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摘 要：我国目前实行的村级治理模式是村民自治基础上多元主体治理模式，然而我国的农村治理模式并不是一成不变的。本文通过对我国自建国以来的“政社合一”、“乡政村治”农村治理模式進行回顾，并对其各自的治理特征进行简要分析，从而加深对我国农村治理模式的了解，并在此基础上对农村“三治”进行展望，以期对我国当代农村治理有所裨益。
关键词：农村治理 乡政村治 多元治理
建国初期，为巩固新生政权，发挥集体力量，“政社合一”治理模式成为时代的需要;改革开放后，为了满足国家发展的需求，党和国家开始在农村地区推行村民自治，在乡镇指导下，实现村民自我管理，“乡政村治”的二元治理模式形成;进入新世纪新阶段后，随着农村社会结构复杂化和利益分化日趋明显，农村治理出现了许多新的情况和新问题，“三治”模式成为新时代的要求。
一、农村治理模式概念界定
全球治理委员会认为，治理是各种个人及机构、公共部门及私营部门管理其共同事务之诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得意调和并采取联合行动的持续过程。它包括有权迫使人民顺从的正式制度和规则，也包括人民统一或认为复合其利益的非正式的制度安排。农村治理是指政府、农村公共权威以及村民个体等利益相关主体为增进农村利益、促进农村有序发展而共同参与，通过谈判和协调等持续互动的方式对农村地区进行组织、管理和调控的过程。
二、人民公社时期的“政社合一”治理模式
1.人民公社体制的建立。新中国成立初期，我国农村各项事业都处于“百废待兴”状态，同时新生政权亟待巩固。在这一背景下，党和国家通过一系列措施将国家权力深入农村社会，将农村各项事务均置于国家的直接管控之下。1949—1954年，在农村建立了村一级的政权。1954—1958年，国家取消村级政权，建立乡政府。1958年以后，国家又撤消乡政府，有人民公社负责农村生产和生活管理。“政社合一”的人民公社实行集中领导，分“公社、生产大队和生产对”三级管理，是一个集农村政治、经济及社会管理于一身的最基层政权组织。
2.“政社合一”治理模式的特征。
2.1权力结构单一。这段时期的基本特征是以官僚体系形成政社合一的单质的权力结构。在这一时期，基层党组织在农村中的权力不断扩大，这在巩固了国家政权、维护农村稳定的同时也扭曲了农民的政治参与，特别是后来“极左”思想的入侵，使人民公社沦为阻碍农民政治参与的机器。
2.2农村经济发展缺乏内生动力。“公社、生产大队、生产队”这一三级管理体系使每个农民都被严格管控在公社体制内，由公社统一组织劳动和分配，在这一过程中实行的集体平均主义极大地压抑了农民的生产积极性，造成了农村经济的长期低迷俳徊以及农民的普遍贫困化。这必然导致人民公社体制最终走向瓦解。
三、“乡政村治”的二元治理模式
1.乡政村治模式的内涵。所谓乡政村治模式是指乡镇以国家行政权力“末梢”的形式成为国家最基层的一级政权，通过设立地方人民政府和地方人民代表大会 直接作用于农村地区，即实行乡镇行政体制下的村民自治。
2.乡政村治模式的治理特征。
2.1变“命令-服从”为“指导-自愿接受”。《村民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这一规定表明，乡镇和村之间在法律关系上不再是行政上下级和领导与被领导的关系，而是指导关系。其意义在于改变了过去国家权力对农村事务的强制领导，厘清了国家权力与农村基层自治组织的权力边界。
2.2农村经济被激活，农民民主意识成长。实行“村治”以来，包括村委、农村社会组织以及村民个体在内的各农村社会主体在发展农村集体经济、管理农村公共事务和维护农村治安等方面起到重要作用。在此过程中，不仅使农村经济活化，也使农民的民主意识得以成长，从而推动了农村地区的稳定与发展。
2.3乡村关系失调，权力交叉。主要表现在以下几个方面：一是国家基层政权主导农村社会。二是自我利益扩张使基层政权既没有发展成为代表乡村社会利益的自治组织，也没有发展成为代表国家政权利益的代理组织，反而由于财政困境引发组织行为扭曲。三是村民自治组织游走于“过度自治化”和行政化之间，乡村关系失调。四是乡镇供给公共产品的能力欠缺。
四、“三治”模式
1.“三治”模式的内涵。“三治”可以被叫做地方治理问题，也可以被叫做农村治理问题，即与乡土中国有关的地方治理，可以分为县、乡 （ 镇） 、村这三个重要的治理层级，各层级在乡村发展和治理体系中的功能、机制各有侧重又互相支撑。具体来讲，就是国家对农村社会的治理主要有县级政府、乡级大社区、村级小社区三个层次组成。
2.“三治”模式的治理特征。
2.1治理层次清晰，各有侧重。首先，作为“三治”中最高一级的县级政府同时也是行使国家权力的最末层级，其主要责任在于顶层设计，即变以前的剥夺三农为落实“反哺”政策，变“远离农村”为“服务农村”;其次，由于农业税被取消后，乡镇政府失去财政来源，并没有提供公共服务和产品的能力，因此其主要任务在于为农村公共活动和社会组织的发育提供空间;最后，如果没有农民自上而下地、平等广泛参与基层组织创新，则乡村治理难以摆脱经济领域的“精英俘获”和治理领域的“囚徒困境”。因此，村治优化的重点就落在提高农民组织化程度上。
2.2各层级治理相互支撑。县、乡（镇）、村三个治理层级在治理功能各有侧重的基础上也组成了一个综合治理体系。村社作为最基本的农户单元，使农村成员关系及土地关系得以产生，所以，提高农民组织化程度成为活化农村经济、促进农村发展的基础;在村社合作的基础上，乡镇作为县级政府和农村地区的重要衔接，在为各种农村社会群体和组织提供活动场所的同时也应该建立起比村级合作社规模更大、更具有综合性的合作组织来承担起对于国家资源和战略任务的缓冲;而县级政府则需要通过体制改革和政策调整来弱化国家权力和农村自治权力的冲突以及切实落实好中央对于农村地区的“反哺”政策，实现农村治理的“善治”。
五、结语
从对我国建国以来农村治理模式变迁的回顾中可以看出，由于在社会发展的不同阶段中政治、经济、文化等因素的不同，我国也在农村治理方面采取了不同的治理模式。目前，我国正处在改革开放的关键期和深水区，社会转型尚未完成，这就需要对农村治理模式进行不断地优化以使其适应农村地区的新变化。在今后的农村治理中，应进一步理顺国家权力和农村自治权力的关系，在结合农村实际的基础上，不断推进农村治理的真正民主化。
参考文献：
[1]孙立平.转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁[J]北京：清华大学出版社，2004.172—214.
[2]于建嵘.岳村政治———转型中国乡村政治结构的变迁[M].北京：商务印书馆，2001.
[3]陈林.乡村治理的新思路[J].决策咨询，2001，（9）：27.
[4]温铁军等.国家社科基金重大课题“完善社会管理与维护社会稳定机制研究——农村对抗性冲突及其化解机制研究”（07&ZD048）结项报告.
作者简介：巩雨（1992—），女，山东省临沂市人，延安大学公共管理学院研究生，研究方向：行政管理理论与实践。
关键词：农村治理 乡政村治 多元治理
建国初期，为巩固新生政权，发挥集体力量，“政社合一”治理模式成为时代的需要;改革开放后，为了满足国家发展的需求，党和国家开始在农村地区推行村民自治，在乡镇指导下，实现村民自我管理，“乡政村治”的二元治理模式形成;进入新世纪新阶段后，随着农村社会结构复杂化和利益分化日趋明显，农村治理出现了许多新的情况和新问题，“三治”模式成为新时代的要求。
一、农村治理模式概念界定
全球治理委员会认为，治理是各种个人及机构、公共部门及私营部门管理其共同事务之诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得意调和并采取联合行动的持续过程。它包括有权迫使人民顺从的正式制度和规则，也包括人民统一或认为复合其利益的非正式的制度安排。农村治理是指政府、农村公共权威以及村民个体等利益相关主体为增进农村利益、促进农村有序发展而共同参与，通过谈判和协调等持续互动的方式对农村地区进行组织、管理和调控的过程。
二、人民公社时期的“政社合一”治理模式
1.人民公社体制的建立。新中国成立初期，我国农村各项事业都处于“百废待兴”状态，同时新生政权亟待巩固。在这一背景下，党和国家通过一系列措施将国家权力深入农村社会，将农村各项事务均置于国家的直接管控之下。1949—1954年，在农村建立了村一级的政权。1954—1958年，国家取消村级政权，建立乡政府。1958年以后，国家又撤消乡政府，有人民公社负责农村生产和生活管理。“政社合一”的人民公社实行集中领导，分“公社、生产大队和生产对”三级管理，是一个集农村政治、经济及社会管理于一身的最基层政权组织。
2.“政社合一”治理模式的特征。
2.1权力结构单一。这段时期的基本特征是以官僚体系形成政社合一的单质的权力结构。在这一时期，基层党组织在农村中的权力不断扩大，这在巩固了国家政权、维护农村稳定的同时也扭曲了农民的政治参与，特别是后来“极左”思想的入侵，使人民公社沦为阻碍农民政治参与的机器。
2.2农村经济发展缺乏内生动力。“公社、生产大队、生产队”这一三级管理体系使每个农民都被严格管控在公社体制内，由公社统一组织劳动和分配，在这一过程中实行的集体平均主义极大地压抑了农民的生产积极性，造成了农村经济的长期低迷俳徊以及农民的普遍贫困化。这必然导致人民公社体制最终走向瓦解。
三、“乡政村治”的二元治理模式
1.乡政村治模式的内涵。所谓乡政村治模式是指乡镇以国家行政权力“末梢”的形式成为国家最基层的一级政权，通过设立地方人民政府和地方人民代表大会 直接作用于农村地区，即实行乡镇行政体制下的村民自治。
2.乡政村治模式的治理特征。
2.1变“命令-服从”为“指导-自愿接受”。《村民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这一规定表明，乡镇和村之间在法律关系上不再是行政上下级和领导与被领导的关系，而是指导关系。其意义在于改变了过去国家权力对农村事务的强制领导，厘清了国家权力与农村基层自治组织的权力边界。
2.2农村经济被激活，农民民主意识成长。实行“村治”以来，包括村委、农村社会组织以及村民个体在内的各农村社会主体在发展农村集体经济、管理农村公共事务和维护农村治安等方面起到重要作用。在此过程中，不仅使农村经济活化，也使农民的民主意识得以成长，从而推动了农村地区的稳定与发展。
2.3乡村关系失调，权力交叉。主要表现在以下几个方面：一是国家基层政权主导农村社会。二是自我利益扩张使基层政权既没有发展成为代表乡村社会利益的自治组织，也没有发展成为代表国家政权利益的代理组织，反而由于财政困境引发组织行为扭曲。三是村民自治组织游走于“过度自治化”和行政化之间，乡村关系失调。四是乡镇供给公共产品的能力欠缺。
四、“三治”模式
1.“三治”模式的内涵。“三治”可以被叫做地方治理问题，也可以被叫做农村治理问题，即与乡土中国有关的地方治理，可以分为县、乡 （ 镇） 、村这三个重要的治理层级，各层级在乡村发展和治理体系中的功能、机制各有侧重又互相支撑。具体来讲，就是国家对农村社会的治理主要有县级政府、乡级大社区、村级小社区三个层次组成。
2.“三治”模式的治理特征。
2.1治理层次清晰，各有侧重。首先，作为“三治”中最高一级的县级政府同时也是行使国家权力的最末层级，其主要责任在于顶层设计，即变以前的剥夺三农为落实“反哺”政策，变“远离农村”为“服务农村”;其次，由于农业税被取消后，乡镇政府失去财政来源，并没有提供公共服务和产品的能力，因此其主要任务在于为农村公共活动和社会组织的发育提供空间;最后，如果没有农民自上而下地、平等广泛参与基层组织创新，则乡村治理难以摆脱经济领域的“精英俘获”和治理领域的“囚徒困境”。因此，村治优化的重点就落在提高农民组织化程度上。
2.2各层级治理相互支撑。县、乡（镇）、村三个治理层级在治理功能各有侧重的基础上也组成了一个综合治理体系。村社作为最基本的农户单元，使农村成员关系及土地关系得以产生，所以，提高农民组织化程度成为活化农村经济、促进农村发展的基础;在村社合作的基础上，乡镇作为县级政府和农村地区的重要衔接，在为各种农村社会群体和组织提供活动场所的同时也应该建立起比村级合作社规模更大、更具有综合性的合作组织来承担起对于国家资源和战略任务的缓冲;而县级政府则需要通过体制改革和政策调整来弱化国家权力和农村自治权力的冲突以及切实落实好中央对于农村地区的“反哺”政策，实现农村治理的“善治”。
五、结语
从对我国建国以来农村治理模式变迁的回顾中可以看出，由于在社会发展的不同阶段中政治、经济、文化等因素的不同，我国也在农村治理方面采取了不同的治理模式。目前，我国正处在改革开放的关键期和深水区，社会转型尚未完成，这就需要对农村治理模式进行不断地优化以使其适应农村地区的新变化。在今后的农村治理中，应进一步理顺国家权力和农村自治权力的关系，在结合农村实际的基础上，不断推进农村治理的真正民主化。
参考文献：
[1]孙立平.转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁[J]北京：清华大学出版社，2004.172—214.
[2]于建嵘.岳村政治———转型中国乡村政治结构的变迁[M].北京：商务印书馆，2001.
[3]陈林.乡村治理的新思路[J].决策咨询，2001，（9）：27.
[4]温铁军等.国家社科基金重大课题“完善社会管理与维护社会稳定机制研究——农村对抗性冲突及其化解机制研究”（07&ZD048）结项报告.
作者简介：巩雨（1992—），女，山东省临沂市人，延安大学公共管理学院研究生，研究方向：行政管理理论与实践。