摘 要：高含硫天然气项目对外合作中，出于安全等诸多考虑对土地流转又有许多新的理念与更高的要求，在先行法律法规的大背景下，一方面面对拥有土地承包经营权的农民，另一方面携手安全要求极高的国外公司，不同法律体系，不同文化，不同理念，不同阶层，势必碰撞出矛盾的火花。下文将以中石油与美国雪佛龙公司合作的高含硫项目为例，浅析在对外合作项目土地流转中可能存在的一些矛盾。
　　关键词：高含硫 天然气项目 土地流转 矛盾
　　一、建立安全隔离区的背景
　　在工业生产中，为保障人民生命和财产安全，在生产设施与周围居民区之间必须保持一定的距离，以便在发生事故时，该距离可依作为周围居民在启动应急行动之前的一个缓冲距离，这个距离即安全距离。在石油天然气行业中安全距离指钻井或生产井、集气管道或集气站、处理厂等能源设施与居民区、村庄、公共设施之间应保持的最小距离。
　　目前我国在石油天然气行业的安全距离方面还未出台国家强制性标准，而是在7个行业推荐性标准中对井口距民房的安全距离提出3種不同距离。随着近年来频发井喷、井漏等事故，给全国油气田开发特别是高含硫气田开发敲响安全警钟，亦加速了高含硫气田对安全生产进行强化的进程。
　　在与美国雪佛龙公司达成合作协议后，国外合作方提出了必须建立安全隔离区的理念和技术要求。由雪佛龙公司与中国石油共同制定安全预评价报告和量化风险评估（QRAs），报告指出："……川东北天然气项目作业者将为天然气处理厂、井场、井场放空区、集气管道阀室、集气站和管线设立和保留各自的安全隔离区，除了管线安全隔离区，其他安全隔离区均将由围栏围起来并有警示标志以确保安全，防止未经授权人员的进入。"同时，还将针对设施的安全隔离区所有民众全部搬迁，禁止普通民众和牲畜进入；允许农耕时间为每年平均一天8小时且为白天时段。安全隔离区土地都将通过土地流转的方式获得。
　　二、安全隔离区土地流转中的矛盾
　　随着安全隔离区理念和要求的提出，高含硫气田安全隔离区土地流转中的矛盾也接踵而至。
　　1、行政强制性与市场协商性的矛盾
　　首先，由于国家重视油气等特殊能源的开发，加上天然气本身的不可再生性及优先权，在天然气这类产业发展过程中和取得相关生产资料方面具有的优先发展权表现出行政强制性。加之，项目本身的建设和开展具有投资大、产业关联性强等特点，对地方经济发展、提高政府政绩等都带来较大的积极影响，各种利益驱动下，也为地方政府的行政强制性带来现实可操作性。
　　其次，安全隔离区的土地使用权获得方式是流转，不同于征地范围的法律法规强制保障性，隔离区范围内对土地、房屋等的补偿国家现行没有相关标准可依，只能遵循"依法、平等、协商、自愿、有偿"的大原则，同时还必须满足土地用途不得改变、流转期限不得超过剩余承包期限等各种规范和地方规定。在实际操作中只能在参照当地年产值及征地范围内相关补偿标准的基础上由项目方与集体经济组织进行协商，呈现出极强的市场协商性与复杂性。
　　这种宏观上的行政强制性与微观上的市场调节性，使土地流转工作操作难度加大、复杂因素增多。
　　2、土地流转范围的单方面确定性导致补偿期望高的矛盾
　　在一般的土地流转过程中，由于其流转目的主要是从事农业生产经营，因此，在协商不下、出现农民不同意流转的情况时，通常可以绕过或者通过其他手段获取相应的土地。但高含硫气田安全隔离区却因为以下两个因素决定了此类土地流转的范围只能由土地的需求者-即项目方单方面决定。一是由于安全隔离区的位置由天然气田的地理位置所决定，不可能任意选择；二是安全隔离区的面积和所在区位是根据生产安全性技术标准所规定的，不可能随意改变。
　　在这种土地供给者对流转范围、面积无法通过平等协商来决定的特殊情况下，土地供给者（农民）便希望对其土地、房屋给予更高的补偿。另外，由于能源行业在农民心中企业大、利润高，加上对外合作项目与中石油合作的企业又是美国大型企业，当地政府、集体经济组织、农民都认为国有企业、外资企业财大气粗、实力雄厚，对农民提出的补偿要求完全能够满足，因此助推了他们想尽一切办法来获得高期望补偿的心态。
　　3、安全隔离区导致承包地与建筑物分离的矛盾
　　由于安全隔离区的范围、面积是根据生产安全性技术标准所决定的，而现实中农民的房屋与其承包地可能不在一处，安全隔离区的划分有可能导致以下两种情况发生：一是农民房屋及部分土地在隔离区即土地流转范围内而部分土地在流转范围外。二是农民房屋在土地流转范围边界上，而其有部分土地在流转范围内。以上两种情况的存在，可能引发农民以不流转隔离区范围内的土地为要挟，进而要求将其隔离区外的房屋或土地一并流转，或者对隔离区范围内土地或房屋进行高补偿的风险。
　　4、土地流转带来的生计恢复矛盾
　　安全隔离区的土地流转，会造成部分农民可能继续在没有流转的土地上进行生产经营活动的情况。由于流转后的土地出现分割，可能给农民的生产生活带来不便，甚至一些地方还可能涉及到水域等引起相邻关系的问题。按照雪佛龙及国际标准5的相关要求，对因项目受影响的相关村民要保障其生活水平不低于原有水平，需要对失地的农民提供就业机会等。但在实际操作中，可能会出现导致农民要求越来越高、胃口越来越大的问题，比如：项目方联系一般地方企业提供的就业机会农民不屑，只要求加入雪佛龙提供的就业岗位。
　　5、流转期限的选择矛盾
　　根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条规定"农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。"即表明承包经营权人在土地流转时流转期限不能超过其剩余的承包期限。然后，作为项目方一般会根据天然气田能够开采的年限作为流转期限。该开采年限有可能会超过土地剩余的承包期限，也有可能因为项目提前结束或资源枯竭而少于承包经营权人的剩余承包期限，这在签订流转合同时都是需要特别注意跟约定的事宜。
　　6、土地测量与农民丈量的矛盾
　　按照国家测量的相关规定，国土管理部门的测量采用的是测投影面积，而地方政府或集体经济组织将土地分配到户时采用的是实地丈量，这两种不同的测量方法会造成较大的测量误差，由其是在坡陡的山地中反映特别突出。农民为了自身的利益会强烈要求以实地丈量面积为补偿面积，但美国雪佛龙公司作为一家凡事都需要法律政策依据的国外公司，在实际中会坚持以国家有规定的投影面积为补偿面积，这将给项目带来不小的矛盾。
　　7、房屋及各种附属设施拆迁的法律依据
　　根据《物权法》的相关规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。……征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。而项目安全隔离区内的土地仅为承包经营权的流转，不属于征地范畴，因此在流转地上的房屋及各种附属设施拆迁及其相关补偿标准均缺乏相关依据。
　　在对外合作的高含硫天然气项目土地流转工作中，因涉及外国公司、农民、政府这三个特性鲜明的主体，其中的矛盾也异常突出，如何平衡各方的利益、真正实现企地民三赢需要经历一个不断探索的过程。
　　高含硫天然气项目的土地流转作为一个全新领域、一种新型土地流转行为，在国内尚无先例可参考、操作仍在摸索阶段的情况下，项目方一是要紧密依靠当地各级政府，由其是土地流转合同的签订，由于直接与农户一一协商合同事宜几乎不具可操作性，因此与当地政府或集体经济组织的磋商就成为关键；二是要做好舆论宣传，为土地流转的顺利开展创造良好氛围。但需特别注意的是，对外合作的项目需要合作双方统一口径统一行动，避免消息的不匹配造成工作的阻碍；三是加强对政策的钻研，寻求法律法规支持。在实践操作中不断总结经验，探寻可用的政策，推动土地流转向有章可循、更成熟的方向发展。
　　作者简介：刘江，男，（1963-），西南油气田分公司川东北高含硫项目部。