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【摘 要】目前， 中国地方政府负债所隐含的财政风险越来越严重。本文试图从我国地方财政风险的表现形式入手，探索其形成的深层原因，并提出了防范地方财政风险的制度、政策建议。
【关键词】地方政府；财政风险
文章编号：ISSN1006—656X（2014）02-0034-01
积极防范和化解财政风险已经成为各级政府财政的一项战略任务。从河南省几个主要辖市近几年地方财政运行和预算执行情况看，财政经济中的一些深层次矛盾和问题比较突出，财政风险因素在不断积累，如不主动加以解决，很有可能出现地方财政风险，必须引起各级政府的高度重视，掌握主动，采取有效措施，做到防患未然，促进国民经济持续、快速、健康发展。
一、地方财政风险的概念及表现形式
（一）地方财政收入风险。
表现在总量、质量和结构三个方面。总量风险主要是指财政收入占GDP的比重过低，从而增加了财政运作的风险。质量风险是指在财政收入总量中实际可支配部分的比重不断下降而产生的风险，尤其是预算内非税收入占财政收人的比例过大，增长过快是引发地方财政运行风险的重要原因之一。结构风险是指财源结构过分单一而形成的风险。如果财政收入过分依赖于几个大企业或某些行业的话，一旦企业出现风险必然影响财政收入，将企业生产经营风险转换为财政风险。
（二）地方财政支出风险。
表现在总量和结构两方面。总量上的支出风险是财政收入不能满足支出的需要时存在的潜在风险，政府公共服务需要期望值与财力之间存在较大差异。结构上的支出风险是因财政支出不合理而产生的风险。目前财政用于经济建设的支出比重不断降低，用于行政管理和各类事业费支出的比重人幅度增加。
（三）地方政府的赤字与债务风险
理论上，财政赤字如果能被控制在一定规模、一定期限内，对缓解地方财政支出压力、促进地方经济发展具有积极意义。但如果控制不当，继续膨胀形成巨额赤字，则必然要制约地方财政对地方经济活动的协调能力，妨碍地方政府有关经济政策的实施。按照《预算法》规定，地方各级预算按照“量入为出、收支平衡”的原则编制，不能列赤字。然而，近几年受体制、政策及其他因素的影响，地方财政支出呈刚性增长，而收入受经济环境的影响却增长缓慢。各种应支未支、已支未报、单位垫支、财政挂帐等隐性赤字到底有多少，很难得到准确统计。直接的经济后果表现为地方财政赤字不断增加，成为困扰各级地方政府财政活动的主要因素之一。在地方政府债务构成中，除了直接债务外，还包括最终要承担支付责任的各种或有负债。
未来我国地方政府的赤字与债务风险将集中反映在以下两个方面：一是直接债务总量过大，可能导致到期无法偿还的风险；二是各类或有负债规模膨胀，潜在的债务风险随时可能转化为现实的债务风险。
二、财政风险的管理理论分析
（一）财政分权理论
分权，是指有关公共职能的权威和责任从中央政府向次国家政府（即中央以下各级政府）或准独立的政府组织和私人部门转移，是一个复杂的具有多重含义的概念。分权可从以下几个方面来理解，即政治分权、行政分权、财政分权和市场分权。分权主要是针对资源配置职能而言的，即如何就地方性公共产品的供给及其相应的财政来源在中央和地方之间进行分工。
（二）财政风险管理理论
风险管理（RiskManagement）最早是由美国宾夕法尼亚大学的所罗门·许布纳博士在1930年提出的，其目标是努力去防范、减少和分散、转移风险。风险管理是通过对风险进行识别、评价等一系列活动后，针对风险评价的结果采用合理的方法来处置风险，以确保风险在受控、可接受的范围内。
三、化解地方政府财政风险的建议
（一）发展地方经济，提高财政收入水平
财政是经济发展的有力保障，经济发展又是财政稳定增收的源泉。解决财政困难，防范和化解财政风险的根本出路就在于发展经济，经济持续发展会提供更多的财源。前面一章已经介绍过，目前我国地方政府财政收入存在着财政收入增长缓慢，财源结构单一等伺题，要想保证地方政府财政收入未来的确定性和稳定性，稳定和不断壮大的财源上，为财政收入的增长注入活力。
（二）改革政府职能，提高财政利用效率
切实转变政府职能，建立健全行政管理新体制，加强政府对全社会的经济调节、社会管理和公共服务。改革政府审批制度，基本完成政府主要经济管理方式由直接管理向间接管理、审批向核准和备案的过渡，减少行政手段，更多地运用经济、法律手段调控经济活动。建立政务公开制度，增加政策和办事程序的透明度。健全财税管理体制，加强税收征管，全面落实“收支两条线”制度。深化改革，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来，减少对传统工农业的投入。进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，逐步减少财政的各项补贴性支出，提高资金使用效益。只有在支出增长低于收入增长的情况下，才能消化财政体制改革形成的历史包袱，消除财政隐患。在市场条件下，社会要求政府推出竞争领域，提供公共服务，弥补“市场缺陷”，即要求财政由过去的建设性财政向着公共型财政转变。改革投融资体制。确立企业在竞争性领域的投资主体地位，建银行贷款建设的竞争性项目，逐步实行登记备案制。建立健全投资风险约束机制，进一步拓宽融资渠道，发展证券市场直接融资。
（三）重新界定绩效考评体系
中央和上级政府在考核下级政府工作能力的时候，应该禁止领导大搞所谓的“形象工程”，而是将重点放在领导所完成的工作当中有没有满足老百姓的实际要求，有没有真正的实现了本地区经济的发展等这些现实问题。地方政府应该加强对或有债务的事前控制，保证政府的担保，控制或有债务转化的规模，降低市场外在风险向政府风险转化的可能性，提高政府的信誉；另一方面，债务的来源和使用方向要受到同级各部门以及本级人大的监督。
（四）设立财政风险准备金，建立地方财政风险预警机制
地方财政可以考虑以总预备费等形式建立财政后备，此外，还应专门建立一笔稳定可靠的、逐年滚存的财政风险准备金，以此建立稳固的财政基础。在财政经济稳定时期，地方政府可以按一定的比例将财政风险准备金用于投资，使资金不断增值，在不稳定时期，专门用于化解财政风险。与此同时，制定一套完整的财政风险预警机制，科学合理地制定各项财政风险监控指标，对财政经济的运行进行全方位的、全过程的分析、预测和监控，以便及早发现问题和解决问题是十分必要的。完整的预警机制至少应该能够发挥预警功能、实时监控功能和风险预算三种基本功能。建立有效的地方财政风险预警系统，包括建立一套相对完备的指标体系用来反映地方财政风险程度及其变化发展趋势，从而有利于监测和预防风险。
我国在构建地方财政风险预警系统时一般要坚持适用性原则和动态性原则，这有助于指导人们通过积极的实践活动，最终为地方财政风险预警机制的建立找到更具有实用价值的风险指标体系。各地要相应成立独立的财政经济形势监控机构，并实行垂直管理，直接对上一级的对口机构负责，按照制定的各项监控指标，专门对地方政府的财政经济形势进行分析、预测和监控，对地方财政可能出现的风险及早预警，防患于未然。
参考文献：
[1]单锦其.我国现行分税制存在的问题及完善措施.当代经济，2006，（11）：42-43.
[2]李真，曾玉清.我国基层财政风险管理对策研究.湖南税务高等专科学学报，2006，（11）：11-12.
[3]辛煥平.关于我国政府财政层级改革的探讨.经济体制改革，2006，（3）：68-69.
[4]田发.构建三级政府财政：以政府体制层级改革为视角.当代财经，2006，（4）：29-31.
【关键词】地方政府；财政风险
文章编号：ISSN1006—656X（2014）02-0034-01
积极防范和化解财政风险已经成为各级政府财政的一项战略任务。从河南省几个主要辖市近几年地方财政运行和预算执行情况看，财政经济中的一些深层次矛盾和问题比较突出，财政风险因素在不断积累，如不主动加以解决，很有可能出现地方财政风险，必须引起各级政府的高度重视，掌握主动，采取有效措施，做到防患未然，促进国民经济持续、快速、健康发展。
一、地方财政风险的概念及表现形式
（一）地方财政收入风险。
表现在总量、质量和结构三个方面。总量风险主要是指财政收入占GDP的比重过低，从而增加了财政运作的风险。质量风险是指在财政收入总量中实际可支配部分的比重不断下降而产生的风险，尤其是预算内非税收入占财政收人的比例过大，增长过快是引发地方财政运行风险的重要原因之一。结构风险是指财源结构过分单一而形成的风险。如果财政收入过分依赖于几个大企业或某些行业的话，一旦企业出现风险必然影响财政收入，将企业生产经营风险转换为财政风险。
（二）地方财政支出风险。
表现在总量和结构两方面。总量上的支出风险是财政收入不能满足支出的需要时存在的潜在风险，政府公共服务需要期望值与财力之间存在较大差异。结构上的支出风险是因财政支出不合理而产生的风险。目前财政用于经济建设的支出比重不断降低，用于行政管理和各类事业费支出的比重人幅度增加。
（三）地方政府的赤字与债务风险
理论上，财政赤字如果能被控制在一定规模、一定期限内，对缓解地方财政支出压力、促进地方经济发展具有积极意义。但如果控制不当，继续膨胀形成巨额赤字，则必然要制约地方财政对地方经济活动的协调能力，妨碍地方政府有关经济政策的实施。按照《预算法》规定，地方各级预算按照“量入为出、收支平衡”的原则编制，不能列赤字。然而，近几年受体制、政策及其他因素的影响，地方财政支出呈刚性增长，而收入受经济环境的影响却增长缓慢。各种应支未支、已支未报、单位垫支、财政挂帐等隐性赤字到底有多少，很难得到准确统计。直接的经济后果表现为地方财政赤字不断增加，成为困扰各级地方政府财政活动的主要因素之一。在地方政府债务构成中，除了直接债务外，还包括最终要承担支付责任的各种或有负债。
未来我国地方政府的赤字与债务风险将集中反映在以下两个方面：一是直接债务总量过大，可能导致到期无法偿还的风险；二是各类或有负债规模膨胀，潜在的债务风险随时可能转化为现实的债务风险。
二、财政风险的管理理论分析
（一）财政分权理论
分权，是指有关公共职能的权威和责任从中央政府向次国家政府（即中央以下各级政府）或准独立的政府组织和私人部门转移，是一个复杂的具有多重含义的概念。分权可从以下几个方面来理解，即政治分权、行政分权、财政分权和市场分权。分权主要是针对资源配置职能而言的，即如何就地方性公共产品的供给及其相应的财政来源在中央和地方之间进行分工。
（二）财政风险管理理论
风险管理（RiskManagement）最早是由美国宾夕法尼亚大学的所罗门·许布纳博士在1930年提出的，其目标是努力去防范、减少和分散、转移风险。风险管理是通过对风险进行识别、评价等一系列活动后，针对风险评价的结果采用合理的方法来处置风险，以确保风险在受控、可接受的范围内。
三、化解地方政府财政风险的建议
（一）发展地方经济，提高财政收入水平
财政是经济发展的有力保障，经济发展又是财政稳定增收的源泉。解决财政困难，防范和化解财政风险的根本出路就在于发展经济，经济持续发展会提供更多的财源。前面一章已经介绍过，目前我国地方政府财政收入存在着财政收入增长缓慢，财源结构单一等伺题，要想保证地方政府财政收入未来的确定性和稳定性，稳定和不断壮大的财源上，为财政收入的增长注入活力。
（二）改革政府职能，提高财政利用效率
切实转变政府职能，建立健全行政管理新体制，加强政府对全社会的经济调节、社会管理和公共服务。改革政府审批制度，基本完成政府主要经济管理方式由直接管理向间接管理、审批向核准和备案的过渡，减少行政手段，更多地运用经济、法律手段调控经济活动。建立政务公开制度，增加政策和办事程序的透明度。健全财税管理体制，加强税收征管，全面落实“收支两条线”制度。深化改革，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来，减少对传统工农业的投入。进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，逐步减少财政的各项补贴性支出，提高资金使用效益。只有在支出增长低于收入增长的情况下，才能消化财政体制改革形成的历史包袱，消除财政隐患。在市场条件下，社会要求政府推出竞争领域，提供公共服务，弥补“市场缺陷”，即要求财政由过去的建设性财政向着公共型财政转变。改革投融资体制。确立企业在竞争性领域的投资主体地位，建银行贷款建设的竞争性项目，逐步实行登记备案制。建立健全投资风险约束机制，进一步拓宽融资渠道，发展证券市场直接融资。
（三）重新界定绩效考评体系
中央和上级政府在考核下级政府工作能力的时候，应该禁止领导大搞所谓的“形象工程”，而是将重点放在领导所完成的工作当中有没有满足老百姓的实际要求，有没有真正的实现了本地区经济的发展等这些现实问题。地方政府应该加强对或有债务的事前控制，保证政府的担保，控制或有债务转化的规模，降低市场外在风险向政府风险转化的可能性，提高政府的信誉；另一方面，债务的来源和使用方向要受到同级各部门以及本级人大的监督。
（四）设立财政风险准备金，建立地方财政风险预警机制
地方财政可以考虑以总预备费等形式建立财政后备，此外，还应专门建立一笔稳定可靠的、逐年滚存的财政风险准备金，以此建立稳固的财政基础。在财政经济稳定时期，地方政府可以按一定的比例将财政风险准备金用于投资，使资金不断增值，在不稳定时期，专门用于化解财政风险。与此同时，制定一套完整的财政风险预警机制，科学合理地制定各项财政风险监控指标，对财政经济的运行进行全方位的、全过程的分析、预测和监控，以便及早发现问题和解决问题是十分必要的。完整的预警机制至少应该能够发挥预警功能、实时监控功能和风险预算三种基本功能。建立有效的地方财政风险预警系统，包括建立一套相对完备的指标体系用来反映地方财政风险程度及其变化发展趋势，从而有利于监测和预防风险。
我国在构建地方财政风险预警系统时一般要坚持适用性原则和动态性原则，这有助于指导人们通过积极的实践活动，最终为地方财政风险预警机制的建立找到更具有实用价值的风险指标体系。各地要相应成立独立的财政经济形势监控机构，并实行垂直管理，直接对上一级的对口机构负责，按照制定的各项监控指标，专门对地方政府的财政经济形势进行分析、预测和监控，对地方财政可能出现的风险及早预警，防患于未然。
参考文献：
[1]单锦其.我国现行分税制存在的问题及完善措施.当代经济，2006，（11）：42-43.
[2]李真，曾玉清.我国基层财政风险管理对策研究.湖南税务高等专科学学报，2006，（11）：11-12.
[3]辛煥平.关于我国政府财政层级改革的探讨.经济体制改革，2006，（3）：68-69.
[4]田发.构建三级政府财政：以政府体制层级改革为视角.当代财经，2006，（4）：29-31.