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摘 要:暂与监外执行本质上是一种司法权,只是在实践过程中为了权力行使的及时、便利,以保障罪犯人权,于是在决定及监管过程中,法律授权相关机关如监狱管理机关、社区参与其中。
关键词:暂与监外执行;实践困境;解决办法
一、暂与监外执行的特征及性质
(一)暂与监外执行的特征
一般认为,暂与监外执行是指被判处监禁刑本应在监狱服刑的罪犯,因出现某种法定特殊情形不宜在监狱内执行时,经由法定程序,交由法定监外行刑机关执行刑罚的方式。从《刑事诉讼法》第二百五十四条的规定可以看出,暂予监外执行是对本应在监狱或看守所服刑的罪犯变更执行方式和执行场所的制度, 并没有改变原判决或裁定确定的刑罚种类和刑期。这些罪犯本应该在监狱、看守所所等场所执行刑罚,但由于存在身体出现严重疾病、怀孕或正在哺乳婴儿、生活不能自理等特殊的情形导致不适宜在执行场所行刑,从而对原判决或裁定所确定的刑罚执行的内容和方法予以变更,暂时将罪犯的执行由监内改为监外执行的一种制度。
就法律效果而言,暂予监外执行的期间计入刑罚执行的期间,与在监狱等执行场所内执行效果相同。暂予监外执行制度具有明显的临时性特征,我国《刑事诉讼法》第二百五十七条规定了对暂予监外执行的罪犯应当及时收监的情形。
(二)暂与监外执行的性质
暂与监外执行的性质绕不过对刑事执行权性质的分析研究,皆因暂与监外执行脱胎于刑事执行权;对刑事执行权的性质,有不同的观点,简述如下。[1]
第一种观点认为,刑事执行权是司法权。有学者认为,行刑权与量刑权——刑罚的裁量或适用一样,同属国家的司法权。
第二种观点认为,刑事执行权是一种行政权。这种观点主要从监狱的狱政管理性质和特征出发,认为监狱作为刑事执行机关的主体,“就其工作的本身而言,是国家行政机关。”
第三种观点认为,刑事执行权是一种司法权和行政权的统一。因为行刑权作为刑罚权的一个重要组成部分,具有司法权的属性。但是,行刑活动是一个将法院生效的判决和裁定文书执行的过程,其中涉及被执行罪犯日常生活起居的管理,这时的行刑权就带有一种行政管理的性质,包含行政权的运用。因此行刑权是一种司法权和行政权的统一。
第四种观点认为,不同种类刑罚的执行具有不同的属性。罚金刑、没收财产刑和死刑的执行纯粹是一种刑事司法权的运作,行刑权仅表现为司法权;死缓、无期徒刑、有期暂予监外执行权的性质应为行政权,而不是司法权。
笔者认为,暂与监外执行作为一种刑事执行制度,其性质可以从以下几个方面分析:首先,从暂与监外执行的制度目的来看。“根据不同的罪犯实行不同的执行程序区别对待是宽严相济刑事政策的一项基本原则。对于刑事执行而言,宽严相济刑事政策中的区别对待就是根据不同的罪犯采取不同的执行程序或者方法。”[2]暂予监外执行制度对被判处有期徒刑或者拘役的罪犯,根据特殊情况采取不同的执行方法,是深入贯彻宽严相济这一刑事司法政策的结果,是人道主义原则在我国刑事执行过程中的具体体现,符合刑罚轻缓化和行刑社会化的刑罚改革趋势,这也是单纯的刑罚报应论向预防教育论转变的结果。其次,从暂与监外执行的启动程序来看。依据法律规定,人民法院作出拘役、有期徒刑的判决以前或者同时发现罪犯符合暂予监外执行的情形时,宣告判决的时对罪犯作出暂予监外执行的决定。判决宣告后到交付执行前这一段时间内,若出现适用暂予监外执行的法定情形,也是由人民法院来决定是否对其适用暂予监外执行;被判处拘役或者有期徒刑的罪犯,在监狱服刑过程中出现暂与监外执行外定情形的,由省、自治区、直辖市的监狱管理机关审批;在看守所、拘役所内服刑的罪犯出现法律规定的予以暂予监外的情形时,由主管的县级以上公安机关审查决定。后二种是在服刑过程中出现暂予监外执行情形,由监狱管理机关审批或公安机关决定,笔者认为,此时的审批权或者决定权与其说是一种行政管理权,不如说是为了使罪犯的人权得到及时的维护和保障,在不得已情况下司法权行使方式的一种变通,即将本该由人民法院行使的决定权经法律授权于监狱管理机关或公安机关行使。最后,从暂与监外执行的监管来看。根据《刑事诉讼法》及《罪犯保外就医执行办法》第十四条的相关规定,暂予监外执行的罪犯,由公安机关负责监督考察,依法实行社区矫正。对于人民法院决定暂予监外执行的罪犯应当予以收监的,由人民法院作出决定,将有关的法律文书送达公安机关、监狱或者其他执行机关。非监禁刑的社区矫正有管理便利等方面的考虑,也是国际上的通行做法;对于人民法院决定暂与监外执行的罪犯出项法定收监执行情形的,由人民法院决定。综上,笔者认为,暂与监外执行本质上是一种司法权,只是在实践过程中为了权力行使的及时、便利,以保障罪犯人权,于是在决定及监管过程中,法律授权相关机关如监狱管理机关、社区参与其中。
二、暂予见外执行制度在实践中的困境
(一)制度设置不合理,导致部分人员铤而走险
如前所述,我国的监外执行制度中,在监外度过的期间计算入实际服刑的期间,抵免相应的刑期。这就对罪犯无疑有着巨大的诱惑力。有些不符合条件的罪犯为了获得暂予监外执行,千方百计甚至采用向相关人员行贿等违法的手段来获得暂予监外执行的机会,部分监管人员铤而走险,导致司法腐败的滋生。正如有学者所言:“时下,在有的监狱里,违法办理保外就医已经形成了小气候,相关人员有分工、有合作,形成了一条龙司法制假造假服务网络。而那些真正有病,甚至百病缠身的穷犯人,有的直到临死都得不到保外就医。”[3]暂予监外执行制度本着刑罚谦抑和教育改造的原则,把具有特殊情形的罪犯放归社会执行,其初衷是保障罪犯的人权。但这一以维护人权而设立的制度却在实践中被不法分子加以利用,成了他们谋取私利的手段。
(二)对出具保外就医证明单位的规定相矛盾,暂予监外执行标准不统一
《刑事诉讼法》规定保外就医的,由省级人民政府指定的医院开具证明文件。而在实践中大多执行的却是司法部、最高人民检查院、公安部联合颁发的司法【1990】247号文件《关于印发<罪犯保外就医执行办法>的通知》,该文规定:“保外就医的病残鉴定由监狱、劳改队、少管所医院进行,未设医院的,可送劳改局中心医院或者就近的县级以上医院检查鉴定。”监狱、劳改队、少管所医院通常条件简陋、医疗水平较低,而且属于隶属于监狱等的内部机构,鉴定结果容易受负责人意志的左右。如果将这些医院列为病残鉴定指定医院,可能会造成鉴定结果不准确、不客观的后果,进而导致暂予监外执行的错误适用。另外,刑诉法及相关司法解释对“严重疾病”和“生活不能自理”的疾病伤残范围未作出明确规定,导致执行中存在着一些漏洞,一些不符合暂予监外执行条件的犯人保外就医,且长期不予收监执行。 (三)法律文书传递不畅,配合衔接不到位
实践中,审判机关一般将有关法律文书送达公安机关,再由公安机关将法律文书转送至负责监管的派出所,并告之罪犯应当持暂予监外执行决定书及相关执行材料自行到派出所报到。但由于送达工作的不及时、各环节衔接的不紧密性以及相关单位并未将执行回执寄回,往往造成罪犯是否到户籍所在地接受监管、相关监管机关是否进行监管帮教无从查证。
(四)监管工作不规范,造成监管失范
监管执行机关与罪犯属于单线联系,不具有公开、公示性,无法进行社会化的监督,监管工作难以落到实处。公安机关并未每半年向法院通报一次执行情况,对于条件消失后是否已被收监执行的情况决定机关也无法追踪,考察与监管工作流于形式。部分监外罪犯特别是非本地户籍罪犯,存在多个住址,户口空挂,实际居住地与户口所在地不一致,或居无定所、有的动迁后居住地不明,由于查证的现实困难性,易造成文书误送,致使监外罪犯户口所在地的派出所收到文书后由于见不到人而无法监管,监外罪犯实际居住地的派出所又由于没有收到文书也无法监管,造成“脱漏管”的后果。
三、解决办法
(一)重新定位暂与监外执行制度
为了解决暂予监外执行滋生腐败的问题,除了加强规范外,还应该借鉴德国、日本等国家的做法,对暂予监外执行进行重新定位,将我国的暂予监外执行制度定性为刑罚执行的中断制度,即暂予监外执行的期间不计入刑罚的实际执行期间。罪犯的身体条件恢复健康状态或者法律规定的应予以暂予监外执行的其他特殊情形消失时,应及时将罪犯收监,继续执行暂予监外执行之前尚未执行完毕的刑罚。暂予监外执行的这段期间不计入刑罚的执行期限,在很大程度上能消除暂予监外执行对罪犯特有的诱惑力,可以大大减少暂予监外执行环节的司法腐败问题,达到维护法律的权威、净化我国的司法环境的目的。[4]
(二)完善保外就医鉴定医院方面的规定,统一暂予监外执行的标准
为了保证医院所做鉴定的专业性和中立性,应规定省级人民政府指定的医院不能是监狱、劳教、公安等执行机关所属的医院,即使这些医院是二级甲等以上综合性医院,也不能作为罪犯保外就医的鉴定医院。对保外就医的鉴定医院作出限定,能够有效避免疾病鉴定过程中出现的徇私枉法行为和不公正结果,大大提高了鉴定的客观性和中立性。尽早作出司法解释,对“严重疾病”和“生活不能自理”的疾病伤残范围予以明确规定,有利于维护司法的统一性和严肃性。
(三)健全法律文书送达制度
采用层层分管,层层负责的文书送达制度,法律文书应设有送达回执,确保法律文书及时送达对方。如果在一定的合理期限内没有收到收件方回复的回执,应当视为所发送的法律文书没有成功送交对方,此时必须采取重新发送法律文书等方式来予以补救。并建立文书送达前的调查制度和保证制度,确保其在规定的时间内到其承诺的地点接受监督考察,并保证在文书送达前不得迁移户口。
(四)完善机制,规范管理和考察工作
制定一个规范暂予监外执行监管、监督工作,明确公、检、法、司各部门职权、任务、职责范围、工作制度、工作方面的可操作性法规,使监外执行工作全过程的规范化、制度化。公安机关在收到人民法院的《暂予监外执行通知书》后,应依法对罪犯进行监管,并根据暂予监外执行的期限,定期向作出决定的人民法院书面通报一次罪犯在暂予监外执行期间遵守法律规定的情况。被暂予监外执行人应每月向执行的公安机关报告执行有关规定的情况。公安机关应健全考察档案,详细记录暂予监外执行罪犯活动情况、现实表现及其他有关材料,做到一人一档,该管尽管,确保不重不漏。同时要加强对外地户籍的暂予监外执行罪犯的管理,要求到达目的地后应当及时向当地派出所报到。监外执行罪犯具有不同的人身危险性和社会危害性,可以建立监外执行对象危险等级制度并依此确定监管要求。
(五)强化通报、联动机制,规范收监执行
加强公、检、法、司之间各机关的信息沟通,协调处理监外执行工作中存在的问题,更好地推进监外执行及社区矫正工作的开展。进一步明确规定监所机关对罪犯不予收监执行的依据及标准,应以能否收监的司法鉴定结论作为是否对罪犯收监执行的依据;从宽把握收监执行条件,尽可能对判处实刑的罪犯收监执行;建立特殊监所,收治患有传染病等重症罪犯,减少公共卫生隐患。建立定期回访制度。对病情好转,不符合监外执行条件的罪犯应由回访部门及时启动收监程序。
注释:
[1]参见张传伟.《暂予监外执行的本质:功利人道与公正人道的统一》[M].载《政法论丛》年第4期.第51-52页.2008.
[2]樊崇义、吴光升.《宽严相济与刑事执行》.载《中国司法》2007(6) .
[3]陈其斌、曹东辉.《保外就医—犯罪分子逃避刑罚的保护伞》,载《发展》1999( 8).第44页.
[4]徐文静.《论暂与监外执行中存在的问题及完善对策》,硕士学位论文.第16页.
关键词:暂与监外执行;实践困境;解决办法
一、暂与监外执行的特征及性质
(一)暂与监外执行的特征
一般认为,暂与监外执行是指被判处监禁刑本应在监狱服刑的罪犯,因出现某种法定特殊情形不宜在监狱内执行时,经由法定程序,交由法定监外行刑机关执行刑罚的方式。从《刑事诉讼法》第二百五十四条的规定可以看出,暂予监外执行是对本应在监狱或看守所服刑的罪犯变更执行方式和执行场所的制度, 并没有改变原判决或裁定确定的刑罚种类和刑期。这些罪犯本应该在监狱、看守所所等场所执行刑罚,但由于存在身体出现严重疾病、怀孕或正在哺乳婴儿、生活不能自理等特殊的情形导致不适宜在执行场所行刑,从而对原判决或裁定所确定的刑罚执行的内容和方法予以变更,暂时将罪犯的执行由监内改为监外执行的一种制度。
就法律效果而言,暂予监外执行的期间计入刑罚执行的期间,与在监狱等执行场所内执行效果相同。暂予监外执行制度具有明显的临时性特征,我国《刑事诉讼法》第二百五十七条规定了对暂予监外执行的罪犯应当及时收监的情形。
(二)暂与监外执行的性质
暂与监外执行的性质绕不过对刑事执行权性质的分析研究,皆因暂与监外执行脱胎于刑事执行权;对刑事执行权的性质,有不同的观点,简述如下。[1]
第一种观点认为,刑事执行权是司法权。有学者认为,行刑权与量刑权——刑罚的裁量或适用一样,同属国家的司法权。
第二种观点认为,刑事执行权是一种行政权。这种观点主要从监狱的狱政管理性质和特征出发,认为监狱作为刑事执行机关的主体,“就其工作的本身而言,是国家行政机关。”
第三种观点认为,刑事执行权是一种司法权和行政权的统一。因为行刑权作为刑罚权的一个重要组成部分,具有司法权的属性。但是,行刑活动是一个将法院生效的判决和裁定文书执行的过程,其中涉及被执行罪犯日常生活起居的管理,这时的行刑权就带有一种行政管理的性质,包含行政权的运用。因此行刑权是一种司法权和行政权的统一。
第四种观点认为,不同种类刑罚的执行具有不同的属性。罚金刑、没收财产刑和死刑的执行纯粹是一种刑事司法权的运作,行刑权仅表现为司法权;死缓、无期徒刑、有期暂予监外执行权的性质应为行政权,而不是司法权。
笔者认为,暂与监外执行作为一种刑事执行制度,其性质可以从以下几个方面分析:首先,从暂与监外执行的制度目的来看。“根据不同的罪犯实行不同的执行程序区别对待是宽严相济刑事政策的一项基本原则。对于刑事执行而言,宽严相济刑事政策中的区别对待就是根据不同的罪犯采取不同的执行程序或者方法。”[2]暂予监外执行制度对被判处有期徒刑或者拘役的罪犯,根据特殊情况采取不同的执行方法,是深入贯彻宽严相济这一刑事司法政策的结果,是人道主义原则在我国刑事执行过程中的具体体现,符合刑罚轻缓化和行刑社会化的刑罚改革趋势,这也是单纯的刑罚报应论向预防教育论转变的结果。其次,从暂与监外执行的启动程序来看。依据法律规定,人民法院作出拘役、有期徒刑的判决以前或者同时发现罪犯符合暂予监外执行的情形时,宣告判决的时对罪犯作出暂予监外执行的决定。判决宣告后到交付执行前这一段时间内,若出现适用暂予监外执行的法定情形,也是由人民法院来决定是否对其适用暂予监外执行;被判处拘役或者有期徒刑的罪犯,在监狱服刑过程中出现暂与监外执行外定情形的,由省、自治区、直辖市的监狱管理机关审批;在看守所、拘役所内服刑的罪犯出现法律规定的予以暂予监外的情形时,由主管的县级以上公安机关审查决定。后二种是在服刑过程中出现暂予监外执行情形,由监狱管理机关审批或公安机关决定,笔者认为,此时的审批权或者决定权与其说是一种行政管理权,不如说是为了使罪犯的人权得到及时的维护和保障,在不得已情况下司法权行使方式的一种变通,即将本该由人民法院行使的决定权经法律授权于监狱管理机关或公安机关行使。最后,从暂与监外执行的监管来看。根据《刑事诉讼法》及《罪犯保外就医执行办法》第十四条的相关规定,暂予监外执行的罪犯,由公安机关负责监督考察,依法实行社区矫正。对于人民法院决定暂予监外执行的罪犯应当予以收监的,由人民法院作出决定,将有关的法律文书送达公安机关、监狱或者其他执行机关。非监禁刑的社区矫正有管理便利等方面的考虑,也是国际上的通行做法;对于人民法院决定暂与监外执行的罪犯出项法定收监执行情形的,由人民法院决定。综上,笔者认为,暂与监外执行本质上是一种司法权,只是在实践过程中为了权力行使的及时、便利,以保障罪犯人权,于是在决定及监管过程中,法律授权相关机关如监狱管理机关、社区参与其中。
二、暂予见外执行制度在实践中的困境
(一)制度设置不合理,导致部分人员铤而走险
如前所述,我国的监外执行制度中,在监外度过的期间计算入实际服刑的期间,抵免相应的刑期。这就对罪犯无疑有着巨大的诱惑力。有些不符合条件的罪犯为了获得暂予监外执行,千方百计甚至采用向相关人员行贿等违法的手段来获得暂予监外执行的机会,部分监管人员铤而走险,导致司法腐败的滋生。正如有学者所言:“时下,在有的监狱里,违法办理保外就医已经形成了小气候,相关人员有分工、有合作,形成了一条龙司法制假造假服务网络。而那些真正有病,甚至百病缠身的穷犯人,有的直到临死都得不到保外就医。”[3]暂予监外执行制度本着刑罚谦抑和教育改造的原则,把具有特殊情形的罪犯放归社会执行,其初衷是保障罪犯的人权。但这一以维护人权而设立的制度却在实践中被不法分子加以利用,成了他们谋取私利的手段。
(二)对出具保外就医证明单位的规定相矛盾,暂予监外执行标准不统一
《刑事诉讼法》规定保外就医的,由省级人民政府指定的医院开具证明文件。而在实践中大多执行的却是司法部、最高人民检查院、公安部联合颁发的司法【1990】247号文件《关于印发<罪犯保外就医执行办法>的通知》,该文规定:“保外就医的病残鉴定由监狱、劳改队、少管所医院进行,未设医院的,可送劳改局中心医院或者就近的县级以上医院检查鉴定。”监狱、劳改队、少管所医院通常条件简陋、医疗水平较低,而且属于隶属于监狱等的内部机构,鉴定结果容易受负责人意志的左右。如果将这些医院列为病残鉴定指定医院,可能会造成鉴定结果不准确、不客观的后果,进而导致暂予监外执行的错误适用。另外,刑诉法及相关司法解释对“严重疾病”和“生活不能自理”的疾病伤残范围未作出明确规定,导致执行中存在着一些漏洞,一些不符合暂予监外执行条件的犯人保外就医,且长期不予收监执行。 (三)法律文书传递不畅,配合衔接不到位
实践中,审判机关一般将有关法律文书送达公安机关,再由公安机关将法律文书转送至负责监管的派出所,并告之罪犯应当持暂予监外执行决定书及相关执行材料自行到派出所报到。但由于送达工作的不及时、各环节衔接的不紧密性以及相关单位并未将执行回执寄回,往往造成罪犯是否到户籍所在地接受监管、相关监管机关是否进行监管帮教无从查证。
(四)监管工作不规范,造成监管失范
监管执行机关与罪犯属于单线联系,不具有公开、公示性,无法进行社会化的监督,监管工作难以落到实处。公安机关并未每半年向法院通报一次执行情况,对于条件消失后是否已被收监执行的情况决定机关也无法追踪,考察与监管工作流于形式。部分监外罪犯特别是非本地户籍罪犯,存在多个住址,户口空挂,实际居住地与户口所在地不一致,或居无定所、有的动迁后居住地不明,由于查证的现实困难性,易造成文书误送,致使监外罪犯户口所在地的派出所收到文书后由于见不到人而无法监管,监外罪犯实际居住地的派出所又由于没有收到文书也无法监管,造成“脱漏管”的后果。
三、解决办法
(一)重新定位暂与监外执行制度
为了解决暂予监外执行滋生腐败的问题,除了加强规范外,还应该借鉴德国、日本等国家的做法,对暂予监外执行进行重新定位,将我国的暂予监外执行制度定性为刑罚执行的中断制度,即暂予监外执行的期间不计入刑罚的实际执行期间。罪犯的身体条件恢复健康状态或者法律规定的应予以暂予监外执行的其他特殊情形消失时,应及时将罪犯收监,继续执行暂予监外执行之前尚未执行完毕的刑罚。暂予监外执行的这段期间不计入刑罚的执行期限,在很大程度上能消除暂予监外执行对罪犯特有的诱惑力,可以大大减少暂予监外执行环节的司法腐败问题,达到维护法律的权威、净化我国的司法环境的目的。[4]
(二)完善保外就医鉴定医院方面的规定,统一暂予监外执行的标准
为了保证医院所做鉴定的专业性和中立性,应规定省级人民政府指定的医院不能是监狱、劳教、公安等执行机关所属的医院,即使这些医院是二级甲等以上综合性医院,也不能作为罪犯保外就医的鉴定医院。对保外就医的鉴定医院作出限定,能够有效避免疾病鉴定过程中出现的徇私枉法行为和不公正结果,大大提高了鉴定的客观性和中立性。尽早作出司法解释,对“严重疾病”和“生活不能自理”的疾病伤残范围予以明确规定,有利于维护司法的统一性和严肃性。
(三)健全法律文书送达制度
采用层层分管,层层负责的文书送达制度,法律文书应设有送达回执,确保法律文书及时送达对方。如果在一定的合理期限内没有收到收件方回复的回执,应当视为所发送的法律文书没有成功送交对方,此时必须采取重新发送法律文书等方式来予以补救。并建立文书送达前的调查制度和保证制度,确保其在规定的时间内到其承诺的地点接受监督考察,并保证在文书送达前不得迁移户口。
(四)完善机制,规范管理和考察工作
制定一个规范暂予监外执行监管、监督工作,明确公、检、法、司各部门职权、任务、职责范围、工作制度、工作方面的可操作性法规,使监外执行工作全过程的规范化、制度化。公安机关在收到人民法院的《暂予监外执行通知书》后,应依法对罪犯进行监管,并根据暂予监外执行的期限,定期向作出决定的人民法院书面通报一次罪犯在暂予监外执行期间遵守法律规定的情况。被暂予监外执行人应每月向执行的公安机关报告执行有关规定的情况。公安机关应健全考察档案,详细记录暂予监外执行罪犯活动情况、现实表现及其他有关材料,做到一人一档,该管尽管,确保不重不漏。同时要加强对外地户籍的暂予监外执行罪犯的管理,要求到达目的地后应当及时向当地派出所报到。监外执行罪犯具有不同的人身危险性和社会危害性,可以建立监外执行对象危险等级制度并依此确定监管要求。
(五)强化通报、联动机制,规范收监执行
加强公、检、法、司之间各机关的信息沟通,协调处理监外执行工作中存在的问题,更好地推进监外执行及社区矫正工作的开展。进一步明确规定监所机关对罪犯不予收监执行的依据及标准,应以能否收监的司法鉴定结论作为是否对罪犯收监执行的依据;从宽把握收监执行条件,尽可能对判处实刑的罪犯收监执行;建立特殊监所,收治患有传染病等重症罪犯,减少公共卫生隐患。建立定期回访制度。对病情好转,不符合监外执行条件的罪犯应由回访部门及时启动收监程序。
注释:
[1]参见张传伟.《暂予监外执行的本质:功利人道与公正人道的统一》[M].载《政法论丛》年第4期.第51-52页.2008.
[2]樊崇义、吴光升.《宽严相济与刑事执行》.载《中国司法》2007(6) .
[3]陈其斌、曹东辉.《保外就医—犯罪分子逃避刑罚的保护伞》,载《发展》1999( 8).第44页.
[4]徐文静.《论暂与监外执行中存在的问题及完善对策》,硕士学位论文.第16页.