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摘 要：我国的基础教育目前出现了发展不均衡的状况，其主要原因是财政性经费投入不足、投入三级结构失衡、投入中心过低、财政转移制度不完善等。为了解决这种问题，推进我国基础教育的全面均衡发展，必须加大对基础教育的财政性投入，完善相关投入体制制度，提高经费投入重心，优化教育财政支出结构。
关键字：财政均衡；基础教育；教育经费；财政投入
教育是培养人的基本手段，也是促进经济持续发展和社会进步的不竭动力，对实现社会公平，促进社会结构优化有着重要而深远的意义。目前我国的基础教育的不均衡现象越发突出，所以政府如何在国家教育目标下实施有效的教育财政政策，提高教育资源配置效率有着重要而现实的意义。
一、基础教育发展失衡的原因分析
基础教育发展的不均衡性并不是其发展的内在属性，导致这种不均衡状况的原因是多方面的，既有历史的原因也有制度性的原因，从教育财政投入的视角分析，主要由以下几个方面。
1．教育财政投入总量不足
教育的发展，能培养大量各级各类专业人才，极大的提高社会生产力，促进国家经济文化政治的繁荣昌盛，提升国家综合国力，使国家在国家竞争中处于优势地位，同时在实现社会公平，维护社会稳定方面也起着不可替代的作用，所以从这些方面来说，国家是教育的最大受益者，理应承担起教育经费主要投资者的义务。［1］一般而言，三级教育经费投入在国家财政支出中所占的比例，可以比较准确的衡量出本国教育的发展程度和对教育发展的“努力程度”，也可以较准确的反映出教育在国家发展中的战略地位。我国的公共教育经费支出始终处在一个比较低的水平，不仅比许多发达国家的低，甚至也比许多发展中国家的低。多年来我国教育财政投入总量占国民生产总值的比例一直徘徊在2%—3%之间，一直未能达到2004年教育部制定的《2003-2007年教育振兴行动计划》和《国家西部地区“两基”攻坚计划》提出的4%的目标。就世界范围而言，公共教育经费支出占国民生产总值的比例，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，发展中国家为4.1%，我国既没有达到世界平均水平，也没有达到发展中国家的平均水平，这对于我国在21世纪民族伟大复兴理想的实现，“科教兴国”政策的落实，无疑形成了极大的阻碍。［2］由于我国近年来大力发展高等教育事业的现实状况，有限的教育财政拨款被更多的拨向高等教育，使得基础教育的财政经费更加捉襟见肘，进一步阻碍了基础教育，特别是经济欠发达地区基础教育的发展，加剧了基础教育不均衡状况。此外，我国财政性教育经费占教育经费总额的比例也出现了逐年下降的趋势。从1989年的87.15%下降到1995年的75.16%，进一步下降到2000年的66.58%，即使在进入新世纪第8个年头的1998年也只有72%。［3］财政性教育经费的不足和三级教育结构的失调，使得基础教育的发展更加举步维艰，也凸显出我国各级政府在落实教育法规、政策等有关教育投资目标和要求上，还有许多工作要做。
2.财政教育经费投入结构失衡
我国是一个人口大国，庞大的人口和相对较弱的财政能力决定了提高教育财政经费的艰巨性，但另一个不容忽视的问题是有限教育经费在投入结构上的不均衡。首先表现在义务教育和非义务教育之间的不均衡。目前由于政府对高等教育过分关注，导致基础教育地位的相对弱化，经费需求和供给之间的矛盾愈来愈突出。我国自1994年税费制度改革以来，地方政府就更多的承担起发展当地基础教育的责任，但相对薄弱的财政能力和相对较大的教育责任无疑给地方政府发展基础教育形成很大的阻碍。在基础教育经费总量中，只有30%左右由国家及省政府拨给，其余一部分由县级政府拨款，一部分只能通过募捐、集资、摊派、教育经费附加及基金等由企业、农民、和受教育者承担。相对而言，各级政府却承担了70%以上的高等教育经费，我国大学生人均国家拨款经费接近9000元，比小学生的530元，高出了近17倍。［4］其次是区域之间的不均衡。根据国家统计局2007年公布的数据，当年的国家教育投入总量比2006年提高了30.43%，但从区域的角度看，国家对东部省份的投入几乎是对中西部省份的2倍。如2007年广东省占国家教育投入的比重为8.3%，几乎是陕西省（2.2%）的4倍。［5］第三是区域内部，主要表现为城乡之间的财政投入的不均衡。地方政府在制定当地基础教育发展战略规划时，往往存在着“重城市轻农村”的现象，尤其在制定教育财政预算时表现的尤为突出。根据教育部公布的资料，2006年我国农村中小学教育经费占国家总预算投入的比例分别为12.00%和22.13%。也就是说占总人口70%的农村人口却仅占预算内教育经费总量的34.12%。［6］这直接导致我国农村人口接受基础教育质量的严重不足，城乡之间的教育差距进一步拉大，不利于经济社会的发展。
3．基础教育经费支付主体重心过低
目前我国的基础教育实行“以县为主”的教育管理体制，县级政府对当地的基础教育负最主要的责任，这的确能在最大程度上保证县域内教育投入的公平性，但是由于我国县级财政的资金窘境，要保证充足的教育资金仍然面临着很大的困难。原因在于：（1）我国大部分县级政府都拥有广大的农村，这些农村地区经济比较落后，但教育适龄儿童基数却很大，为了保证大量适龄儿童都能接受教育，导致政府要投入极大的教育财政资金，甚至成为县财政的巨大负担。有些地方政府的教育事业费支出已经超过行政管理费用，成为财政支出中的大头。例如2003年江西省婺源县基础教育经费投入占其财政支出总额的38.41%，大大超过了同期行政管理费用所占比例的23.86%。（2）由于我国东西部地区经济发展水平悬殊的现实状况，各个县级财政的财政能力也有着极大的差别。同时又由于我国财政转移支付制度尚不完善，在调节各地财政投入的力度尚小，无法从根本上解决县财政之间巨大的差距的困境，所以很难保证县域内基础教育的均衡发展。（3）由于县级政府还要承当发展当地经济的重任，各项建设项目都要资金投入，无法全力发展教育，所以不可避免发生教育负债的情况，有些县这种状况甚至已经相当严重。上世纪90年代中期以来，我国县财政赤字一度高达40%，越是经济水平较落后的地区，赤字水平越高。单纯强调“以县为主”是无法满足基础教育均衡发展需要的。
二、促进基础教育均衡发展的财政策略
1．继续加大对基础教育财政扶持力度
加大教育经费投入总量，尤其是加大对经济落后地区教育财政扶持力度，形成长期稳定的教育经费来源渠道，是提高全国基础教育财政均衡的重要手段，对经济水平较落后的地区的基础教育发展有着深远的意义。“十五”期间，为了缓解贫困地区的教育经费紧张问题，中央财政不断加大对贫困地区教育资金转移支付的规模的程度，力争减小不同区域间基础教育财政的不均衡程度。这在一定程度上起到了积极的作用。但由于中央财政转移支付的总体规模较小，且经费受体较多，单个地区接受的资金总额相当有限，加之原有的利益格局并没有打破，所以财政转移支付的实际效果并不明显。所以有必要继续完善财政转移支付体系，使教育资源在全国范围内实现真正的均衡，达到“帕累托最优”。首先国家以财政立法的形式，使贫困地区的教育经费来源有法律作保障。其次继续加大财政转移的规模和水平，使财政转移支付资金成为贫困地区教育发展的稳定来源。第三，合理确定基础教育在国民教育投资中的比例，把基础教育放在一个更为凸显的位置。
2．合理划分各级政府对基础教育经费的负担比例
我国幅员辽阔，各地经济发展水平差异很大，县级政府在当地基础教育财政中承担何种比例需要因地制宜，应根据当地经济发展水平程度，制定合理的负担比例。首先确定县域内教育资金需求总额，制定出生均最低经费标准，然后根据县财政的负担能力，确定县财政的负担总额，剩余部分要有省财政和中央财政采用款项直拨或支付转移的方式补缺。这样各级政府在发展基础教育中各自的职责更加明确，基础教育的经费来源也比较稳定，同时也避免了贫困地区因经济落后即使财政负担比例很高仍无法满足基础教育发展的窘境，有利于减轻县财政的教育负担，提高县政府举办教育的积极性，从而有利于实现基础教育全国范围内的均衡发展。
3．拓宽贫困地区教育经费筹资渠道
要加快贫困地区教育的发展，就必须突破贫困地区财政困难的“瓶颈”，拓宽贫困地区教育经费的筹资渠道，实现投入主体的多元化。［7］这就要必要打破基础教育由政府包办的旧体制，建立由政府和社会力量广泛参与的办学新体制。一方面政府由于经费有限，无法为基础教育提供充足的资金，另一方面，社会上有许多闲置资金没有很好得以利用，吸引着部分资金加入到基础教育事业中来，既满足了基础教育的经费需求，同时也使得闲置资金得以流动实现自身价值，达到了“双赢”的效果。在这种新体制中，政府仍承担着贫困地区投入的主要职责，仍需建立政府投入的稳定增长机制，保证教育经费投入“三个增长”的实现。同时政府要通过法律、法规以及优惠政策等各种途径，吸引社会力量捐资助学，鼓励社会力量多种形式参与办学，努力拓展教育资金筹集渠道，形成社会和政府共同发展教育事业的新局面。
解决目前基础教育财政不均衡现状，需要从多个方面共同努力，多管齐下，不仅需要中央政府加大对基础教育资金投入总量，也需要完善相关法律法规和财政转移支付制度，同时也需要各地区拓宽经费筹集渠道。总之，必须要以全局和长远的战略眼光，把基础教育作为国家战略事业进行建设，以改革创新的思路，优化财政支出结构，才能实现基础教育财政的相对均衡。
［参考文献］
［1］靳希斌．教育经济学［M］．北京：人民教育出版社，2001，175
［2］高如峰 义务教育投资国际比较．北京：人民教育出版社，2003，7
［3］［5］ 国家统计局．中国国家统计年鉴［M］．北京：人民出版社，2008
［4］张胜军，陈键祥．论基础教育的均衡发展与政府责任［J］ ．盐城工学院报（社会科学版），2003,2
［6］刘登楼．论基础教育的均衡发展，现代中国小学教育［J］ ．2003，5
［7］郭丹丹．基础教育均衡发展的策略思考，教育发展研究［J］ ．2003，4
关键字：财政均衡；基础教育；教育经费；财政投入
教育是培养人的基本手段，也是促进经济持续发展和社会进步的不竭动力，对实现社会公平，促进社会结构优化有着重要而深远的意义。目前我国的基础教育的不均衡现象越发突出，所以政府如何在国家教育目标下实施有效的教育财政政策，提高教育资源配置效率有着重要而现实的意义。
一、基础教育发展失衡的原因分析
基础教育发展的不均衡性并不是其发展的内在属性，导致这种不均衡状况的原因是多方面的，既有历史的原因也有制度性的原因，从教育财政投入的视角分析，主要由以下几个方面。
1．教育财政投入总量不足
教育的发展，能培养大量各级各类专业人才，极大的提高社会生产力，促进国家经济文化政治的繁荣昌盛，提升国家综合国力，使国家在国家竞争中处于优势地位，同时在实现社会公平，维护社会稳定方面也起着不可替代的作用，所以从这些方面来说，国家是教育的最大受益者，理应承担起教育经费主要投资者的义务。［1］一般而言，三级教育经费投入在国家财政支出中所占的比例，可以比较准确的衡量出本国教育的发展程度和对教育发展的“努力程度”，也可以较准确的反映出教育在国家发展中的战略地位。我国的公共教育经费支出始终处在一个比较低的水平，不仅比许多发达国家的低，甚至也比许多发展中国家的低。多年来我国教育财政投入总量占国民生产总值的比例一直徘徊在2%—3%之间，一直未能达到2004年教育部制定的《2003-2007年教育振兴行动计划》和《国家西部地区“两基”攻坚计划》提出的4%的目标。就世界范围而言，公共教育经费支出占国民生产总值的比例，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，发展中国家为4.1%，我国既没有达到世界平均水平，也没有达到发展中国家的平均水平，这对于我国在21世纪民族伟大复兴理想的实现，“科教兴国”政策的落实，无疑形成了极大的阻碍。［2］由于我国近年来大力发展高等教育事业的现实状况，有限的教育财政拨款被更多的拨向高等教育，使得基础教育的财政经费更加捉襟见肘，进一步阻碍了基础教育，特别是经济欠发达地区基础教育的发展，加剧了基础教育不均衡状况。此外，我国财政性教育经费占教育经费总额的比例也出现了逐年下降的趋势。从1989年的87.15%下降到1995年的75.16%，进一步下降到2000年的66.58%，即使在进入新世纪第8个年头的1998年也只有72%。［3］财政性教育经费的不足和三级教育结构的失调，使得基础教育的发展更加举步维艰，也凸显出我国各级政府在落实教育法规、政策等有关教育投资目标和要求上，还有许多工作要做。
2.财政教育经费投入结构失衡
我国是一个人口大国，庞大的人口和相对较弱的财政能力决定了提高教育财政经费的艰巨性，但另一个不容忽视的问题是有限教育经费在投入结构上的不均衡。首先表现在义务教育和非义务教育之间的不均衡。目前由于政府对高等教育过分关注，导致基础教育地位的相对弱化，经费需求和供给之间的矛盾愈来愈突出。我国自1994年税费制度改革以来，地方政府就更多的承担起发展当地基础教育的责任，但相对薄弱的财政能力和相对较大的教育责任无疑给地方政府发展基础教育形成很大的阻碍。在基础教育经费总量中，只有30%左右由国家及省政府拨给，其余一部分由县级政府拨款，一部分只能通过募捐、集资、摊派、教育经费附加及基金等由企业、农民、和受教育者承担。相对而言，各级政府却承担了70%以上的高等教育经费，我国大学生人均国家拨款经费接近9000元，比小学生的530元，高出了近17倍。［4］其次是区域之间的不均衡。根据国家统计局2007年公布的数据，当年的国家教育投入总量比2006年提高了30.43%，但从区域的角度看，国家对东部省份的投入几乎是对中西部省份的2倍。如2007年广东省占国家教育投入的比重为8.3%，几乎是陕西省（2.2%）的4倍。［5］第三是区域内部，主要表现为城乡之间的财政投入的不均衡。地方政府在制定当地基础教育发展战略规划时，往往存在着“重城市轻农村”的现象，尤其在制定教育财政预算时表现的尤为突出。根据教育部公布的资料，2006年我国农村中小学教育经费占国家总预算投入的比例分别为12.00%和22.13%。也就是说占总人口70%的农村人口却仅占预算内教育经费总量的34.12%。［6］这直接导致我国农村人口接受基础教育质量的严重不足，城乡之间的教育差距进一步拉大，不利于经济社会的发展。
3．基础教育经费支付主体重心过低
目前我国的基础教育实行“以县为主”的教育管理体制，县级政府对当地的基础教育负最主要的责任，这的确能在最大程度上保证县域内教育投入的公平性，但是由于我国县级财政的资金窘境，要保证充足的教育资金仍然面临着很大的困难。原因在于：（1）我国大部分县级政府都拥有广大的农村，这些农村地区经济比较落后，但教育适龄儿童基数却很大，为了保证大量适龄儿童都能接受教育，导致政府要投入极大的教育财政资金，甚至成为县财政的巨大负担。有些地方政府的教育事业费支出已经超过行政管理费用，成为财政支出中的大头。例如2003年江西省婺源县基础教育经费投入占其财政支出总额的38.41%，大大超过了同期行政管理费用所占比例的23.86%。（2）由于我国东西部地区经济发展水平悬殊的现实状况，各个县级财政的财政能力也有着极大的差别。同时又由于我国财政转移支付制度尚不完善，在调节各地财政投入的力度尚小，无法从根本上解决县财政之间巨大的差距的困境，所以很难保证县域内基础教育的均衡发展。（3）由于县级政府还要承当发展当地经济的重任，各项建设项目都要资金投入，无法全力发展教育，所以不可避免发生教育负债的情况，有些县这种状况甚至已经相当严重。上世纪90年代中期以来，我国县财政赤字一度高达40%，越是经济水平较落后的地区，赤字水平越高。单纯强调“以县为主”是无法满足基础教育均衡发展需要的。
二、促进基础教育均衡发展的财政策略
1．继续加大对基础教育财政扶持力度
加大教育经费投入总量，尤其是加大对经济落后地区教育财政扶持力度，形成长期稳定的教育经费来源渠道，是提高全国基础教育财政均衡的重要手段，对经济水平较落后的地区的基础教育发展有着深远的意义。“十五”期间，为了缓解贫困地区的教育经费紧张问题，中央财政不断加大对贫困地区教育资金转移支付的规模的程度，力争减小不同区域间基础教育财政的不均衡程度。这在一定程度上起到了积极的作用。但由于中央财政转移支付的总体规模较小，且经费受体较多，单个地区接受的资金总额相当有限，加之原有的利益格局并没有打破，所以财政转移支付的实际效果并不明显。所以有必要继续完善财政转移支付体系，使教育资源在全国范围内实现真正的均衡，达到“帕累托最优”。首先国家以财政立法的形式，使贫困地区的教育经费来源有法律作保障。其次继续加大财政转移的规模和水平，使财政转移支付资金成为贫困地区教育发展的稳定来源。第三，合理确定基础教育在国民教育投资中的比例，把基础教育放在一个更为凸显的位置。
2．合理划分各级政府对基础教育经费的负担比例
我国幅员辽阔，各地经济发展水平差异很大，县级政府在当地基础教育财政中承担何种比例需要因地制宜，应根据当地经济发展水平程度，制定合理的负担比例。首先确定县域内教育资金需求总额，制定出生均最低经费标准，然后根据县财政的负担能力，确定县财政的负担总额，剩余部分要有省财政和中央财政采用款项直拨或支付转移的方式补缺。这样各级政府在发展基础教育中各自的职责更加明确，基础教育的经费来源也比较稳定，同时也避免了贫困地区因经济落后即使财政负担比例很高仍无法满足基础教育发展的窘境，有利于减轻县财政的教育负担，提高县政府举办教育的积极性，从而有利于实现基础教育全国范围内的均衡发展。
3．拓宽贫困地区教育经费筹资渠道
要加快贫困地区教育的发展，就必须突破贫困地区财政困难的“瓶颈”，拓宽贫困地区教育经费的筹资渠道，实现投入主体的多元化。［7］这就要必要打破基础教育由政府包办的旧体制，建立由政府和社会力量广泛参与的办学新体制。一方面政府由于经费有限，无法为基础教育提供充足的资金，另一方面，社会上有许多闲置资金没有很好得以利用，吸引着部分资金加入到基础教育事业中来，既满足了基础教育的经费需求，同时也使得闲置资金得以流动实现自身价值，达到了“双赢”的效果。在这种新体制中，政府仍承担着贫困地区投入的主要职责，仍需建立政府投入的稳定增长机制，保证教育经费投入“三个增长”的实现。同时政府要通过法律、法规以及优惠政策等各种途径，吸引社会力量捐资助学，鼓励社会力量多种形式参与办学，努力拓展教育资金筹集渠道，形成社会和政府共同发展教育事业的新局面。
解决目前基础教育财政不均衡现状，需要从多个方面共同努力，多管齐下，不仅需要中央政府加大对基础教育资金投入总量，也需要完善相关法律法规和财政转移支付制度，同时也需要各地区拓宽经费筹集渠道。总之，必须要以全局和长远的战略眼光，把基础教育作为国家战略事业进行建设，以改革创新的思路，优化财政支出结构，才能实现基础教育财政的相对均衡。
［参考文献］
［1］靳希斌．教育经济学［M］．北京：人民教育出版社，2001，175
［2］高如峰 义务教育投资国际比较．北京：人民教育出版社，2003，7
［3］［5］ 国家统计局．中国国家统计年鉴［M］．北京：人民出版社，2008
［4］张胜军，陈键祥．论基础教育的均衡发展与政府责任［J］ ．盐城工学院报（社会科学版），2003,2
［6］刘登楼．论基础教育的均衡发展，现代中国小学教育［J］ ．2003，5
［7］郭丹丹．基础教育均衡发展的策略思考，教育发展研究［J］ ．2003，4