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摘 要：近年来，我国社会经济取得较大进步，积极推行统筹城乡医疗保障体系的构建势在必行。这是因为，我国在全面加强建设的过程中，在尊重公民健康基本权利的基础上，还需要进一步进行体系和制度的完善。在这种情况下，加强统筹城乡医疗保障体系的思路研究具有重要意义。本文以张家港市为例，首先对统筹城乡医疗保障相关概念进行了介绍，并在此基础上对统筹城乡医疗保障的必要性进行了探讨，最后总结了该体系的具体构建思路。
关键词：医疗保障体系 城乡统筹 张家港市
我国公民在日常生活中拥有多种基本权利，而健康就是其中的一种。我国医疗保障体系在经历了初步探索（1978-1992）、框架构建（1993-2002）两大阶段，正处于全面建设（2003-2020）的第三阶段，医疗保障体系的建设对于维护公民健康基本权利具有重要意义。目前我国已经基本形成了“三加一”的医疗保障体系，即城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险，加上城乡医疗救助制度。从制度上来看，我国的医疗保障制度已经实现了城乡居民的全覆盖，但是其依旧存在显著的二元特性，也就是说，城市实行的是城镇职工医保和城镇居民医保，农村实行新农合。两者在筹资标准和医疗补偿待遇上有这巨大的差异。鉴于农民“市民化”和农村“城镇化”，尤其是经济发达地区城乡收入差距的急剧缩小，农村居民迫切希望享受和城镇居民同等的医疗保障待遇。在此情况下，实施统筹城乡医疗保障制度势在必行，本文以张家港市为例展开详细介绍。
张家港市是江苏省苏州所辖的县级市，地处沿海和长江两大经济开发带交汇处，是一座新兴港口工业城市，连续多年被评为全国百强县之首，在经济、文化、金融、商贸、会展、服务业和社会建设等领域成就显著，一直处于中国县级市的前列。2004年初，张家港市在全市范围内实施新型农村合作医疗。2008年，张家港在昆山、常熟等其他苏州县级市医疗保障体系改革的基础上，在全市范围内将传统的新型农村合作医疗进行了全面的改革，与城镇居民基本医疗保险实行并轨，统称为城乡居民基本医疗保险。居民医保不仅将未参加城镇职工医保的本市户籍居民全部纳入其参保范围，还将参保面扩展到了新市民子女及从事农副业生产的成年新市民。2012年，城镇职工医保和居民医保全面整合，从经办机构、政策框架、管理制度、药品目录、报销平台、人员配备等方面实现了统一，朝着“建设城乡一体化的基本医疗保障体系”、“促进公共卫生服务均等化，人人享有基本医疗卫生服务”迈出了一大步。2012年至今，张家港一直努力探求适应城乡统筹发展背景，有利于保障和提升农民医疗保障水平的制度创新和改革，在摸索中前进，目前各项制度已经相对成熟，运行效果良好。
一、统筹城乡医疗保障相关概念
1.医疗保障。政府的公共职责是医疗保障实施的基础，通过政府的政策及资金支持，促使我国公民能够在患病过程中得到科学的医疗和资金的补偿，同时对于那些收入较低的公民进行特殊照顾，并提供特殊医疗卫生服务。从而促使全国上下所有合法公民享受平等的医疗服务。医疗保障是国家和社会发展的重要组成部分，是国家稳定、社会和谐的“稳定器”，它的服务对象是全體公民，当公民在健康受到威胁的时候能够享受部分国家提供的医疗资金，减少个人、家庭负担，早日重获健康。这一过程，更多的体现出社会的公平，这也是我国医疗保障制度在实施过程中，最基础的价值取向。现阶段，各地因时因地制宜，积极改革完善医疗保障体系，从而使政府职能得到充分发挥，医疗保障的社会福利性质在具体实施过程中也得以彰显。
2.统筹城乡。该概念是在我国经济发展取得一定成绩的基础之上提出来的，二十一世纪初，我国曾提出了“五个统筹”观念，其中处于首位的就是城乡的统筹。
统筹城乡的思想在实施过程中拥有自身独特的内涵，其既作为工作思路而存在，也作为发展理念而存在，具有独特性和科学性。在具体的实施过程中，需要在经济建设等多个方面将城市和农村作为一个有机整体，根据一定的思路和方法来实施统一的规划和安排等。这一措施的有效实施，是对传统的城乡分割二元结构的突破，能够实施以工促农等机制，逐渐将城乡之间的差距缩小，促使二者在长期发展中能够更加协调，创造一体化的理念。在实施过程中，该思想的主要内容涉及了多个层面，而统筹城乡医疗保障制度是其中最基础也最关键的内容，它的有效实施，能够给广大农民带来更多的服务。
3.统筹城乡医疗保障。新时期，在促进城乡统筹发展的过程中，统筹城乡医疗保障是重要内容之一，其指的是将统筹城乡概念积极融入到社会医疗保障体系，将城市和农村看做是一个全面的整体，在合理、科学的安排和规划下设计并建设医疗保障制度，从而从根本上打消城乡分割的概念和体制。这样一来，才能满足公民的整体健康权利，实现该制度最初建立的目标。同时，在该制度构建过程中，更加注重覆盖面积，加强对全体中国人民身心健康的保护。
二、统筹城乡医疗保障的必要性及可行性
在统筹的必要性方面，学者们基本保持一致，认为统筹城乡基本医疗保障势在必行，它不仅体现了公平、正义和共享的价值追求，符合正义原则的合理分享，也符合让全民共享改革开放成果的理念。相互割裂的医保制度不利于工业化、城市化与社会的和谐发展。此外，城镇化建设步伐的加快，农村人口向城镇转移的现象凸显，出现了大规模的人口流动。而流动人口无法在城镇当中享受医疗保障福利，这也拉大了城乡居民差距。流动人口长时间城镇与农村之间的流动，不仅不利于社会的稳定，也可能导致宏观经济失衡，严重的甚至会影响中国经济的可持续发展和现代化进程。由此可见，实行统筹城乡医疗保障制度是极其必要的。
在统筹的可行性方面，主要表现在以下几点：一是近年来国家经济的飞速发展，已经具备相应的经济实力；二是“三加一”的医保模式经过多年的经营和积累已经为推进为基本医疗保障的统筹奠定了试点基础；三是先行地区的统筹模式已经为基本医疗保障统筹“开了个好头”，提供了可借鉴的实践经验。此外，社会基础和完备的政策法规支持亦加大了统筹城乡医疗保障的可行性。 三、张家港市统筹城乡医疗保障体系的思路
近年来，在统筹城乡医疗保障体系构建时机成熟的基础上，张家港市积极响应国家号召，根据当地经济发展状况及现阶段各项医疗保障制度的实施状况，进行了统筹城乡医疗保障体系的构建探索。张家港市经过近10年的探索实践，城乡基本医疗保险制度已实现统筹，城乡居民能够享受相同的医保政策，医保待遇、缴费标准、补贴标准，变“三加一”模式为“二加一”模式（城镇职工医疗保险、居民医疗保险、医保救助制度），实现了经办机构、政策框架、管理制度、药品目录、报销平台“五统一”。然而，值得注意的是，统筹城乡医疗保障体系是一项庞大而系统的工程，在实施过程中无法做到一步到位，还需要从以下几个方面加强建设：
1.提高城乡医保制度统筹层次。现阶段，我国医疗保障制度在不同区域及城乡之间，还存在明显的差异，这种差异主要是制度上的，产生这种想象的主要原因是财政分期产生在我国中央与地方之间。这种现象导致，不同地区在执行同一医疗保障制度的过程中，仍然存在待遇、费用及办理流程等多方面差异。首先，由于各地经济发展程度不同，医保政策执行的待遇等也存在一定差异，现阶段省级统筹无法充分实现，可以将注意力转移到实际统筹方面，市级单位可以统一实行同样的医疗保障政策；其次，现阶段，我国的医疗保障体系在执行过程中，存在严重的不协调性，即信息系统同经办流程等没有建立紧密的联系，针对这一点，应当积极构建省级统筹制度，即省级医疗保障制度在实施过程中，可以运用统一的流程和机构，同时设置完全统一的管理系统。以上两种措施，能够有效促使制度差异在省域范围内大大较少，对于未来实现筹城乡医疗保障体系具有重要意义。
2.打破户籍障碍。户籍障碍是统筹城乡医疗保障体系构建的最主要障碍。户籍制度本身不是问题，关键是由户籍制度所带来的人权、财产权和公共服务的不公平，而医疗保障则属于公共服务范畴。为了实现城乡医保统筹，必须对城乡二元制度进行改革，破除城乡户籍障碍。
首先，逐步将基本医疗保险制度与户籍制度剥离。基本医疗保险制度不应当继续附属在户籍制度上，因为这不仅与缩小城乡之间的差距相违背，更严重损害了医疗保障所追求的公平性，阻碍了城乡之间的人员流动。由此可见，统筹城乡基本医疗保险制度的建设，必须打破附着在城乡居民身上户籍制度枷锁，建立随人携带的基本医疗保险制度。但是，值得一提的是，基本医疗保障制度与户籍制度的剥离不是一蹴而就的，各地各区可以制定各自的“时间表”分步进行。其次，户籍制度的改革要依托经济的发展。只有大力发展城乡经济，将户籍制度改革同经济发展建立在统一战线基础之上，并且在科学合理的指导下，两者才能携手并进。最终形成以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。
3.调剂城乡医保基金防范风险。现阶段，我国在积极实施统筹城乡医疗保障体系的构建过程中，基金等风险出现的几率加大，现阶段我国大部分地区的医疗保障体系实施过程中都是分立运行基金的，转变传统医保体系的过程中，很可能出现基金支出同收益不等的现象。在这种情况下，现阶段我国在进行城乡医疗保障体系构建的过程中，需要采取有效措施，对此类风险进行规避。
这样一来，打破现有城乡医疗保障体系，对全部参保人员进行统一管理，促使相关医保资金能够进行统一使用至关重要。然而，就目前我国的城乡医疗保障体系的运行状况来看，这项工作需要在长时间的努力下才能够实现。因此，面对现有医保资金使用模式将长时间持续的状况，我国可以积极借鉴国外医保资金使用经验，构建有效的资金使用机制，部分医保基金在使用过程中，呈现出收大于支的特点，应将这部分基金进行调用，来弥补支大于收的医保基金。同时，国家和当地政府在积极实行医保体系的过程中，应当构建动态机制，根据医保基金的使用状况来对基金进行动态调整。
四、结语
综上所述，新时期，在社会经济不断进步的背景下，我国积极实施了统筹城乡医疗保障体系的构建，该体系的构建是建立在坚實的政策、制度和经济基础之上的。笔者认为，张家港市虽然在统筹城乡医疗保障制度上取得了可喜的成绩，但政府依然要运用好 “看的见的手”，协调好 “看不见的手”，在提高城乡医保统筹层次、破除户籍障碍、防范医保基金风险上下工夫，逐步实现城乡一体的医疗保险制度，使人人真正享有“普惠、公平”的基本医疗保障。
参考文献：
[1]樊路宏，平其能. 统筹城乡医疗保障管理体制的探索——以苏州经验为例[J]. 学海，2012，02：102-107.
[2]吴君槐. 构建长江三角洲地区城乡统筹医疗保障体系的思考[J]. 江西财经大学学报，2011，04：58-65.
[3]顾长云. 我国统筹城乡发展进程中构建农村社会保障制度研究[D].苏州大学，2009.
[4]陆碧峰. 城乡医疗保障一体化背景下苏州市参保人医疗服务满意度及就医行为研究[D].南京中医药大学，2014.
[5]裴春燕，2014.张家港市加强居民基本医疗保险救助体系建设的探索实践[J].经营管理者.（11）：137-138
[6]王红漫. 城乡医疗统筹背景下我国医疗保障体系问题研究[J]. 天津社会保险，2014，02：36-37.
[7]陆飞. 统筹城乡医疗保险制度研究——以苏州市为例[D].南京工业大学，2014.
[8]秦真响. 苏州市商业医疗保险参与社会医疗保险的现状、赔付状况及对策研究[D].苏州大学，2012.
关键词：医疗保障体系 城乡统筹 张家港市
我国公民在日常生活中拥有多种基本权利，而健康就是其中的一种。我国医疗保障体系在经历了初步探索（1978-1992）、框架构建（1993-2002）两大阶段，正处于全面建设（2003-2020）的第三阶段，医疗保障体系的建设对于维护公民健康基本权利具有重要意义。目前我国已经基本形成了“三加一”的医疗保障体系，即城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险，加上城乡医疗救助制度。从制度上来看，我国的医疗保障制度已经实现了城乡居民的全覆盖，但是其依旧存在显著的二元特性，也就是说，城市实行的是城镇职工医保和城镇居民医保，农村实行新农合。两者在筹资标准和医疗补偿待遇上有这巨大的差异。鉴于农民“市民化”和农村“城镇化”，尤其是经济发达地区城乡收入差距的急剧缩小，农村居民迫切希望享受和城镇居民同等的医疗保障待遇。在此情况下，实施统筹城乡医疗保障制度势在必行，本文以张家港市为例展开详细介绍。
张家港市是江苏省苏州所辖的县级市，地处沿海和长江两大经济开发带交汇处，是一座新兴港口工业城市，连续多年被评为全国百强县之首，在经济、文化、金融、商贸、会展、服务业和社会建设等领域成就显著，一直处于中国县级市的前列。2004年初，张家港市在全市范围内实施新型农村合作医疗。2008年，张家港在昆山、常熟等其他苏州县级市医疗保障体系改革的基础上，在全市范围内将传统的新型农村合作医疗进行了全面的改革，与城镇居民基本医疗保险实行并轨，统称为城乡居民基本医疗保险。居民医保不仅将未参加城镇职工医保的本市户籍居民全部纳入其参保范围，还将参保面扩展到了新市民子女及从事农副业生产的成年新市民。2012年，城镇职工医保和居民医保全面整合，从经办机构、政策框架、管理制度、药品目录、报销平台、人员配备等方面实现了统一，朝着“建设城乡一体化的基本医疗保障体系”、“促进公共卫生服务均等化，人人享有基本医疗卫生服务”迈出了一大步。2012年至今，张家港一直努力探求适应城乡统筹发展背景，有利于保障和提升农民医疗保障水平的制度创新和改革，在摸索中前进，目前各项制度已经相对成熟，运行效果良好。
一、统筹城乡医疗保障相关概念
1.医疗保障。政府的公共职责是医疗保障实施的基础，通过政府的政策及资金支持，促使我国公民能够在患病过程中得到科学的医疗和资金的补偿，同时对于那些收入较低的公民进行特殊照顾，并提供特殊医疗卫生服务。从而促使全国上下所有合法公民享受平等的医疗服务。医疗保障是国家和社会发展的重要组成部分，是国家稳定、社会和谐的“稳定器”，它的服务对象是全體公民，当公民在健康受到威胁的时候能够享受部分国家提供的医疗资金，减少个人、家庭负担，早日重获健康。这一过程，更多的体现出社会的公平，这也是我国医疗保障制度在实施过程中，最基础的价值取向。现阶段，各地因时因地制宜，积极改革完善医疗保障体系，从而使政府职能得到充分发挥，医疗保障的社会福利性质在具体实施过程中也得以彰显。
2.统筹城乡。该概念是在我国经济发展取得一定成绩的基础之上提出来的，二十一世纪初，我国曾提出了“五个统筹”观念，其中处于首位的就是城乡的统筹。
统筹城乡的思想在实施过程中拥有自身独特的内涵，其既作为工作思路而存在，也作为发展理念而存在，具有独特性和科学性。在具体的实施过程中，需要在经济建设等多个方面将城市和农村作为一个有机整体，根据一定的思路和方法来实施统一的规划和安排等。这一措施的有效实施，是对传统的城乡分割二元结构的突破，能够实施以工促农等机制，逐渐将城乡之间的差距缩小，促使二者在长期发展中能够更加协调，创造一体化的理念。在实施过程中，该思想的主要内容涉及了多个层面，而统筹城乡医疗保障制度是其中最基础也最关键的内容，它的有效实施，能够给广大农民带来更多的服务。
3.统筹城乡医疗保障。新时期，在促进城乡统筹发展的过程中，统筹城乡医疗保障是重要内容之一，其指的是将统筹城乡概念积极融入到社会医疗保障体系，将城市和农村看做是一个全面的整体，在合理、科学的安排和规划下设计并建设医疗保障制度，从而从根本上打消城乡分割的概念和体制。这样一来，才能满足公民的整体健康权利，实现该制度最初建立的目标。同时，在该制度构建过程中，更加注重覆盖面积，加强对全体中国人民身心健康的保护。
二、统筹城乡医疗保障的必要性及可行性
在统筹的必要性方面，学者们基本保持一致，认为统筹城乡基本医疗保障势在必行，它不仅体现了公平、正义和共享的价值追求，符合正义原则的合理分享，也符合让全民共享改革开放成果的理念。相互割裂的医保制度不利于工业化、城市化与社会的和谐发展。此外，城镇化建设步伐的加快，农村人口向城镇转移的现象凸显，出现了大规模的人口流动。而流动人口无法在城镇当中享受医疗保障福利，这也拉大了城乡居民差距。流动人口长时间城镇与农村之间的流动，不仅不利于社会的稳定，也可能导致宏观经济失衡，严重的甚至会影响中国经济的可持续发展和现代化进程。由此可见，实行统筹城乡医疗保障制度是极其必要的。
在统筹的可行性方面，主要表现在以下几点：一是近年来国家经济的飞速发展，已经具备相应的经济实力；二是“三加一”的医保模式经过多年的经营和积累已经为推进为基本医疗保障的统筹奠定了试点基础；三是先行地区的统筹模式已经为基本医疗保障统筹“开了个好头”，提供了可借鉴的实践经验。此外，社会基础和完备的政策法规支持亦加大了统筹城乡医疗保障的可行性。 三、张家港市统筹城乡医疗保障体系的思路
近年来，在统筹城乡医疗保障体系构建时机成熟的基础上，张家港市积极响应国家号召，根据当地经济发展状况及现阶段各项医疗保障制度的实施状况，进行了统筹城乡医疗保障体系的构建探索。张家港市经过近10年的探索实践，城乡基本医疗保险制度已实现统筹，城乡居民能够享受相同的医保政策，医保待遇、缴费标准、补贴标准，变“三加一”模式为“二加一”模式（城镇职工医疗保险、居民医疗保险、医保救助制度），实现了经办机构、政策框架、管理制度、药品目录、报销平台“五统一”。然而，值得注意的是，统筹城乡医疗保障体系是一项庞大而系统的工程，在实施过程中无法做到一步到位，还需要从以下几个方面加强建设：
1.提高城乡医保制度统筹层次。现阶段，我国医疗保障制度在不同区域及城乡之间，还存在明显的差异，这种差异主要是制度上的，产生这种想象的主要原因是财政分期产生在我国中央与地方之间。这种现象导致，不同地区在执行同一医疗保障制度的过程中，仍然存在待遇、费用及办理流程等多方面差异。首先，由于各地经济发展程度不同，医保政策执行的待遇等也存在一定差异，现阶段省级统筹无法充分实现，可以将注意力转移到实际统筹方面，市级单位可以统一实行同样的医疗保障政策；其次，现阶段，我国的医疗保障体系在执行过程中，存在严重的不协调性，即信息系统同经办流程等没有建立紧密的联系，针对这一点，应当积极构建省级统筹制度，即省级医疗保障制度在实施过程中，可以运用统一的流程和机构，同时设置完全统一的管理系统。以上两种措施，能够有效促使制度差异在省域范围内大大较少，对于未来实现筹城乡医疗保障体系具有重要意义。
2.打破户籍障碍。户籍障碍是统筹城乡医疗保障体系构建的最主要障碍。户籍制度本身不是问题，关键是由户籍制度所带来的人权、财产权和公共服务的不公平，而医疗保障则属于公共服务范畴。为了实现城乡医保统筹，必须对城乡二元制度进行改革，破除城乡户籍障碍。
首先，逐步将基本医疗保险制度与户籍制度剥离。基本医疗保险制度不应当继续附属在户籍制度上，因为这不仅与缩小城乡之间的差距相违背，更严重损害了医疗保障所追求的公平性，阻碍了城乡之间的人员流动。由此可见，统筹城乡基本医疗保险制度的建设，必须打破附着在城乡居民身上户籍制度枷锁，建立随人携带的基本医疗保险制度。但是，值得一提的是，基本医疗保障制度与户籍制度的剥离不是一蹴而就的，各地各区可以制定各自的“时间表”分步进行。其次，户籍制度的改革要依托经济的发展。只有大力发展城乡经济，将户籍制度改革同经济发展建立在统一战线基础之上，并且在科学合理的指导下，两者才能携手并进。最终形成以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。
3.调剂城乡医保基金防范风险。现阶段，我国在积极实施统筹城乡医疗保障体系的构建过程中，基金等风险出现的几率加大，现阶段我国大部分地区的医疗保障体系实施过程中都是分立运行基金的，转变传统医保体系的过程中，很可能出现基金支出同收益不等的现象。在这种情况下，现阶段我国在进行城乡医疗保障体系构建的过程中，需要采取有效措施，对此类风险进行规避。
这样一来，打破现有城乡医疗保障体系，对全部参保人员进行统一管理，促使相关医保资金能够进行统一使用至关重要。然而，就目前我国的城乡医疗保障体系的运行状况来看，这项工作需要在长时间的努力下才能够实现。因此，面对现有医保资金使用模式将长时间持续的状况，我国可以积极借鉴国外医保资金使用经验，构建有效的资金使用机制，部分医保基金在使用过程中，呈现出收大于支的特点，应将这部分基金进行调用，来弥补支大于收的医保基金。同时，国家和当地政府在积极实行医保体系的过程中，应当构建动态机制，根据医保基金的使用状况来对基金进行动态调整。
四、结语
综上所述，新时期，在社会经济不断进步的背景下，我国积极实施了统筹城乡医疗保障体系的构建，该体系的构建是建立在坚實的政策、制度和经济基础之上的。笔者认为，张家港市虽然在统筹城乡医疗保障制度上取得了可喜的成绩，但政府依然要运用好 “看的见的手”，协调好 “看不见的手”，在提高城乡医保统筹层次、破除户籍障碍、防范医保基金风险上下工夫，逐步实现城乡一体的医疗保险制度，使人人真正享有“普惠、公平”的基本医疗保障。
参考文献：
[1]樊路宏，平其能. 统筹城乡医疗保障管理体制的探索——以苏州经验为例[J]. 学海，2012，02：102-107.
[2]吴君槐. 构建长江三角洲地区城乡统筹医疗保障体系的思考[J]. 江西财经大学学报，2011，04：58-65.
[3]顾长云. 我国统筹城乡发展进程中构建农村社会保障制度研究[D].苏州大学，2009.
[4]陆碧峰. 城乡医疗保障一体化背景下苏州市参保人医疗服务满意度及就医行为研究[D].南京中医药大学，2014.
[5]裴春燕，2014.张家港市加强居民基本医疗保险救助体系建设的探索实践[J].经营管理者.（11）：137-138
[6]王红漫. 城乡医疗统筹背景下我国医疗保障体系问题研究[J]. 天津社会保险，2014，02：36-37.
[7]陆飞. 统筹城乡医疗保险制度研究——以苏州市为例[D].南京工业大学，2014.
[8]秦真响. 苏州市商业医疗保险参与社会医疗保险的现状、赔付状况及对策研究[D].苏州大学，2012.