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摘要：全面预算管理作为现代企业管理的核心内容之一，以企业战略目标为导向，对企业未来一段时间的经营活动和相应的财务结果进行预测和筹划，对执行过程进行监督和分析，对执行结果进行评价和反馈，进而帮助企业有效贯彻战略、合理配置资源、持续改善经营、稳步提升价值。对铁路企业而言使用这种科学的管理方法具有深远的意义和巨大的价值。文章从国家要求层面、铁路发展层面和人民期盼层面对铁路企业深化全面预算管理的重大意义进行概括提炼。
关键词：铁路企业 全面预算管理
一、国家有要求——加强全面预算管理是贯彻落实党中央、国务院部署的必然要求
《企业内部控制应用指引第15号—全面预算》（财会[2010]11号）《管理会计应用指引第200号——预算管理》（财会[2017]24号）等指出，企业应当加强预算管理，充分发挥其在企业规划、决策、控制和评价活动中的作用，進而促进企业发展战略和年度经营计划的实现。《企业国有资本与财务管理暂行办法》（财企[2001]325号）《关于企业实行财务预算管理的指导意见》（财企[2002]102号）《中央企业财务预算管理暂行办法》（国资委令第18号）《关于进一步深化中央企业全面预算管理工作的通知》（国资发评价[2011]167号）等进一步指出，企业尤其是国有企业应该加强全面预算管理，建立、健全财务预算管理制度，组织开展财务预算编制、执行、监督和考核等工作，这不仅是优化企业资源配置、提升企业运行效率、降低企业营运风险、促进企业实现发展战略和年度经营计划的重要抓手，更是做强、做大、做优国有企业，提高国有企业世界竞争力的重要举措。
国家有要求，铁路有行动。早在2002年铁道部便颁布了《铁路企业实施全面预算管理试行办法》（铁财函[2002]94号），开始对铁路行业实施全面预算管理进行探索，但是由于政府职能和企业职能相互重叠、未能精准划分，使得这种科学的管理方法虽然被引入铁路行业，但并没有完全发挥其作用。随着2013年中国铁路总公司成立，铁路开始进行企业化运作，总公司党组对全面预算管理愈加重视。2016年加强全面预算被确定为总公司17个重大课题之一和3个重大财务课题之一。2017年陆东福总经理就铁路全面预算管理做出“重视理解的认识要深化、基础工作较薄弱、作用发挥有待提升”“要尊重规律、改进方法、刚性约束、按程序权限滚动控制”“要进一步提升经营管理水平，防范廉政风险”的重要批示，并要求切实提高铁路企业全面预算管理水平。2018年陆东福总经理又指出铁路企业的全面预算管理涉及规划、决策、控制和评价等多个环节，各单位要有针对性地采取措施，充分发挥全面预算管理“牛鼻子”和“方向标”作用，深化全面预算管理成为铁路企业完善经营管理机制、提高法制化市场化经营水平的一项重点工作。2018年7月中国铁路总公司印发《铁路企业全面预算管理办法》（铁总财[2018]127号），要求总公司所属企业认真贯彻执行。2019年铁路企业继续深化全面预算管理，坚持以安全为前提，盈亏总额和运输总支出“双控”、收入和支出“弹挂”，进一步强化了全面预算管理的投入产出导向和效率效益导向。2020年在总结《铁路企业全面预算管理办法》实施情况的基础上，铁路企业采取更为灵活的预算编制方法，将零基预算法和滚动预算法进行结合，在预算编制时，充分考虑大量新线投产、新设备投入，以零为基础编制预算，减少不客观的历史因素影响，在执行预算时，实行滚动预算管理，根据优化生产的要求及时改进预算，更好地发挥预算对生产的指导作用。
二、发展有需要——加强全面预算管理是推动铁路高质量发展的重要战略举措
2013年铁道部实行政企分开的管理体制改革，按照《中华人民共和国全面所有制工业企业法》等的要求成立中国铁路总公司。2017年铁路企业按照《中华人民共和国公司法》《中央企业公司制改制工作实施方案》（国办发[2017]69号）等的要求进行公司制改革并取得重大进展，18个铁路局改制为集团有限公司，非运输企业改革方案经批复实施，总公司机关组织机构改革顺利完成。2019年经国务院批准同意，中国铁路总公司改制成立中国国家铁路集团有限公司。公司制改革不仅仅是改名字、换牌子，关键通过公司制改革构建具有中国特色、行业特点、符合市场经济规律的现代化铁路企业运行机制，进而实现从传统运输生产型企业向现代化运输经营型企业的转变，提升铁路企业的市场竞争力。全面预算管理作为现代企业管理的核心内容之一，是以企业战略目标为导向，通过对未来一定期间内的经营活动和相应财务结果进行全面预测和筹划，科学、合理配置企业各项财务资源和非财务资源，并对执行过程进行监督和分析，对执行结果进行评价和反馈，指导企业经营活动的持续改善和调整，进而推进实现企业战略目标的管理活动，是企业各部门的工作目标、协调工具、控制标准和考核依据，在经营管理中发挥着“方向标”和“指挥棒”的关键作用。因而，要想构建现代化铁路企业运行机制，推动铁路高质量发展，必须加强全面预算管理，使之更好地服务于公司制改革后铁路企业的改革发展。
发展有需要，铁路在行动。2018年铁路局实施公司制改革以来，总公司党组对全面预算管理工作愈加重视，积极组织铁路局集团公司预算评审会，并印发《铁路企业全面预算管理办法》，要求总公司所属企业认真贯彻执行。新印发的《铁路企业全面预算管理办法》由九章四十七条组成，包括铁路全面预算管理的概念和原则、组织机构和管理职责、预算编制和下达、财务执行预算审批、预算执行分析和监控、预算调整、预算管理基础工作、预算纪律考核及责任追究等重要内容，为总公司所属企业进行全面预算管理提供了规范。各总公司所属企业认真学习贯彻落实总公司党组的决策部署，在坚持全路一张网、维护运输集中统一指挥的基础上，结合自身实际情况深入研究，制定了更为详尽的预算管理细则，初步实现了对经营管理活动事前规划、事中控制、事后考核的闭环管理，充分发挥预算管理对企业经营的“指挥棒”作用，以预算配资源、用预算促管理、向预算要效益，努力推动企业高质量发展。 三、人民有期盼——加强全面预算管理是满足人民对高质量铁路运输服务向往的重要保障
在过去相当长的时间里，铁路曾经是制约我国经济社会发展的瓶颈和短板，但经过改革开放以来几代铁路人的不懈努力和艰苦奋斗，铁路事业实现了突飞猛进的大发展。基础设施建设持续加快，截至2019年底，全国铁路营业里程达到13.9万公里，较1978年的5.17万公里增加168%;其中高铁3.5万公里，位于世界第一位;铁路电气化率、复线率分别位于世界第一和第二位;运输能力大幅提升，2019年国家铁路完成旅客发送量35.7亿人次，较1978年的8.07亿人次增加342%，其中动车组22.9亿人次;完成货物发送量34.4亿吨，较1978年的10.75亿吨增加220%。服务水平明显提高，运输服务的多样性、舒适性和便捷性不断增强，刷脸核验、在线选座、电子客票、站车Wi-Fi、网上订餐、中转接续换乘、常旅客服务、铁路与地铁安检互认、集装箱多式联运、铁水联运、高铁快运、商品汽车运输、冷链运输、中欧班列等便民、利民的客货运创新服务不断涌现。科技创新取得重大突破，目前铁路建立了全套完备的技术体系，形成一大批具有自主知识产权的技术创新成果，高速铁路、既有线提速、高原铁路、高寒铁路、重载铁路等技术均达到世界领先水平。铁路的快速发展不断地改善着人民的出行条件，且产生巨大的溢出效应，带动了沿线经济发展和相关产业优化升级，推动了区域协调发展、城乡协调发展和生态文明建设，受到了广大人民群众和社会各界的高度好评。可以说，铁路已然是实至名归的国民经济大动脉、关键基础设施、重大民生工程、综合交通运输体系的骨干和亮丽的中国名片，铁路事业的蓬勃发展已然是中华民族的心之所向，是满足人民对美好生活向往的重要保障。但是在铁路事业快速发展的同时，也面临着许多问题和挑战，尤其是在财务方面的挑战。自2008年大规模兴建高铁以来，铁路长期负债，国内外借款数额逐年递增、资产负债率居高不下、利息保障倍数相对较低。在未来铁路企业经营发展的过程中应高度警惕和防范债务风险。全面预算管理，作为现代企业管理的有效手段之一，通过对企业经营活动的事前、事中、事后进行全过程、全方位、全员的管控，能够有效地帮助企业控制支出、擴大收入。因而，要想进一步推动铁路高质量发展、使铁路改革发展红利惠及全民，就必须加强全面预算管理，着力节支降耗、改革创新。
人民有期盼，铁路有行动。自2018年7月中国铁路总公司印发《铁路企业全面预算管理办法》以来，铁路企业认真贯彻执行，并在实施的过程中不断总结经验。相比于一般企业，铁路企业实施全面预算管理时，在目标导向上需要协同的重点多，不仅仅要考虑经济效益目标，同时也要考虑社会责任等多方面目标，将经营效益、铁路安全、客货运输量、固定资产投资、节能减排等工作目标具体化、数量化，并纳入全面预算管理的考量范畴;在要素统筹上需要关注的单元层次多，从纵向来看包括国家铁路集团公司、铁路局集团公司、站段、车间、班组等多个层次，从横向来看包括客运部门、货运部门、调度部门、机务部门、车辆部门、工务部门、电务部门、供电部门、非运输部门、劳资部门、物资部门等多个层次;在系统平衡上需要增减的变数多，客货运量变化、运行图调整、列车开行方案变化、列车等级变化、价格策略选择、新线开行时间、动车组与普通客车开行结构变化等因素均会给铁路企业全面预算管理工作带来增减变化;在控制考核上需要评价的节点，控制过程贯穿经营活动的事前、事中、事后，考核过程横向到各部门、纵向到各单位。因而铁路企业在实施全面预算管理时，既要聚焦国家铁路集团公司发展战略和年度经营目标，实现全路经济效益最大化，又要统筹协调生产与经营、安全与效率、投入与产出、近期与远期目标等;既要坚持全路一张网、维护运输指挥输集中统一，又要突出铁路局集团公司市场经营主体地位和作用，开拓市场、增收节支;既要维护预算管理的严肃性，强化预算管理的刚性约束机制，又要保有一定的灵活性，根据生产经营过程变化及时修正预算目标，增强预算管理的科学性和有效性。
基金项目：本文为中国铁路总公司党校系统重点调研课题《新时代铁路企业发展战略研究——战略视角下铁路企业全面预算管理研究》（2018ZGSDX064）的部分成果。
作者单位：铁道党校领导科学和现代科技教研部
关键词：铁路企业 全面预算管理
一、国家有要求——加强全面预算管理是贯彻落实党中央、国务院部署的必然要求
《企业内部控制应用指引第15号—全面预算》（财会[2010]11号）《管理会计应用指引第200号——预算管理》（财会[2017]24号）等指出，企业应当加强预算管理，充分发挥其在企业规划、决策、控制和评价活动中的作用，進而促进企业发展战略和年度经营计划的实现。《企业国有资本与财务管理暂行办法》（财企[2001]325号）《关于企业实行财务预算管理的指导意见》（财企[2002]102号）《中央企业财务预算管理暂行办法》（国资委令第18号）《关于进一步深化中央企业全面预算管理工作的通知》（国资发评价[2011]167号）等进一步指出，企业尤其是国有企业应该加强全面预算管理，建立、健全财务预算管理制度，组织开展财务预算编制、执行、监督和考核等工作，这不仅是优化企业资源配置、提升企业运行效率、降低企业营运风险、促进企业实现发展战略和年度经营计划的重要抓手，更是做强、做大、做优国有企业，提高国有企业世界竞争力的重要举措。
国家有要求，铁路有行动。早在2002年铁道部便颁布了《铁路企业实施全面预算管理试行办法》（铁财函[2002]94号），开始对铁路行业实施全面预算管理进行探索，但是由于政府职能和企业职能相互重叠、未能精准划分，使得这种科学的管理方法虽然被引入铁路行业，但并没有完全发挥其作用。随着2013年中国铁路总公司成立，铁路开始进行企业化运作，总公司党组对全面预算管理愈加重视。2016年加强全面预算被确定为总公司17个重大课题之一和3个重大财务课题之一。2017年陆东福总经理就铁路全面预算管理做出“重视理解的认识要深化、基础工作较薄弱、作用发挥有待提升”“要尊重规律、改进方法、刚性约束、按程序权限滚动控制”“要进一步提升经营管理水平，防范廉政风险”的重要批示，并要求切实提高铁路企业全面预算管理水平。2018年陆东福总经理又指出铁路企业的全面预算管理涉及规划、决策、控制和评价等多个环节，各单位要有针对性地采取措施，充分发挥全面预算管理“牛鼻子”和“方向标”作用，深化全面预算管理成为铁路企业完善经营管理机制、提高法制化市场化经营水平的一项重点工作。2018年7月中国铁路总公司印发《铁路企业全面预算管理办法》（铁总财[2018]127号），要求总公司所属企业认真贯彻执行。2019年铁路企业继续深化全面预算管理，坚持以安全为前提，盈亏总额和运输总支出“双控”、收入和支出“弹挂”，进一步强化了全面预算管理的投入产出导向和效率效益导向。2020年在总结《铁路企业全面预算管理办法》实施情况的基础上，铁路企业采取更为灵活的预算编制方法，将零基预算法和滚动预算法进行结合，在预算编制时，充分考虑大量新线投产、新设备投入，以零为基础编制预算，减少不客观的历史因素影响，在执行预算时，实行滚动预算管理，根据优化生产的要求及时改进预算，更好地发挥预算对生产的指导作用。
二、发展有需要——加强全面预算管理是推动铁路高质量发展的重要战略举措
2013年铁道部实行政企分开的管理体制改革，按照《中华人民共和国全面所有制工业企业法》等的要求成立中国铁路总公司。2017年铁路企业按照《中华人民共和国公司法》《中央企业公司制改制工作实施方案》（国办发[2017]69号）等的要求进行公司制改革并取得重大进展，18个铁路局改制为集团有限公司，非运输企业改革方案经批复实施，总公司机关组织机构改革顺利完成。2019年经国务院批准同意，中国铁路总公司改制成立中国国家铁路集团有限公司。公司制改革不仅仅是改名字、换牌子，关键通过公司制改革构建具有中国特色、行业特点、符合市场经济规律的现代化铁路企业运行机制，进而实现从传统运输生产型企业向现代化运输经营型企业的转变，提升铁路企业的市场竞争力。全面预算管理作为现代企业管理的核心内容之一，是以企业战略目标为导向，通过对未来一定期间内的经营活动和相应财务结果进行全面预测和筹划，科学、合理配置企业各项财务资源和非财务资源，并对执行过程进行监督和分析，对执行结果进行评价和反馈，指导企业经营活动的持续改善和调整，进而推进实现企业战略目标的管理活动，是企业各部门的工作目标、协调工具、控制标准和考核依据，在经营管理中发挥着“方向标”和“指挥棒”的关键作用。因而，要想构建现代化铁路企业运行机制，推动铁路高质量发展，必须加强全面预算管理，使之更好地服务于公司制改革后铁路企业的改革发展。
发展有需要，铁路在行动。2018年铁路局实施公司制改革以来，总公司党组对全面预算管理工作愈加重视，积极组织铁路局集团公司预算评审会，并印发《铁路企业全面预算管理办法》，要求总公司所属企业认真贯彻执行。新印发的《铁路企业全面预算管理办法》由九章四十七条组成，包括铁路全面预算管理的概念和原则、组织机构和管理职责、预算编制和下达、财务执行预算审批、预算执行分析和监控、预算调整、预算管理基础工作、预算纪律考核及责任追究等重要内容，为总公司所属企业进行全面预算管理提供了规范。各总公司所属企业认真学习贯彻落实总公司党组的决策部署，在坚持全路一张网、维护运输集中统一指挥的基础上，结合自身实际情况深入研究，制定了更为详尽的预算管理细则，初步实现了对经营管理活动事前规划、事中控制、事后考核的闭环管理，充分发挥预算管理对企业经营的“指挥棒”作用，以预算配资源、用预算促管理、向预算要效益，努力推动企业高质量发展。 三、人民有期盼——加强全面预算管理是满足人民对高质量铁路运输服务向往的重要保障
在过去相当长的时间里，铁路曾经是制约我国经济社会发展的瓶颈和短板，但经过改革开放以来几代铁路人的不懈努力和艰苦奋斗，铁路事业实现了突飞猛进的大发展。基础设施建设持续加快，截至2019年底，全国铁路营业里程达到13.9万公里，较1978年的5.17万公里增加168%;其中高铁3.5万公里，位于世界第一位;铁路电气化率、复线率分别位于世界第一和第二位;运输能力大幅提升，2019年国家铁路完成旅客发送量35.7亿人次，较1978年的8.07亿人次增加342%，其中动车组22.9亿人次;完成货物发送量34.4亿吨，较1978年的10.75亿吨增加220%。服务水平明显提高，运输服务的多样性、舒适性和便捷性不断增强，刷脸核验、在线选座、电子客票、站车Wi-Fi、网上订餐、中转接续换乘、常旅客服务、铁路与地铁安检互认、集装箱多式联运、铁水联运、高铁快运、商品汽车运输、冷链运输、中欧班列等便民、利民的客货运创新服务不断涌现。科技创新取得重大突破，目前铁路建立了全套完备的技术体系，形成一大批具有自主知识产权的技术创新成果，高速铁路、既有线提速、高原铁路、高寒铁路、重载铁路等技术均达到世界领先水平。铁路的快速发展不断地改善着人民的出行条件，且产生巨大的溢出效应，带动了沿线经济发展和相关产业优化升级，推动了区域协调发展、城乡协调发展和生态文明建设，受到了广大人民群众和社会各界的高度好评。可以说，铁路已然是实至名归的国民经济大动脉、关键基础设施、重大民生工程、综合交通运输体系的骨干和亮丽的中国名片，铁路事业的蓬勃发展已然是中华民族的心之所向，是满足人民对美好生活向往的重要保障。但是在铁路事业快速发展的同时，也面临着许多问题和挑战，尤其是在财务方面的挑战。自2008年大规模兴建高铁以来，铁路长期负债，国内外借款数额逐年递增、资产负债率居高不下、利息保障倍数相对较低。在未来铁路企业经营发展的过程中应高度警惕和防范债务风险。全面预算管理，作为现代企业管理的有效手段之一，通过对企业经营活动的事前、事中、事后进行全过程、全方位、全员的管控，能够有效地帮助企业控制支出、擴大收入。因而，要想进一步推动铁路高质量发展、使铁路改革发展红利惠及全民，就必须加强全面预算管理，着力节支降耗、改革创新。
人民有期盼，铁路有行动。自2018年7月中国铁路总公司印发《铁路企业全面预算管理办法》以来，铁路企业认真贯彻执行，并在实施的过程中不断总结经验。相比于一般企业，铁路企业实施全面预算管理时，在目标导向上需要协同的重点多，不仅仅要考虑经济效益目标，同时也要考虑社会责任等多方面目标，将经营效益、铁路安全、客货运输量、固定资产投资、节能减排等工作目标具体化、数量化，并纳入全面预算管理的考量范畴;在要素统筹上需要关注的单元层次多，从纵向来看包括国家铁路集团公司、铁路局集团公司、站段、车间、班组等多个层次，从横向来看包括客运部门、货运部门、调度部门、机务部门、车辆部门、工务部门、电务部门、供电部门、非运输部门、劳资部门、物资部门等多个层次;在系统平衡上需要增减的变数多，客货运量变化、运行图调整、列车开行方案变化、列车等级变化、价格策略选择、新线开行时间、动车组与普通客车开行结构变化等因素均会给铁路企业全面预算管理工作带来增减变化;在控制考核上需要评价的节点，控制过程贯穿经营活动的事前、事中、事后，考核过程横向到各部门、纵向到各单位。因而铁路企业在实施全面预算管理时，既要聚焦国家铁路集团公司发展战略和年度经营目标，实现全路经济效益最大化，又要统筹协调生产与经营、安全与效率、投入与产出、近期与远期目标等;既要坚持全路一张网、维护运输指挥输集中统一，又要突出铁路局集团公司市场经营主体地位和作用，开拓市场、增收节支;既要维护预算管理的严肃性，强化预算管理的刚性约束机制，又要保有一定的灵活性，根据生产经营过程变化及时修正预算目标，增强预算管理的科学性和有效性。
基金项目：本文为中国铁路总公司党校系统重点调研课题《新时代铁路企业发展战略研究——战略视角下铁路企业全面预算管理研究》（2018ZGSDX064）的部分成果。
作者单位：铁道党校领导科学和现代科技教研部