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〔内容提要〕村级公益事业建设一事一议财政奖补项目对农村经济发展具有十分重要的贡献。以凌海市为例，本文对一事一议财政奖补项目理论基础和实践绩效进行阐述和分析，得到如下结论：一是，一事一议财政奖补项目是公共财政基本职能的体现，农村公共物品的供给依然需要政府的参与，这是政府公共选择的结果；二是，一事一议财政奖补项目取得了很多的成绩，但仍然存在项目自身制度建设上的不足，例如，免费搭便车行为的产生，交易费用激增的情况以及政府职能缺位情况的出现等等；三是，一事一议财政奖补项目尚需进一步完善。
〔关键词〕一事一议财政奖补项目 理论基础 实践绩效 建言建议
“一事一议”本意是指采用事理结合、理从事出的叙述方式，就典型事例发表议论，阐述某个思想观点的新闻体裁。在村级公益事业“一事一议”财政奖补项目中的“一事一议”是指经过一定的民主程序，村民对村庄事务具有参与权、选择权、决策权和监督权，自主决定出资出劳，兴办村内农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发等有关的土地治理项目，这些村级公益事业的兴办直接惠及村民，其实质是民主化下对村级公共产品的供给制度。“一事一议”财政奖补项目是指政府部门以奖代补、民办公助的方式，对村级公益事业的一事一议进行适当的财政奖补。本文以凌海市为例，就一事一议财政奖补项目的理论基础和实践绩效加以阐述和探讨，并提出相应的建言建议。
一、一事一议财政奖补项目的理论基础
村级公益事业建设一事一议财政奖补项目属于政府通过市场化的方式提供公共物品，履行政府职能的范畴，因此，一事一议财政奖补项目的理论基础主要涉及三个方面：一是公共财政理论，二是公共物品理论，三是公共选择理论。
（一）公共财政理论
公共财政是指国家或政府通过财政的收支活动集中社会资源，履行其职能，提供公共物品，满足社会需要的经济活动。在市场经济条件下，政府公共财政职能主要包括资源配置、收入分配以及经济稳定三大基本职能。新古典经济学家认为，由于公共物品的存在导致市场作为资源配置的方式出现失灵，因而需要政府发挥资源配置的职能，尤其是农村公共物品的供给更需要政府这只“看得见的手”参与。一事一议财政奖补项目正是政府履行基本职能的体现，也是政府对农村公益事业建设进行宏观调控的政策，是在农村实行经济调节的一种手段。由于村级公益事业具有公共属性，为了保障农村经济的稳定发展，需要政府投入人力、物力、财力对农村资源和经济结构进行合理化配置，将有限的村集体资源最优化地配置到需要的地方，以便获得最大化的经济和社会效益。
（二）公共物品理论
公共物品是每一个人对该物品的消费都不会导致其他人对这种物品消费的减少（萨缪尔森，2002），公共物品分为纯公共物品和准公共物品，纯公共物品具有非竞争性和非排他性这两个核心特征，而准公共物品并不完全具有非竞争性和非排他性。非竞争性是指一部分人消费公共物品对他人消费的边际成本为零。非排他性是指一部分人消费公共物品不影响他人消费该种物品。村级公益事业属于准公共物品，这就决定了政府财政支农是必需的，农村公共物品的供给基本限定在政府层面。与此同时，村级公益事业具有正的外部性，在市场经济条件下，准公共物品无法自动实现外部效应内部化，需要通过公共财政的支出才能实现。因此，村级公益事业建设以及所有涉及农村准公共物品的供给都应该采取政府这种配置资源的方式来供应，通过政府财政预算来予以安排，从而提高社会资源的利用效率。至于政府财政奖补资金的来源，以庇古为代表的福利经济学派主张利用税收来解决公共财政的投入问题。
（三）公共选择理论
根据公共选择理论，政府并不作为一个公共利益的代表，而是作为履行具体职能的个体，追求个人效用的最大化。基于这一理论假设，农村公共物品的财政支出，实质上是预算过程中需求与供给相互作用的结果。按照市场供求理论，预算最大化才是政府行为的理性选择，这就容易造成在财政奖补过程中公共物品过度供给和花费，导致财政支出规模过大，要克服这一困难，就需要在一事一议财政奖补项目实施前做好政府预算，以避免财政支出过度的问题产生。
二、凌海市实施一事一议财政奖补项目的具体做法
根据财政部《村级公益事业建设一事一议财政奖补项目管理暂行办法》（财农发[2011]3号）以及辽宁省《关于开展村级公益事业一事一议财政奖补试点工作意见的通知》文件的相关精神，凌海市在现行一事一议财政奖补政策框架下，全面规范项目管理，确保尊重农民意愿并且合理安排议事程序，一事一议财政奖补的实行符合农村实际，促进了农村公益事业健康发展。具体有以下几种做法：
一是根据我国分级管理体制，村级公益事业建设以村级组织为核心，发挥县乡政府各部门的主导作用。首先，由村民按照民主集中制的原则参与议事，由村民委员会汇总村民提出的具体项目申请，通过召开村民代表大会，按照民主的程序将财政奖补项目最终确定下来。项目确定下来之后，乡镇政府对村级申报的一事一议建设项目进行审核之后上报到县级主管部门。县级政府根据乡镇政府的申报确定实施方案，向上级政府申请资金额度，省、市主要部门根据县级政府的申报进行审计从而确定提供的资金额度。由县级政府提供建设计划，在工程施工之前，首先確定项目的设计单位，由第三方设计工程并确定最终的预算；其次，由第三方会计师事务所最终确定预算清单，根据预算额度，代理招投标，中标的建设工程公司与县级政府签订合同，然后开始工程施工。同时聘请监理机构进行全程的监督工作。
二是一事一议和美丽乡村建设是以政府投资为主，通过农民筹资筹劳对农村环境进行整治的重要财政奖补项目，这一项目惠及整个农村和全体农民，为乡村建设带来了经济效益和社会效益。在工程施工的过程中，强调抓好“六化”。这“六化”分别是：农村村内道路的“硬化”、安装太阳能路灯后的“亮化”、修建文化墙和广场等达到乡村的“美化”，通过栽花种草做到“绿化”、建设垃圾收集点后空气得到“净化”，以及项目施工中的“管理优化”。 三是进行工程建设的全程监管，落实考评机制。县级政府主要负责项目的规划、招投标、审核批复、组织实施以及财政奖补资金的管理工作。在整个一事一议建设项目的实施过程中充分尊重村民意愿，强调公开透明、公开公示，规范操作、阳光操作。进行一事一议建设在建工程监督主要有三个方面：第一，由专业的监理单位进行监督；第二，由县级政府各部门如财政部门、农业部门等进行行政监督；第三，由村民和村干部进行监督。
四是建立专项审计制度，项目审计覆盖面广。为在建的一事一议项目进行立项、建立预算清单、招投标、审核审计等，主管部门和单位必须委托中介机构进行工程造价审计，工程竣工验收后再进行决算审计，确保一事一议村级公益建设工程实施的真实性、可靠性。
三、村级公益事业一事一议财政奖补项目的实践绩效
村级公益事业一事一议财政奖补项目取得了一定的成绩，也存在很多不足。以凌海市为例，一事一议财政奖补项目的实际绩效可以从以下几个方面来衡量，第一，惠及农村的人口数；第二，村内公共物品的提供数量；第三，财政奖补资金的支出规模。
（一）一事一议财政奖补项目取得的成绩
“一事一议”奖补资金项目在全国范围内收益明显。一是经济效益显著。自2008年实行该项目以来，各级财政部门不断加大资金投放力度，修建村内道路、村内水渠，新建村内垃圾收集点、公共厕所，绿化植树，修缮村内公共活动场所等。二是社会效益显著。改善了农村的生产生活条件，促进了新农村建设，逐步形成了“财政资金引导、农民筹资出劳、社会捐资赞助”的村级公益事业发展新机制，有效缓解了农村公共产品供给跟不上需求的矛盾。三是积累了相关经验。首先，“一事一议”就是要坚持农民自愿、自建、自营。农民是村级公益事业的直接受益者、也是直接的建设主体，积极调动农民的主观能动性和创造性，为村级公益事业发展尽心力。其次，目前“以奖代补”的方式主要有四种，在我国经济发达的地区如江浙一带主要采取捐赠赞助方式，以个人捐款为主。而在我国的云贵等欠发达的地区主要是采取农村出工出劳，政府补助基础建设所需物资的方式。在我国中部地区和东北部地区主要采取定额补助和分类奖补方式，奖补比例适当向少数民族地区和落后地区倾斜。最后，坚持民办公助村级公益事业的建设以农民筹资出劳为主，政府奖补为辅。农民筹资和财政奖补资金实行“专户管理、专账核算、直接支付、公开公示”的管理方式，保证专款专用。
（二）一事一议财政奖补项目存在的不足
借鉴安瑾瑾（2012）的有关观点，按照公共选择理论和制度经济学的交易成本理论、公共物品理论以及公共财政的基本职能，村级财政奖补项目主要存在以下三方面的制度缺陷：
一是容易发生免费搭便车行为。村级公益事业建设项目属于公共物品的供给范畴，这就不可避免出现搭便车的现象。由于农村村民集体意识和公共意识不强，会认为修建道路等基建项目是政府应该做的事，与自己个人无关，进而不愿出钱和出力去做与自身利益关系不大的公益事业，反倒寄希望于他人付出自己免费搭便车使用公共物品。
二是交易费用难以衡量。由于“一事一议”采取村民自愿和民主的原则，那么村民很有可能会不愿意参与议事和建设，从而制约村级公益事业项目的建设进程，造成奖补资金难以落实到位。并且，农村剩余劳动力转移城市务工，导致村民参与人数下降，难以集中开会。由于采取民主的少数服从多数的议事方式，在村民议事过程中可能会出现意见难以统一的局面。在我国现行条件下，农民的收入还处于较低的水平，“一事一议”筹资的困难大。
三是政府职能可能会出现交叉和缺位。由于我国采取财政分权的分级管理体制，中央一级负责全国性的公共物品的供给，而地方各级政府负责地方性公共物品的供给，由于分税制，地方财力向中央集中，事权向基层下移，财权、事权和支出责任的不相匹配，基层财政压力过大，导致职能的缺位现象产生，把应该由政府的财政支出转嫁给了农民承担。
四、对一事一议财政奖补项目的建言建议
一事一议财政奖补项目主要涉及村民、村级组织以及县乡政府各个负责部门。因此，对一事一议财政奖补项目的建言建议也要从三个方面展开：
一是从村民角度看，各级政府应该积极加大对一事一议财政奖补项目在村民中的宣传力度。首先，让村民意识到村级公益事业建设是惠及农村和村民自身利益的好事，能给农村文明建设带来切实的实惠，努力调动村民的积极性和建设热情。对于村民筹资筹劳难度大的，可以通过财政投入来补贴村民的筹资部分。
二是加强村与村之间的合作，避免间隔路的出现，做到道路与道路之间很好地衔接起来。与此同时，加大财政资金的投入，完善财政奖补机制，调动村民投入村级公益事业建设的热情，去除村民的后顾之忧和依赖心理，既要确保农民普遍受益，又要将财政资金向贫穷偏远的农村倾斜。此外，加强村与村之间的沟通和往来，提高道路之间的通行收益。
三是在筹集资金方面，开辟多元化的筹资途径，实现以财政奖补为主，村民筹资筹劳，社会捐助等多元化筹集资金，共同建设村级公益事业的新机制。将争取来的社会捐助納入村民筹资筹劳范围内，这样可以调动村民的积极性，贡献劳动力投入到美丽乡村的建设中。
在一事一议财政奖补项目的实施过程中，要强化项目资金使用的规范性。村级政府根据村民民主议事确定需要进行的村级公益事业建设项目，根据财政投入、村民自筹以及社会捐助这三个方面的资金情况，通过专业人员和机构对项目进行评估，确定是否具备开工条件，可以开工的，村级政府报乡政府进行项目的申报，乡政府审核后分期拨付资金，先进行项目建设，再进行奖补，做到财务公开、透明。县级各政府部门明确分工责任，密切配合，做好相应的村级公益事业项目工程的议事、立项、申报、审批、招投标、监管和验收等工作。
（作者单位：凌海市财力保障中心）
〔关键词〕一事一议财政奖补项目 理论基础 实践绩效 建言建议
“一事一议”本意是指采用事理结合、理从事出的叙述方式，就典型事例发表议论，阐述某个思想观点的新闻体裁。在村级公益事业“一事一议”财政奖补项目中的“一事一议”是指经过一定的民主程序，村民对村庄事务具有参与权、选择权、决策权和监督权，自主决定出资出劳，兴办村内农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发等有关的土地治理项目，这些村级公益事业的兴办直接惠及村民，其实质是民主化下对村级公共产品的供给制度。“一事一议”财政奖补项目是指政府部门以奖代补、民办公助的方式，对村级公益事业的一事一议进行适当的财政奖补。本文以凌海市为例，就一事一议财政奖补项目的理论基础和实践绩效加以阐述和探讨，并提出相应的建言建议。
一、一事一议财政奖补项目的理论基础
村级公益事业建设一事一议财政奖补项目属于政府通过市场化的方式提供公共物品，履行政府职能的范畴，因此，一事一议财政奖补项目的理论基础主要涉及三个方面：一是公共财政理论，二是公共物品理论，三是公共选择理论。
（一）公共财政理论
公共财政是指国家或政府通过财政的收支活动集中社会资源，履行其职能，提供公共物品，满足社会需要的经济活动。在市场经济条件下，政府公共财政职能主要包括资源配置、收入分配以及经济稳定三大基本职能。新古典经济学家认为，由于公共物品的存在导致市场作为资源配置的方式出现失灵，因而需要政府发挥资源配置的职能，尤其是农村公共物品的供给更需要政府这只“看得见的手”参与。一事一议财政奖补项目正是政府履行基本职能的体现，也是政府对农村公益事业建设进行宏观调控的政策，是在农村实行经济调节的一种手段。由于村级公益事业具有公共属性，为了保障农村经济的稳定发展，需要政府投入人力、物力、财力对农村资源和经济结构进行合理化配置，将有限的村集体资源最优化地配置到需要的地方，以便获得最大化的经济和社会效益。
（二）公共物品理论
公共物品是每一个人对该物品的消费都不会导致其他人对这种物品消费的减少（萨缪尔森，2002），公共物品分为纯公共物品和准公共物品，纯公共物品具有非竞争性和非排他性这两个核心特征，而准公共物品并不完全具有非竞争性和非排他性。非竞争性是指一部分人消费公共物品对他人消费的边际成本为零。非排他性是指一部分人消费公共物品不影响他人消费该种物品。村级公益事业属于准公共物品，这就决定了政府财政支农是必需的，农村公共物品的供给基本限定在政府层面。与此同时，村级公益事业具有正的外部性，在市场经济条件下，准公共物品无法自动实现外部效应内部化，需要通过公共财政的支出才能实现。因此，村级公益事业建设以及所有涉及农村准公共物品的供给都应该采取政府这种配置资源的方式来供应，通过政府财政预算来予以安排，从而提高社会资源的利用效率。至于政府财政奖补资金的来源，以庇古为代表的福利经济学派主张利用税收来解决公共财政的投入问题。
（三）公共选择理论
根据公共选择理论，政府并不作为一个公共利益的代表，而是作为履行具体职能的个体，追求个人效用的最大化。基于这一理论假设，农村公共物品的财政支出，实质上是预算过程中需求与供给相互作用的结果。按照市场供求理论，预算最大化才是政府行为的理性选择，这就容易造成在财政奖补过程中公共物品过度供给和花费，导致财政支出规模过大，要克服这一困难，就需要在一事一议财政奖补项目实施前做好政府预算，以避免财政支出过度的问题产生。
二、凌海市实施一事一议财政奖补项目的具体做法
根据财政部《村级公益事业建设一事一议财政奖补项目管理暂行办法》（财农发[2011]3号）以及辽宁省《关于开展村级公益事业一事一议财政奖补试点工作意见的通知》文件的相关精神，凌海市在现行一事一议财政奖补政策框架下，全面规范项目管理，确保尊重农民意愿并且合理安排议事程序，一事一议财政奖补的实行符合农村实际，促进了农村公益事业健康发展。具体有以下几种做法：
一是根据我国分级管理体制，村级公益事业建设以村级组织为核心，发挥县乡政府各部门的主导作用。首先，由村民按照民主集中制的原则参与议事，由村民委员会汇总村民提出的具体项目申请，通过召开村民代表大会，按照民主的程序将财政奖补项目最终确定下来。项目确定下来之后，乡镇政府对村级申报的一事一议建设项目进行审核之后上报到县级主管部门。县级政府根据乡镇政府的申报确定实施方案，向上级政府申请资金额度，省、市主要部门根据县级政府的申报进行审计从而确定提供的资金额度。由县级政府提供建设计划，在工程施工之前，首先確定项目的设计单位，由第三方设计工程并确定最终的预算；其次，由第三方会计师事务所最终确定预算清单，根据预算额度，代理招投标，中标的建设工程公司与县级政府签订合同，然后开始工程施工。同时聘请监理机构进行全程的监督工作。
二是一事一议和美丽乡村建设是以政府投资为主，通过农民筹资筹劳对农村环境进行整治的重要财政奖补项目，这一项目惠及整个农村和全体农民，为乡村建设带来了经济效益和社会效益。在工程施工的过程中，强调抓好“六化”。这“六化”分别是：农村村内道路的“硬化”、安装太阳能路灯后的“亮化”、修建文化墙和广场等达到乡村的“美化”，通过栽花种草做到“绿化”、建设垃圾收集点后空气得到“净化”，以及项目施工中的“管理优化”。 三是进行工程建设的全程监管，落实考评机制。县级政府主要负责项目的规划、招投标、审核批复、组织实施以及财政奖补资金的管理工作。在整个一事一议建设项目的实施过程中充分尊重村民意愿，强调公开透明、公开公示，规范操作、阳光操作。进行一事一议建设在建工程监督主要有三个方面：第一，由专业的监理单位进行监督；第二，由县级政府各部门如财政部门、农业部门等进行行政监督；第三，由村民和村干部进行监督。
四是建立专项审计制度，项目审计覆盖面广。为在建的一事一议项目进行立项、建立预算清单、招投标、审核审计等，主管部门和单位必须委托中介机构进行工程造价审计，工程竣工验收后再进行决算审计，确保一事一议村级公益建设工程实施的真实性、可靠性。
三、村级公益事业一事一议财政奖补项目的实践绩效
村级公益事业一事一议财政奖补项目取得了一定的成绩，也存在很多不足。以凌海市为例，一事一议财政奖补项目的实际绩效可以从以下几个方面来衡量，第一，惠及农村的人口数；第二，村内公共物品的提供数量；第三，财政奖补资金的支出规模。
（一）一事一议财政奖补项目取得的成绩
“一事一议”奖补资金项目在全国范围内收益明显。一是经济效益显著。自2008年实行该项目以来，各级财政部门不断加大资金投放力度，修建村内道路、村内水渠，新建村内垃圾收集点、公共厕所，绿化植树，修缮村内公共活动场所等。二是社会效益显著。改善了农村的生产生活条件，促进了新农村建设，逐步形成了“财政资金引导、农民筹资出劳、社会捐资赞助”的村级公益事业发展新机制，有效缓解了农村公共产品供给跟不上需求的矛盾。三是积累了相关经验。首先，“一事一议”就是要坚持农民自愿、自建、自营。农民是村级公益事业的直接受益者、也是直接的建设主体，积极调动农民的主观能动性和创造性，为村级公益事业发展尽心力。其次，目前“以奖代补”的方式主要有四种，在我国经济发达的地区如江浙一带主要采取捐赠赞助方式，以个人捐款为主。而在我国的云贵等欠发达的地区主要是采取农村出工出劳，政府补助基础建设所需物资的方式。在我国中部地区和东北部地区主要采取定额补助和分类奖补方式，奖补比例适当向少数民族地区和落后地区倾斜。最后，坚持民办公助村级公益事业的建设以农民筹资出劳为主，政府奖补为辅。农民筹资和财政奖补资金实行“专户管理、专账核算、直接支付、公开公示”的管理方式，保证专款专用。
（二）一事一议财政奖补项目存在的不足
借鉴安瑾瑾（2012）的有关观点，按照公共选择理论和制度经济学的交易成本理论、公共物品理论以及公共财政的基本职能，村级财政奖补项目主要存在以下三方面的制度缺陷：
一是容易发生免费搭便车行为。村级公益事业建设项目属于公共物品的供给范畴，这就不可避免出现搭便车的现象。由于农村村民集体意识和公共意识不强，会认为修建道路等基建项目是政府应该做的事，与自己个人无关，进而不愿出钱和出力去做与自身利益关系不大的公益事业，反倒寄希望于他人付出自己免费搭便车使用公共物品。
二是交易费用难以衡量。由于“一事一议”采取村民自愿和民主的原则，那么村民很有可能会不愿意参与议事和建设，从而制约村级公益事业项目的建设进程，造成奖补资金难以落实到位。并且，农村剩余劳动力转移城市务工，导致村民参与人数下降，难以集中开会。由于采取民主的少数服从多数的议事方式，在村民议事过程中可能会出现意见难以统一的局面。在我国现行条件下，农民的收入还处于较低的水平，“一事一议”筹资的困难大。
三是政府职能可能会出现交叉和缺位。由于我国采取财政分权的分级管理体制，中央一级负责全国性的公共物品的供给，而地方各级政府负责地方性公共物品的供给，由于分税制，地方财力向中央集中，事权向基层下移，财权、事权和支出责任的不相匹配，基层财政压力过大，导致职能的缺位现象产生，把应该由政府的财政支出转嫁给了农民承担。
四、对一事一议财政奖补项目的建言建议
一事一议财政奖补项目主要涉及村民、村级组织以及县乡政府各个负责部门。因此，对一事一议财政奖补项目的建言建议也要从三个方面展开：
一是从村民角度看，各级政府应该积极加大对一事一议财政奖补项目在村民中的宣传力度。首先，让村民意识到村级公益事业建设是惠及农村和村民自身利益的好事，能给农村文明建设带来切实的实惠，努力调动村民的积极性和建设热情。对于村民筹资筹劳难度大的，可以通过财政投入来补贴村民的筹资部分。
二是加强村与村之间的合作，避免间隔路的出现，做到道路与道路之间很好地衔接起来。与此同时，加大财政资金的投入，完善财政奖补机制，调动村民投入村级公益事业建设的热情，去除村民的后顾之忧和依赖心理，既要确保农民普遍受益，又要将财政资金向贫穷偏远的农村倾斜。此外，加强村与村之间的沟通和往来，提高道路之间的通行收益。
三是在筹集资金方面，开辟多元化的筹资途径，实现以财政奖补为主，村民筹资筹劳，社会捐助等多元化筹集资金，共同建设村级公益事业的新机制。将争取来的社会捐助納入村民筹资筹劳范围内，这样可以调动村民的积极性，贡献劳动力投入到美丽乡村的建设中。
在一事一议财政奖补项目的实施过程中，要强化项目资金使用的规范性。村级政府根据村民民主议事确定需要进行的村级公益事业建设项目，根据财政投入、村民自筹以及社会捐助这三个方面的资金情况，通过专业人员和机构对项目进行评估，确定是否具备开工条件，可以开工的，村级政府报乡政府进行项目的申报，乡政府审核后分期拨付资金，先进行项目建设，再进行奖补，做到财务公开、透明。县级各政府部门明确分工责任，密切配合，做好相应的村级公益事业项目工程的议事、立项、申报、审批、招投标、监管和验收等工作。
（作者单位：凌海市财力保障中心）