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中图分类号:X2 文献标识码:A 文章编号:1673-8209(2009)5-0066-01
自从进入21世纪以来,我国城市化进程明显加快,产生了成千上万的下岗、失地失业人口,这些人中,相当一部分为了生存,由于各种主客观的原因,除了设点摆摊,很难进入其他就业领域。街道成了他们养家糊口的最佳场所。由于流动摊贩的经营产生外部不经济性如环境污染、影响市容和公共交通秩序全等,政府部门实施反复取缔的政策。由于这些街头流动摊贩属于于弱势群体,他们无资金、无技术、无社会关系,年龄偏大,文化程度较低,完全取缔摊贩等于是断了这些人的生活来源,所以取缔受到来自流动摊贩们的抵制和反抗。于是在中国绝大数城市街头上,上演了一出又一出摊贩们与城管人员“冲突”大战。如何解决好这个问题,已经关乎党和政府的形象以及和谐社会的建设。
1 些国外城市征对流动摊贩管理办法
1.1 法国的依法管理与便捷服务
法国对于市政管理中类似的问题,通常先是由经济学家、社会学家、社会调查统计部门通过调查,核实、了解相关问题,然后提出解决方案及立法管理的相关建议,政府在经过与专家的磋商并听证之后,提出相关法案交由立法机构讨论成法,或者在原有法律基础上进行补充与修改。因此可以说,依法管理与服务是法国市政管理的核心。法国没有城管这个部门,城市管理由警察和宪警依照法律进行。流动摊贩必须依法办理营业执照,而且还受到其它相关法律的约束,法国对于无照又无身份证的外国偷渡客乱摆摊也比较严格,一般情况是将人带走,但不没收财物。另一方面,在法国,流动摊贩摊经营证照的办理非常便捷,本人直接办理、邮寄或者网上投寄都行;符合法律条件的经营者,还可以依据相同的渠道申请补助、贷款和减免税,只要满足法规要求的条件,经营者足不出户,便可办好一切减免手续。
1.2 泰国的人性化管理
在外人看来,曼谷对流动摊的管理近乎空白。流动摊贩们看似随心所欲。其实,市政当局并不是撒手不管,而是有专门的部门负责登记、管理。按规定,只能在指定的街区摆摊。整个曼谷市指定的设摊街道有268条,合法登记的小摊有1万多个。可能是管理不够严格,以至于全市还有另外1.5万个小摊没有登记,它们占据了466个街区,非法的比合法的还多。泰国政府对流动摊贩管理的理念是:这些弱势群众的生存权比市容重要,也比市民走路的便利更重要。不让他们摆摊,可能很多人就会被逼去偷去抢,影响整个社会安定。对于没有得到许可的流动摊贩,也有管理人员去查,但一般以轰跑为准则。有时真抓住了,处罚相对较少,但不没收小推车之类的工具。政府规劝流动摊贩:最好给行人留出1米宽的过道。曼谷市政府还制定了一个10年计划,通过提供其它的就业途径,让非法流动摊贩主动退出市场。
泰国的这种管理方法的显示:人性化的服务是保障,最大程度地保护了流动摊贩的基本生存权利。
1.3 韩国的区域管理
韩国的流动摊贩已经从过去的比较单一的小吃摊,发展到花店、寿司店、服装店、日用品店,可谓种类繁多难以计数,而这些店又大多装饰得很有个性的移动商店,人们甚至称之为“道路文化”。在韩国,流动摊贩一般是不用缴纳税收的,只要你加入“小摊业主协会”,获得批准后就可以摆摊了。
政府在允许摆摊的区域和时间上划分清楚,不仅有利于执法,城管执法部门区别对待,同时也有利于流动摊贩自觉遵守。
2 对我国城市流动摊贩管理的启示
社会是个多元化的生活空间,优劣共生兼容并蓄是它的应有之义。由于制度环境、国情和国民素质等情况的不同,我国应该辨证地去借鉴国外相对成熟的管理思路和模式,结合实际情况,逐步探索符合我国流动摊贩实际情况的管理对策。
第一,树立以人为本的城市管理理念,制定科学合理的城市管理目标。流动摊贩的存在,涉及一个人、一个家庭的生存权与工作权等公民基本权利。流动摊贩大多属于生活在城市最低层的穷人、弱势者。尽管如此,他们有一项权利与生活在同一座城市的其他人是完全一样、也完全平等的,那就是生存的权利。设摊做小买卖对他们来说既是一种谋生手段,也是他们生存的一种权利,是最基本的人权。美国城市社会学家帕克告诉我们,城市最根本的内涵是城市要符合人性化生存与发展,具有人文特色和人文精神。由此可见,如果将市容环境整洁视为城市居民人权的组成部分,那么当生存权与享受环境整洁的权利产生紧张关系时,行政权作出的选择只能是维护生存权,克减环境整洁享受之权利。
第二,不断完善城管执法的法律法规,提高城管执法权威。城管执法人员与流动摊贩之间的“猫鼠游戏”,甚至发生暴力抗法等极端事件,背后正是城管立法缺位或者立法冲突的问题。因此,针对城管执法部门法律地位不明确和在执法过程中缺乏执法具体标准的现状,当务之急就是尽快完善现有的法律支撑体系。按照国家《立法法》的规定及执法实践的需要,制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律,使城管执法部门能够得到流动摊贩更大的认同,在与其他部门协调的过程中能有足够的权威和独立性,解决其合法性不足的问题。
第三,进一步加强城管执法队伍建设,规范城管执法行为。城管执法部门本身是一个比较年轻的机构,其规范化程度还有待加强。首先,要提升执法队伍的政治素质。加强执法人员的思想政治工作,增强队伍的凝聚力,开展好思想政治工作,解决好“为谁掌权,为谁执法,为谁服务”这一根本问题。其次,提搞执法队伍的业务素质。在树立自己既是依法执法的执法人,又是城市管理的管家人思想观念的基础上,坚持“以人为本,管他为他”的原则,结合工作实际不断更新业务知识,真正做到高质量的城市管理水平和手段。再次,规范执法手段。城管执法人员必须严格按照法定的执法程序,在法律允许的范围内开展工作,对流动摊贩可以采取思想教育、人性化的管理和服务等,而非纯粹的暴力手段。城管的最高境界是和谐,是创造一个良好的城市秩序和优美的城市环境,以推动城市政治、经济、文化的全面协调发展。
第四,取消对流动摊贩的围堵政策,逐步实行分类分区域管理。历史经验表明,对流动摊贩如果仅仅用驱赶、罚款或暂扣经营物品的办法,只能治标而不能治本,只能是短期的、暂时的,不能保持长效。因此政府部门必须结合当地实际情况,取消对流动摊贩的“围堵”政策,实行“堵”“疏”相结合,管中疏,疏中管,让公众包括城市流动摊贩参与到城市管理中来,这样才能做到“管而不死,疏而不乱”,才能有效地解决执法者与执法对象的对立局面。
自从进入21世纪以来,我国城市化进程明显加快,产生了成千上万的下岗、失地失业人口,这些人中,相当一部分为了生存,由于各种主客观的原因,除了设点摆摊,很难进入其他就业领域。街道成了他们养家糊口的最佳场所。由于流动摊贩的经营产生外部不经济性如环境污染、影响市容和公共交通秩序全等,政府部门实施反复取缔的政策。由于这些街头流动摊贩属于于弱势群体,他们无资金、无技术、无社会关系,年龄偏大,文化程度较低,完全取缔摊贩等于是断了这些人的生活来源,所以取缔受到来自流动摊贩们的抵制和反抗。于是在中国绝大数城市街头上,上演了一出又一出摊贩们与城管人员“冲突”大战。如何解决好这个问题,已经关乎党和政府的形象以及和谐社会的建设。
1 些国外城市征对流动摊贩管理办法
1.1 法国的依法管理与便捷服务
法国对于市政管理中类似的问题,通常先是由经济学家、社会学家、社会调查统计部门通过调查,核实、了解相关问题,然后提出解决方案及立法管理的相关建议,政府在经过与专家的磋商并听证之后,提出相关法案交由立法机构讨论成法,或者在原有法律基础上进行补充与修改。因此可以说,依法管理与服务是法国市政管理的核心。法国没有城管这个部门,城市管理由警察和宪警依照法律进行。流动摊贩必须依法办理营业执照,而且还受到其它相关法律的约束,法国对于无照又无身份证的外国偷渡客乱摆摊也比较严格,一般情况是将人带走,但不没收财物。另一方面,在法国,流动摊贩摊经营证照的办理非常便捷,本人直接办理、邮寄或者网上投寄都行;符合法律条件的经营者,还可以依据相同的渠道申请补助、贷款和减免税,只要满足法规要求的条件,经营者足不出户,便可办好一切减免手续。
1.2 泰国的人性化管理
在外人看来,曼谷对流动摊的管理近乎空白。流动摊贩们看似随心所欲。其实,市政当局并不是撒手不管,而是有专门的部门负责登记、管理。按规定,只能在指定的街区摆摊。整个曼谷市指定的设摊街道有268条,合法登记的小摊有1万多个。可能是管理不够严格,以至于全市还有另外1.5万个小摊没有登记,它们占据了466个街区,非法的比合法的还多。泰国政府对流动摊贩管理的理念是:这些弱势群众的生存权比市容重要,也比市民走路的便利更重要。不让他们摆摊,可能很多人就会被逼去偷去抢,影响整个社会安定。对于没有得到许可的流动摊贩,也有管理人员去查,但一般以轰跑为准则。有时真抓住了,处罚相对较少,但不没收小推车之类的工具。政府规劝流动摊贩:最好给行人留出1米宽的过道。曼谷市政府还制定了一个10年计划,通过提供其它的就业途径,让非法流动摊贩主动退出市场。
泰国的这种管理方法的显示:人性化的服务是保障,最大程度地保护了流动摊贩的基本生存权利。
1.3 韩国的区域管理
韩国的流动摊贩已经从过去的比较单一的小吃摊,发展到花店、寿司店、服装店、日用品店,可谓种类繁多难以计数,而这些店又大多装饰得很有个性的移动商店,人们甚至称之为“道路文化”。在韩国,流动摊贩一般是不用缴纳税收的,只要你加入“小摊业主协会”,获得批准后就可以摆摊了。
政府在允许摆摊的区域和时间上划分清楚,不仅有利于执法,城管执法部门区别对待,同时也有利于流动摊贩自觉遵守。
2 对我国城市流动摊贩管理的启示
社会是个多元化的生活空间,优劣共生兼容并蓄是它的应有之义。由于制度环境、国情和国民素质等情况的不同,我国应该辨证地去借鉴国外相对成熟的管理思路和模式,结合实际情况,逐步探索符合我国流动摊贩实际情况的管理对策。
第一,树立以人为本的城市管理理念,制定科学合理的城市管理目标。流动摊贩的存在,涉及一个人、一个家庭的生存权与工作权等公民基本权利。流动摊贩大多属于生活在城市最低层的穷人、弱势者。尽管如此,他们有一项权利与生活在同一座城市的其他人是完全一样、也完全平等的,那就是生存的权利。设摊做小买卖对他们来说既是一种谋生手段,也是他们生存的一种权利,是最基本的人权。美国城市社会学家帕克告诉我们,城市最根本的内涵是城市要符合人性化生存与发展,具有人文特色和人文精神。由此可见,如果将市容环境整洁视为城市居民人权的组成部分,那么当生存权与享受环境整洁的权利产生紧张关系时,行政权作出的选择只能是维护生存权,克减环境整洁享受之权利。
第二,不断完善城管执法的法律法规,提高城管执法权威。城管执法人员与流动摊贩之间的“猫鼠游戏”,甚至发生暴力抗法等极端事件,背后正是城管立法缺位或者立法冲突的问题。因此,针对城管执法部门法律地位不明确和在执法过程中缺乏执法具体标准的现状,当务之急就是尽快完善现有的法律支撑体系。按照国家《立法法》的规定及执法实践的需要,制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律,使城管执法部门能够得到流动摊贩更大的认同,在与其他部门协调的过程中能有足够的权威和独立性,解决其合法性不足的问题。
第三,进一步加强城管执法队伍建设,规范城管执法行为。城管执法部门本身是一个比较年轻的机构,其规范化程度还有待加强。首先,要提升执法队伍的政治素质。加强执法人员的思想政治工作,增强队伍的凝聚力,开展好思想政治工作,解决好“为谁掌权,为谁执法,为谁服务”这一根本问题。其次,提搞执法队伍的业务素质。在树立自己既是依法执法的执法人,又是城市管理的管家人思想观念的基础上,坚持“以人为本,管他为他”的原则,结合工作实际不断更新业务知识,真正做到高质量的城市管理水平和手段。再次,规范执法手段。城管执法人员必须严格按照法定的执法程序,在法律允许的范围内开展工作,对流动摊贩可以采取思想教育、人性化的管理和服务等,而非纯粹的暴力手段。城管的最高境界是和谐,是创造一个良好的城市秩序和优美的城市环境,以推动城市政治、经济、文化的全面协调发展。
第四,取消对流动摊贩的围堵政策,逐步实行分类分区域管理。历史经验表明,对流动摊贩如果仅仅用驱赶、罚款或暂扣经营物品的办法,只能治标而不能治本,只能是短期的、暂时的,不能保持长效。因此政府部门必须结合当地实际情况,取消对流动摊贩的“围堵”政策,实行“堵”“疏”相结合,管中疏,疏中管,让公众包括城市流动摊贩参与到城市管理中来,这样才能做到“管而不死,疏而不乱”,才能有效地解决执法者与执法对象的对立局面。