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过热的警示
此轮中国经济投资过热和政府宏观调控来势颇猛，社会各界的认识也不尽一致。但我认为，在如下几点认识的基础上可以建立起广泛的共识：
——就总量而言，中国经济尚未完全走出通缩，消费需求不足仍是制约经济发展的主要瓶颈。同时，投资过热带动的通胀压力已开始显现。因而这不是一次典型的供求失衡导致的经济周波现象，其产生不仅有经济结构方面的原因，还存在着机制和体制方面的原因。在这个意义上，可以把这次过热称为“结构性和体制性过热”。
——从供求基础层面看，过热主要是投资需求推动的，但其直接导因是商业银行为降低不良资产比率扩大信贷规模的行为和地方政府片面追求GDP增长的冲动。这种“需求”不是理性的市场行为，其产生的根源应从机制和体制上寻求。
——宏观调控虽然从总体讲目标明确、重点突出，但大量运用行政手段，直接干预银行和企业，表明中国经济的市场化程度不完善且存在明显的缺陷。无论是问题的产生还是问题的解决都含有非市场的因素。
——中国经济的发展未能摆脱粗放、外延的模式。结构不合理、效益不好、生态环境破坏等问题长期得不到改善，能源、原材料、交通运输、土地供应短缺已构成发展的重要约束。寻求可持续发展的道路成为中国经济发展和改革的最重要的课题。
上述几点所揭示的不仅仅是过热的性质、成因及政府调控的方式这一类运行层面的问题，也触及到机制、体制层面的问题。因而，对中国经济的关注点应从运行层面深入到机制和体制层面，从应对经济周波的短期宏观经济政策选择扩展到寻求可持续发展的中长期宏观经济战略定位。
经济发展的痼疾
从机制和体制层面上看，中国经济发展中有两个突出的问题：一是粗放型的增长模式，二是地方政府片面追求GDP增长的冲动。粗放型增长方式不是依赖劳动生产率的提高，而是以消耗大量资源、破坏生态、环境为代价；不是效益和效率导向而是规模和速度导向。地方政府片面追求GDP增长的冲动削弱了市场配置资源、优胜劣汰的功能，大量低水平重复建设项目导致了银行不良资产的增加，加剧了市场供求周期性波动。
十多年以来，尽管从计划到市场的转轨已取得了重大进展，但市场秩序的发展和规范还有很长的路要走。政府转变职能、规范行为（决策程序公开、透明）、改善作风（高效、廉洁）的改革则更显得步履艰难。特别值得关注的是，政府拥有和控制的经济资源越来越多，并通过直接或间接的方式参与市场的经济活动。同时，政府运用行政手段对市场和企业干预的程度和力度愈来愈大，这已超出了市场机制下政府的职能和行为方式。
另一方面，经济增长方式从粗放到集约的转变未能取得实质性的进展。在一个市场机制的环境中，企业行为是市场供求约束下追求利润极大化的理性选择。盲目投资、过渡举债，重规模轻效益、重投入轻产出、重扩张轻风险不是一种理性的商业行为。市场和股东对企业行为的约束不充分显现表明市场机制（包括企业的公司的治理）有严重缺陷，或其中含有非市场成分。
粗放式增长方式和地方政府片面追求GDP增长的冲动，这两个问题不但是有关联的，而且都导致效率的损失。其产生的根源是，非市场因素的存在削弱了市场机制配置资源和优胜劣汰的功能，而非市场因素主要来自政府行为对市场和企业的参与和干预。解决的途径应是转变政府职能，推进市场化进程。
政府有形的手在改革的初期成功地启动了市场化的进程，在市场的无形的手开始成长起来之后，有形的手却未能适时适地淡出，这对已形成的市场机制功能的发挥、对市场取向改革的进程都构成了一定程度的障碍。其背后的原因是什么？
对此，普遍的看法有几种：一是市场发育不够，政府在资源配置中必须保持一定的权威和能力。就一般意义而言没有人挑战这一观点，但对于那些已形成了市场，可以通过市场机制运作的领域，政府的角色是否需要调整？调整的力度够不够？
二是现行的干部使用和考核机制片面突出了GDP指标。如果问题仅仅是由一个指标决定的，那么修订一下指标岂不就可以一劳永逸地解决这个困扰我们多年的问题了吗？
三是政府的行为产生了寻租和腐败，形成了利益集团，阻碍了改革。这是社会普遍关注的，但把答案完全归结为这一点，似有偏颇。
首先应探讨的是，政府拥有大量的经济资源和参与、干预经济活动的行政手段，在实现中是否具有某种意义上的合理性？接下来的问题是这个合理性的代价是什么？是否存在“合理性陷阱”？如何选择相应的宏观经济战略和政策？
要回答这一系列问题，需要建立一个新的框架，从效率、公平这两个宏观经济政策的目标以及它们之间的相互关系出发深入反思。
如何把握公平与效率的平衡
公平与效率在当今中国经济、社会发展的历史阶段具有特殊的含义和特征，把握两者关系的平衡点也更为困难和复杂。这首先是因为，两者都处于低水平，为维持或满足其中一个目标对另一个目标产生的成本可能会触及其承受力的临界点；其次，是我们所拥有的可以平衡两者之间关系的资源相对匮乏。
公平问题首先表现为就业。高就业率或充分就业是世界各国宏观经济政策的一个重要目标。中国经济高速增长的同时出现了严重的就业问题，这是由于中国存在着体制性、结构性失业。中国就业问题的特征、增量和存量的状况决定了它的严重性（数额庞大）、复杂性（关乎社会稳定）和长期性。
公平问题还表现为收入差距扩大，这包括城乡差别、东西部差别、群体差别、行业差别。在经济发展中有相当一部分人难以分享到增长的成果，社会的财富和发展机会正在向少数人集聚，中国社会已形成了发达与欠发达、富裕与贫困的二元结构。更为严重的是社会中已产生了被边缘化的弱势群体。
这种现象的产生，一方面是市场机制下的竞争和按生产要素分配所带来的结果，这属于经济发展中的公平问题；另一方面则是由一些不合理的、不规范的、甚至是非法的因素造成的，如垄断、寻租、贪污、造假、偷税等，这已超出了公平的范畴，是社会公正的问题。公平和公正问题都会引发社会的不满，这不仅会制约经济的发展，而且可能酿成社会的动荡。
从政府的宏观经济政策实施可以看出，就业、缩小收入和地区差距、维护社会稳定已成为置于效率之上的更为优先的目标。政府从多个途径促进这一目标的实现：
——通过积极的财政政策和各种优惠政策（如税收、土地政策）鼓励固定资产投资，维持GDP的增长速度，以扩大经济总量，增加就业和税收；
——通过政策导向提高经济总量中有利于增加就业的行业和落后地区的比重，以缩小收入差距和地区差距；
——运用行政方式对企业用工和分配制度，企业破产、关闭干预和限制，对公共服务产品（如土地、水、油、交通）的价格实施管制，以减低失业压力，维护社会稳定。
效率和效益则成为次一级的目标，或成为优先目标的代价。政府要实现这个目标，单纯依赖行政资源实施再分配是不够的，通过对经济资源的控制和运用各种行政手段参与和影响初次分配对政府就产生了诱惑力。由此，政府控制经济资源，参与市场经济活动，运用行政手段对市场和企业进行干预就具备了某种意义的合理性。这也是中国经济粗放式增长方式和地方政府片面追求GDP增长冲动的深层原因。
代价和陷阱
在改革和经济增长中，公平、公正问题的产生和凸显使市场化改革增加了新的因素。两者在多数情况下又不可兼得，这就导致了这一调整的代价和陷阱。所谓代价，是指政府为满足就业、收入差距和社会稳定等一组公平和公正目标的政策和行为，削弱市场机制功能并导致效率损失。所谓陷阱，是指政府为满足公平、公正目标的政策和行为，产生新的寻租机会和空间，进而导致利益集团的形成和制度的演变。
从微观层面看，在市场机制约束被削弱的环境中，以规模、增长速度而不是以效率和效益为导向的粗放式增长模式获取了新的存在依据和更大的发展空间。在这种情况下，投资过热，能源、原材料、交通供应短缺，国企效益低下，银行不良资产增加，产业结构和布局不合理，财政赤字增加等问题可能会进一步恶化。
从宏观层面和中长期看，粗放型增长方式将继续延续下去，供求失衡导致经济周波的变动频率加快、震荡幅度加大，结构性资源短缺和内需不足造成对外依赖加强，增长的可持性问题变得更为严峻。
政府直接控制经济资源、运用行政手段参与和干预市场经济活动首先会使政府机构和人员变得更为庞大、滋生官僚主义作风，这无疑会加重财政负担，影响政府的工作效率，更为严重的是为权钱交易创造了条件。利益的诱惑会促使更多的人加入寻租队伍，政府官员的以权谋私和腐败也会由此得以滋长。
获利机会的存在诱发出相应的利益集团，使寻租和腐败从个人行为演变成为利益集团的行为，利益集团的行为将导致有利于某些利益集团的潜规则制度化。这就是制度变迁理论所描述的自我强化和路径依赖的规律。制度的变迁一旦走上了这条路，市场交易费用会大大增加，造成更多的效率损失。同时，寻租和腐败还破坏了社会公平和公正。为改善公平和公正的努力不仅要付出效率的代价，还可能导致公平和公正的丧失。
双重目标下政策的选择与实施
以提高资源配置效率和劳动生产率为目标的市场化改革走到今天，遇到了新的挑战。挑战主要不是来自旧体制的观念和弊端，而是体制改革和经济增长中产生的公平问题。效率已不再是单一的或首要的目标，在新的框架中，公平和效率成为宏观经济发展战略和政策的双重目标。两个目标相互之间不可或缺又不能兼得，这使战略定位、政策选择和实施成为一项高难度、高成本、高风险的工作。
面对新的情况，政府在制定政策时首先要回答的是两者之间优先次序的确定。如果主张孰先孰后，则在满足一个目标时因另一目标损失产生的成本将过于高昂，而且这种表述混淆了政府与市场的角色以及两次分配的功能。作为一项长期的政策原则，应将公平与效率的协调与兼顾及两者关系的合理结构作为政策选择的基点。
当前社会各界关注公平，政府在政策把握上向公平倾斜是无可非议的，问题是没有充分考虑由此产生的代价，即效率的损失以及对市场化进程带来的负面影响。在把握公平和效率两个目标的平衡点时，应该清醒地看到，对一个目标满足度的提高即是对另一个目标满足度的下降。眼睛要盯住两个目标，而不仅是其中一个目标。
更为重要的是，对公平的关注和政策倾斜不能偏离市场经济的基本原则。
在市场机制下，政府不应拥有大量经济资源并参与市场经济活动，而应依托行政资源，通过再分配调节收入分配。政府对市场经济活动的干预和调控主要应运用经济和法律工具，行政手段的使用应慎重，特别不应以行政方式干预企业经营活动。如果再分配的资源不能满足公平这一目标，需要调动初次分配的资源，就应严格控制调动的程度和方式，尽可能减少由此产生的代价，警惕落入陷阱，并将逐步退出初次分配作为政策实施动态控制的重要指标。
在政策中，公平与效率的关系只是一个定性的表述，实施过程中需要根据情况的变化和实际的所得所失建立定量分析指标体系，不断调整平衡点，使收益极大化、代价极小化。由于陷阱的存在，需制定相关的政策、采取相应的措施加快政府职能的转变，约束政府官员的行为，严格杜绝各种形式的钱权交易，维护、培育一个高效、公正和廉洁的政府
作者为招商局集团董事局主席
（全文详见《财经》杂志网络版“每周特稿”）
此轮中国经济投资过热和政府宏观调控来势颇猛，社会各界的认识也不尽一致。但我认为，在如下几点认识的基础上可以建立起广泛的共识：
——就总量而言，中国经济尚未完全走出通缩，消费需求不足仍是制约经济发展的主要瓶颈。同时，投资过热带动的通胀压力已开始显现。因而这不是一次典型的供求失衡导致的经济周波现象，其产生不仅有经济结构方面的原因，还存在着机制和体制方面的原因。在这个意义上，可以把这次过热称为“结构性和体制性过热”。
——从供求基础层面看，过热主要是投资需求推动的，但其直接导因是商业银行为降低不良资产比率扩大信贷规模的行为和地方政府片面追求GDP增长的冲动。这种“需求”不是理性的市场行为，其产生的根源应从机制和体制上寻求。
——宏观调控虽然从总体讲目标明确、重点突出，但大量运用行政手段，直接干预银行和企业，表明中国经济的市场化程度不完善且存在明显的缺陷。无论是问题的产生还是问题的解决都含有非市场的因素。
——中国经济的发展未能摆脱粗放、外延的模式。结构不合理、效益不好、生态环境破坏等问题长期得不到改善，能源、原材料、交通运输、土地供应短缺已构成发展的重要约束。寻求可持续发展的道路成为中国经济发展和改革的最重要的课题。
上述几点所揭示的不仅仅是过热的性质、成因及政府调控的方式这一类运行层面的问题，也触及到机制、体制层面的问题。因而，对中国经济的关注点应从运行层面深入到机制和体制层面，从应对经济周波的短期宏观经济政策选择扩展到寻求可持续发展的中长期宏观经济战略定位。
经济发展的痼疾
从机制和体制层面上看，中国经济发展中有两个突出的问题：一是粗放型的增长模式，二是地方政府片面追求GDP增长的冲动。粗放型增长方式不是依赖劳动生产率的提高，而是以消耗大量资源、破坏生态、环境为代价；不是效益和效率导向而是规模和速度导向。地方政府片面追求GDP增长的冲动削弱了市场配置资源、优胜劣汰的功能，大量低水平重复建设项目导致了银行不良资产的增加，加剧了市场供求周期性波动。
十多年以来，尽管从计划到市场的转轨已取得了重大进展，但市场秩序的发展和规范还有很长的路要走。政府转变职能、规范行为（决策程序公开、透明）、改善作风（高效、廉洁）的改革则更显得步履艰难。特别值得关注的是，政府拥有和控制的经济资源越来越多，并通过直接或间接的方式参与市场的经济活动。同时，政府运用行政手段对市场和企业干预的程度和力度愈来愈大，这已超出了市场机制下政府的职能和行为方式。
另一方面，经济增长方式从粗放到集约的转变未能取得实质性的进展。在一个市场机制的环境中，企业行为是市场供求约束下追求利润极大化的理性选择。盲目投资、过渡举债，重规模轻效益、重投入轻产出、重扩张轻风险不是一种理性的商业行为。市场和股东对企业行为的约束不充分显现表明市场机制（包括企业的公司的治理）有严重缺陷，或其中含有非市场成分。
粗放式增长方式和地方政府片面追求GDP增长的冲动，这两个问题不但是有关联的，而且都导致效率的损失。其产生的根源是，非市场因素的存在削弱了市场机制配置资源和优胜劣汰的功能，而非市场因素主要来自政府行为对市场和企业的参与和干预。解决的途径应是转变政府职能，推进市场化进程。
政府有形的手在改革的初期成功地启动了市场化的进程，在市场的无形的手开始成长起来之后，有形的手却未能适时适地淡出，这对已形成的市场机制功能的发挥、对市场取向改革的进程都构成了一定程度的障碍。其背后的原因是什么？
对此，普遍的看法有几种：一是市场发育不够，政府在资源配置中必须保持一定的权威和能力。就一般意义而言没有人挑战这一观点，但对于那些已形成了市场，可以通过市场机制运作的领域，政府的角色是否需要调整？调整的力度够不够？
二是现行的干部使用和考核机制片面突出了GDP指标。如果问题仅仅是由一个指标决定的，那么修订一下指标岂不就可以一劳永逸地解决这个困扰我们多年的问题了吗？
三是政府的行为产生了寻租和腐败，形成了利益集团，阻碍了改革。这是社会普遍关注的，但把答案完全归结为这一点，似有偏颇。
首先应探讨的是，政府拥有大量的经济资源和参与、干预经济活动的行政手段，在实现中是否具有某种意义上的合理性？接下来的问题是这个合理性的代价是什么？是否存在“合理性陷阱”？如何选择相应的宏观经济战略和政策？
要回答这一系列问题，需要建立一个新的框架，从效率、公平这两个宏观经济政策的目标以及它们之间的相互关系出发深入反思。
如何把握公平与效率的平衡
公平与效率在当今中国经济、社会发展的历史阶段具有特殊的含义和特征，把握两者关系的平衡点也更为困难和复杂。这首先是因为，两者都处于低水平，为维持或满足其中一个目标对另一个目标产生的成本可能会触及其承受力的临界点；其次，是我们所拥有的可以平衡两者之间关系的资源相对匮乏。
公平问题首先表现为就业。高就业率或充分就业是世界各国宏观经济政策的一个重要目标。中国经济高速增长的同时出现了严重的就业问题，这是由于中国存在着体制性、结构性失业。中国就业问题的特征、增量和存量的状况决定了它的严重性（数额庞大）、复杂性（关乎社会稳定）和长期性。
公平问题还表现为收入差距扩大，这包括城乡差别、东西部差别、群体差别、行业差别。在经济发展中有相当一部分人难以分享到增长的成果，社会的财富和发展机会正在向少数人集聚，中国社会已形成了发达与欠发达、富裕与贫困的二元结构。更为严重的是社会中已产生了被边缘化的弱势群体。
这种现象的产生，一方面是市场机制下的竞争和按生产要素分配所带来的结果，这属于经济发展中的公平问题；另一方面则是由一些不合理的、不规范的、甚至是非法的因素造成的，如垄断、寻租、贪污、造假、偷税等，这已超出了公平的范畴，是社会公正的问题。公平和公正问题都会引发社会的不满，这不仅会制约经济的发展，而且可能酿成社会的动荡。
从政府的宏观经济政策实施可以看出，就业、缩小收入和地区差距、维护社会稳定已成为置于效率之上的更为优先的目标。政府从多个途径促进这一目标的实现：
——通过积极的财政政策和各种优惠政策（如税收、土地政策）鼓励固定资产投资，维持GDP的增长速度，以扩大经济总量，增加就业和税收；
——通过政策导向提高经济总量中有利于增加就业的行业和落后地区的比重，以缩小收入差距和地区差距；
——运用行政方式对企业用工和分配制度，企业破产、关闭干预和限制，对公共服务产品（如土地、水、油、交通）的价格实施管制，以减低失业压力，维护社会稳定。
效率和效益则成为次一级的目标，或成为优先目标的代价。政府要实现这个目标，单纯依赖行政资源实施再分配是不够的，通过对经济资源的控制和运用各种行政手段参与和影响初次分配对政府就产生了诱惑力。由此，政府控制经济资源，参与市场经济活动，运用行政手段对市场和企业进行干预就具备了某种意义的合理性。这也是中国经济粗放式增长方式和地方政府片面追求GDP增长冲动的深层原因。
代价和陷阱
在改革和经济增长中，公平、公正问题的产生和凸显使市场化改革增加了新的因素。两者在多数情况下又不可兼得，这就导致了这一调整的代价和陷阱。所谓代价，是指政府为满足就业、收入差距和社会稳定等一组公平和公正目标的政策和行为，削弱市场机制功能并导致效率损失。所谓陷阱，是指政府为满足公平、公正目标的政策和行为，产生新的寻租机会和空间，进而导致利益集团的形成和制度的演变。
从微观层面看，在市场机制约束被削弱的环境中，以规模、增长速度而不是以效率和效益为导向的粗放式增长模式获取了新的存在依据和更大的发展空间。在这种情况下，投资过热，能源、原材料、交通供应短缺，国企效益低下，银行不良资产增加，产业结构和布局不合理，财政赤字增加等问题可能会进一步恶化。
从宏观层面和中长期看，粗放型增长方式将继续延续下去，供求失衡导致经济周波的变动频率加快、震荡幅度加大，结构性资源短缺和内需不足造成对外依赖加强，增长的可持性问题变得更为严峻。
政府直接控制经济资源、运用行政手段参与和干预市场经济活动首先会使政府机构和人员变得更为庞大、滋生官僚主义作风，这无疑会加重财政负担，影响政府的工作效率，更为严重的是为权钱交易创造了条件。利益的诱惑会促使更多的人加入寻租队伍，政府官员的以权谋私和腐败也会由此得以滋长。
获利机会的存在诱发出相应的利益集团，使寻租和腐败从个人行为演变成为利益集团的行为，利益集团的行为将导致有利于某些利益集团的潜规则制度化。这就是制度变迁理论所描述的自我强化和路径依赖的规律。制度的变迁一旦走上了这条路，市场交易费用会大大增加，造成更多的效率损失。同时，寻租和腐败还破坏了社会公平和公正。为改善公平和公正的努力不仅要付出效率的代价，还可能导致公平和公正的丧失。
双重目标下政策的选择与实施
以提高资源配置效率和劳动生产率为目标的市场化改革走到今天，遇到了新的挑战。挑战主要不是来自旧体制的观念和弊端，而是体制改革和经济增长中产生的公平问题。效率已不再是单一的或首要的目标，在新的框架中，公平和效率成为宏观经济发展战略和政策的双重目标。两个目标相互之间不可或缺又不能兼得，这使战略定位、政策选择和实施成为一项高难度、高成本、高风险的工作。
面对新的情况，政府在制定政策时首先要回答的是两者之间优先次序的确定。如果主张孰先孰后，则在满足一个目标时因另一目标损失产生的成本将过于高昂，而且这种表述混淆了政府与市场的角色以及两次分配的功能。作为一项长期的政策原则，应将公平与效率的协调与兼顾及两者关系的合理结构作为政策选择的基点。
当前社会各界关注公平，政府在政策把握上向公平倾斜是无可非议的，问题是没有充分考虑由此产生的代价，即效率的损失以及对市场化进程带来的负面影响。在把握公平和效率两个目标的平衡点时，应该清醒地看到，对一个目标满足度的提高即是对另一个目标满足度的下降。眼睛要盯住两个目标，而不仅是其中一个目标。
更为重要的是，对公平的关注和政策倾斜不能偏离市场经济的基本原则。
在市场机制下，政府不应拥有大量经济资源并参与市场经济活动，而应依托行政资源，通过再分配调节收入分配。政府对市场经济活动的干预和调控主要应运用经济和法律工具，行政手段的使用应慎重，特别不应以行政方式干预企业经营活动。如果再分配的资源不能满足公平这一目标，需要调动初次分配的资源，就应严格控制调动的程度和方式，尽可能减少由此产生的代价，警惕落入陷阱，并将逐步退出初次分配作为政策实施动态控制的重要指标。
在政策中，公平与效率的关系只是一个定性的表述，实施过程中需要根据情况的变化和实际的所得所失建立定量分析指标体系，不断调整平衡点，使收益极大化、代价极小化。由于陷阱的存在，需制定相关的政策、采取相应的措施加快政府职能的转变，约束政府官员的行为，严格杜绝各种形式的钱权交易，维护、培育一个高效、公正和廉洁的政府
作者为招商局集团董事局主席
（全文详见《财经》杂志网络版“每周特稿”）