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摘 要 “效率优先”的立法进路在改革开放后发挥了特定的历史功用，同时也留下了一些弊端。本文从法治缺失的教训、变法模式的需求、立法的紧迫需求、立法资源的短缺的角度探讨这一立法进路的形成原因，并考察其在立法实践中的具体表现，同时给予其简要评述。
关键词 效率优先 立法进路 立法规划
作者简介：梁存宁，华东政法大学2010级宪法学行政法学博士研究生，上海对外贸易学院讲师。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）02-236-02
改革开放后，基于历史的经验教训及推进现代化进程的迫切需要，大规模体系化立法提上日程。在立法资源不足立法需求旺盛的现实矛盾下，通过配置有限的立法资源，实施“效率优先”的立法模式，快速摆脱了“无法可依”的困窘局面，完成了社会主义法律体系的初步建立。笔者关注了三十多年的立法实践中，并着重考察了“效率优先”这一立法进路。简言之，效率优先立法进路，是指特定的历史语境中的立法者面对具体立法实践中存在的效率和民主价值的冲突，做出立法“效率优先”的考量的立法思路选择。“效率优先”立法进路的总体特征表现为：（1）“三好”的立法认知，即法律有比没有好、快比慢好、多比少好。由于这一认知导致立法过程粗糙，立法质量过低。（2）高效率的立法以相对牺牲立法的民主价值为代价。（3）立法工作表现为有立法规划保障的强计划性，刚性有余而柔性不足，立法的客观规律没有得到充分重视。（4）立法工作中为求高效避开矛盾焦点，“知难而退”，留下立法缺憾。下文将着重探讨“效率优先”立法进路形成的原因及其实施。
一、效率优先立法进路的形成
（一）法治缺失的教训
1978年底召开的中国共产党十一届三中全会，深刻总结了历史教训。把发扬社会主义民主，加强社会主义法制建设提上了日程。“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来……”在对法治缺失造成社会动荡后果的历史教训进行深刻的反思后，立法工作的重要性得到了空前的重视。为迅速摆脱无法可依又亟需法律规范社会秩序的局面下，高效率的立法成为了必然的选择。
（二）立法的紧迫需求
改革开放初期的立法工作几乎是从零开始的，对立法工作紧迫性的重视在党和国家领导人当时的观念中得到充分反映。邓小平在1978年12月13日党的中央工作会议闭幕会上的讲话中强调“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来”。执政党对于亟需“有法可依”的认识在立法机关中也得到了迅速的贯彻。围绕着经济调整和体制改革的经济立法是当时国家立法工作当中非常重要且迫切需要完成的任务。早在1982年，全国人大常委会的工作报告中就指出“当前的立法任务、特别是经济立法的任务繁重，我们只能分别轻重缓急，集中力量，有计划、有步骤地首先制定那些当前急需的法规。”
（三）立法资源的短缺
与紧迫的立法需求相比，立法资源的紧张也使得立法工作不得不选择一种所谓的“捷径”。在立法民主与立法效率的价值选择面前，相对更多的考虑立法的效率就成为了不得不依循的立法思路，这也反映在国家领导人关于立法工作的思路上，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。……总之，有比没有好，快搞比慢搞好”。加上后人总结的“多比少好”，就构成了“三好立法方针”。
（四）变法模式的需求
现代化理论及实践表明，发展中国家要实现现代化，需要比早发达国家有更大程度的政府干预和控制。通过立法规划实施的强计划性立法，高效率的“变法模式”以强制性制度变迁的形式引导了社会变革，促进了中国的现代化进程。立法作为变法模式的基本表现形式与变法具有不可分割的联系。可以看出效率优先立法进路的形成某种程度上发端于对于立法这一变法模式的工具性价值的期待。改革开放后的立法实践也充分证明了，遵循此思路进行的立法工作使我国迅速摆脱无法可依的局面，国家立法资源得到“指令性”的统一调配，立法的步伐和速度不断加快，在较短时间内生产出了数量可观的法律，初步构建了一个较为齐整的制定法体系。
二、效率优先立法进路的表现
（一）应急性的快速立法
为解燃眉之急，国家紧急制定新的法律。1979年2月，全国人大常委会成立法制委员会，由彭真同志任主任，主持立法工作。三个月内，全国人民代表大会第二次会议审议通过了《刑法》、《刑事诉讼法》等七部法律，堪称世界立法史上的奇迹。这七部法律的制定，标志着新时期的人大立法工作打开了新的局面。此后，中国逐步进入了立法快车道。除此之外，国家还重新确认了建国后制定的部分法律的效力。1979年11月全国人民代表大会常务委员会通过决议重申了中华人民共和国成立以后的17年间制定的部分法律、法令和行政法规的效力。这“使我们在立法任务十分繁重、力量不足的情况下，可以集中力量去制定那些当前最急需、而过去又没有的法规，特别是经济方面的法规。这是健全社会主义法制的一项重要措施。”
（二）重新配置国家立法权
为了拓展立法资源应对新时期国家立法的迫切需要，在国家立法权的行使机关上也做了重要的调整。我国1954年宪法规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。1955年全国人民代表大会授权全国人大常委会制定单行法规的决定，这种做法一直延续到1982年修改宪法时。鉴于仅仅由全国人民代表大会行使国家立法权，远远满足不了新时期社会主义法制建设的需要，1982年修改宪法改由全国人民代表大会和全国人大常委会共同行使国家立法权。彭真在修改草案的报告中说：“全国人大常委会人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。”立法法頒布后，该法对国家立法权的配置又进一步强化了82宪法为解决立法民主与立法效率矛盾问题而赋予全国人大常委会行使国家立法权的规定。从改革开放后的立法实践来看，全国人大常委会的立法事实上也占据了立法的绝对数量。鉴于此，全国人大立法权力颇有旁落境遇，具有广泛民主代表性的全国人大似乎在立法上让位于讲求效率的全国人大常委会。考虑到变法模式下的中国对立法的迫切需求，效率优先的全国人大常委会立法的确更贴合现实需求，这是变法模式下无奈而又必然的选择。 （三）立法规划的计划性保障
为节约立法资源，进行高效率的立法工作。立法规划发挥了重要作用，立法规划是为保障立法活动的有序有效进行所做的措施、步骤、安排。在加快经济立法的初期，全国人大常委会并不负责立法规划的编制。事实上是由国务院在负责这一工作，1981年，国务院批准了1982-1986立法规划，1986年国务院批准了“七五”期间的立法规划。随着改革深入，立法工作专业化程度提高，立法规划编制转由全国人大常委会负责。到了1988年7月1日，七届全国人大常委会第二次会议通过的工作要点明确提出，“对今后五年的立法、监督等方面的工作作了规划，提高了常委会工作的计划性，有利于常委会工作的制度化，也便于全国人大代表和全国人民对常委会工作的了解和监督。”这里指的是全国人大法律委员会提出的《关于五年立法规划的初步设想》。至此，立法工作已经凸显出了其较强计划性的特点。七届全国人大二次会议之后，全国人大常委會秘书处作出了《关于七届全国人大立法工作的安排意见》，明确了列入安排意见的法律草案的起草单位和提请审议的时间。1991年，《全国人大常委会立法规划（1991.10-1993.3）》出台，这是我国第一个正式的立法规划。九届全国人大在此基础上，提出立法工作要做到“年度有计划、五年有规划、长远有纲要”。这等于为今后宏观的立法工作确立了指导性的原则，此后的历届全国人大常委会都按惯例出台五年立法规划，指导本届常委会的立法工作。
三、效率优先立法进路简评
实现高效率优先立法及立法资源配置的重要手段就是制定立法规划，立法规划又决定了立法议程的安排具有强烈的计划色彩。“数量型立法”、“宜粗不宜细”、立法项目选择上的“避重就轻”、“避难就易”也就成了近乎必然的选择。对效率及数量的强调势必会以立法的民主价值减损为代价，当然也导致了诸多不“完美”立法的出现。据统计改革开放以来，全国人大及其常委会的立法数量是改革开放前的6倍，但是由于过于注重效率和数量，立法的科学化和民主化程度不高，1949年至2008年十届人大届满全国人大及其常委会共制定法律491件，现行有效的法律236件，废止率达51.93%，1979年以前制定的法律废止率达97%，1979年之后制定的法律废止率达34.28%，立法质量和科学化水平着实令人忧虑。
在变法模式下，市场及秩序是在国家法律的推动下形成的，法律因而是外加于市场与社会的。因此，变法模式下的立法活动存在着不能契合市场本身要求或者超前、滞后于社会生活发展程度的风险。在中国特色社会主义法律体系业已形成的今天，立法迈向“修法”时代，大规模批量立法活动有充分的理由“慢”下来，高质量今后应成为立法活动的关键词。实现这一目标的不二法门应是将立法的思路从效率优先的思路上转向，拓展立法的科学化和民主化程度。舍此，欲速则不达。
参考文献：
[1]周汉华.变法模式与中国《立法法》.中国社会科学.2000（1）.
[2]周旺生.中国立法五十年——1949-1999中国立法检视.立法研究第1卷.法律出版社.2000.
[3]全国人大法工委立法规划室.中华人民共和国立法统计.中国民主法制出版社.2008.
[4]刘政.人民代表大会工作全书.中国法制出版社.1999.
[5]朱景文.中国法律发展报告——数据库和指标体系.中国人民大学出版社.2007.
关键词 效率优先 立法进路 立法规划
作者简介：梁存宁，华东政法大学2010级宪法学行政法学博士研究生，上海对外贸易学院讲师。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）02-236-02
改革开放后，基于历史的经验教训及推进现代化进程的迫切需要，大规模体系化立法提上日程。在立法资源不足立法需求旺盛的现实矛盾下，通过配置有限的立法资源，实施“效率优先”的立法模式，快速摆脱了“无法可依”的困窘局面，完成了社会主义法律体系的初步建立。笔者关注了三十多年的立法实践中，并着重考察了“效率优先”这一立法进路。简言之，效率优先立法进路，是指特定的历史语境中的立法者面对具体立法实践中存在的效率和民主价值的冲突，做出立法“效率优先”的考量的立法思路选择。“效率优先”立法进路的总体特征表现为：（1）“三好”的立法认知，即法律有比没有好、快比慢好、多比少好。由于这一认知导致立法过程粗糙，立法质量过低。（2）高效率的立法以相对牺牲立法的民主价值为代价。（3）立法工作表现为有立法规划保障的强计划性，刚性有余而柔性不足，立法的客观规律没有得到充分重视。（4）立法工作中为求高效避开矛盾焦点，“知难而退”，留下立法缺憾。下文将着重探讨“效率优先”立法进路形成的原因及其实施。
一、效率优先立法进路的形成
（一）法治缺失的教训
1978年底召开的中国共产党十一届三中全会，深刻总结了历史教训。把发扬社会主义民主，加强社会主义法制建设提上了日程。“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来……”在对法治缺失造成社会动荡后果的历史教训进行深刻的反思后，立法工作的重要性得到了空前的重视。为迅速摆脱无法可依又亟需法律规范社会秩序的局面下，高效率的立法成为了必然的选择。
（二）立法的紧迫需求
改革开放初期的立法工作几乎是从零开始的，对立法工作紧迫性的重视在党和国家领导人当时的观念中得到充分反映。邓小平在1978年12月13日党的中央工作会议闭幕会上的讲话中强调“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来”。执政党对于亟需“有法可依”的认识在立法机关中也得到了迅速的贯彻。围绕着经济调整和体制改革的经济立法是当时国家立法工作当中非常重要且迫切需要完成的任务。早在1982年，全国人大常委会的工作报告中就指出“当前的立法任务、特别是经济立法的任务繁重，我们只能分别轻重缓急，集中力量，有计划、有步骤地首先制定那些当前急需的法规。”
（三）立法资源的短缺
与紧迫的立法需求相比，立法资源的紧张也使得立法工作不得不选择一种所谓的“捷径”。在立法民主与立法效率的价值选择面前，相对更多的考虑立法的效率就成为了不得不依循的立法思路，这也反映在国家领导人关于立法工作的思路上，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。……总之，有比没有好，快搞比慢搞好”。加上后人总结的“多比少好”，就构成了“三好立法方针”。
（四）变法模式的需求
现代化理论及实践表明，发展中国家要实现现代化，需要比早发达国家有更大程度的政府干预和控制。通过立法规划实施的强计划性立法，高效率的“变法模式”以强制性制度变迁的形式引导了社会变革，促进了中国的现代化进程。立法作为变法模式的基本表现形式与变法具有不可分割的联系。可以看出效率优先立法进路的形成某种程度上发端于对于立法这一变法模式的工具性价值的期待。改革开放后的立法实践也充分证明了，遵循此思路进行的立法工作使我国迅速摆脱无法可依的局面，国家立法资源得到“指令性”的统一调配，立法的步伐和速度不断加快，在较短时间内生产出了数量可观的法律，初步构建了一个较为齐整的制定法体系。
二、效率优先立法进路的表现
（一）应急性的快速立法
为解燃眉之急，国家紧急制定新的法律。1979年2月，全国人大常委会成立法制委员会，由彭真同志任主任，主持立法工作。三个月内，全国人民代表大会第二次会议审议通过了《刑法》、《刑事诉讼法》等七部法律，堪称世界立法史上的奇迹。这七部法律的制定，标志着新时期的人大立法工作打开了新的局面。此后，中国逐步进入了立法快车道。除此之外，国家还重新确认了建国后制定的部分法律的效力。1979年11月全国人民代表大会常务委员会通过决议重申了中华人民共和国成立以后的17年间制定的部分法律、法令和行政法规的效力。这“使我们在立法任务十分繁重、力量不足的情况下，可以集中力量去制定那些当前最急需、而过去又没有的法规，特别是经济方面的法规。这是健全社会主义法制的一项重要措施。”
（二）重新配置国家立法权
为了拓展立法资源应对新时期国家立法的迫切需要，在国家立法权的行使机关上也做了重要的调整。我国1954年宪法规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。1955年全国人民代表大会授权全国人大常委会制定单行法规的决定，这种做法一直延续到1982年修改宪法时。鉴于仅仅由全国人民代表大会行使国家立法权，远远满足不了新时期社会主义法制建设的需要，1982年修改宪法改由全国人民代表大会和全国人大常委会共同行使国家立法权。彭真在修改草案的报告中说：“全国人大常委会人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。”立法法頒布后，该法对国家立法权的配置又进一步强化了82宪法为解决立法民主与立法效率矛盾问题而赋予全国人大常委会行使国家立法权的规定。从改革开放后的立法实践来看，全国人大常委会的立法事实上也占据了立法的绝对数量。鉴于此，全国人大立法权力颇有旁落境遇，具有广泛民主代表性的全国人大似乎在立法上让位于讲求效率的全国人大常委会。考虑到变法模式下的中国对立法的迫切需求，效率优先的全国人大常委会立法的确更贴合现实需求，这是变法模式下无奈而又必然的选择。 （三）立法规划的计划性保障
为节约立法资源，进行高效率的立法工作。立法规划发挥了重要作用，立法规划是为保障立法活动的有序有效进行所做的措施、步骤、安排。在加快经济立法的初期，全国人大常委会并不负责立法规划的编制。事实上是由国务院在负责这一工作，1981年，国务院批准了1982-1986立法规划，1986年国务院批准了“七五”期间的立法规划。随着改革深入，立法工作专业化程度提高，立法规划编制转由全国人大常委会负责。到了1988年7月1日，七届全国人大常委会第二次会议通过的工作要点明确提出，“对今后五年的立法、监督等方面的工作作了规划，提高了常委会工作的计划性，有利于常委会工作的制度化，也便于全国人大代表和全国人民对常委会工作的了解和监督。”这里指的是全国人大法律委员会提出的《关于五年立法规划的初步设想》。至此，立法工作已经凸显出了其较强计划性的特点。七届全国人大二次会议之后，全国人大常委會秘书处作出了《关于七届全国人大立法工作的安排意见》，明确了列入安排意见的法律草案的起草单位和提请审议的时间。1991年，《全国人大常委会立法规划（1991.10-1993.3）》出台，这是我国第一个正式的立法规划。九届全国人大在此基础上，提出立法工作要做到“年度有计划、五年有规划、长远有纲要”。这等于为今后宏观的立法工作确立了指导性的原则，此后的历届全国人大常委会都按惯例出台五年立法规划，指导本届常委会的立法工作。
三、效率优先立法进路简评
实现高效率优先立法及立法资源配置的重要手段就是制定立法规划，立法规划又决定了立法议程的安排具有强烈的计划色彩。“数量型立法”、“宜粗不宜细”、立法项目选择上的“避重就轻”、“避难就易”也就成了近乎必然的选择。对效率及数量的强调势必会以立法的民主价值减损为代价，当然也导致了诸多不“完美”立法的出现。据统计改革开放以来，全国人大及其常委会的立法数量是改革开放前的6倍，但是由于过于注重效率和数量，立法的科学化和民主化程度不高，1949年至2008年十届人大届满全国人大及其常委会共制定法律491件，现行有效的法律236件，废止率达51.93%，1979年以前制定的法律废止率达97%，1979年之后制定的法律废止率达34.28%，立法质量和科学化水平着实令人忧虑。
在变法模式下，市场及秩序是在国家法律的推动下形成的，法律因而是外加于市场与社会的。因此，变法模式下的立法活动存在着不能契合市场本身要求或者超前、滞后于社会生活发展程度的风险。在中国特色社会主义法律体系业已形成的今天，立法迈向“修法”时代，大规模批量立法活动有充分的理由“慢”下来，高质量今后应成为立法活动的关键词。实现这一目标的不二法门应是将立法的思路从效率优先的思路上转向，拓展立法的科学化和民主化程度。舍此，欲速则不达。
参考文献：
[1]周汉华.变法模式与中国《立法法》.中国社会科学.2000（1）.
[2]周旺生.中国立法五十年——1949-1999中国立法检视.立法研究第1卷.法律出版社.2000.
[3]全国人大法工委立法规划室.中华人民共和国立法统计.中国民主法制出版社.2008.
[4]刘政.人民代表大会工作全书.中国法制出版社.1999.
[5]朱景文.中国法律发展报告——数据库和指标体系.中国人民大学出版社.2007.