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【摘要】公共经济学提供了产权安排与物品属性之间对应的法则，而当前中国媒介组织却由公共产权统一提供公共媒介产品和私人媒介产品，这将带来媒介资源配置的低效率。本文对此进行分析，为当前政策导向提供理论依据。
中共中央文件（中发[2005]14号）提出文化体制改革要坚持区别对待、分类指导的原则。根据这一原则，在媒介领域，党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位，实行事业体制；其他一般出版单位和文化、艺术、生活、科普类等报刊社，以及电影制片厂、影剧院、电视剧制作单位和党政部门、人民团体、行业组织所属事业编制的影视制作和销售单位逐步转制为企业。在这种改革思路下，中国媒介组织进入产权安排的调整阶段，本文旨在对中央这一政策提供公共经济学视角的理论解释。
一、中国媒介产品属性及其分类
媒介产品是媒介组织生产制作的、可供受众用作精神文化消费的产品。一般来说媒介产品主要分为公共媒介产品和私人媒介产品两大类。媒介产品中包含具有公共性质的产品即公共媒介产品，它表现为每个受众对该媒介产品的消费或使用并不影响其他受众也同时消费或使用同一媒介产品。公共媒介产品包含民主权利类媒介产品、公共福利类媒介产品和社会管理类媒介产品。私人媒介产品则是媒介组织生产并提供给个人或机构消费的媒介产品，这类媒介产品是必须通过市场实行等价交换获得的商品，对私人媒介产品的消费具有排他性。私人媒介产品除了具有一般私人产品的共性外还具有精神产品生产与消费的特性。
诚然，媒介产品要根据“物品是否具有效用可分性”这一天然的固有属性来划分类型，但中国媒介组织的特性决定了中国媒介产品的属性划分依据还存在一个社会标准，该社会标准代表各种社会力量协调和平衡的结果。媒介产品公共属性的确定及其程度、范围的界定，在绝大程度上取决于社会认同，现实中往往是由法律或政府政策所决定的，社会不同利益群体之间的协调和博弈成为举足轻重的因素：市场促成了利益各不相同的诸多利益群体，不同的利益群体对媒介组织有不同的利益需求，而这种不同利益需求的协调、协商和博弈决定了媒介产品是何种程度的公共物品或何种程度的私人物品。国家和政府的职责就是协调各个社会利益群体，达到一种各阶层大体都能够接受的折衷平衡。可见关于媒介的这种社会定位，基于“物品的效用可分性程度”的市场作用往往是间接的，更多地体现在政治问题的品性，触及到了制度层面，亦即产权。
二、中国媒介组织产权的性质：公共产权
当前中国主流媒介组织是以国有事业单位的形式存在的。顾名思义，国有就是国家所有，表明目前媒介组织产权是国有产权。国有产权是一个抽象的说法，在媒介组织中全国人民拥有组织的所有权，由国家代表全体人民实行这一权利，国家依法享有国有企事业财产的排他性权利。
媒介组织产权具有一般产权的特征，它指的是对特定财产完整的产权，即是一组权利或一个权力体系。这一组权利一般分为四项：所有权（狭义）、占有权、支配权、使用权，其中所有权即产权归谁所有是这一组产权中最根本的权利。在市场经济中，随着产权权能不断分解并由其他行为主体独立行使，将会有新的产权主体出现。如所有权同占有权、经营权分离，就可能产生所有权产权主体、占有权产权主体、经营权产权主体，而所有权在产权内容中处于领导地位，因此所有权主体的状况决定产权关系的性质。媒介组织的产权由全国人民所有，全国人民就是媒介组织的所有权产权主体，这是决定媒介组织产权性质的关键。
产权经济学指出，公共产权是指整个社会范围内的成员所共同享有的产权，这里包括三重含义：一是产权主体不是一个人，而是由多人组成；二是产权客体是统一和不可分的；三是产权主体成员间财产权利的等同和无差异。一种产权形式如果在三方面都符合公共产权的规定性，那么它的公共性质就确定无疑。媒介组织的产权完全符合以上三点要求，可以界定为公共产权。这种产权安排的显著特征是弱非排他性，任何社会成员在享用公共产品或服务时很难、甚至也无法排斥他人的享用。另外，公共产权的占有和享用还具有弱可分割性，即公共产品或服务很难具体分割到某个社会成员来拥有或享用。公共产权在既定范围内呈现出弱可转让性，法人和自然人都不具备拥有公共产权的条件，也无权对其进行转让。严格意义上的公共产权不是私有产权的简单加总，而是全体社会成员共同掌握产权。由于通常是国家或政府代表全体社会成员行使所有权职能，媒介组织的公共产权表现为国有产权，存在形式就是国有事业单位。
三、公共产权提供多重属性产品：资源配置效率的理性思考
从某种角度上说，产权安排（“公共产权”和“私有产权”）是对物品属性的法律界定，即某类属性的物品更适用于某种产权安排。根据Samuelson用数字式对私人物品与公共物品的区别所做的严格表述，设X表示某一产品的总量，Xi表示每一个消费者所拥有或消费的该产品数量，那么对私人物品来说，有
即某一私人物品的总量（X）等于每一个消费者所拥有或消费的该产品数量（Xi）的总和，这一数字式意味着私人物品是能在消费者之间分割的。而对于公共物品来说则有：X=Xi，即任何一个消费者为了消费而实际可支配的公共物品的数量就是该公共品的总量，这意味着公共物品在消费者之间是不能分割的。
媒介产品包含私人媒介物品，具有“效用可分性”，也具备消费的排他性和竞争性。市场机制在私人物品交易过程中可以有效地配置资源，即对于私人物品而言采用私有产权安排是相对有效率的。因为由私有产权提供私人媒介产品，能使控制权跟着剩余索取权（风险）走或剩余索取权跟着控制权走，使得二者达到最大可能的对应，最符合剩余索取权应与控制权相对应的逻辑，私有企业与市场经济的结合目前被认为可以形成最为有效的产权结构。
虽然私人物品和私有产权有着千丝万缕的联系，但这并不意味着公共产权就不能向社会提供私人物品，当前中国的媒介组织显然就是公共产权包揽了对私人媒介产品的提供。尽管由公共产权来生产和提供私人媒介产品不仅具有可能性而且具有现实性，但这也许会付出较高的效率代价。因为私有产权下委托代理的链条较短，所有者对经营者“多对一”的监督使经营者较难侵犯所有者的利益。而公共产权下委托代理链条则更长，它首先体现为政治领域的代理进而体现为经济领域的代理，最终只能是所有者的代表去监督经营者。这种监督首先是不同层次的代表者之间的监督，然后才是最低层次的代表者去监督众多的经营者，这种情况下所有者很难甚至不可能去监督经营者。这种“一对多”的监督模式难以避免经营者动用手中的权力通过损害所有者利益的办法去实现个人利益最大化，甚至经营者与所有者不同层次的代表共同勾结起来损害所有者的利益，从而在公共产权条件下出现相对高昂的委托代理成本。
然而公共产权与公共产品的提供却有着内在联系。公共物品理论研究表明，具有公共性的资源或资产其产权不宜私有，原因在于产权的两个重要特性是排他性和可转让性，但公共产权则一般被认为不具有排他性和可转让性或者排他性和可转让性较弱。媒介产品包含公共物品属性，公共媒介产品的供给需要在不同的产权机制和供给路径中选择。
首先，从帕累托效率观点看，公共物品理论主张公共产权制度是具有公共性或外部性特点的资产所应安排的相对有效的制度。同样产权理论也认为，只有对于那些具有较强公共性和外部性的资产，公共的产权制度才是可行的、有效的安排。与此相反，对于不具有较强公共性和外部性的资产，公共的产权制度安排可能会造成效率的损失。
其次，由于公共性资源或物品必然的“外部效应”和“搭便车”使得私人生产者不愿意或者没有能力提供公共物品，传统上这类产品由政府提供或政府保护，但绝大多数国家的实践表明，这并没有解决公共物品提供的低效率问题。原因主要在于：一是政府资金有限，而公共物品的供给又不会产生收益性，巨大的资金缺口会导致公共物品的供给不足；二是公共物品的供给由政府垄断容易导致政府的无限膨胀和效率递减；三是公共物品由政府提供是为了弥补市场失灵，却无法避免“政府失灵”。上述因素往往会导致公共物品的公共产权供给不足或供给过剩，从而导致资源配置不能达到帕累托最优。
最后，公共产品如果由私有产权提供则会因无法定价收费而不能弥补生产成本，更不用说赢利，这不符合私有产权的要求。此外，私人提供公共物品也会面临“搭便车”和“外部性”的问题。在解决搭便车的问题上，科斯通过考察英国早期的灯塔制度的演变认为，灯塔的服务可以由私人提供，灯塔可由私人筹资建造、管理和所有，政府的作用局限于产权的确定与行使方面；而张五常进一步提出用“专卖权”来压制“搭便车”的行为，认为这是解决公共物品收费困难的可行途径。在解决外部性的问题上，科斯认为在产权清晰的情况下，如果交易成本为零或小得可以忽略不计，市场机制可以把外部效应内在化，实现资源的最优配置；如果交易成本不为零，或者不是小得可以忽略不计，那么合理的制度选择就可以减少交易成本，使外部效应内在化，实现资源的合理配置。根据科斯定理，解决外部效应问题的方法，就是明确产权所有关系，即确立私有产权。然而，实践证明，私有化不可避免出现公共物品供给不足或导致资源重复配置，造成过剩的浪费。因此，虽然公共物品的私有化可以解决公共物品由政府提供所出现的一些问题，但是公共物品的私有化并不是社会最佳的产权制度安排。
中国媒介组织从介入广告的那一天起就开始面向市场获取自身发展所需的各种资源，这些媒介资源是否能得到有效配置，很重要的原因来自产权内部固有因素的作用。产权制度的最主要功能就在于它能减低经济活动中的交易费用，提高资源配置的效率。由于存在世界和未来事件的复杂性及不确定性与交易人的有限理性和机会主义行为（Williamson，O.E.，1985）之间的矛盾，剩余控制权由公共所有（或国有）和私人所有将会产生完全不同的绩效。
如前所述，媒介组织所提供的产品既包含公共产品又包含私人产品，而当前主流媒介组织无论针对何种属性的媒介产品，都是通过公共产权来进行提供，从而使媒介行业产权结构总体上呈现出高度的封闭性和单一性。组织内部的产权结构不同主要表现为谁拥有对剩余的索取权，这会使组织经济绩效有很大的差别。中国媒介组织产权安排的一元化和媒介产品、媒介组织属性的多元化之间产生了媒介组织的绩效悖论，其结果必然是媒介资源的无效或低效配置。要提高媒介组织绩效、更加合理的配置媒介资源，须推动产权变迁，让产权安排适应媒介产品属性，由公共产权在市场失效的领域服务、提供公共产品并满足公共需要，私有产权则在市场有效作用的领域服务、提供私人产品并满足私人需要。正是基于这样的理论思考，中央政策对提供不同属性媒介产品的媒介组织实行分类管理的办法，以期更科学的产权安排能带来更合理的媒介资源配置。
中共中央文件（中发[2005]14号）提出文化体制改革要坚持区别对待、分类指导的原则。根据这一原则，在媒介领域，党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位，实行事业体制；其他一般出版单位和文化、艺术、生活、科普类等报刊社，以及电影制片厂、影剧院、电视剧制作单位和党政部门、人民团体、行业组织所属事业编制的影视制作和销售单位逐步转制为企业。在这种改革思路下，中国媒介组织进入产权安排的调整阶段，本文旨在对中央这一政策提供公共经济学视角的理论解释。
一、中国媒介产品属性及其分类
媒介产品是媒介组织生产制作的、可供受众用作精神文化消费的产品。一般来说媒介产品主要分为公共媒介产品和私人媒介产品两大类。媒介产品中包含具有公共性质的产品即公共媒介产品，它表现为每个受众对该媒介产品的消费或使用并不影响其他受众也同时消费或使用同一媒介产品。公共媒介产品包含民主权利类媒介产品、公共福利类媒介产品和社会管理类媒介产品。私人媒介产品则是媒介组织生产并提供给个人或机构消费的媒介产品，这类媒介产品是必须通过市场实行等价交换获得的商品，对私人媒介产品的消费具有排他性。私人媒介产品除了具有一般私人产品的共性外还具有精神产品生产与消费的特性。
诚然，媒介产品要根据“物品是否具有效用可分性”这一天然的固有属性来划分类型，但中国媒介组织的特性决定了中国媒介产品的属性划分依据还存在一个社会标准，该社会标准代表各种社会力量协调和平衡的结果。媒介产品公共属性的确定及其程度、范围的界定，在绝大程度上取决于社会认同，现实中往往是由法律或政府政策所决定的，社会不同利益群体之间的协调和博弈成为举足轻重的因素：市场促成了利益各不相同的诸多利益群体，不同的利益群体对媒介组织有不同的利益需求，而这种不同利益需求的协调、协商和博弈决定了媒介产品是何种程度的公共物品或何种程度的私人物品。国家和政府的职责就是协调各个社会利益群体，达到一种各阶层大体都能够接受的折衷平衡。可见关于媒介的这种社会定位，基于“物品的效用可分性程度”的市场作用往往是间接的，更多地体现在政治问题的品性，触及到了制度层面，亦即产权。
二、中国媒介组织产权的性质：公共产权
当前中国主流媒介组织是以国有事业单位的形式存在的。顾名思义，国有就是国家所有，表明目前媒介组织产权是国有产权。国有产权是一个抽象的说法，在媒介组织中全国人民拥有组织的所有权，由国家代表全体人民实行这一权利，国家依法享有国有企事业财产的排他性权利。
媒介组织产权具有一般产权的特征，它指的是对特定财产完整的产权，即是一组权利或一个权力体系。这一组权利一般分为四项：所有权（狭义）、占有权、支配权、使用权，其中所有权即产权归谁所有是这一组产权中最根本的权利。在市场经济中，随着产权权能不断分解并由其他行为主体独立行使，将会有新的产权主体出现。如所有权同占有权、经营权分离，就可能产生所有权产权主体、占有权产权主体、经营权产权主体，而所有权在产权内容中处于领导地位，因此所有权主体的状况决定产权关系的性质。媒介组织的产权由全国人民所有，全国人民就是媒介组织的所有权产权主体，这是决定媒介组织产权性质的关键。
产权经济学指出，公共产权是指整个社会范围内的成员所共同享有的产权，这里包括三重含义：一是产权主体不是一个人，而是由多人组成；二是产权客体是统一和不可分的；三是产权主体成员间财产权利的等同和无差异。一种产权形式如果在三方面都符合公共产权的规定性，那么它的公共性质就确定无疑。媒介组织的产权完全符合以上三点要求，可以界定为公共产权。这种产权安排的显著特征是弱非排他性，任何社会成员在享用公共产品或服务时很难、甚至也无法排斥他人的享用。另外，公共产权的占有和享用还具有弱可分割性，即公共产品或服务很难具体分割到某个社会成员来拥有或享用。公共产权在既定范围内呈现出弱可转让性，法人和自然人都不具备拥有公共产权的条件，也无权对其进行转让。严格意义上的公共产权不是私有产权的简单加总，而是全体社会成员共同掌握产权。由于通常是国家或政府代表全体社会成员行使所有权职能，媒介组织的公共产权表现为国有产权，存在形式就是国有事业单位。
三、公共产权提供多重属性产品：资源配置效率的理性思考
从某种角度上说，产权安排（“公共产权”和“私有产权”）是对物品属性的法律界定，即某类属性的物品更适用于某种产权安排。根据Samuelson用数字式对私人物品与公共物品的区别所做的严格表述，设X表示某一产品的总量，Xi表示每一个消费者所拥有或消费的该产品数量，那么对私人物品来说，有
即某一私人物品的总量（X）等于每一个消费者所拥有或消费的该产品数量（Xi）的总和，这一数字式意味着私人物品是能在消费者之间分割的。而对于公共物品来说则有：X=Xi，即任何一个消费者为了消费而实际可支配的公共物品的数量就是该公共品的总量，这意味着公共物品在消费者之间是不能分割的。
媒介产品包含私人媒介物品，具有“效用可分性”，也具备消费的排他性和竞争性。市场机制在私人物品交易过程中可以有效地配置资源，即对于私人物品而言采用私有产权安排是相对有效率的。因为由私有产权提供私人媒介产品，能使控制权跟着剩余索取权（风险）走或剩余索取权跟着控制权走，使得二者达到最大可能的对应，最符合剩余索取权应与控制权相对应的逻辑，私有企业与市场经济的结合目前被认为可以形成最为有效的产权结构。
虽然私人物品和私有产权有着千丝万缕的联系，但这并不意味着公共产权就不能向社会提供私人物品，当前中国的媒介组织显然就是公共产权包揽了对私人媒介产品的提供。尽管由公共产权来生产和提供私人媒介产品不仅具有可能性而且具有现实性，但这也许会付出较高的效率代价。因为私有产权下委托代理的链条较短，所有者对经营者“多对一”的监督使经营者较难侵犯所有者的利益。而公共产权下委托代理链条则更长，它首先体现为政治领域的代理进而体现为经济领域的代理，最终只能是所有者的代表去监督经营者。这种监督首先是不同层次的代表者之间的监督，然后才是最低层次的代表者去监督众多的经营者，这种情况下所有者很难甚至不可能去监督经营者。这种“一对多”的监督模式难以避免经营者动用手中的权力通过损害所有者利益的办法去实现个人利益最大化，甚至经营者与所有者不同层次的代表共同勾结起来损害所有者的利益，从而在公共产权条件下出现相对高昂的委托代理成本。
然而公共产权与公共产品的提供却有着内在联系。公共物品理论研究表明，具有公共性的资源或资产其产权不宜私有，原因在于产权的两个重要特性是排他性和可转让性，但公共产权则一般被认为不具有排他性和可转让性或者排他性和可转让性较弱。媒介产品包含公共物品属性，公共媒介产品的供给需要在不同的产权机制和供给路径中选择。
首先，从帕累托效率观点看，公共物品理论主张公共产权制度是具有公共性或外部性特点的资产所应安排的相对有效的制度。同样产权理论也认为，只有对于那些具有较强公共性和外部性的资产，公共的产权制度才是可行的、有效的安排。与此相反，对于不具有较强公共性和外部性的资产，公共的产权制度安排可能会造成效率的损失。
其次，由于公共性资源或物品必然的“外部效应”和“搭便车”使得私人生产者不愿意或者没有能力提供公共物品，传统上这类产品由政府提供或政府保护，但绝大多数国家的实践表明，这并没有解决公共物品提供的低效率问题。原因主要在于：一是政府资金有限，而公共物品的供给又不会产生收益性，巨大的资金缺口会导致公共物品的供给不足；二是公共物品的供给由政府垄断容易导致政府的无限膨胀和效率递减；三是公共物品由政府提供是为了弥补市场失灵，却无法避免“政府失灵”。上述因素往往会导致公共物品的公共产权供给不足或供给过剩，从而导致资源配置不能达到帕累托最优。
最后，公共产品如果由私有产权提供则会因无法定价收费而不能弥补生产成本，更不用说赢利，这不符合私有产权的要求。此外，私人提供公共物品也会面临“搭便车”和“外部性”的问题。在解决搭便车的问题上，科斯通过考察英国早期的灯塔制度的演变认为，灯塔的服务可以由私人提供，灯塔可由私人筹资建造、管理和所有，政府的作用局限于产权的确定与行使方面；而张五常进一步提出用“专卖权”来压制“搭便车”的行为，认为这是解决公共物品收费困难的可行途径。在解决外部性的问题上，科斯认为在产权清晰的情况下，如果交易成本为零或小得可以忽略不计，市场机制可以把外部效应内在化，实现资源的最优配置；如果交易成本不为零，或者不是小得可以忽略不计，那么合理的制度选择就可以减少交易成本，使外部效应内在化，实现资源的合理配置。根据科斯定理，解决外部效应问题的方法，就是明确产权所有关系，即确立私有产权。然而，实践证明，私有化不可避免出现公共物品供给不足或导致资源重复配置，造成过剩的浪费。因此，虽然公共物品的私有化可以解决公共物品由政府提供所出现的一些问题，但是公共物品的私有化并不是社会最佳的产权制度安排。
中国媒介组织从介入广告的那一天起就开始面向市场获取自身发展所需的各种资源，这些媒介资源是否能得到有效配置，很重要的原因来自产权内部固有因素的作用。产权制度的最主要功能就在于它能减低经济活动中的交易费用，提高资源配置的效率。由于存在世界和未来事件的复杂性及不确定性与交易人的有限理性和机会主义行为（Williamson，O.E.，1985）之间的矛盾，剩余控制权由公共所有（或国有）和私人所有将会产生完全不同的绩效。
如前所述，媒介组织所提供的产品既包含公共产品又包含私人产品，而当前主流媒介组织无论针对何种属性的媒介产品，都是通过公共产权来进行提供，从而使媒介行业产权结构总体上呈现出高度的封闭性和单一性。组织内部的产权结构不同主要表现为谁拥有对剩余的索取权，这会使组织经济绩效有很大的差别。中国媒介组织产权安排的一元化和媒介产品、媒介组织属性的多元化之间产生了媒介组织的绩效悖论，其结果必然是媒介资源的无效或低效配置。要提高媒介组织绩效、更加合理的配置媒介资源，须推动产权变迁，让产权安排适应媒介产品属性，由公共产权在市场失效的领域服务、提供公共产品并满足公共需要，私有产权则在市场有效作用的领域服务、提供私人产品并满足私人需要。正是基于这样的理论思考，中央政策对提供不同属性媒介产品的媒介组织实行分类管理的办法，以期更科学的产权安排能带来更合理的媒介资源配置。