会发展的需要。
现行农村金融管理制度安排不适应农村经济社会发展的要求。从内部管理制度安排看，商业银行县支行除存单质押和一般个人消费贷款外，没有贷款审批权，需逐级上报地市分行、省分行审批，有的贷款项目甚至报总行审批。农村信用合作社省联社产生后，农村信用社有的贷款项目也需报省联社进行贷款咨询，实际是贷款审批。对农村企业的信用评价标准与城市大中型企业的信用评价标准一样。在资金配置政策上向大城市、大企业、大项目倾斜，对县域机构贷款营销的激励不够，控制过度，加剧了县域金融供给的不足。从外部管理制度安排看，农村金融市场准入门槛较高，尤其是缺乏引导金融企业和业务进入农村的配套政策措施。对民间融资重视不够，缺乏规范和引导民间融资的政策和法律依据。
政策措施协调配合不够。农村产业布局和投资项目变化较大，为规避政策风险，金融机构对县域贷款项目更加谨慎，有的干脆不介入。在一些地方，财政和金融部门沟通不够，也没有创新的融资平台，很多投资项目因为资金不到位难以发挥效用。
农村信用环境建设有差距。对农村企业财务制度管理责任不明确，缺乏有效的管理和监督，很多农村企业没有完整的账表，使银行无法全面准确地评价贷款申请和发放贷款。农村企业、个人信用信息还未纳入征信管理体系。农村企业信息分散在人行、工商、税务、银监、环保、经贸等多个部门，且各自为政，封闭运行，缺乏必要的信用资源整合。由于农村信用体系建设滞后，借贷双方信息不对称，金融机构难以对信贷交易对象做出准确的判断，致使农村金融机构不愿贷、也不敢贷款。
政策建议
加快农村金融发展，必须站在统筹城乡协调发展的高度，按照“多予、少取、放活”的方针，着力解决城乡金融发展中的难点和重点问题。通过金融机构自身努力，同时加大财税政策、货币政策、市场准入政策等政策措施的支持，加快推进农村金融改革，完善农村金融服务体系，调整金融资源在城乡的分配格局，增加对农业和农村的金融供给，不断满足“三农”对金融服务的多层次、多元化需求，促进农业和农村经济的可持续发展。
着力在“多予”上下功夫，增加农村金融有效供给。“多予”就是要增加对县域的机构网点配置、增加信贷资金和金融产品的投入，着力解决农村金融有效供给不足的问题。
增加对农村的信贷资金投入。基本思路是把农村地区的资金主要留在农村，把农村以外的资金吸引到农村。具体措施是：农业银行、农村信用合作社和邮政储蓄银行在县域吸收的存款，应有75%的资金运用于县域经济，其他存款类银行机构在县域吸收的存款，应有60%的资金运用于县域经济。在具体操作时实行“新旧划断”，新增加的存款按规定比例留在农村，原吸收的存款可以区别不同类型的银行机构，采用分年达标的办法逐年达到规定比例的要求。对资金运用达不到规定比例的，要求其或者增加信贷资金投入，或者减少存款，或者自动退出农村存款市场。金融机构按规定比例留在农村的资金，其使用应由金融企业按市场原则运作，自主经营、自负盈亏、自担风险，也就是在县域经济和社会的范围内，信贷资金的投放由金融企业自主决定，不受任何干预。采取各种有效措施吸引农村以外的金融机构和资金到农村来，支持和服务“三农”。
增加农村金融机构网点。基本思路是市场配置、政策引导、分别监管。市场配置就是适度放开社会资本投资设立农村金融机构，允许企业和个人投资参股设立在县城、乡镇和行政村的金融机构。政策引导就是由政府和金融监管当局在市场准入条件、财政税收和收益补贴等方面出台激励和约束政策，引导各类资本到农村投资开办金融机构及网点。分别监管的原则是，在县域设置存款类银行机构由金融监管当局审批并监管；在县域设置不吸收公众存款的专营贷款的机构网点，由省级政府审批并监管。坚持谁审批、谁监管；谁投资，谁承担风险。
增加农村金融市场产品。关键是鼓励竞争，鼓励创新，规范经营。农村金融业务和产品创新的市场准入一般实行备案制，少数实行核准制，个别的实行审批制。要加强监管，及时依法纠正农村金融业务运行中发生的问题。
在落实“少取”上求实效，增强农村金融实力。“少取”就是采取政策和利益导向措施，减少农村金融资源外流。一是中央银行继续实行差异化的存款准备金政策；继续坚持支农再贷款的政策，保持适当资金规模，在利率等方面给予优惠。二是金融监管当局对金融机构系统内的资金交易价格进行“窗口指导”，实行有利于农村资金留在县域使用的定价机制。三是对县域金融机构适当减免营业税、所得税和其他行政性收费，通过财税政策引导县域金融增加“三农”投入。四是对县域金融机构网点的撤并，金融监管当局要审慎评估，必要时进行“道义劝说”。
在“放活”上做文章，搞活农村金融市场。鼓励多种金融组织参与农村金融服务。加快培育竞争性的农村金融市场主体，实现农村金融机构多元化。通过完善和落实市场准入政策措施和财税政策措施吸引各种类型、各种所有制的金融机构到县域开办金融业务。进一步深化农信社改革，完善法人治理结构，真正发挥股东（社员）代表、股东（社员）代表大会、监事会的作用。加快推进农业银行股份制改革，完善其功能定位和运行机制。加快推进邮政储蓄银行功能作用的展开，利用其在农村网络分布广泛的优势，积极为“三农”服务。积极稳妥地推进财政支农资金与信贷、保险等资金的业务组合，实现支农资金效益的最大化。
重视、规范和引导民间借贷。首先，应重视民间借贷的存在和发展。民间借贷对农村金融的补充和辅助作用明显，同时也存在诸多问题和弊端，必须兴利除弊。其次，对民间借贷要积极引导。发挥产业政策的作用，通过环境、能源、土地等政策手段引导民间借贷投向。金融机构可以开办委托存贷款业务，通过信托等办法引导民间资本。第三，对民间借贷要积极规范。加强对民间借贷活动的监测，掌握其规模、流向、问题及影响等，为宏观调控提供决策支持。政府有关部门要及时发布产业政策、金融政策指引和风险提示，规范和引导民间借贷行为。要坚决取缔非法吸收存款、非法集资和高利贷等非法融资活动，抓紧规范民间借贷行为的立法。
加强农村金融环境建设。依法督促农村企业建全财务制度，严格财务管理。农村金融企业要从贷款的安全性出发，通过“信用村镇”、“信用农户”评定等行之有效的方法，把改进金融服务，增加贷款投放与企业和个人信用评定紧密结合，推动农村信用环境建设。加强信用信息基础设施建设，建立和完善县域企业和个人信用信息数据库。完善信息搜集、整理、交流和信用评价机制。进一步加强法制建设，依法保护企业和个人债权，依法治理逃废金融债务行为。加快建立存款保险制度，形成有效的市场退出机制。
（作者单位：中国人民银行天津分行）
我国城乡金融发展不协调，其薄弱方面是农村金融。从总体上看，农村金融机构在改革和发展中竞争力不断增强，经营活力日渐提升，金融服务进一步改进。但同时，农村金融体制还不适应经济和社会发展的需要，存在体制不健全、金融供给不足、融资成本偏高、信用体系建设滞后等问题。
从笔者对冀晋内蒙三省区36个县（市、旗，以下简称样本县）调查的情况看，农村金融服务有些方面得到改进，农村信用社改革取得一定的进展，一些地方出现了金融组织创新和金融业务创新。如山西省平遥市开办了两家小额贷款有限公司，吕梁山区临县创办了民办扶贫基金会；内蒙古赤峰市创办了昭乌达妇女可持续发展协会，包头市开办了微小企业贷款项目等。这有利于填补现有农村金融体系的缺陷，以便从更多方面解决“三农”融资难问题。
农村金融发展现存问题
金融机构网点大量从农村撤出，覆盖率低。金融机构网点总数大幅减少，同1998年比，36个样本县金融机构网点减少1832个，缩减量达44.7%。农村金融机构网点撤并出现“三集中”的特征：工商银行、中国银行、建设银行从县域大量撤出机构网点，向城市集中；农业银行从乡镇大量撤出机构网点，向县城和城市集中；农村信用社从村庄大量撤销信用代办站，向乡镇所在地和县城集中；村级金融服务成为空白点，乡镇以下金融业务几乎由农村信用社独家垄断，县域金融竞争很不充分，城乡金融服务的覆盖率差距拉大（见表）。
信贷资金大量流出，贷款供应不足。36个样本县存贷差扩大，贷存比低。存差由1998年末的271亿元扩大到2006年末的1871亿元，增长5.9倍；贷存比由80%下降到51%，大量资金流向城市。中小企业和农户贷款需求量大，但受各种因素的制约，贷款满足率低，现有贷款存量向大户集中的现象突出。人民银行吕梁市中心支行2006年对中小企业融资情况调查显示，120户样本企业共向银行提出贷款申请258笔，实际获得贷款35笔，贷款笔数满足率为13.5%，比2004年同期下降11个百分点。
业务和产品单一，服务不足。农村金融市场投资品种少、融资渠道少，贷款方式以抵押担保为主，信用贷款受到严格限制。农村地区缺少担保中介机构，对农村中小企业的信用评级与城市采用一样的标准。对抵押物的产权登记、资产评估、物权公证和物权保险等收费偏高、效率偏低。农村金融机构功能不完善，政策性金融作用发挥不够。据人民银行吕梁市中心支行调查，2005年该市样本企业因无法落实抵押担保而被拒贷的比例为60%。
资产质量不高，金融机构包袱较重。截至2006年末，36个样本县金融机构不良贷款占比仍比全国商业银行不良贷款占比高出11.2个百分点。按贷款五级分类，部分农村信用社不良贷款占比仍在50%以上。此外，一些农村金融机构经营亏损形成的历年挂账没有完全消化，非生息资产占比大，影响金融企业的经营效益和信贷资金的周转使用。
融资成本普遍偏高，民间借贷活跃。农村信用社贷款利率一边倒，高位上浮，普遍高于经营城市金融业务的商业银行。由于农村正规金融供给不足，一些企业和个人转向民间融资市场，承担了更高的利息成本。据人民银行运城市中心支行调查，2007年上半年，全市农村信用社各类贷款均无利率下浮的案例；利率上浮1.5倍以内的贷款发生额占比8.6%；利率上浮1.5～2.3倍的贷款发生额占比91.4%。而从国有商业银行贷款利率浮动区间看，各类贷款利率下浮在10%以内的占比24.7%，利率上浮1.3倍以内的贷款发生额占比70.8%,利率上浮1.5～2倍的贷款发生额占比1.1%；利率上浮2～2.3倍的贷款比重为零。同期，当地民间借贷利率加权平均为27.5%，比农村信用社平均高出10多个百分点。2006年，50户被调查农户的融资总量为32万元，其中，从农村信用社借入25万元，民间借贷为7万元。
农村金融问题原因解析
农村经济社会发展的特殊性因素。我国农村经济社会发展水平远远落后于城市。2006年，冀晋内蒙三省（区）城乡居民年平均收入之比分别为2.71∶1、3.15∶1、3.10∶1。农村企业主要依托当地资源，一般生产规模小，技术含量低，市场竞争力不强；农产品收益稳定性差。农村经济社会发展的特殊性直接影响金融交易成本。金融企业从资产流动性、安全性、盈利性的角度出发，更愿意把资源配置到效益较高的城市。
农村金融体制不适应农村经济体制的发展变化。一是组织结构不适应。县域经济以中小企业、农户为主，点多面广和竞争性强是县域经济的突出特点。但从县域金融组织结构看，组织形式单一、网点少、服务面缩窄、竞争不充分是其突出特点。由此产生金融产品价格扭曲，金融创新不足，经营管理方式滞后，资产质量和盈利水平不高。二是产权结构不适应。农村信用社改革取得重要进展，但体制和机制方面深层次的问题仍不少，发展动力不足，活力不强。三是管理体制不适应。农信社省级联社既是地方农村信用社出资成立的金融企业，又是省政府管理农村合作金融的管理机构，具有政企合一的双重属性，利益冲突对其健康发展有一定影响。在一些农村信用社，理事长、联社主任、监事长“三长”职责不清，决策、经营、监督不能相互制衡，激励和约束机制不健全。农村金融服务还不适应农村经济社会发展的需要。
现行农村金融管理制度安排不适应农村经济社会发展的要求。从内部管理制度安排看，商业银行县支行除存单质押和一般个人消费贷款外，没有贷款审批权，需逐级上报地市分行、省分行审批，有的贷款项目甚至报总行审批。农村信用合作社省联社产生后，农村信用社有的贷款项目也需报省联社进行贷款咨询，实际是贷款审批。对农村企业的信用评价标准与城市大中型企业的信用评价标准一样。在资金配置政策上向大城市、大企业、大项目倾斜，对县域机构贷款营销的激励不够，控制过度，加剧了县域金融供给的不足。从外部管理制度安排看，农村金融市场准入门槛较高，尤其是缺乏引导金融企业和业务进入农村的配套政策措施。对民间融资重视不够，缺乏规范和引导民间融资的政策和法律依据。
政策措施协调配合不够。农村产业布局和投资项目变化较大，为规避政策风险，金融机构对县域贷款项目更加谨慎，有的干脆不介入。在一些地方，财政和金融部门沟通不够，也没有创新的融资平台，很多投资项目因为资金不到位难以发挥效用。
农村信用环境建设有差距。对农村企业财务制度管理责任不明确，缺乏有效的管理和监督，很多农村企业没有完整的账表，使银行无法全面准确地评价贷款申请和发放贷款。农村企业、个人信用信息还未纳入征信管理体系。农村企业信息分散在人行、工商、税务、银监、环保、经贸等多个部门，且各自为政，封闭运行，缺乏必要的信用资源整合。由于农村信用体系建设滞后，借贷双方信息不对称，金融机构难以对信贷交易对象做出准确的判断，致使农村金融机构不愿贷、也不敢贷款。
政策建议
加快农村金融发展，必须站在统筹城乡协调发展的高度，按照“多予、少取、放活”的方针，着力解决城乡金融发展中的难点和重点问题。通过金融机构自身努力，同时加大财税政策、货币政策、市场准入政策等政策措施的支持，加快推进农村金融改革，完善农村金融服务体系，调整金融资源在城乡的分配格局，增加对农业和农村的金融供给，不断满足“三农”对金融服务的多层次、多元化需求，促进农业和农村经济的可持续发展。
着力在“多予”上下功夫，增加农村金融有效供给。“多予”就是要增加对县域的机构网点配置、增加信贷资金和金融产品的投入，着力解决农村金融有效供给不足的问题。
增加对农村的信贷资金投入。基本思路是把农村地区的资金主要留在农村，把农村以外的资金吸引到农村。具体措施是：农业银行、农村信用合作社和邮政储蓄银行在县域吸收的存款，应有75%的资金运用于县域经济，其他存款类银行机构在县域吸收的存款，应有60%的资金运用于县域经济。在具体操作时实行“新旧划断”，新增加的存款按规定比例留在农村，原吸收的存款可以区别不同类型的银行机构，采用分年达标的办法逐年达到规定比例的要求。对资金运用达不到规定比例的，要求其或者增加信贷资金投入，或者减少存款，或者自动退出农村存款市场。金融机构按规定比例留在农村的资金，其使用应由金融企业按市场原则运作，自主经营、自负盈亏、自担风险，也就是在县域经济和社会的范围内，信贷资金的投放由金融企业自主决定，不受任何干预。采取各种有效措施吸引农村以外的金融机构和资金到农村来，支持和服务“三农”。
增加农村金融机构网点。基本思路是市场配置、政策引导、分别监管。市场配置就是适度放开社会资本投资设立农村金融机构，允许企业和个人投资参股设立在县城、乡镇和行政村的金融机构。政策引导就是由政府和金融监管当局在市场准入条件、财政税收和收益补贴等方面出台激励和约束政策，引导各类资本到农村投资开办金融机构及网点。分别监管的原则是，在县域设置存款类银行机构由金融监管当局审批并监管；在县域设置不吸收公众存款的专营贷款的机构网点，由省级政府审批并监管。坚持谁审批、谁监管；谁投资，谁承担风险。
增加农村金融市场产品。关键是鼓励竞争，鼓励创新，规范经营。农村金融业务和产品创新的市场准入一般实行备案制，少数实行核准制，个别的实行审批制。要加强监管，及时依法纠正农村金融业务运行中发生的问题。
在落实“少取”上求实效，增强农村金融实力。“少取”就是采取政策和利益导向措施，减少农村金融资源外流。一是中央银行继续实行差异化的存款准备金政策；继续坚持支农再贷款的政策，保持适当资金规模，在利率等方面给予优惠。二是金融监管当局对金融机构系统内的资金交易价格进行“窗口指导”，实行有利于农村资金留在县域使用的定价机制。三是对县域金融机构适当减免营业税、所得税和其他行政性收费，通过财税政策引导县域金融增加“三农”投入。四是对县域金融机构网点的撤并，金融监管当局要审慎评估，必要时进行“道义劝说”。
在“放活”上做文章，搞活农村金融市场。鼓励多种金融组织参与农村金融服务。加快培育竞争性的农村金融市场主体，实现农村金融机构多元化。通过完善和落实市场准入政策措施和财税政策措施吸引各种类型、各种所有制的金融机构到县域开办金融业务。进一步深化农信社改革，完善法人治理结构，真正发挥股东（社员）代表、股东（社员）代表大会、监事会的作用。加快推进农业银行股份制改革，完善其功能定位和运行机制。加快推进邮政储蓄银行功能作用的展开，利用其在农村网络分布广泛的优势，积极为“三农”服务。积极稳妥地推进财政支农资金与信贷、保险等资金的业务组合，实现支农资金效益的最大化。
重视、规范和引导民间借贷。首先，应重视民间借贷的存在和发展。民间借贷对农村金融的补充和辅助作用明显，同时也存在诸多问题和弊端，必须兴利除弊。其次，对民间借贷要积极引导。发挥产业政策的作用，通过环境、能源、土地等政策手段引导民间借贷投向。金融机构可以开办委托存贷款业务，通过信托等办法引导民间资本。第三，对民间借贷要积极规范。加强对民间借贷活动的监测，掌握其规模、流向、问题及影响等，为宏观调控提供决策支持。政府有关部门要及时发布产业政策、金融政策指引和风险提示，规范和引导民间借贷行为。要坚决取缔非法吸收存款、非法集资和高利贷等非法融资活动，抓紧规范民间借贷行为的立法。
加强农村金融环境建设。依法督促农村企业建全财务制度，严格财务管理。农村金融企业要从贷款的安全性出发，通过“信用村镇”、“信用农户”评定等行之有效的方法，把改进金融服务，增加贷款投放与企业和个人信用评定紧密结合，推动农村信用环境建设。加强信用信息基础设施建设，建立和完善县域企业和个人信用信息数据库。完善信息搜集、整理、交流和信用评价机制。进一步加强法制建设，依法保护企业和个人债权，依法治理逃废金融债务行为。加快建立存款保险制度，形成有效的市场退出机制。
（作者单位：中国人民银行天津分行）