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【作者简介】
闾小波，南京大学政府管理学院政治学系教授、博导。
研究方向：政治学理论、中国政治制度等。
主要著作：《中国近代政治发展史》、《当代中国政府与政治》、《近代中国民主观念之生成与流变——一项观念史的考察》等。
编者的话 本刊2012年10月（下）、2013年4月（上）、2013年5月（上）先后推出“官本位的政治哲学”专题策划，俞可平、林存光、翟学伟、张鸣、方朝晖、张绪山等学人从官本位的本质特征、传承流变、思想渊源、文化基础以及反腐路径选择等角度进行了深入阐析。本期，我们又约请了两位著名学者，分别从各自的研究领域对此议题作进一步探讨。敬请读者垂注。
摘要 近些年来随着群体性事件的频发与官民关系的紧张，为加强官民互动，不少地方党委和政府要求各级官员下基层，形成了一股颇有声势的官员下访大潮，社会对此毁誉参半。本文认为，此类官员下访实是传统的微服私访的套路与思维，难收官民互动之效，不值得提倡。真正的官民互动，应置于国家与社会关系良性互动的视野下来思考，要靠合理的制度安排作保障。现阶段，尤其要强化人民代表大会制度，使官民互动制度化、常态化、长效化，树立根本政治制度的权威。
关键词 微服私访 政治秀 国家与社会
密切联系群众、走群众路线，是中国共产党取得胜利的法宝之一。之所以成为“法宝”，是因为这一路线使中国传统社会及国民党执政时期的官民关系得到反转。中国传统儒家政治伦理虽然高度重视官民关系，强调民为邦本，民水官舟，但始终无法从根本上克服“官逼民反”、“替天行道”这一周而复始的政治现象。共产党在革命时期能赢得最广大民众的支持与拥护，正是因为制定并贯彻了“从群众中来，到群众中去”的政治路线图。随着共产党执政时间的延展，尤其是以市场化为取向的改革进程的推进，官员逐利远民的思想与行为已非个别现象，而是一种难以遏制的从众取向，由此导致当下官民关系的紧张，乃至部分民众的仇官心理。
历史的教训昭示，民仇官极易催生“官逼民反”类的群体暴力事件，甚至会让一些人产生从众与效仿的冲动。正是出于这一隐忧，中央才对各级官员提出“稳定压倒一切”及“维稳”的刚性约束，而官员下基层私访被不少地方视为做好群众工作、树立清正廉洁、亲民爱民良好形象，进而坐收维稳奇效的重要举措。殊不知，这恰恰是传统政治的旧思维、老套路。
官民关系的新情况与官员私访潮
当下官民之间出现某种程度的不信任甚至紧张关系，既不简单等同于党群关系紧张，也非对某一类官员的排斥，而是改革进入深水区以后各种社会矛盾的折射。吴忠民教授认为，中国现阶段“官民矛盾”问题的主要特征表现在：“官民矛盾”问题在各种社会矛盾问题中居重要位置，“官民矛盾”问题由上到下逐层递增，部分官民纠纷冲突属于“迁怒”型的社会矛盾问题，“官民矛盾”有固化的迹象且缺乏制度化吸纳消解机制，“官民矛盾”问题属于非对抗性的社会矛盾，激化或缓解的弹性空间较大。①2009年9月召开的十六届四中全会告诫全党，在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下，中国共产党所面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的。胡锦涛同志在建党90周年重要讲话中强调，领导干部中出现的精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险，更加尖锐地摆在全党面前，落实党要管党、从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫。“管党”、“治党”，关键在“管官”与“治官”，官员中间出现的“四大危险”直接导致了官民关系的紧张与不信任。如何化解这些“危险”？胡锦涛要求“高度重视并切实做好新形势下群众工作，坚持问政于民、问需于民、问计于民，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，依法保障人民群众经济、政治、文化、社会等各项权益。只有我们把群众放在心上，群众才会把我们放在心上；只有我们把群众当亲人，群众才会把我们当亲人。各级党政机关和干部要坚持工作重心下移，经常深入实际、深入基层、深入群众，做到知民情、解民忧、暖民心。”如何落实中央的要求，真正做到“知民情、解民忧、暖民心”？近年来，官员下基层几乎成了很多地方的首选，一股官员私访潮悄然兴起。
2009年以来，重庆20万干部“下乡驻村”，与农民同吃同住同劳动②，山西省副省长自带被褥入住农户家，贵州开展“万名组织部长下基层”③、湖北7万余名干部下乡，“增感情”是重点④，河北千名干部“骑单车”下基层倾听民生⑤，湖南衡阳10万干部下乡进村察民意增感情办实事⑥，青海省万名干部下乡开展“五送五帮五推”活动⑦。2011年6月，江苏省委省政府为推进江苏“两个率先”、深化机关作风建设、密切党群干群关系、做好新形势下群众工作，实施“三解三促”（了解民情民意、破解发展难题、化解社会矛盾，促进干群关系融洽、促进基层发展稳定、促进机关作风转变），省委书记、省长带头，5000名省级机关处级以上干部，5万多名市县乡干部进村入户，访民情、解民意，纾民困、解民忧。据2011年6月新华网报道，“最近，领导干部下基层活动，在广东、山西、江苏、贵州、重庆、湖北、江西等省、市、区不约而同地大规模组织实施。其中，多个省、市、区的省级主要领导直接来到农户家，拒绝层层陪同，同吃同住同劳动，挨家挨户问民苦，引起社会广泛关注。”⑧有的省份还设想，将这类深入基层的私访常态化、制度化、长效化，将官员下访活动引向深入。
面对一股强劲的官员私访潮，不少媒体发出赞美之声，但也不乏批评质疑之音。“中国共产党新闻网”2011年6月28日发表的网友文章称： “这种行动不应是一时的，更不能流于形式、走过场，沦为领导干部的‘政治秀’” “有些党员领导干部，开始居功自傲，高高在上，遥控指挥，割离了与人民群众的血肉联系，淡忘了为人民服务的宗旨；有些领导干部下基层时，讲排场，前呼后拥，招摇过市，不仅问题没解决，反而增加了基层负担，疏远了与群众之间的联系”。⑨坦率地讲，这位“网友”的担忧并非多余，尽管不少地方媒体在高调晒官员下基层取得的辉煌成果，并突出领导下基层是“轻车简从”、“坚持做到不扰民、不层层陪同、不搞特殊接待”等，言词之间，实是想打消民众对“轻车简从”的怀疑，因为在民众的记忆中，领导下基层，“层层陪同”，“特殊接待”几乎已成常态。无怪乎，原山东省省长姜大明在全省政府系统调研工作会议上要求官员，去基层调研要做到“走出去、沉下去、钻进去”，“在下去调研时，不要暴露官员的身份，可以说自己是报社记者，这样才能了解很多真实的东西。”⑩ 不暴露身份，就是要变官访为私访，公访为密访，以便收下访的实效，这道出二个实情，一是很多官访不但是走过场，而且常常扰民；二是民对官的信任度较低，许多有问题要反映的群众，要么是找不到自己想要见的官员，或者是见了也是白见。“流于形式、走过场”的官访固然不能提倡，那些不暴露身份的私访，不排除有出于了解实情的动机，但也不能大张旗鼓地倡导。
私访潮的功效辨析
私访不能从根本上解决官民互动。不少媒体认为，干部下基层、官员私访，甚至“自带被褥入住农户家”，与被访者实行“三同”，缩小了两者身份上的落差，进而达到情感上的亲近，最终可收官民在认知上的互动互信之效，这貌似一个不证自明的常识，但这无法解释一个客观存在的事实：因官民缺少真正的互动，或互动不畅，数量巨大的网民只得通过微博来批评一些有背民意的公共政策（诸如环保、公共交通、三公经费、医疗、教育问题等）及这些政策的主导者；有的地方实施了大规模的官员下访后，仍有某些官员对民众的合理诉求置若罔闻，甚至刻意打压，以至于酿成规模颇大的群体性抗争事件。
事实上，在有些媒体对官员下访发表自恋式赞美声的同时，批评的声音从未消失。“一些干部下基层，往往是走马观花，蜻蜓点水，了解不到真实情况。也有一些干部下基层，喜欢前呼后拥，浮于表面；或装装样子，在镜头前‘表演’。这样的下基层，群众十分反感。”这样的批评之声不独来自民间，高层领导对这类走过场式的私访与调研也发出了强烈的批评：“有的调研走过场，只看‘盆景式’典型，满足于听听、转转、看看，蜻蜓点水、浅尝辄止。”习近平同志不仅痛陈问题，还有针对性地提出建议，“调研中可以有‘规定路线’，但还应有‘自选动作’，看一些没有准备的地方，搞一些不打招呼、不作安排的随机性调研，力求准确、全面、深透地了解情况，避免出现‘被调研’现象，防止调查研究走过场。”
选择性私访，即走“规定路线”，可能会带来个别点对点的官民互动，但这种不以问题为导向型的私访，看到的大多是“盆景”，而非“荆棘”。随机性私访，即自选动作，也许会碰到真正的问题所在，但带有很大的偶然性。在各种社会问题、民生问题增生的今天，随机性私访也不可能成为化解各类问题与矛盾的主要手段。
私访难以缓解上访及维稳的压力。其实，维持社会秩序的稳定，是古今中外当政者执政的重要前提条件，同时又是其始终必须面对的政治难题。古今中外的政治家与思想家为改善官民关系在制度设计与政治理念上可谓费尽思量。中国古代的御史制度、监察体制、巡视制度等皆由此而生，帝王将相的微服私访则是其救济之策，但凡此种种都不可能使任何一个王朝长治久安，传之万世。
官员私访，在很多地方称为干部下访或大接访，这是一些地方党委和政府因应民众的上访压力而做出的主动回应，也是对维稳压力所采取的积极举措。要找出一些官员下访解决民众难题的例子并不困难，但这不能否认一个现实，即大下访实施后，并未使上访的压力有所减缓，否则就不会出现上访数量高位攀升，更不会有接二连三的群体性事件。如果下访者都能找到上访的目标群体或个人，并有效地解决上访者的诉求，上访者的数量肯定会逐步下降；或者说上访者都能找到目标对话者，并化解歧见，就不会有重复上访，这也会使上访数量下降。问题是上访的道与下访的路在多数情形下并非在一个单行道上，二者无法交汇。这主要是因为上访者是明访，下访者是私访；上访者走的是明道，下访者走的是暗道，道不同，自然无法谋面。现实生活中两者能对接上的经典个案，不外乎事先安排好的选择性下访或偶然性对接。
维稳，主要是针对近年来不断攀升的群体性抗争事件、个人因某些特定原因而产生的泄愤事件等。已发生的群体性事件、泄愤事件看似来得突然，猝不及防，其实大多早有预兆。由征地安置、环境保护、事故的善后处理等引发的事端都不是瞬间生成的，先前通常有一个民怨逐步释放的过程。问题是一些官员罔顾民怨，置民众的合理诉求为无理取闹，或小题大做，自认为真理总在自己手中，高估了自己的权威，不屑于与走到自己面前的民众互动，却装模作样地下去微服私访，如此私访当然不可能收保一方平安之实效。
现代政治人物没有理由身着“微服”。微服是传统社会布衣身着的便服，与此相对的是各式各样的官服（服装、鞋、帽、发饰等），如公服、朝服、礼服、官袍等。在讲究等级尊卑的封建社会中，衣冠服饰不仅要符合儒家的礼教，而且是身份与地位的象征，是王朝礼制的一部分。皇帝或官员偶尔走出宫廷、衙门，身着微服私访，名义上是亲民、爱民，其实也是一种“政治秀”。“秀”不可能成为常态或将其制度化，更不可能抹去官民身份上与地位上的等差。正因为微服私访是非常态的，故而有各式版本的“康熙微服私访记”、“十五贯”、“玉堂春”等在舞台或荧幕上亮相。这类作品其实是在宣扬君主爱民如子，官员以民为本，客观上也在强化大众的忠君意识与子民意识。
现代政治的普世理念是权利平等、权为民授、契约精神、官员服务于民众。在如此理念与制度安排下的官民只是一种职业之分，而非身份与地位之别。官民非但没有官服与微服之别，官员还要刻意在各种场合表现出与民众的零距离和亲近感。在一些民主国家，首相、总统常常搭乘公交、出入商场，成为极其普通的现象，也没有人去大呼小叫。当下一些官员自觉或不自觉地将微服私访挂在嘴边，实际上是官本位与权力至上意识的本能外露，把民众看成是受其管理与支配的“他者”，毫无权为民所授的意识，完全是一种非民主的取向。有些官员一方面以微服私访作标榜，同时配以电视报纸的大肆宣传，让私访变了大张旗鼓的“政治秀”。
其实，进入了小康社会，绝大多数人都衣食无忧，官员身着什么服装、乘什么车子，都没那么重要，民众也不在乎，重要的是官员应有权为民所授、利为民所谋的意识，把民瘼、民怨始终放在心上。官员必须彻底摒弃传统社会的套路，用现代政治思维去面对当下中国社会的官民关系。
真真切切的民意就在阳光下
中共十八大报告用了“解放思想、改革开放、凝聚力量、攻坚克难”16个字，提出了今后工作的总体要求，提纲挈领，寓意深刻。所谓“攻坚克难”，主要是因应“三大变化”，“四大考验”、“四个危险”带来的国家治理的各类难题。“解放思想、改革开放、凝聚力量”是“攻坚克难”应秉持的原则。当下官民关系在一定程度上的紧张，的确是党和政府面临的一个紧迫难题之一。所谓“紧迫”，就是说倘若得不到有效的化解，便会越来越紧张，并朝着不可逆的方向发展；所谓“难题”，是指已有举措，诸如“下乡驻村”式的下访、“大接访”、“三解三促”、维稳保平安等，成本巨大，收益极低，无法从根本上解决这一问题。其重要的原因就是，有些党政领导干部思想不解放，很多人在沿用传统的无效的套路来面对“三大变化”后出现的新问题。 微服私访是传统中国停滞的农业社会的民本思维，传递的是恩泽仁慈，恤民爱民。在帝王时代，民众视皇帝为真命天子，皇帝奉天承运，以民为本；民众视官员为父母，期盼官员来为民做主，民众充其量只有朦胧而朴素的平等与权利意识，到民不聊生、官逼民反的时候，揭竿而起将不可避免地爆发。
中国自进入20世纪以来，平等、自由、民主、权利的观念不断传播，百年前的辛亥革命从制度上颠覆了帝制，实行民主共和体制，皇帝彻底失去了合法性。父母官、爱民如子的思维已在制度与民众的心理层面逐渐失去支持，但有些为官者并未彻底革除这一思维，自觉或者不自觉地置自己于“父母官”和“替民做主”的位置，认为官民关系还是管控者和被管控者的关系，自以为一次隆重的私访便能获取民众慷慨并发自内心的感恩，消除民众对社会不公的怨恨。殊不知，在今天这样一个快速发展、高度开放、利益多元、阶层分化的复杂性社会，民众对福利增长的预期不低于GDP的增速，民众多元的利益诉求呈爆炸性的增长，各类私访式的“政治秀”根本不可能满足民众的这些诉求，反而会增加民众的反感与怨恨。
当下中国，在主流的政治价值取向方面，对民主、公平、公正等已有广泛的政治共识。中共十八大报告也将自由、民主、平等、公正、法治等确定为社会主义的核心价值观，并再次号召全党特别是党员领导干部，解放思想，攻坚克难。要解放思想，必须有新思维、新套路，彻底摒弃背离现代政治发展的价值取向的各式各样的微服私访。
真正的官民互动，首先是两个群体的整体互动，中国官员的数量虽然庞大，但相对于巨量的民众来说仍是一个小数字，面对面、点对点的互动无法收获整体互动互信之实效。而且，政治运行向来是追求低成本与高绩效，即建立廉价政府，树立服务型政府的形象。成千上万的官员下访，即便是坚持做到不扰民、不层层陪同、不搞特殊接待，耗费的行政成本也是巨大的。再者，在中国的干部体系中，本来就有一大批基层官员，即政治学中讲的“街头官僚”，他们面对的就是基层民众。干部队伍也是讲求分工协作，职责明晰，不同层级的官员有各自不同的分工与职责，让高层官员特别是领导干部离开岗位下基层，无异于让他们去扮演“街头官僚”的角色，这也是一种角色错位。其实，真实的基层就摆在所有人面前，真真切切的民意就在阳光下，并非藏匿于社会的某个角落，当然也不需要去密访。上层官员要了解基层的状况，只要走一趟菜市场、乘一次公交、来一次挂号就医、交一次水电费，就可以了解民生之冷暖与疾苦；打开电脑，翻看各类论坛，查阅每天的微博，就不难知道百姓的所思所忧，所虑所盼。若以此作为制定公共政策、作出大小决策的重要依据，就可以改善官民关系，使政府取信于民。
现代社会的官民互动，也是国家与社会的互动，互动的实行必须靠制度作保障。自国家出现以来，国家与社会的关系一直在调整。在传统农业社会中，社会是碎片化的，农民与王朝若即若离，农民的利益与权利诉求通常是非常低度的，民间的“天高皇帝远”、“鸡犬之声相闻，老死不相往来”之说也印证了王朝时代的这种国家与社会关系。近代以来的国家与社会关系，简言之，即现代民族国家与市民社会的关系，两者之间存在契约关系。国家或政府的权力来自于民众的授予，碎片化的民众被组织成有较强自我管理能力的市民社会，各种高度自治的社会组织是现代社会的显著表征。民众的利益诉求通过各类组织或民意代表上传给政府或国家，国家回应民众的各种诉求，使得国家与社会形成一个良性互动的机制，从而最大限度地消除国家与社会的紧张关系。从这个意义上讲，官民互动需要靠国家的制度安排作保障。
中共十八报告从七个方面阐述了坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，都涉及到官民关系的互动：支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力；健全社会主义协商民主制度；完善基层民主制度；全面推进依法治国；深化行政体制改革；建立健全权力运行制约和监督体系；巩固和发展最广泛的爱国统一战线。十八大报告两次重申：“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。重要的是，这些制度安排的合理性必须通过制度的有效性来证明，制度的有效性不取决于文本设计上如何精妙，关键要使文本上的制度有效地运转起来，使制度应有的功效得到最大限度的发挥。其中，最重要的制度安排就是中国的根本政治制度——人民行使国家权力的人民代表大会制度，人大制度是中国民众表达利益诉求的最重要的制度载体，也是宪法规定的、旨在实现国家与社会良性互动的最关键的制度安排。目前全国各级人民代表大会代表共有280多万人。各级人大代表来自各民族、各行业、各阶层、各党派，具有广泛的代表性。汇集民意，向党和政府反映民意，监督公共权力的行使，是人大代表的天职。人民代表大会制度由柔性化而刚性化，并以其应然的速度有效运转起来，不仅使得官民互动制度化、常态化、长效化，而且可以树立根本政治制度的权威，这也是一种行政成本低与收益最大化的不二选择。
中共十八大报告向世人宣示，到2020年中国将全面建成经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”的小康社会。解放思想，推进改革，有效化解官民间的紧张关系，不仅是建成小康社会的应然要求，更为小康社会的如期建成提供强大的合力。
注释
参见吴忠民：“当代中国社会‘官民矛盾’问题特征分析”，《教学与研究》，2012年第3期。
崔佳：“重庆20万干部下乡驻村 与农民同吃同住同劳动”，《人民日报》，2011年3月21日。
赵国梁、张惠惠：“贵州省开展‘万名组织部长下基层’活动纪实”，《贵州日报》，2009年7月21日。
顾兆农、张志峰：“湖北7万余名干部下乡 ‘增感情’是重点——湖北省开展‘万名干部进万村入万户’活动纪实”，《人民日报》，2011年3月27日。
马汉卿：“骑单车下基层值得提倡”，新华网江西频道，http：//www.jx.xinhuanet.com/news/2009-09/20/content_17751182.htm， 2009-09-20。
“湖南衡阳：十万干部下乡进村察民意增感情办实事”，http：//news.xinhuanet.com/society/2011-03/24/c_121228088.htm。
薛军：“青海省万名干部将下乡开展‘五送五帮五推’活动”，《青海日报》，2012年2月15日。
“多地书记省长下乡挨家挨户问民苦”，http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-06/30/c_121600986.htm。
“期盼领导干部“下访”成常态”，http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/64103/15017563.html。
李萌博：“山东省长：官员下基层勿暴露身份可自称记者”，《生活日报》，2012年4月3日。
屠海鸣：“官员下基层调研，应向记者学什么？”，《联合时报》，2012年7月19日。
习近平：“谈谈调查研究”，《学习时报》，2011年11月21日。
“街头官僚”一词，最早见于美国行政学学者李普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文，指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，他们处于政策执行的末梢环节，掌握一定的自由裁量权，能够对公民实施赏罚决断。Lipsky， M.， Street-level Bureaucracy， New York： Russell Sage Foundation， 1980。
国务院新闻办公室：“中国的民主政治建设白皮书”，《人民日报》，2006年1月11日。
责 编/凌肖汉
闾小波，南京大学政府管理学院政治学系教授、博导。
研究方向：政治学理论、中国政治制度等。
主要著作：《中国近代政治发展史》、《当代中国政府与政治》、《近代中国民主观念之生成与流变——一项观念史的考察》等。
编者的话 本刊2012年10月（下）、2013年4月（上）、2013年5月（上）先后推出“官本位的政治哲学”专题策划，俞可平、林存光、翟学伟、张鸣、方朝晖、张绪山等学人从官本位的本质特征、传承流变、思想渊源、文化基础以及反腐路径选择等角度进行了深入阐析。本期，我们又约请了两位著名学者，分别从各自的研究领域对此议题作进一步探讨。敬请读者垂注。
摘要 近些年来随着群体性事件的频发与官民关系的紧张，为加强官民互动，不少地方党委和政府要求各级官员下基层，形成了一股颇有声势的官员下访大潮，社会对此毁誉参半。本文认为，此类官员下访实是传统的微服私访的套路与思维，难收官民互动之效，不值得提倡。真正的官民互动，应置于国家与社会关系良性互动的视野下来思考，要靠合理的制度安排作保障。现阶段，尤其要强化人民代表大会制度，使官民互动制度化、常态化、长效化，树立根本政治制度的权威。
关键词 微服私访 政治秀 国家与社会
密切联系群众、走群众路线，是中国共产党取得胜利的法宝之一。之所以成为“法宝”，是因为这一路线使中国传统社会及国民党执政时期的官民关系得到反转。中国传统儒家政治伦理虽然高度重视官民关系，强调民为邦本，民水官舟，但始终无法从根本上克服“官逼民反”、“替天行道”这一周而复始的政治现象。共产党在革命时期能赢得最广大民众的支持与拥护，正是因为制定并贯彻了“从群众中来，到群众中去”的政治路线图。随着共产党执政时间的延展，尤其是以市场化为取向的改革进程的推进，官员逐利远民的思想与行为已非个别现象，而是一种难以遏制的从众取向，由此导致当下官民关系的紧张，乃至部分民众的仇官心理。
历史的教训昭示，民仇官极易催生“官逼民反”类的群体暴力事件，甚至会让一些人产生从众与效仿的冲动。正是出于这一隐忧，中央才对各级官员提出“稳定压倒一切”及“维稳”的刚性约束，而官员下基层私访被不少地方视为做好群众工作、树立清正廉洁、亲民爱民良好形象，进而坐收维稳奇效的重要举措。殊不知，这恰恰是传统政治的旧思维、老套路。
官民关系的新情况与官员私访潮
当下官民之间出现某种程度的不信任甚至紧张关系，既不简单等同于党群关系紧张，也非对某一类官员的排斥，而是改革进入深水区以后各种社会矛盾的折射。吴忠民教授认为，中国现阶段“官民矛盾”问题的主要特征表现在：“官民矛盾”问题在各种社会矛盾问题中居重要位置，“官民矛盾”问题由上到下逐层递增，部分官民纠纷冲突属于“迁怒”型的社会矛盾问题，“官民矛盾”有固化的迹象且缺乏制度化吸纳消解机制，“官民矛盾”问题属于非对抗性的社会矛盾，激化或缓解的弹性空间较大。①2009年9月召开的十六届四中全会告诫全党，在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下，中国共产党所面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的。胡锦涛同志在建党90周年重要讲话中强调，领导干部中出现的精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险，更加尖锐地摆在全党面前，落实党要管党、从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫。“管党”、“治党”，关键在“管官”与“治官”，官员中间出现的“四大危险”直接导致了官民关系的紧张与不信任。如何化解这些“危险”？胡锦涛要求“高度重视并切实做好新形势下群众工作，坚持问政于民、问需于民、问计于民，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，依法保障人民群众经济、政治、文化、社会等各项权益。只有我们把群众放在心上，群众才会把我们放在心上；只有我们把群众当亲人，群众才会把我们当亲人。各级党政机关和干部要坚持工作重心下移，经常深入实际、深入基层、深入群众，做到知民情、解民忧、暖民心。”如何落实中央的要求，真正做到“知民情、解民忧、暖民心”？近年来，官员下基层几乎成了很多地方的首选，一股官员私访潮悄然兴起。
2009年以来，重庆20万干部“下乡驻村”，与农民同吃同住同劳动②，山西省副省长自带被褥入住农户家，贵州开展“万名组织部长下基层”③、湖北7万余名干部下乡，“增感情”是重点④，河北千名干部“骑单车”下基层倾听民生⑤，湖南衡阳10万干部下乡进村察民意增感情办实事⑥，青海省万名干部下乡开展“五送五帮五推”活动⑦。2011年6月，江苏省委省政府为推进江苏“两个率先”、深化机关作风建设、密切党群干群关系、做好新形势下群众工作，实施“三解三促”（了解民情民意、破解发展难题、化解社会矛盾，促进干群关系融洽、促进基层发展稳定、促进机关作风转变），省委书记、省长带头，5000名省级机关处级以上干部，5万多名市县乡干部进村入户，访民情、解民意，纾民困、解民忧。据2011年6月新华网报道，“最近，领导干部下基层活动，在广东、山西、江苏、贵州、重庆、湖北、江西等省、市、区不约而同地大规模组织实施。其中，多个省、市、区的省级主要领导直接来到农户家，拒绝层层陪同，同吃同住同劳动，挨家挨户问民苦，引起社会广泛关注。”⑧有的省份还设想，将这类深入基层的私访常态化、制度化、长效化，将官员下访活动引向深入。
面对一股强劲的官员私访潮，不少媒体发出赞美之声，但也不乏批评质疑之音。“中国共产党新闻网”2011年6月28日发表的网友文章称： “这种行动不应是一时的，更不能流于形式、走过场，沦为领导干部的‘政治秀’” “有些党员领导干部，开始居功自傲，高高在上，遥控指挥，割离了与人民群众的血肉联系，淡忘了为人民服务的宗旨；有些领导干部下基层时，讲排场，前呼后拥，招摇过市，不仅问题没解决，反而增加了基层负担，疏远了与群众之间的联系”。⑨坦率地讲，这位“网友”的担忧并非多余，尽管不少地方媒体在高调晒官员下基层取得的辉煌成果，并突出领导下基层是“轻车简从”、“坚持做到不扰民、不层层陪同、不搞特殊接待”等，言词之间，实是想打消民众对“轻车简从”的怀疑，因为在民众的记忆中，领导下基层，“层层陪同”，“特殊接待”几乎已成常态。无怪乎，原山东省省长姜大明在全省政府系统调研工作会议上要求官员，去基层调研要做到“走出去、沉下去、钻进去”，“在下去调研时，不要暴露官员的身份，可以说自己是报社记者，这样才能了解很多真实的东西。”⑩ 不暴露身份，就是要变官访为私访，公访为密访，以便收下访的实效，这道出二个实情，一是很多官访不但是走过场，而且常常扰民；二是民对官的信任度较低，许多有问题要反映的群众，要么是找不到自己想要见的官员，或者是见了也是白见。“流于形式、走过场”的官访固然不能提倡，那些不暴露身份的私访，不排除有出于了解实情的动机，但也不能大张旗鼓地倡导。
私访潮的功效辨析
私访不能从根本上解决官民互动。不少媒体认为，干部下基层、官员私访，甚至“自带被褥入住农户家”，与被访者实行“三同”，缩小了两者身份上的落差，进而达到情感上的亲近，最终可收官民在认知上的互动互信之效，这貌似一个不证自明的常识，但这无法解释一个客观存在的事实：因官民缺少真正的互动，或互动不畅，数量巨大的网民只得通过微博来批评一些有背民意的公共政策（诸如环保、公共交通、三公经费、医疗、教育问题等）及这些政策的主导者；有的地方实施了大规模的官员下访后，仍有某些官员对民众的合理诉求置若罔闻，甚至刻意打压，以至于酿成规模颇大的群体性抗争事件。
事实上，在有些媒体对官员下访发表自恋式赞美声的同时，批评的声音从未消失。“一些干部下基层，往往是走马观花，蜻蜓点水，了解不到真实情况。也有一些干部下基层，喜欢前呼后拥，浮于表面；或装装样子，在镜头前‘表演’。这样的下基层，群众十分反感。”这样的批评之声不独来自民间，高层领导对这类走过场式的私访与调研也发出了强烈的批评：“有的调研走过场，只看‘盆景式’典型，满足于听听、转转、看看，蜻蜓点水、浅尝辄止。”习近平同志不仅痛陈问题，还有针对性地提出建议，“调研中可以有‘规定路线’，但还应有‘自选动作’，看一些没有准备的地方，搞一些不打招呼、不作安排的随机性调研，力求准确、全面、深透地了解情况，避免出现‘被调研’现象，防止调查研究走过场。”
选择性私访，即走“规定路线”，可能会带来个别点对点的官民互动，但这种不以问题为导向型的私访，看到的大多是“盆景”，而非“荆棘”。随机性私访，即自选动作，也许会碰到真正的问题所在，但带有很大的偶然性。在各种社会问题、民生问题增生的今天，随机性私访也不可能成为化解各类问题与矛盾的主要手段。
私访难以缓解上访及维稳的压力。其实，维持社会秩序的稳定，是古今中外当政者执政的重要前提条件，同时又是其始终必须面对的政治难题。古今中外的政治家与思想家为改善官民关系在制度设计与政治理念上可谓费尽思量。中国古代的御史制度、监察体制、巡视制度等皆由此而生，帝王将相的微服私访则是其救济之策，但凡此种种都不可能使任何一个王朝长治久安，传之万世。
官员私访，在很多地方称为干部下访或大接访，这是一些地方党委和政府因应民众的上访压力而做出的主动回应，也是对维稳压力所采取的积极举措。要找出一些官员下访解决民众难题的例子并不困难，但这不能否认一个现实，即大下访实施后，并未使上访的压力有所减缓，否则就不会出现上访数量高位攀升，更不会有接二连三的群体性事件。如果下访者都能找到上访的目标群体或个人，并有效地解决上访者的诉求，上访者的数量肯定会逐步下降；或者说上访者都能找到目标对话者，并化解歧见，就不会有重复上访，这也会使上访数量下降。问题是上访的道与下访的路在多数情形下并非在一个单行道上，二者无法交汇。这主要是因为上访者是明访，下访者是私访；上访者走的是明道，下访者走的是暗道，道不同，自然无法谋面。现实生活中两者能对接上的经典个案，不外乎事先安排好的选择性下访或偶然性对接。
维稳，主要是针对近年来不断攀升的群体性抗争事件、个人因某些特定原因而产生的泄愤事件等。已发生的群体性事件、泄愤事件看似来得突然，猝不及防，其实大多早有预兆。由征地安置、环境保护、事故的善后处理等引发的事端都不是瞬间生成的，先前通常有一个民怨逐步释放的过程。问题是一些官员罔顾民怨，置民众的合理诉求为无理取闹，或小题大做，自认为真理总在自己手中，高估了自己的权威，不屑于与走到自己面前的民众互动，却装模作样地下去微服私访，如此私访当然不可能收保一方平安之实效。
现代政治人物没有理由身着“微服”。微服是传统社会布衣身着的便服，与此相对的是各式各样的官服（服装、鞋、帽、发饰等），如公服、朝服、礼服、官袍等。在讲究等级尊卑的封建社会中，衣冠服饰不仅要符合儒家的礼教，而且是身份与地位的象征，是王朝礼制的一部分。皇帝或官员偶尔走出宫廷、衙门，身着微服私访，名义上是亲民、爱民，其实也是一种“政治秀”。“秀”不可能成为常态或将其制度化，更不可能抹去官民身份上与地位上的等差。正因为微服私访是非常态的，故而有各式版本的“康熙微服私访记”、“十五贯”、“玉堂春”等在舞台或荧幕上亮相。这类作品其实是在宣扬君主爱民如子，官员以民为本，客观上也在强化大众的忠君意识与子民意识。
现代政治的普世理念是权利平等、权为民授、契约精神、官员服务于民众。在如此理念与制度安排下的官民只是一种职业之分，而非身份与地位之别。官民非但没有官服与微服之别，官员还要刻意在各种场合表现出与民众的零距离和亲近感。在一些民主国家，首相、总统常常搭乘公交、出入商场，成为极其普通的现象，也没有人去大呼小叫。当下一些官员自觉或不自觉地将微服私访挂在嘴边，实际上是官本位与权力至上意识的本能外露，把民众看成是受其管理与支配的“他者”，毫无权为民所授的意识，完全是一种非民主的取向。有些官员一方面以微服私访作标榜，同时配以电视报纸的大肆宣传，让私访变了大张旗鼓的“政治秀”。
其实，进入了小康社会，绝大多数人都衣食无忧，官员身着什么服装、乘什么车子，都没那么重要，民众也不在乎，重要的是官员应有权为民所授、利为民所谋的意识，把民瘼、民怨始终放在心上。官员必须彻底摒弃传统社会的套路，用现代政治思维去面对当下中国社会的官民关系。
真真切切的民意就在阳光下
中共十八大报告用了“解放思想、改革开放、凝聚力量、攻坚克难”16个字，提出了今后工作的总体要求，提纲挈领，寓意深刻。所谓“攻坚克难”，主要是因应“三大变化”，“四大考验”、“四个危险”带来的国家治理的各类难题。“解放思想、改革开放、凝聚力量”是“攻坚克难”应秉持的原则。当下官民关系在一定程度上的紧张，的确是党和政府面临的一个紧迫难题之一。所谓“紧迫”，就是说倘若得不到有效的化解，便会越来越紧张，并朝着不可逆的方向发展；所谓“难题”，是指已有举措，诸如“下乡驻村”式的下访、“大接访”、“三解三促”、维稳保平安等，成本巨大，收益极低，无法从根本上解决这一问题。其重要的原因就是，有些党政领导干部思想不解放，很多人在沿用传统的无效的套路来面对“三大变化”后出现的新问题。 微服私访是传统中国停滞的农业社会的民本思维，传递的是恩泽仁慈，恤民爱民。在帝王时代，民众视皇帝为真命天子，皇帝奉天承运，以民为本；民众视官员为父母，期盼官员来为民做主，民众充其量只有朦胧而朴素的平等与权利意识，到民不聊生、官逼民反的时候，揭竿而起将不可避免地爆发。
中国自进入20世纪以来，平等、自由、民主、权利的观念不断传播，百年前的辛亥革命从制度上颠覆了帝制，实行民主共和体制，皇帝彻底失去了合法性。父母官、爱民如子的思维已在制度与民众的心理层面逐渐失去支持，但有些为官者并未彻底革除这一思维，自觉或者不自觉地置自己于“父母官”和“替民做主”的位置，认为官民关系还是管控者和被管控者的关系，自以为一次隆重的私访便能获取民众慷慨并发自内心的感恩，消除民众对社会不公的怨恨。殊不知，在今天这样一个快速发展、高度开放、利益多元、阶层分化的复杂性社会，民众对福利增长的预期不低于GDP的增速，民众多元的利益诉求呈爆炸性的增长，各类私访式的“政治秀”根本不可能满足民众的这些诉求，反而会增加民众的反感与怨恨。
当下中国，在主流的政治价值取向方面，对民主、公平、公正等已有广泛的政治共识。中共十八大报告也将自由、民主、平等、公正、法治等确定为社会主义的核心价值观，并再次号召全党特别是党员领导干部，解放思想，攻坚克难。要解放思想，必须有新思维、新套路，彻底摒弃背离现代政治发展的价值取向的各式各样的微服私访。
真正的官民互动，首先是两个群体的整体互动，中国官员的数量虽然庞大，但相对于巨量的民众来说仍是一个小数字，面对面、点对点的互动无法收获整体互动互信之实效。而且，政治运行向来是追求低成本与高绩效，即建立廉价政府，树立服务型政府的形象。成千上万的官员下访，即便是坚持做到不扰民、不层层陪同、不搞特殊接待，耗费的行政成本也是巨大的。再者，在中国的干部体系中，本来就有一大批基层官员，即政治学中讲的“街头官僚”，他们面对的就是基层民众。干部队伍也是讲求分工协作，职责明晰，不同层级的官员有各自不同的分工与职责，让高层官员特别是领导干部离开岗位下基层，无异于让他们去扮演“街头官僚”的角色，这也是一种角色错位。其实，真实的基层就摆在所有人面前，真真切切的民意就在阳光下，并非藏匿于社会的某个角落，当然也不需要去密访。上层官员要了解基层的状况，只要走一趟菜市场、乘一次公交、来一次挂号就医、交一次水电费，就可以了解民生之冷暖与疾苦；打开电脑，翻看各类论坛，查阅每天的微博，就不难知道百姓的所思所忧，所虑所盼。若以此作为制定公共政策、作出大小决策的重要依据，就可以改善官民关系，使政府取信于民。
现代社会的官民互动，也是国家与社会的互动，互动的实行必须靠制度作保障。自国家出现以来，国家与社会的关系一直在调整。在传统农业社会中，社会是碎片化的，农民与王朝若即若离，农民的利益与权利诉求通常是非常低度的，民间的“天高皇帝远”、“鸡犬之声相闻，老死不相往来”之说也印证了王朝时代的这种国家与社会关系。近代以来的国家与社会关系，简言之，即现代民族国家与市民社会的关系，两者之间存在契约关系。国家或政府的权力来自于民众的授予，碎片化的民众被组织成有较强自我管理能力的市民社会，各种高度自治的社会组织是现代社会的显著表征。民众的利益诉求通过各类组织或民意代表上传给政府或国家，国家回应民众的各种诉求，使得国家与社会形成一个良性互动的机制，从而最大限度地消除国家与社会的紧张关系。从这个意义上讲，官民互动需要靠国家的制度安排作保障。
中共十八报告从七个方面阐述了坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，都涉及到官民关系的互动：支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力；健全社会主义协商民主制度；完善基层民主制度；全面推进依法治国；深化行政体制改革；建立健全权力运行制约和监督体系；巩固和发展最广泛的爱国统一战线。十八大报告两次重申：“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。重要的是，这些制度安排的合理性必须通过制度的有效性来证明，制度的有效性不取决于文本设计上如何精妙，关键要使文本上的制度有效地运转起来，使制度应有的功效得到最大限度的发挥。其中，最重要的制度安排就是中国的根本政治制度——人民行使国家权力的人民代表大会制度，人大制度是中国民众表达利益诉求的最重要的制度载体，也是宪法规定的、旨在实现国家与社会良性互动的最关键的制度安排。目前全国各级人民代表大会代表共有280多万人。各级人大代表来自各民族、各行业、各阶层、各党派，具有广泛的代表性。汇集民意，向党和政府反映民意，监督公共权力的行使，是人大代表的天职。人民代表大会制度由柔性化而刚性化，并以其应然的速度有效运转起来，不仅使得官民互动制度化、常态化、长效化，而且可以树立根本政治制度的权威，这也是一种行政成本低与收益最大化的不二选择。
中共十八大报告向世人宣示，到2020年中国将全面建成经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”的小康社会。解放思想，推进改革，有效化解官民间的紧张关系，不仅是建成小康社会的应然要求，更为小康社会的如期建成提供强大的合力。
注释
参见吴忠民：“当代中国社会‘官民矛盾’问题特征分析”，《教学与研究》，2012年第3期。
崔佳：“重庆20万干部下乡驻村 与农民同吃同住同劳动”，《人民日报》，2011年3月21日。
赵国梁、张惠惠：“贵州省开展‘万名组织部长下基层’活动纪实”，《贵州日报》，2009年7月21日。
顾兆农、张志峰：“湖北7万余名干部下乡 ‘增感情’是重点——湖北省开展‘万名干部进万村入万户’活动纪实”，《人民日报》，2011年3月27日。
马汉卿：“骑单车下基层值得提倡”，新华网江西频道，http：//www.jx.xinhuanet.com/news/2009-09/20/content_17751182.htm， 2009-09-20。
“湖南衡阳：十万干部下乡进村察民意增感情办实事”，http：//news.xinhuanet.com/society/2011-03/24/c_121228088.htm。
薛军：“青海省万名干部将下乡开展‘五送五帮五推’活动”，《青海日报》，2012年2月15日。
“多地书记省长下乡挨家挨户问民苦”，http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-06/30/c_121600986.htm。
“期盼领导干部“下访”成常态”，http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/64103/15017563.html。
李萌博：“山东省长：官员下基层勿暴露身份可自称记者”，《生活日报》，2012年4月3日。
屠海鸣：“官员下基层调研，应向记者学什么？”，《联合时报》，2012年7月19日。
习近平：“谈谈调查研究”，《学习时报》，2011年11月21日。
“街头官僚”一词，最早见于美国行政学学者李普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文，指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，他们处于政策执行的末梢环节，掌握一定的自由裁量权，能够对公民实施赏罚决断。Lipsky， M.， Street-level Bureaucracy， New York： Russell Sage Foundation， 1980。
国务院新闻办公室：“中国的民主政治建设白皮书”，《人民日报》，2006年1月11日。
责 编/凌肖汉