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[摘 要] 生态工业园区是循环经济所提倡的重要内容,设立生态工业园区是经济发展和环境保护的趋势。伴随着科学发展观和建设生态文明理念的提出,我国的生态工业园区得到了极大地发展,与其有关的公共政策也是不断出现。这些政策在一定程度上促进了生态工业园区发展,同时也产生了一些不太理想的,甚至是负面的导向作用。因此,从公共政策学角度来评估我国现有的生态工业园区发展政策,在今天的大背景下就显得十分有必要。
[关键词] 生态工业园区 政策 循环经
中国共产党第十七次代表大会提出了科学发展观和建设生态文明这两个重要命题,而生态工业园区建设恰好是在实践中贯彻科学发展观和生态文明的绝佳途径。生态工业园区是依据循环经济理论而设计成的一种新型工业组织形态。生态工业园区遵从循环经济的减量化、再利用、再循环的“3R”原则,其目标是尽量减少区域内工业建设产生的废物,它通过物流或能流传递的方式把不同工厂或企业连接起来,使一家工厂的废弃物或副产品成为另一家工厂的原料或能源,最终形成模拟自然系统的闭合式工业链。
一、生态工业园区发展政策简介
为了规范和管理这些新兴的生态工业园区,生态工业园区发展政策应运而生,并在一定程度上形成了生态工业园区政策体系。在政策层次上,我国生态工业园区政策分为中央政策、地方政策和园区政策。中央政策主要指我国环境保护部等中央政府部门颁布的政策措施,地方政策是指地方政府为配合当地生态工业园区的发展而颁布的政策措施,园区政策是指当地生态工业园区根据自身发展要求和特点制定的与环境管理有关的政策。
二、我国生态工业园区发展政策所发挥的促进、激励作用
中央政策大都对如何监督管理生态工业园区进行了详细地说明,有的还规定了处罚措施——绩效评估不合格者被取消命名的情形。绩效评估规则被详尽地规定在三个《标准》中。这些监督管理条款的增加,使得生态工业园区在管理上进一步有别于普通的开发区,从源头上避免了普通开发区所面临的结构涣散、监管不足、发展水平参差不齐的糟糕局面,为生态工业园区实现经济效益和环境保护的双赢奠定了基础。
生态工业链网的构建是生态工业园区的核心工作。《国家生态工业示范园区管理办法(试行)》以原则的形式,要求各个生态工业园区必须将生态工业建设放在首要位置,从产品链出发,不断完善园区生态工业链网,积极引进补链项目,构建工业共生网络,形成企业间互利共生及区域层面的物质循环,增强产业的抗风险能力,促进产业结构生态化。苏州高新区积极探索培育新的生态工业链,除了进一步完善“松下电工线路板产品链”、“福田金属废水代谢链”等五条原有的生态工业链外,还引进了日本同和矿业、华锋化学等公司,不断探索培育新的生态工业链。
三、我国生态工业园区发展政策的不足
生态工业园区作为建设目的特别的开发区,其组织机构,也就是通常所说的“管理委员会”,理应有别于一般的开发区。园区的管理机构,特别是行业类、静脉产业类园区的管理机构,面临了部门设置、权力行使无依据的情况。实践中常出现两种情况:第一种情况,园区往往自行决定管理机构的部门设置、各部门的职能和人员编制,无限制地扩大管理机构,以致管理机构僭越了当地人民政府的职能[1],进而使园区成为独立的行政区域;第二种情况,园区管理机构过分受制于当地行政机关或不重视环境保护,无法设立或不愿设立应有的部门。
我国现行的政策着重于促进单个排污者减少污染物的排放,侧重于要求企业减少对有毒有害物质的适用,并严格限制污染性项目的引入或进入。虽然很多生态工业园区常常会大肆宣传自己园区内的“零排放”企业,但实际上,单个企业是难以达到“零废物排放”的理想效果的[2],顶多只能在园区整体层面上实现“零排放”。
四、促进生态工业园区发展的政策建议
(一)通过调整生态工业园区政策以明确园区管理机构的地位
生态工业园区政策应当首先明确所谓的“园区管理机构”需要分为两个层次,第一个层次的管理机构是负责整个园区行政管理的机构,第二个层次的管理机构是具体负责园区循环经济和生态工业建设的环保部门。
在第一个层次上,鉴于综合类园区往往是国家级经济技术开发区或高新技术产业开发区,不单独接受环保部的管理,所以有关综合类园区管委会的地位、职能、机构设置和人员编制等政策最好由这类园区的各自的主管部门来制定。考虑到行业类和静脉产业类生态工业园区基本上是从企业发展起来的,现在也大多由一个核心企业[3],园区的封闭性也较强,因此环保部在制定有关政策时,不应当引导园区设立专门的行政管理机构,而由园区的核心企业直接负责园区内的经济、环保管理,园区社会服务职能则交由当地政府兼管。
在第二个层次上,我国生态工业园区发展政策可以规定的环保部门组织模式有三种[4]:一是直接设立环境保护局,作为当地环保局的直属局;二是成立直接对园区管理机构或园区其它部门负责的环境保护办公室;三是当地环保局派员进驻生态工业园区作为环保信息员。在成立何种模式的环保部门方面,综合类园区和行业类、静脉产业类园区也应当有所区别。这三类组织模式依次分别适用于规模较大的综合类园区、规模较小的综合类园区以及行业类、静脉产业类园区。
(二)通过调整生态工业园区政策以适应各地工业园区的现状
在空间分布上,东西部经济发展水平、资源种类和数量以及生态环境状况差别非常大,因而在制定有关生态工业园区的发展政策时就有所区别。譬如在东部地区,工业基础较好,并正在向高新技术工业方向转型,制定生态工业园区政策时应偏重考虑经济发展指标、污染治理要求、生态工业转换方式、环境管理指标、财政税收以及配套设施政策;在西部地区,资源丰富但生态环境脆弱,政策则应鼓励利用当地较好资源基础建设行业类的生态工业园区,并偏重对原生环境的保护和利用,而尽量降低经济发展和环境管理的要求。对于东西部园区的不同要求可以规定在中央政策中笼统予以规定,同时在地方政策中加以明确。
各个行业类生态工业园区经营模式、生产方式差别甚大,这种差异设置超过某个行业类园区与某个综合类园区的差别。因此,虽然《行业类生态工业园区标准(试行)》注意到各行业的差别,规定了一些灵活的标准,但这些灵活的标准天生具有模糊性,量化起来会有诸多困难。所以,与其继续参照这个可执行性较差的《标准》,不如为每一种行业类园区设定属于他们自己的“标准”,使“标准”真正发挥其应有的监督作用。
(三)政策应设计更为合理的指标体系
考虑到行业类、静脉产业类生态工业园区的特殊性,这里主要讨论如何修正综合类园区的指标体系问题。首先,由于中水回用需要经历相当长时间的建设才能达标,所以在中水回用率方面应当至少设定三个标准,以适应不同地区、不同发展阶段的园区需要。其次,在污染控制指标方面,再放低达标要求的前提下,将“危险废物处理率”指标改为“废物处理率”指标,以使得废物收集系统和废物集中处理处置设施这两个指标的功效得以明显体现。除了修正原有的指标,还需要增加一些新的指标,以更加全面地考核生态工业园区。在经济指标方面,宜增加经济产投比指标;在物质减量与循环指标方面,宜增加地下水超采率、清洁能源所占比例、环保投资占GDP比重等指标;在园区管理指标方面,宜增加人均绿地面积、规模以上“企业ISO14001”认证率等指标。
(四)纠正现有政策导向性错误
按照生态工业理念,通常被限制的污染性项目的废物在生态工业系统中可能是中间产品或副产品,所谓污染性项目在生态工业园区内外,以及不同生态工业园区内的生态内涵可能有所不同,政策应当根据具体情况而灵活界定。因此,政策可以引导生态工业园区,通过多个企业间的产业链实现废物的资源化,从而实现经济效益的最大化,同时也大大减少了污染,并且有助于整个园区“零污染排放”的终极目标的实现,而不是要求或默示地要求单个企业的“零排放”。
参 考 文 献
[1]张洪岭.我国开发区管理委员会法律问题研究[D].济南:山东大学,2007:6.
[2]Nicholas A. Ashford and Raymond P.Cote,An Overview of the Special Issue[J].Cleaner Prod. Volume 5,1997:3-4.
[3]乔琦,夏训峰,姚扬.生态工业园区规划——理论与方法研究[M].北京:新华出版社,2006:255.
[4]罗宏,孟伟,冉圣宏.生态工业园区——理论与实证[M].北京:化学工业出版社,2004:47.■
[关键词] 生态工业园区 政策 循环经
中国共产党第十七次代表大会提出了科学发展观和建设生态文明这两个重要命题,而生态工业园区建设恰好是在实践中贯彻科学发展观和生态文明的绝佳途径。生态工业园区是依据循环经济理论而设计成的一种新型工业组织形态。生态工业园区遵从循环经济的减量化、再利用、再循环的“3R”原则,其目标是尽量减少区域内工业建设产生的废物,它通过物流或能流传递的方式把不同工厂或企业连接起来,使一家工厂的废弃物或副产品成为另一家工厂的原料或能源,最终形成模拟自然系统的闭合式工业链。
一、生态工业园区发展政策简介
为了规范和管理这些新兴的生态工业园区,生态工业园区发展政策应运而生,并在一定程度上形成了生态工业园区政策体系。在政策层次上,我国生态工业园区政策分为中央政策、地方政策和园区政策。中央政策主要指我国环境保护部等中央政府部门颁布的政策措施,地方政策是指地方政府为配合当地生态工业园区的发展而颁布的政策措施,园区政策是指当地生态工业园区根据自身发展要求和特点制定的与环境管理有关的政策。
二、我国生态工业园区发展政策所发挥的促进、激励作用
中央政策大都对如何监督管理生态工业园区进行了详细地说明,有的还规定了处罚措施——绩效评估不合格者被取消命名的情形。绩效评估规则被详尽地规定在三个《标准》中。这些监督管理条款的增加,使得生态工业园区在管理上进一步有别于普通的开发区,从源头上避免了普通开发区所面临的结构涣散、监管不足、发展水平参差不齐的糟糕局面,为生态工业园区实现经济效益和环境保护的双赢奠定了基础。
生态工业链网的构建是生态工业园区的核心工作。《国家生态工业示范园区管理办法(试行)》以原则的形式,要求各个生态工业园区必须将生态工业建设放在首要位置,从产品链出发,不断完善园区生态工业链网,积极引进补链项目,构建工业共生网络,形成企业间互利共生及区域层面的物质循环,增强产业的抗风险能力,促进产业结构生态化。苏州高新区积极探索培育新的生态工业链,除了进一步完善“松下电工线路板产品链”、“福田金属废水代谢链”等五条原有的生态工业链外,还引进了日本同和矿业、华锋化学等公司,不断探索培育新的生态工业链。
三、我国生态工业园区发展政策的不足
生态工业园区作为建设目的特别的开发区,其组织机构,也就是通常所说的“管理委员会”,理应有别于一般的开发区。园区的管理机构,特别是行业类、静脉产业类园区的管理机构,面临了部门设置、权力行使无依据的情况。实践中常出现两种情况:第一种情况,园区往往自行决定管理机构的部门设置、各部门的职能和人员编制,无限制地扩大管理机构,以致管理机构僭越了当地人民政府的职能[1],进而使园区成为独立的行政区域;第二种情况,园区管理机构过分受制于当地行政机关或不重视环境保护,无法设立或不愿设立应有的部门。
我国现行的政策着重于促进单个排污者减少污染物的排放,侧重于要求企业减少对有毒有害物质的适用,并严格限制污染性项目的引入或进入。虽然很多生态工业园区常常会大肆宣传自己园区内的“零排放”企业,但实际上,单个企业是难以达到“零废物排放”的理想效果的[2],顶多只能在园区整体层面上实现“零排放”。
四、促进生态工业园区发展的政策建议
(一)通过调整生态工业园区政策以明确园区管理机构的地位
生态工业园区政策应当首先明确所谓的“园区管理机构”需要分为两个层次,第一个层次的管理机构是负责整个园区行政管理的机构,第二个层次的管理机构是具体负责园区循环经济和生态工业建设的环保部门。
在第一个层次上,鉴于综合类园区往往是国家级经济技术开发区或高新技术产业开发区,不单独接受环保部的管理,所以有关综合类园区管委会的地位、职能、机构设置和人员编制等政策最好由这类园区的各自的主管部门来制定。考虑到行业类和静脉产业类生态工业园区基本上是从企业发展起来的,现在也大多由一个核心企业[3],园区的封闭性也较强,因此环保部在制定有关政策时,不应当引导园区设立专门的行政管理机构,而由园区的核心企业直接负责园区内的经济、环保管理,园区社会服务职能则交由当地政府兼管。
在第二个层次上,我国生态工业园区发展政策可以规定的环保部门组织模式有三种[4]:一是直接设立环境保护局,作为当地环保局的直属局;二是成立直接对园区管理机构或园区其它部门负责的环境保护办公室;三是当地环保局派员进驻生态工业园区作为环保信息员。在成立何种模式的环保部门方面,综合类园区和行业类、静脉产业类园区也应当有所区别。这三类组织模式依次分别适用于规模较大的综合类园区、规模较小的综合类园区以及行业类、静脉产业类园区。
(二)通过调整生态工业园区政策以适应各地工业园区的现状
在空间分布上,东西部经济发展水平、资源种类和数量以及生态环境状况差别非常大,因而在制定有关生态工业园区的发展政策时就有所区别。譬如在东部地区,工业基础较好,并正在向高新技术工业方向转型,制定生态工业园区政策时应偏重考虑经济发展指标、污染治理要求、生态工业转换方式、环境管理指标、财政税收以及配套设施政策;在西部地区,资源丰富但生态环境脆弱,政策则应鼓励利用当地较好资源基础建设行业类的生态工业园区,并偏重对原生环境的保护和利用,而尽量降低经济发展和环境管理的要求。对于东西部园区的不同要求可以规定在中央政策中笼统予以规定,同时在地方政策中加以明确。
各个行业类生态工业园区经营模式、生产方式差别甚大,这种差异设置超过某个行业类园区与某个综合类园区的差别。因此,虽然《行业类生态工业园区标准(试行)》注意到各行业的差别,规定了一些灵活的标准,但这些灵活的标准天生具有模糊性,量化起来会有诸多困难。所以,与其继续参照这个可执行性较差的《标准》,不如为每一种行业类园区设定属于他们自己的“标准”,使“标准”真正发挥其应有的监督作用。
(三)政策应设计更为合理的指标体系
考虑到行业类、静脉产业类生态工业园区的特殊性,这里主要讨论如何修正综合类园区的指标体系问题。首先,由于中水回用需要经历相当长时间的建设才能达标,所以在中水回用率方面应当至少设定三个标准,以适应不同地区、不同发展阶段的园区需要。其次,在污染控制指标方面,再放低达标要求的前提下,将“危险废物处理率”指标改为“废物处理率”指标,以使得废物收集系统和废物集中处理处置设施这两个指标的功效得以明显体现。除了修正原有的指标,还需要增加一些新的指标,以更加全面地考核生态工业园区。在经济指标方面,宜增加经济产投比指标;在物质减量与循环指标方面,宜增加地下水超采率、清洁能源所占比例、环保投资占GDP比重等指标;在园区管理指标方面,宜增加人均绿地面积、规模以上“企业ISO14001”认证率等指标。
(四)纠正现有政策导向性错误
按照生态工业理念,通常被限制的污染性项目的废物在生态工业系统中可能是中间产品或副产品,所谓污染性项目在生态工业园区内外,以及不同生态工业园区内的生态内涵可能有所不同,政策应当根据具体情况而灵活界定。因此,政策可以引导生态工业园区,通过多个企业间的产业链实现废物的资源化,从而实现经济效益的最大化,同时也大大减少了污染,并且有助于整个园区“零污染排放”的终极目标的实现,而不是要求或默示地要求单个企业的“零排放”。
参 考 文 献
[1]张洪岭.我国开发区管理委员会法律问题研究[D].济南:山东大学,2007:6.
[2]Nicholas A. Ashford and Raymond P.Cote,An Overview of the Special Issue[J].Cleaner Prod. Volume 5,1997:3-4.
[3]乔琦,夏训峰,姚扬.生态工业园区规划——理论与方法研究[M].北京:新华出版社,2006:255.
[4]罗宏,孟伟,冉圣宏.生态工业园区——理论与实证[M].北京:化学工业出版社,2004:47.■