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今年盐城市农村出现了“农户资金互助组织”的萌芽，为了更好地引导、规范、促进“农户资金互助组织”的发展，我们对阜宁硕集、亭湖便仓两地的有关情况进行了调查。
一、农户资金互助组织的产生背景
盐城市是农业大市，农业占比较高，农民增收的任务比较重，在推进社会主义新农村建设过程中，农民、农业、农村资金需求多，但是，金融机构的信贷资金供给不充分，部分地区“三农”资金供求矛盾大。表现为：
一是服务于“三农”、在农村地区有网点的金融机构少。目前大多数农村地区仅有农村信用社，农业银行的基层机构也越来越少，邮政储蓄体制改革正在进行中，现在是“只存不贷”，因此在农村有“腿”、服务于农民的只是农村信用社，而在面广量大的农村资金需求面前，这支“主力军”明显是“力不从心”。
二是在利率市场化改革进行中，农村信用社实行贷款基准利率加点浮动的贷款定价方法，少数农村信用社贷款利率上浮幅度较高，加之不恰当的解释宣传，一度引起农民的不满。目前阜宁农村信用联社执行的一年期贷款利率为10．71％，是人民银行同档次基准利率的2．2倍。
三是农村信用社信贷服务能力下降。去年农村信用社代办人员清理，阜宁硕集农村信用社清退了代办员10人，一方面导致存款下降，另一方面使服务能力下降。目前硕集镇总户数为1．09万户，该镇农村信用社信贷营销人员3人，向居民发放的“兴农致富卡”3100张，仍有2／3的农户家庭难以得到农村信用社的贷款服务，其资金需求主要从民间融资渠道满足。
四是民间融资比较活跃。据调查推算，盐城市民间融资总量在30亿元以上，一个典型的镇20户居民民间融资发生额就达38．3万元，户均约2万元。
二、盐城市农户资金互助组织的运作模式
(一)自发实践中诞生的阜宁县硕集富民合作社
阜宁县硕集镇居民7人自发成立了开展农户资金互助业务的硕集富民合作社(以下简称富民社)。该社于2006年3月2日被阜宁县农业产业化办公室认定、备案，2006年3月17日从工商部门领取合伙企业营业执照(但经营范围不包括资金互助)。该社内设物资服务部、资金互助部。物资服务集农业生产技术、病虫防治、农业生产资料等为一体，资金互助模式是：社区内社员自愿入股(股金50元)成为会员，会员间资金余缺通过资金互助部进行调剂，计付利息。截至2006年8月30日，该社资金互助部已在东崔、南舍、何桥、五星、张墩、双桥等6个村设立业务站点；入股股东发展到414人，股本金总额达13．15万元；累计吸收互助金共465笔，金额为206．07万元，支付互助金利息0．06万元；使用互助金162笔，金额183．55万元，在硕集镇农村信用社(以下简称信用社)存款余额达25．57万元。需要说明的是，当年这个镇的合作基金会发展较好，目前清理基本结束，未出现支付困难和大的经营风险，因此，现在的资金互助服务仍有较大的合作基金会色彩。
(二)规范引导中发展的亭湖区便仓镇合作社
亭湖区便仓镇农户资金互助合作社(以下简称便仓社)，是盐城市农办在贯彻落实中央一号文件中决定作为试点而进行实施的。经多次协商，由亭湖区政府牵头召集相关部门会办，并形成会议纪要，由民政部门办理了登记手续。今年以来，人民银行盐城市中心支行指导其建立规章制度，初步组建了比较规范的农户资金互助合作社。其试点的基本原则是帮助农户缓解生产经营过程中的融资难题，促进所在地经济的发展，有利于新农村建设，同时有效防范融资风险；明确性质是不以盈利为目的的非企业合伙制单位；目前互助基金包括发起人投入的资金、社员缴纳的互助资金，自愿加入的社员须缴纳500元以上的互助资金。因缴纳的互助资金数量差异，为平衡社员之间的利益，缴纳的资金保证不低于银行同期同档储蓄存款利率；使用互助基金的社员承担低于信用社贷款利率的使用费。坚持社区性原则，确定互助的范围，即本镇内的农户、个体工商户、专业户、经济合作组织的会员中内开展资金互助活动。为了防范风险，明确互助金使用的最高限额为5万元。目前，该社正处于试运行阶段。
三、农户资金互助组织发展的过程中应注意防止的几个问题
富民社成立以来，在为当地农民生产、生活服务方面发挥了一定的积极作用：一是在一定程度上缓解了当地农民生产、经营资金短缺的矛盾，受到许多农户的欢迎；二是一定程度上减轻了农民借款利息负担；三是有助于对民间资金进行引导和融通，使其走上前台，阳光操作。便仓社也正在发展会员过程之中，入会社员比较积极，预期将逐步成为活跃农村经济的一支重要力量。
但是，由于目前没有其他宏观政策依据及法律法规文件与1号文件相配套，致使农户资金互助无法可依，无章可循。亭湖区便仓、阜宁县硕集等两个农民合作社目前正处于刚刚兴办和发展的初始阶段，尚有不太规范的地方，如富民社资金互助业务的发展，就曾引起当地农村信用社和盐城市银监局的关注，2006年6月盐城市银监局认定富民社资金互助业务属非法金融业务，要求取缔该社资金互助业务。因此，今后对农户资金互助组织在探索实践、引导规范过程中必须防止4个方面的倾向。
(一)防止互助组织规模过度扩张
农户资金互助组织在兴办和发展的初始阶段，如果缺乏有效的引导和规范，容易出现人社条件低、社员成份杂、组织结构散、业务发展乱等现象。因此，引导农户发展资金互助组织应坚持控制规模、加强管理、防范风险的原则，要求资金互助组织的社员必须是主要从事农业生产、承认组织章程的农户，每人资格股股金不低于人民币500元；在组织内部开展资金融通活动。在现阶段，发展农户资金互助组织可采取两种模式，一是农民专业合作经济组织对组织内的农户提供融资服务；二是在一、二个行政村范围内，知根知底的农户自愿创办资金互助组织。
(二)防止资金互助蜕变为非法金融
向社会不特定对象吸收资金等非法金融业务活动，是我国法律禁止的犯罪活动，必须在农户资金互助业务和非法金融业务之间建立一道防火墙。盐城市人民银行在引导和规范便仓社时，要求便仓社按照自愿原则吸收社员的投资股，年终根据年度财务情况给予拥有投资股的社员不低于同期农村信用社存款利息的补偿；对社员放款，向社员收取不高于同期农村信用社贷款利息的服务费；年度收益在提取公积金、公益金、风险基金后，按实缴股金比例分配给社员。
(三)防止重蹈农村合作基金会覆辙
原农村合作基金会因坏账太多、风险太大，在1997年中央整顿金融秩序 时被关闭。有鉴于此，人民银行盐城市中心支行在引导和规范农户资金互助组织时，提出“坚持自主经营，加强风险管理”的要求。一是坚持自主经营。对农户资金互助组织，各级政府部门和镇、村干部要多做协调服务工作，让农民自主经营。二是加强风险管理。要实行单一制组织结构，不设立业务站点。对社员放款的收回，实行调查论证人负责制、信用担保制。三是增强自有资金实力。农户资金互助组织成立时，发起人所筹集股金不低于人民币10万元。要防止抽逃股金、虚拟参股等问题。要按放款余额提取呆账准备金和坏帐准备金，按互助金余额的一定比例留存备付金，提高抵御风险能力。四是完善业务管理。要健全内部控制制度，完善资金收付手续，规范业务操作流程，制定突发事件应急预案。要实行严格的目标管理和责任追究制，提高审慎经营水平。
(四)防止互助组织功能恶性膨胀
农户资金互助组织在兴办和发展初期，一些人误认为农户资金互助组织能够包揽农村居民的一切资金难题，导致农户资金互助组织定位不准，向到外地承包工程的包工头放款。人民银行盐城市中心支行在引导和规范农户资金互助组织时，要求农户资金互助组织利用对本地农民财产状况、信用情况等比较了解的信息优势，满足本社社员从事农业生产、服务的资金需要，既防范互助组织资金融通风险，又减少与农村金融机构的正面竞争，维护农村金融稳定。
四、引导农户资金互助组织发展的政策建议
(一)明确指导思想，把握好方向
一是在坚持家庭承包经营基础上发展农户资金互助组织，不改变社员的财产所有权，做到产权明晰。二是坚持合作制性质，明确是以农户为主体的经济性的资金互助组织，以为社员提供资金融通服务为宗旨。三是坚持资金融通封闭性，只能在组织内部开展资金融通活动。
(二)从实际出发，积极稳妥地发展
要根据当地条件和农民迫切要求，确定发展步骤，采取适当的组织模式。由于欠发达地区农户的规模普遍较小，农业附加值较低，农民的社交和管理能力普遍较弱，农村土地承包经营权、房产等不能作为贷款抵押品，没有条件组建跨乡、跨县的不受社区限制的农户资金互助组织，没有条件发展向各种职业的农村居民提供资金融通服务的农户资金互助组织。因此应把农户资金互助组织的兴起与发展看作一个循序渐进的过程，不要自上而下推动，更不能规定发展时间和数量比例。对农户资金互助组织，政府应制定规划、控制规模，限定范围，严格监管，加强引导和规范，但不宜插手组织经营和其他内部事务。
(三)坚持民主管理，建立良好运作机制
一是坚持农户自我联合。创办农户资金互助组织，应以农户为主体，自愿参加，互助合作。二是坚持民主管理。要实行民主决策、民主管理和民主监督，在内部建立健全自我管理运行机制。要优化人员素质结构，工作人员要取得相关资格证书，管理人员要达到大、中专学历水平。三是坚持农民受益。农户资金互助组织的放款只能满足本社社员从事农业生产、服务的资金需要。年度收益应归社员所有，采取兼顾当前利益和事业发展、兼顾个人利益和组织利益的方式分配。
(四)构建监管体制，切实防范风险
在地方党政领导下，成立市、县(市)两级引导农户资金互助组织发展工作领导小组(以下简称领导小组)，领导小组由分管金融工作的副市长任组长，市农工办负责人任副组长，成员由政府办、工商局、财政局、人民银行、银监局、审计局等部门的负责人组成。市政府负责制定办法，包括管理细则和监管标准，配套政策和监管措施，退出的条件、方式、程序等，各县(市)组织落实，并承担对试点单位具体管理职责，其中县农工办负责对试点单位的管理、协调，县工商局负责核发试点单位营业执照，县人民银行负责对试点单位的监测、指导，县审计局负责对试点单位的审计监督，县(市、区)农村信用联社负责对试点单位的业务辅导。
(调查组成员：薛 亮、万卫东、程茂洲、唐友伟、夏鸿宁)
(本栏目策划、编辑：范继荣)
一、农户资金互助组织的产生背景
盐城市是农业大市，农业占比较高，农民增收的任务比较重，在推进社会主义新农村建设过程中，农民、农业、农村资金需求多，但是，金融机构的信贷资金供给不充分，部分地区“三农”资金供求矛盾大。表现为：
一是服务于“三农”、在农村地区有网点的金融机构少。目前大多数农村地区仅有农村信用社，农业银行的基层机构也越来越少，邮政储蓄体制改革正在进行中，现在是“只存不贷”，因此在农村有“腿”、服务于农民的只是农村信用社，而在面广量大的农村资金需求面前，这支“主力军”明显是“力不从心”。
二是在利率市场化改革进行中，农村信用社实行贷款基准利率加点浮动的贷款定价方法，少数农村信用社贷款利率上浮幅度较高，加之不恰当的解释宣传，一度引起农民的不满。目前阜宁农村信用联社执行的一年期贷款利率为10．71％，是人民银行同档次基准利率的2．2倍。
三是农村信用社信贷服务能力下降。去年农村信用社代办人员清理，阜宁硕集农村信用社清退了代办员10人，一方面导致存款下降，另一方面使服务能力下降。目前硕集镇总户数为1．09万户，该镇农村信用社信贷营销人员3人，向居民发放的“兴农致富卡”3100张，仍有2／3的农户家庭难以得到农村信用社的贷款服务，其资金需求主要从民间融资渠道满足。
四是民间融资比较活跃。据调查推算，盐城市民间融资总量在30亿元以上，一个典型的镇20户居民民间融资发生额就达38．3万元，户均约2万元。
二、盐城市农户资金互助组织的运作模式
(一)自发实践中诞生的阜宁县硕集富民合作社
阜宁县硕集镇居民7人自发成立了开展农户资金互助业务的硕集富民合作社(以下简称富民社)。该社于2006年3月2日被阜宁县农业产业化办公室认定、备案，2006年3月17日从工商部门领取合伙企业营业执照(但经营范围不包括资金互助)。该社内设物资服务部、资金互助部。物资服务集农业生产技术、病虫防治、农业生产资料等为一体，资金互助模式是：社区内社员自愿入股(股金50元)成为会员，会员间资金余缺通过资金互助部进行调剂，计付利息。截至2006年8月30日，该社资金互助部已在东崔、南舍、何桥、五星、张墩、双桥等6个村设立业务站点；入股股东发展到414人，股本金总额达13．15万元；累计吸收互助金共465笔，金额为206．07万元，支付互助金利息0．06万元；使用互助金162笔，金额183．55万元，在硕集镇农村信用社(以下简称信用社)存款余额达25．57万元。需要说明的是，当年这个镇的合作基金会发展较好，目前清理基本结束，未出现支付困难和大的经营风险，因此，现在的资金互助服务仍有较大的合作基金会色彩。
(二)规范引导中发展的亭湖区便仓镇合作社
亭湖区便仓镇农户资金互助合作社(以下简称便仓社)，是盐城市农办在贯彻落实中央一号文件中决定作为试点而进行实施的。经多次协商，由亭湖区政府牵头召集相关部门会办，并形成会议纪要，由民政部门办理了登记手续。今年以来，人民银行盐城市中心支行指导其建立规章制度，初步组建了比较规范的农户资金互助合作社。其试点的基本原则是帮助农户缓解生产经营过程中的融资难题，促进所在地经济的发展，有利于新农村建设，同时有效防范融资风险；明确性质是不以盈利为目的的非企业合伙制单位；目前互助基金包括发起人投入的资金、社员缴纳的互助资金，自愿加入的社员须缴纳500元以上的互助资金。因缴纳的互助资金数量差异，为平衡社员之间的利益，缴纳的资金保证不低于银行同期同档储蓄存款利率；使用互助基金的社员承担低于信用社贷款利率的使用费。坚持社区性原则，确定互助的范围，即本镇内的农户、个体工商户、专业户、经济合作组织的会员中内开展资金互助活动。为了防范风险，明确互助金使用的最高限额为5万元。目前，该社正处于试运行阶段。
三、农户资金互助组织发展的过程中应注意防止的几个问题
富民社成立以来，在为当地农民生产、生活服务方面发挥了一定的积极作用：一是在一定程度上缓解了当地农民生产、经营资金短缺的矛盾，受到许多农户的欢迎；二是一定程度上减轻了农民借款利息负担；三是有助于对民间资金进行引导和融通，使其走上前台，阳光操作。便仓社也正在发展会员过程之中，入会社员比较积极，预期将逐步成为活跃农村经济的一支重要力量。
但是，由于目前没有其他宏观政策依据及法律法规文件与1号文件相配套，致使农户资金互助无法可依，无章可循。亭湖区便仓、阜宁县硕集等两个农民合作社目前正处于刚刚兴办和发展的初始阶段，尚有不太规范的地方，如富民社资金互助业务的发展，就曾引起当地农村信用社和盐城市银监局的关注，2006年6月盐城市银监局认定富民社资金互助业务属非法金融业务，要求取缔该社资金互助业务。因此，今后对农户资金互助组织在探索实践、引导规范过程中必须防止4个方面的倾向。
(一)防止互助组织规模过度扩张
农户资金互助组织在兴办和发展的初始阶段，如果缺乏有效的引导和规范，容易出现人社条件低、社员成份杂、组织结构散、业务发展乱等现象。因此，引导农户发展资金互助组织应坚持控制规模、加强管理、防范风险的原则，要求资金互助组织的社员必须是主要从事农业生产、承认组织章程的农户，每人资格股股金不低于人民币500元；在组织内部开展资金融通活动。在现阶段，发展农户资金互助组织可采取两种模式，一是农民专业合作经济组织对组织内的农户提供融资服务；二是在一、二个行政村范围内，知根知底的农户自愿创办资金互助组织。
(二)防止资金互助蜕变为非法金融
向社会不特定对象吸收资金等非法金融业务活动，是我国法律禁止的犯罪活动，必须在农户资金互助业务和非法金融业务之间建立一道防火墙。盐城市人民银行在引导和规范便仓社时，要求便仓社按照自愿原则吸收社员的投资股，年终根据年度财务情况给予拥有投资股的社员不低于同期农村信用社存款利息的补偿；对社员放款，向社员收取不高于同期农村信用社贷款利息的服务费；年度收益在提取公积金、公益金、风险基金后，按实缴股金比例分配给社员。
(三)防止重蹈农村合作基金会覆辙
原农村合作基金会因坏账太多、风险太大，在1997年中央整顿金融秩序 时被关闭。有鉴于此，人民银行盐城市中心支行在引导和规范农户资金互助组织时，提出“坚持自主经营，加强风险管理”的要求。一是坚持自主经营。对农户资金互助组织，各级政府部门和镇、村干部要多做协调服务工作，让农民自主经营。二是加强风险管理。要实行单一制组织结构，不设立业务站点。对社员放款的收回，实行调查论证人负责制、信用担保制。三是增强自有资金实力。农户资金互助组织成立时，发起人所筹集股金不低于人民币10万元。要防止抽逃股金、虚拟参股等问题。要按放款余额提取呆账准备金和坏帐准备金，按互助金余额的一定比例留存备付金，提高抵御风险能力。四是完善业务管理。要健全内部控制制度，完善资金收付手续，规范业务操作流程，制定突发事件应急预案。要实行严格的目标管理和责任追究制，提高审慎经营水平。
(四)防止互助组织功能恶性膨胀
农户资金互助组织在兴办和发展初期，一些人误认为农户资金互助组织能够包揽农村居民的一切资金难题，导致农户资金互助组织定位不准，向到外地承包工程的包工头放款。人民银行盐城市中心支行在引导和规范农户资金互助组织时，要求农户资金互助组织利用对本地农民财产状况、信用情况等比较了解的信息优势，满足本社社员从事农业生产、服务的资金需要，既防范互助组织资金融通风险，又减少与农村金融机构的正面竞争，维护农村金融稳定。
四、引导农户资金互助组织发展的政策建议
(一)明确指导思想，把握好方向
一是在坚持家庭承包经营基础上发展农户资金互助组织，不改变社员的财产所有权，做到产权明晰。二是坚持合作制性质，明确是以农户为主体的经济性的资金互助组织，以为社员提供资金融通服务为宗旨。三是坚持资金融通封闭性，只能在组织内部开展资金融通活动。
(二)从实际出发，积极稳妥地发展
要根据当地条件和农民迫切要求，确定发展步骤，采取适当的组织模式。由于欠发达地区农户的规模普遍较小，农业附加值较低，农民的社交和管理能力普遍较弱，农村土地承包经营权、房产等不能作为贷款抵押品，没有条件组建跨乡、跨县的不受社区限制的农户资金互助组织，没有条件发展向各种职业的农村居民提供资金融通服务的农户资金互助组织。因此应把农户资金互助组织的兴起与发展看作一个循序渐进的过程，不要自上而下推动，更不能规定发展时间和数量比例。对农户资金互助组织，政府应制定规划、控制规模，限定范围，严格监管，加强引导和规范，但不宜插手组织经营和其他内部事务。
(三)坚持民主管理，建立良好运作机制
一是坚持农户自我联合。创办农户资金互助组织，应以农户为主体，自愿参加，互助合作。二是坚持民主管理。要实行民主决策、民主管理和民主监督，在内部建立健全自我管理运行机制。要优化人员素质结构，工作人员要取得相关资格证书，管理人员要达到大、中专学历水平。三是坚持农民受益。农户资金互助组织的放款只能满足本社社员从事农业生产、服务的资金需要。年度收益应归社员所有，采取兼顾当前利益和事业发展、兼顾个人利益和组织利益的方式分配。
(四)构建监管体制，切实防范风险
在地方党政领导下，成立市、县(市)两级引导农户资金互助组织发展工作领导小组(以下简称领导小组)，领导小组由分管金融工作的副市长任组长，市农工办负责人任副组长，成员由政府办、工商局、财政局、人民银行、银监局、审计局等部门的负责人组成。市政府负责制定办法，包括管理细则和监管标准，配套政策和监管措施，退出的条件、方式、程序等，各县(市)组织落实，并承担对试点单位具体管理职责，其中县农工办负责对试点单位的管理、协调，县工商局负责核发试点单位营业执照，县人民银行负责对试点单位的监测、指导，县审计局负责对试点单位的审计监督，县(市、区)农村信用联社负责对试点单位的业务辅导。
(调查组成员：薛 亮、万卫东、程茂洲、唐友伟、夏鸿宁)
(本栏目策划、编辑：范继荣)