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2002年以来，在国家信息化领导小组的领导下，在中办、国办关于我国电子政务建设指导意见的指导下，我国电子政务建设取得了实质性进展，一批重点项目已经建成投入使用并发挥了重要作用。但是，十年走过来，我国电子政务建设也面临着很多问题，需要我们站在新的起点上，总结过去，展望未来，迎接“十二五”甚至是新的十年的挑战。为此，国家发展改革委高技术产业司副司长顾大伟就《“十二五”国家政务信息工程建设规划》编制的有关情况、规划的重点做了解读，并就如何落实提出了意见。
一、《规划》的核心思想
《“十二五”国家政务信息工程建设规划》规划编制工作始于2009年10月，经过了重大问题研究、起草和修改完善三个阶段，先后四次征求有关部门和地方发展改革委意见，历经数十次重大修改，经组织专家评估论证后，于2011年12月报送国务院。2012年4月国务院批复，并将规划定名为《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》。目前，规划已正式对外发布。规划的核心思想，就是要“实现三个转变、坚持三个原则、突出三个重点”。
三个转变，就是我国电子政务工程建设，在建设目标上应该实现从过去注重业务流程电子化，提高办公效率，转向更加注重支撑部门履行职能，提高政务效能，有效解决社会问题；在建设方式上，应该从各自为政、相互封闭，转向跨部门跨区域的协同互动和资源共享；其建设模式也应该从粗放式、离散化转向集约化、整体化的可持续发展。
要想真正实现上述三个转变，今后的国家电子政务工程建设，无论是项目建设单位还是项目审批部门都必须按照以下三个原则，进行工程项目的规划、设计和实施。
一是解决社会问题的原则。即建设项目的取舍和建设内容的选择，应以服务公众为出发点，以解决经济社会重大问题和突出矛盾为落脚点。要想有效解决广大人民群众最关心最直接最现实的利益问题，就必须按照构建公共服务体系和创新社会管理的整体要求，以及深化行政管理体制改革的有关要求，优化业务应用流程，改革公共服务模式，创新行政运行机制，促进政府职能转型。这是确定电子政务工程项目建设必要性和紧迫性、合理设定部门建设任务的主要原则。
二是提升信息能力的原则。即建设单位在规划设计电子政务项目时必须围绕提升四方面的信息能力来规划建设内容。包括提升处理国计民生重大事务宏观决策能力、提升监测和规范经济社会运行秩序的能力、提升社会公平普惠水平和公共服务的能力，以及提升维护网络公共安全和国家安全的能力等，通过电子政务建设，充分利用信息技术手段，有效提升上述四个方面的信息能力，才能支撑部门提高履行职能的水平，切实有效解决我国经济社会发展的矛盾和问题。这是用来确定国家电子政务工程建设项目是否具有必要性的主要原则。
三是构建整体系统的原则。即按照五中全会《建议》和“十二五”规划纲要关于“推动重要政务信息系统互联互通、信息共享和业务协同”的基本要求，对国家电子政务建设工程进行顶层设计、合理布局。所建的工程，都必须围绕国民经济和社会发展“十二五”时期中的重大问题，整合相关部门的职能和具体建设项目，形成一个互联互通、信息共享、业务协同的整体性和系统化的国家重大信息化工程，以发挥信息网络化提高多部门协同水平和监测、决策、服务的信息能力的关键作用，从而大幅提升党和政府有效解决社会问题的效率和效能。这是国家电子政务建设有效促进部门间实现业务协同、资源共享，避免重复投资、重复建设，发挥国家投资效益的主要手段。
关于三个重点，是指电子政务工程所支撑的业务领域重点。“十二五”国民经济和社会发展的任务涉及方方面面，电子政务工程的选择重点，是从两个维度来确定的，一是涉及人民群众的根本利益，二是信息化能发挥关键作用。基于此，我们确定了保障和改善民生、维护经济社会安全、提升治国理政能力这三个重点。围绕这三个重点，具体安排了相关领域的信息化工程。如围绕保障和改善民生安排了健康、住房、社保、食品、药品等信息化工程；围绕维护经济社会安全安排了金融、价格、能源、信用、安全生产、应急维稳环保等信息化工程；围绕提升治国理政能力安排了行政执法、民主法制、执政能力等信息化工程。
总之，“十二五”及以后一段时期，国家电子政务工程必须按照实现三个转变、遵循三个原则、突出三个重点的总体思路进行建设，以切实发挥工程实效。
二、落实《规划》的措施和要求
在这样的指导思想和基本原则下，在全面落实17号文件的基础上，并结合“十二五”时期的新形势、新任务、新要求，规划提出了四大类29项工程，基本框架就是两网、五库、七大信息安全基础设施、十五个重要信息系统。这些工程任务的提出，每一项都是按照建设服务型政府的总体要求，以及创新运行机制，改革服务模式，优化业务流程，实现跨部门的资源共享和业务协同的原则，进行工程设计和具体任务部署的。目的就是要使所建工程能够有效支撑多部门合力解决共同面临的社会难题，提升党和政府有效解决社会问题的效率和效能。同时，还可最大限度地避免盲目建设和重复投资，使我国电子政务建设真正迈向深化应用、资源共享的历史阶段。
关于规划的六项保障措施，包括科学组织实施工程建设、落实工程建设资金、加强工程全过程管理、推进工程建设管理创新、加强信息安全保密、强化规划监测评估等。这些措施主要是围绕以下几个方面展开的：一是强化顶层设计和统筹规划，就是要解决好国家工程与部门项目，以及中央本级建设和地方建设的整体关系；二是加强项目的全过程管理，就是要加强项目建设前期准备和实施以及验收评价等各个环节的管理，保障中央和地方各个层次的建设内容的一致性，以确保工程建设取得实效，提高国家投资效益；三是坚持改革创新，探索新模式、新机制，促进国家电子政务工程建设的可持续发展，保障重要信息系统的安全可靠运行；另外，规划还从充分利用统一的国家电子政务网络、保障建设经费和运维经费，以及安全保密等方面提出了相关要求。
规划的落实，是一项涉及面广、时间跨度长的复杂工作。既涉及到众多的建设部门，包括部门内部的业务部门和信息化建设管理部门，也涉及到有关咨询服务、系统集成等机构，还会涉及到项目审批、预算管理、监察审计等部门。因此，规划落实工作必须系统安排、精心组织，必须大家共同努力，协同推进。 第一，要加强工程建设的跨部门协调。国家电子政务工程，每一项都是多部门参与的，必须加强跨部门协调。跨部门协调的主要方式，是由工程牵头部门组织专家和相关部门，基于规划的总体架构开展专题研究，细化工程的体系架构，确定部门间的业务协同关系和信息共享需求，明确具体项目的建设范围、实施步骤和相关部门的责任义务。只有在操作层面上完成这种切实有效的跨部门协调，才可能真正实现工程所必需的互联互通、信息共享和业务协同，完成规划提出的主要任务和建设目标。
第二，要建立健全工程建设的“一把手”负责制。无论是实现部门间的业务协同和信息共享，还是部门项目自身实现目标驱动和业务创新，都需要得到部门决策层的支持。因此，项目建设部门要建立健全“一把手”负责制，形成建设部门内部的业务主导和资源统筹的工作机制，才能顺利开展项目的需求分析，完善项目的体系架构，落实自身机制创新和业务重构的需求，以及部门间信息共享业务协同的需求。在此基础上，才能较好地形成具体的项目实施方案，真正实现跨部门业务协同和信息共享，切实避免重复投资、重复建设，提高国家投资效益。
第三，要加强中央和地方共建项目的整体规范和过程指导。规划所列工程项目，大多都是中央地方共建项目，都需要通过国家统一立项，以实现国家电子政务项目“全国一盘棋”的合理布局。在国家电子政务工程建设工作中，中央部门应负责项目的总体规划、整体立项和标准规范制定，要会同地方建设部门共同开展需求分析，并认真做好对地方建设部分的指导工作。对于涉及地方的建设部分，中央部门应充分听取地方意见并在征求地方投资主管部门的意见后，方可形成整体立项的项目建议书，避免上下脱节，各行其是。只有加强中央和地方共建项目的统筹规划，加强统一标准规范制定，发挥中央对地方统一指导作用，才能使国家电子政务建设协调发展。
第四，要严格落实需求分析制度。项目建设单位在立项准备阶段组织要开展项目需求分析，科学确定项目建设的必要性和体系架构。重点是分析确定项目在支撑部门履行职能、解决社会问题、实现政务目标中应发挥的关键作用。应按照创新行政运行机制，实现信息共享、业务协同的总体要求，强化信息资源组织，优化业务流程，做好项目的系统规划。应采用量化分析的方法，合理测算系统支撑能力的需求，为确定项目的建设规模和投资规模提供参考。
另外，要着重强调两点：一是电子政务的核心是政务而不是电子，信息化手段是支撑作用，因此，需求分析工作要做到业务部门为主导，业务部门要把好业务需求的关，信息化部门要做好支撑作用。二是项目建设单位和咨询评审机构应基于项目需求分析确定的体系架构和量化指标编制和评审项目建议书、项目可行性研究报告、项目初步设计和投资概算，要合理确定项目建设目标、建设内容和投资规模，避免项目建议书与需求分析脱节。
第五，要充分发挥统一电子政务网络作用。项目建设单位必须充分利用统一的国家电子政务网络，开展本部门的电子政务工程建设。各部门应抓紧研究制定现有业务专网的迁移规划。各项目建设单位应在需求分析阶段，确定需在内外网上部署的业务应用，及其相应的网络覆盖面和网络通信能力的需求；在项目建议书编制阶段，应与内外网建设运维管理单位共同研究制定内外网业务应用的部署和迁移计划；在可行性研究阶段，应结合国家电子政务内外网建设的实际情况和支撑能力，进一步研究确定具体业务应用的部署方案，以及专网业务向内外网迁移的具体方案。
第六，要强化信息安全保密工作。项目建设单位在项目的需求分析报告和建设方案中，应同步落实涉密信息网络分级保护和非涉密信息系统信息安全等级保护的相关要求，在电子政务工程建设中，将安全、保密措施与业务应用紧密结合，形成技术上能实现自主可控的信息安全和保密解决方案。项目建设任务完成后试运行期间，项目建设单位应组织开展信息安全风险评估工作。
另外，从项目建设前期的技术方案，到项目的招标采购，均应按照优先采购自主可控的软硬件产品的原则，进行设备选型和招标，尤其是核心网络设备、基础软硬件产品、信息安全装备等关键技术和产品，其采购情况应作为项目验收和绩效评价的重要内容。
第七，要鼓励开展机制和模式创新。在国家电子政务工程建设中，鼓励采用物联网、云计算、下一代互联网、绿色节能、模拟仿真等新技术，积极探索信息资源共享和基础设施集约化利用的新方法、新形式。鼓励采用服务外包、项目代建等项目建设新模式，探索电子政务工程建设运行的新机制。
三、统一思想，形成合力，共同推进
在落实《“十二五”国家政务信息工程建设规划》的工作中，要进一步细化部署，不断研究总结、调整完善。对原则性的要求，项目建设部门必须严格遵守落实。
《“十二五”国家政务信息工程建设规划》对我国电子政务的整体化发展，提高政务效能和投资效益都将发挥巨大的指导性和规范性作用。国务院明确要求“各地区、各部门及有关单位要进一步统一思想，增强大局意识、责任意识，切实加强《规划》实施的组织领导”。国家发展改革委也将按照国务院的批复要求，进一步做好统筹协调，并会同有关部门做好对《规划》实施情况的监督检查和评估工作，对《规划》实施中存在的问题、评估结果和总体实施情况向国务院报告。此外，国家发展改革委将继续办好《高技术产业动态—电子政务专刊》，组织编写规划辅导读本，加强沟通交流，以促进各部门、地方和相关单位统一思想、形成合力，共同促进《规划》有效落实，推进我国政务信息化建设健康发展。
一、《规划》的核心思想
《“十二五”国家政务信息工程建设规划》规划编制工作始于2009年10月，经过了重大问题研究、起草和修改完善三个阶段，先后四次征求有关部门和地方发展改革委意见，历经数十次重大修改，经组织专家评估论证后，于2011年12月报送国务院。2012年4月国务院批复，并将规划定名为《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》。目前，规划已正式对外发布。规划的核心思想，就是要“实现三个转变、坚持三个原则、突出三个重点”。
三个转变，就是我国电子政务工程建设，在建设目标上应该实现从过去注重业务流程电子化，提高办公效率，转向更加注重支撑部门履行职能，提高政务效能，有效解决社会问题；在建设方式上，应该从各自为政、相互封闭，转向跨部门跨区域的协同互动和资源共享；其建设模式也应该从粗放式、离散化转向集约化、整体化的可持续发展。
要想真正实现上述三个转变，今后的国家电子政务工程建设，无论是项目建设单位还是项目审批部门都必须按照以下三个原则，进行工程项目的规划、设计和实施。
一是解决社会问题的原则。即建设项目的取舍和建设内容的选择，应以服务公众为出发点，以解决经济社会重大问题和突出矛盾为落脚点。要想有效解决广大人民群众最关心最直接最现实的利益问题，就必须按照构建公共服务体系和创新社会管理的整体要求，以及深化行政管理体制改革的有关要求，优化业务应用流程，改革公共服务模式，创新行政运行机制，促进政府职能转型。这是确定电子政务工程项目建设必要性和紧迫性、合理设定部门建设任务的主要原则。
二是提升信息能力的原则。即建设单位在规划设计电子政务项目时必须围绕提升四方面的信息能力来规划建设内容。包括提升处理国计民生重大事务宏观决策能力、提升监测和规范经济社会运行秩序的能力、提升社会公平普惠水平和公共服务的能力，以及提升维护网络公共安全和国家安全的能力等，通过电子政务建设，充分利用信息技术手段，有效提升上述四个方面的信息能力，才能支撑部门提高履行职能的水平，切实有效解决我国经济社会发展的矛盾和问题。这是用来确定国家电子政务工程建设项目是否具有必要性的主要原则。
三是构建整体系统的原则。即按照五中全会《建议》和“十二五”规划纲要关于“推动重要政务信息系统互联互通、信息共享和业务协同”的基本要求，对国家电子政务建设工程进行顶层设计、合理布局。所建的工程，都必须围绕国民经济和社会发展“十二五”时期中的重大问题，整合相关部门的职能和具体建设项目，形成一个互联互通、信息共享、业务协同的整体性和系统化的国家重大信息化工程，以发挥信息网络化提高多部门协同水平和监测、决策、服务的信息能力的关键作用，从而大幅提升党和政府有效解决社会问题的效率和效能。这是国家电子政务建设有效促进部门间实现业务协同、资源共享，避免重复投资、重复建设，发挥国家投资效益的主要手段。
关于三个重点，是指电子政务工程所支撑的业务领域重点。“十二五”国民经济和社会发展的任务涉及方方面面，电子政务工程的选择重点，是从两个维度来确定的，一是涉及人民群众的根本利益，二是信息化能发挥关键作用。基于此，我们确定了保障和改善民生、维护经济社会安全、提升治国理政能力这三个重点。围绕这三个重点，具体安排了相关领域的信息化工程。如围绕保障和改善民生安排了健康、住房、社保、食品、药品等信息化工程；围绕维护经济社会安全安排了金融、价格、能源、信用、安全生产、应急维稳环保等信息化工程；围绕提升治国理政能力安排了行政执法、民主法制、执政能力等信息化工程。
总之，“十二五”及以后一段时期，国家电子政务工程必须按照实现三个转变、遵循三个原则、突出三个重点的总体思路进行建设，以切实发挥工程实效。
二、落实《规划》的措施和要求
在这样的指导思想和基本原则下，在全面落实17号文件的基础上，并结合“十二五”时期的新形势、新任务、新要求，规划提出了四大类29项工程，基本框架就是两网、五库、七大信息安全基础设施、十五个重要信息系统。这些工程任务的提出，每一项都是按照建设服务型政府的总体要求，以及创新运行机制，改革服务模式，优化业务流程，实现跨部门的资源共享和业务协同的原则，进行工程设计和具体任务部署的。目的就是要使所建工程能够有效支撑多部门合力解决共同面临的社会难题，提升党和政府有效解决社会问题的效率和效能。同时，还可最大限度地避免盲目建设和重复投资，使我国电子政务建设真正迈向深化应用、资源共享的历史阶段。
关于规划的六项保障措施，包括科学组织实施工程建设、落实工程建设资金、加强工程全过程管理、推进工程建设管理创新、加强信息安全保密、强化规划监测评估等。这些措施主要是围绕以下几个方面展开的：一是强化顶层设计和统筹规划，就是要解决好国家工程与部门项目，以及中央本级建设和地方建设的整体关系；二是加强项目的全过程管理，就是要加强项目建设前期准备和实施以及验收评价等各个环节的管理，保障中央和地方各个层次的建设内容的一致性，以确保工程建设取得实效，提高国家投资效益；三是坚持改革创新，探索新模式、新机制，促进国家电子政务工程建设的可持续发展，保障重要信息系统的安全可靠运行；另外，规划还从充分利用统一的国家电子政务网络、保障建设经费和运维经费，以及安全保密等方面提出了相关要求。
规划的落实，是一项涉及面广、时间跨度长的复杂工作。既涉及到众多的建设部门，包括部门内部的业务部门和信息化建设管理部门，也涉及到有关咨询服务、系统集成等机构，还会涉及到项目审批、预算管理、监察审计等部门。因此，规划落实工作必须系统安排、精心组织，必须大家共同努力，协同推进。 第一，要加强工程建设的跨部门协调。国家电子政务工程，每一项都是多部门参与的，必须加强跨部门协调。跨部门协调的主要方式，是由工程牵头部门组织专家和相关部门，基于规划的总体架构开展专题研究，细化工程的体系架构，确定部门间的业务协同关系和信息共享需求，明确具体项目的建设范围、实施步骤和相关部门的责任义务。只有在操作层面上完成这种切实有效的跨部门协调，才可能真正实现工程所必需的互联互通、信息共享和业务协同，完成规划提出的主要任务和建设目标。
第二，要建立健全工程建设的“一把手”负责制。无论是实现部门间的业务协同和信息共享，还是部门项目自身实现目标驱动和业务创新，都需要得到部门决策层的支持。因此，项目建设部门要建立健全“一把手”负责制，形成建设部门内部的业务主导和资源统筹的工作机制，才能顺利开展项目的需求分析，完善项目的体系架构，落实自身机制创新和业务重构的需求，以及部门间信息共享业务协同的需求。在此基础上，才能较好地形成具体的项目实施方案，真正实现跨部门业务协同和信息共享，切实避免重复投资、重复建设，提高国家投资效益。
第三，要加强中央和地方共建项目的整体规范和过程指导。规划所列工程项目，大多都是中央地方共建项目，都需要通过国家统一立项，以实现国家电子政务项目“全国一盘棋”的合理布局。在国家电子政务工程建设工作中，中央部门应负责项目的总体规划、整体立项和标准规范制定，要会同地方建设部门共同开展需求分析，并认真做好对地方建设部分的指导工作。对于涉及地方的建设部分，中央部门应充分听取地方意见并在征求地方投资主管部门的意见后，方可形成整体立项的项目建议书，避免上下脱节，各行其是。只有加强中央和地方共建项目的统筹规划，加强统一标准规范制定，发挥中央对地方统一指导作用，才能使国家电子政务建设协调发展。
第四，要严格落实需求分析制度。项目建设单位在立项准备阶段组织要开展项目需求分析，科学确定项目建设的必要性和体系架构。重点是分析确定项目在支撑部门履行职能、解决社会问题、实现政务目标中应发挥的关键作用。应按照创新行政运行机制，实现信息共享、业务协同的总体要求，强化信息资源组织，优化业务流程，做好项目的系统规划。应采用量化分析的方法，合理测算系统支撑能力的需求，为确定项目的建设规模和投资规模提供参考。
另外，要着重强调两点：一是电子政务的核心是政务而不是电子，信息化手段是支撑作用，因此，需求分析工作要做到业务部门为主导，业务部门要把好业务需求的关，信息化部门要做好支撑作用。二是项目建设单位和咨询评审机构应基于项目需求分析确定的体系架构和量化指标编制和评审项目建议书、项目可行性研究报告、项目初步设计和投资概算，要合理确定项目建设目标、建设内容和投资规模，避免项目建议书与需求分析脱节。
第五，要充分发挥统一电子政务网络作用。项目建设单位必须充分利用统一的国家电子政务网络，开展本部门的电子政务工程建设。各部门应抓紧研究制定现有业务专网的迁移规划。各项目建设单位应在需求分析阶段，确定需在内外网上部署的业务应用，及其相应的网络覆盖面和网络通信能力的需求；在项目建议书编制阶段，应与内外网建设运维管理单位共同研究制定内外网业务应用的部署和迁移计划；在可行性研究阶段，应结合国家电子政务内外网建设的实际情况和支撑能力，进一步研究确定具体业务应用的部署方案，以及专网业务向内外网迁移的具体方案。
第六，要强化信息安全保密工作。项目建设单位在项目的需求分析报告和建设方案中，应同步落实涉密信息网络分级保护和非涉密信息系统信息安全等级保护的相关要求，在电子政务工程建设中，将安全、保密措施与业务应用紧密结合，形成技术上能实现自主可控的信息安全和保密解决方案。项目建设任务完成后试运行期间，项目建设单位应组织开展信息安全风险评估工作。
另外，从项目建设前期的技术方案，到项目的招标采购，均应按照优先采购自主可控的软硬件产品的原则，进行设备选型和招标，尤其是核心网络设备、基础软硬件产品、信息安全装备等关键技术和产品，其采购情况应作为项目验收和绩效评价的重要内容。
第七，要鼓励开展机制和模式创新。在国家电子政务工程建设中，鼓励采用物联网、云计算、下一代互联网、绿色节能、模拟仿真等新技术，积极探索信息资源共享和基础设施集约化利用的新方法、新形式。鼓励采用服务外包、项目代建等项目建设新模式，探索电子政务工程建设运行的新机制。
三、统一思想，形成合力，共同推进
在落实《“十二五”国家政务信息工程建设规划》的工作中，要进一步细化部署，不断研究总结、调整完善。对原则性的要求，项目建设部门必须严格遵守落实。
《“十二五”国家政务信息工程建设规划》对我国电子政务的整体化发展，提高政务效能和投资效益都将发挥巨大的指导性和规范性作用。国务院明确要求“各地区、各部门及有关单位要进一步统一思想，增强大局意识、责任意识，切实加强《规划》实施的组织领导”。国家发展改革委也将按照国务院的批复要求，进一步做好统筹协调，并会同有关部门做好对《规划》实施情况的监督检查和评估工作，对《规划》实施中存在的问题、评估结果和总体实施情况向国务院报告。此外，国家发展改革委将继续办好《高技术产业动态—电子政务专刊》，组织编写规划辅导读本，加强沟通交流，以促进各部门、地方和相关单位统一思想、形成合力，共同促进《规划》有效落实，推进我国政务信息化建设健康发展。