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摘要：
为研究我国按《2006年海事劳工公约》（以下简称公约）规定的标准应对严格的港口国监督（Port State Control， PSC）检查问题，对新加坡有关船员的法律和政策进行梳理，并与公约中所要求的缔约国责任和义务进行比较.在新加坡实施公约的具体措施基础上分析其履约的特点，并进一步提出借鉴立法、合理利用三方专门委员会、合理调整行政权力格局等立法和决策建议，为公约在我国的适用和海员法立法提供理论支撑.
关键词：
海事劳工公约； 海员； 法律适用； 海事； 国际劳工组织
中图分类号： D923.993
文献标志码： A
Singaporean legislation of maritime labour and its reference for China
WANG Guohua， SUN Yuqing
（School of law， Shanghai Maritime Univ.， Shanghai 201306， China）
Abstract：
In order to deal with strict Port State Control （PSC） inspection by Maritime Labour Convention 2006 （hereinafter called MLC for short） standards in China， Singaporean laws and policies related to seafarers are reviewed and compared with responsibilities and obligations of contracting states in MLC. Singaporean features of performing MLC are analyzed based on concrete measures performed by Singapore. Some legislative and decisionmaking recommendations are proposed such as adopting the legislation pattern of Singaporean laws， rationally making use of Special Tripartite Committee and rationally adjusting administrative power， which can provide theoretic support for the application of MLC and the legislation of seafarer law in China.
Key words：
Maritime Labour Convention； seafarer； application of law； maritime； International Labour Organization
收稿日期： 20140809
修回日期： 20150312
基金项目：
国家社会科学基金（11BFX142）；上海市政府决策咨询研究项目（2013YJE04）；上海市大文科研究生学术新人培育计划（wk2013009）；上海海事大学研究生创新项目（2013ycx016）
作者简介：
王国华（1963—），女，辽宁盘锦人，教授，博导，博士，研究方向为海商法、海事国际私法，（Email）ghwang@shmtu.edu.cn
0引言
《2006年海事劳工公约》（以下简称公约）标题五“遵守与执行”将缔约国责任分为“船旗国责任”和“港口国责任”.前者要求悬挂缔约国船旗的船舶遵守公约的规定，后者则要求缔约国对在港船舶无差别地执行港口国监督和检查工作.因而，无论是五星旗船还是中资外国旗船，只要船旗国或驻港的某一因素涉及缔约国，我国均会面临“被动”适用公约的问题.因此，相关的履约工作及其法律与政策的制定更应加速进行，以应对公约缔约国对船舶检查的严格要求.
1新加坡履约法律体系现状
新加坡于2011年6月15日批准该公约，并在2014年基本完成国内立法，实现公约的国内适用.虽然新加坡属普通法国家，但该国仍有较为完备的成文法体系.新加坡的履约现状以上位法《商船（海事劳工公约）法》（简称《海事劳工公约法》）和《商船法》为基础，形成的体系分为法律、法规、法令和航运通函等4个层次.法规层次：《海事劳工公约法》下位法包括《海事劳工符合声明》Part I和Part II（格式、证书和费用规则）、《工资规则》、《遣返规则》等；《商船法》下位法包括《起居舱室规则》《食物和水规则》《培训、发证和配员规则》及其修正案等.法令层次：主要有《海员定义法令》《船舶定义法令》等.航运通函层次：主要有2012年第16号（招募和安置）航运通函；2013年第3号（厨师培训和船上食物供应）等①.
①资料来源：新加坡律政部（http：//statutes.agc.gov.sg/aol/home.w3p）
②按每7天为一个周期，计7×24=168（小时/周）.选择最长工作时间制的国家，其海员最短休息时间理论上为168-72=96（小时/周）；选择最短休息时间制的国家，其海员最长工作时间理论上为168-77=91（小时/周）.据此，理论上最短休息时间制相对倾向于船舶所有人，而最长工作时间制相对倾向于海员
2新加坡履约特点分析
2.1海员上船工作的资格与要求 2.1.1最低年龄
新加坡法律禁止雇佣未成年人从事船上危险工作.一般而言，“危险”的内容仅指向危害未成年人个体.但《海事劳工公约法》不仅将危险工作的内容指向危害未成年人本身，还包含其他可能危害船舶或船上人员健康和生命安全的岗位或工作，如操作起重机、升降机或其他动力设备和工具等.
2.1.2体检证书
新加坡采用“体检证书的怀疑程序”，若体检证书持有人因长期未参与海上工作而被要求提供证明其适合海上工作的健康报告，则说明其海员健康受到怀疑，证书有效期即日中止.当然，合格的健康报告能够使体检证书有效期起算日重新计算，缓解该程序造成的不便.
2.1.3招募和安置
由于本国船舶所有人雇佣外籍船员的情况并不少见，船舶所有人可能在此过程中通过外国海员招募和安置机构提供的招募服务招募海员.对此，《招募和安置服务规则》第16条“外国海员招募和安置机构”规定：“船舶所有人应当保证，如果使用已加入或已批准公约国家（地区）的海员招募和安置机构，则该机构应当在所在国家（地区）获得相似授权或许可.”
2.2海员的就业与职业发展
2.2.1工资
出于维护家庭关系稳定的目的，工资的及时发放是每一名海员都会密切关注的内容之一.对此，公约A2.2第3款要求缔约国为海员提供将全部或部分收入转给受赡养人或受益人的条款.新加坡在《海事劳工公约法》第21条和《工资规则》第9条、附表2中规定采用收取必要合理费用的“分付制度”，以满足船员的特殊要求.
2.2.2工作或休息时间
公约标准2.3采用灵活工作或休息时间的制度.各缔约国可按其国情自行选择采用最长工作时间制或最短休息时间制②（见表1）.
表1最长工作时间制和最短休息时间制
类型内容备注
最长工作时间制
任何24小时内工作时间不超过14小时；任何7天内工作时间不超过72小时
最短休息时间制
任何24小时内休息时间不少于10小时；
任何7天内休息时间不少于77小时
（1）休息时间最多可分为2段，其中一段至少6小时，间隔不超过14小时；（2）超时工作安排补休，培训尽量不影响休息
最短休息时间还存在法律解释的问题，即任意期间的第一天起算日的确定.以任意7天内不少于77小时为例，假设某新加坡海员在2014年4月15日至21日期间获得80小时的休息时间，满足公约和缔约国国内法要求.根据这一条款，仍需要该海员的休息时间在2014年4月18日至24日期间的休息时间应满足77小时最低限额的要求，由于涉及前一期间的休息时间，计算程式、休息或工作时间安排等极为复杂，不利于船舶的有效运营.但是，新加坡通过分割“休息时间区间”有效避免这一问题，明确补休时间应安排在下一区间内.
《海事劳工公约法》第16条第4款规定：“工作时间占用休息时间的，应在下一休息时间段补偿与占用时间相等的休息时间.如可能，应尽快补休.”可见，相较于公约的补休要求，新加坡的规定略有不同，该法规定补休应在下一休息时间段中补偿.在特殊情况下，船长被赋予“中止工作或休息时间安排权”，《海事劳工公约法》第16条第10款“船舶、船上人员、货物的紧急安全需要、救助……过后及时补休”.
在实务中，海员被占用的休息时间往往不能及时得到补偿，通常通过在岸期间的休假加以弥补，甚至通过支付金钱的方式补偿.然而，金钱弥补无疑是透支海员健康的行为.新加坡为避免这一行为，作出相应的禁止性规定，即《海事劳工公约法》第16条第5款“禁止任何人通过现金补偿替代休息时间”.
①新加坡船上投诉程序范本规定于《海事劳工公约法》第55条、第56条和2013年第6号航运通函（公约最新实施情况）中
2.2.3休假的权利
对于年休假的计算，新加坡按公约规定要求船舶所有人为其海员提供每一服务月不少于2.5天的带薪年休假.如该海员服务期不满1年，则应按比例折算年休假.新加坡规定不应算作带薪年休假的情形包括：（1）海员在上船或下船期间或以紧急部署为目的的灵活待机耗费的时间；（2）患病、受伤或受伤不工作期间；（3）船舶所有人与海员间的海员就业协议规定的海员短暂的岸上休息；（4）《假日法》（Cap. 126）指定的公共假日；（5）经当局批准参加海事职业培训课程而缺席工作的时间；（6）等待遣返的时间和遣返期；（7）当局在某些时候作出的决定所允许的休假.
新加坡细化了不应算作带薪年休假的情形.该做法充分考虑海员职业现状，更贴近实际.以上述第（1）项为例，处于灵活待机状态的海员表观上确实符合“休息”的构成要素，但事出“紧急部署”的需要，其随时可能被要求参加到工作中，并且“紧急部署”势必事涉船舶本身，待机海员同样存在危及生命的风险.
2.3成员国检查与监督责任
造成公约适用对象广泛的原因就在于公约标题五“遵守与执行”的规定相对特殊.公约区分遵守与执行主体，形成船旗国、港口国和劳工提供国责任.其中，劳工提供国责任是任何提供招募与安置服务的缔约国的法定责任，其遵守与执行的方式和要求以船旗国或港口国责任的形式出现，且依公约规则1.4具体执行.
2.3.1船旗国责任
2.3.1.1海事劳工证书和海事劳工符合声明
海事劳工符合声明（Declaration of Maritime Labour Compliance， DMLC）是各船旗国针对公约具体要求，如最低年龄、体检证书、投诉程序、起居舱室等可具体操作条款，核查船舶是否符合公约标准的声明文件.DMLC Part I/II分别由船旗国和船舶所有人编制发给，属于主管部门或其授权机构与船舶所有人共同核实船舶是否符合公约要求的检查行为.海事劳工证书以取得DMLC为前提，由主管部门或其授权机构签发以证明船舶确实符合公约规定的证明文件.目前，国内的海事劳工证书、DMLC的发放主体是经交通运输部海事局授权委托的中国船级社. 然而，非缔约国的DMLC还存在效力问题.新加坡于2011年6月15日正式向国际劳工组织提交批准文件，即新加坡颁发的海事劳工证书及符合声明具有完整的法律效力.由于中国并非公约缔约国，故而中国政府颁发的海事劳工证书及符合声明不具有完整的法律效力.
根据公约第5条第7款的规定，港口国检查时不得给予非缔约国低于公约标准的优惠，即不予更优惠待遇原则.即在港口国检查中，港口国对五星旗船的船上工作和生活条件标准不低于公约标准.而我国至今未批准公约，所颁发的海事劳工证书及符合声明仅能作为港口国检查时的参考依据，而不能作为符合公约标准的法律效力的证明依据，换言之，港口国可基于“合理”理由怀疑我国并未采用公约标准签发有关文件而采取不利于我国船舶的措施.
2.3.1.2船上投诉程序
新加坡船上投诉程序①见图1.
新加坡船上投诉
程序范本的特点在于，新加坡要求海员向其所在部门主管或高级船员提交投诉，如未能解决的则由海员亲自向船长投诉.
2.3.2港口国责任：以岸上投诉程序为例
2.3.2.1常规岸上投诉程序
公约虽然区分了船上投诉程序和岸上投诉程序，但岸上投诉程序与船上投诉程序实际并无二致.例如：标准A5.2.2第3款要求尽量于船舶层面解决投诉，换言之，岸上投诉程序是船上投诉程序的后续和补充.因此，新加坡的投诉程序（见表2）未对“岸上”和“船上”作出刻意细分，而是以“投诉”统称.
一般投诉程序特别投诉程序
见图1《海事劳工公约法》第55条：第4款向主管当局（船旗国或港口国）投诉的权利；第6款新加坡海事和港务局针对投诉内容和结果的调查权
①前国际海事组织秘书长米乔·普勒斯曾评价海员职业：“世界上如果没有海员，将有一半的人挨饿，将有一半的人受冻.”
2.3.2.2特殊岸上投诉程序
所谓“特殊岸上投诉程序”指区别于一般意义的船旗国或港口国的投诉程序外的投诉程序，例如国际海员投诉程序是海员岸上投诉程序的补充，为海员权益保护提供双层保护.
国际运输工人联合会（International Transport Workers’ Federation， ITF）是设立于英国伦敦的国际工会组织.该组织旨在改善运输工人的工作和生活条件，并向有困难的运输工人提供帮助.ITF主要通过港口检查、代表海员扣船、代表海员谈判等途径实现海员合法权益
.例如：2014年4月25日，一艘停靠在英国康沃尔福伊港的船舶被英国海事与海岸警卫署发现存在生活和工作条件简陋、不安全、欠薪等14处缺陷，最终，该案在ITF检查员与船舶所有人谈判下得以解决.
ITF为海员提供权利保护，其处理海员投诉的特点如下：
第一，受诉和处理投诉主体特定.船旗国、港口国、投诉人本国及雇佣合同约定的其他法域国家（地区）的ITF代表（办事处）；ITF伦敦总部；距离最近的ITF检查员等.海员可以通过手机应用程序“ITF Seafarers”查找在册的ITF检查员和海员工会组织的联系方式.截至2014年6月3日，该应用程序已收录126个国家（地区）检查员和海员工会组织的联系方式.
第二，海员对投诉材料的准备.为提高问题解决效率，ITF要求投诉者尽早、尽可能详细地提供反映情况的证据材料，从而利于问题的解决.以欠薪问题为例，ITF要求投诉者提供包括雇佣合同副本、上船工作时间、工作时数、船舶信息、船舶所有人信息、显示欠薪的银行对账单、与公司协商的材料等.
2.4新加坡海员立法对我国履约工作的启示
2.4.1借鉴新加坡先进立法
（1）明确海员的界定，促进国际航运中心建设.
众所周知，海员是海运业的基石①，“海员定义”则是海员身份的法律保证.新加坡基本遵照公约中关于“船舶上以任何职务受雇、从业或工作的人员”的定义制定相关条文.《海事劳工公约法》第2条“释义”、《海员定义法令》“附表”规定：即将或已经受雇于船上工作的人，但不包括领航员、港口工人、在港期间临时雇佣人员和海事管理部门颁布的法令规定的其他情形.
然而，我国法律关于“海员”的定义相对狭隘.《船员条例》第4条规定，船员是指“经注册取得船员服务簿的人员，包括船长、高级船员、普通船员”.这对于海员权益保障，乃至国际航运中心建设存在明显不利.以上海建设邮船母港为例：
目前，上海正大力建设国际邮船母港，然而邮船工作人员的权益保护仍存问题.邮船工作人员符合公约第2条第1款第（f）项有关“海员”的定义，理应受公约保护.按中国的“海员”定义，邮船上受雇于船舶所有人的表演者、侍应生、清洁员、非航行设施维修员等会参照陆上相近职业适用法律.然而，这些人员与其他船员一样处于船上工作的境地，但却又不受公约保护.
（2）完善投诉机制，提高最低层面投诉结案率.
根据公约的初衷，船上投诉程序是海员投诉的第一级程序，即尽可能通过完备而广为人知的船上投诉程序解决所诉问题.正如新加坡所设计的船上投诉程序，公约要求在不妨碍海员向任何一级管理部门投诉的前提下，尽量使投诉在低层次解决.
鉴于此，我国可以借鉴的方面有：明确船舶所有人和当局（港口国和船旗国）亦是逐级投诉程序的环节；设立未决投诉的逐级上报程序，将船舶所有人和当局明确为上报程序的环节.此外，还可以在船上设置专门咨询人员；以船舶为单位设立调解委员会，达成的调解协议可依据《中华人民共和国民事诉讼法》第194条和第195条确认效力.
（3）借鉴新加坡经验，完善国内法律体系.
新加坡实现公约国内适用的程度较高.该国通过1部法律、14部法规和若干船舶所有人航运通函，已基本实现公约在该国的立法转化.自公约通过至今，我国已通过制定不同效力层级的法律法规开展相应的履约准备，目前主要用以实施公约的法律、法规、规章有《劳动法》《社会保障法》《海商法》《船员条例》《海员船上工作和生活条件管理办法》等. 然而，由于《船员条例》的主要起草部门系原交通部，囿于交通部权能限制，该条例仅列明海员职业的技术性条款，缺乏专门调整海员社会保障的保障性条款.在立法之初，该条例原已充分参照公约标准起草，却因部门限制而作了删除处理，失去了将其制定为行政法规的意义.同时，《船员条例》还存在对公约国内适用的立法转化不完全、法律位阶较低等问题，故而在保障海员合法权益、提高海员劳动条件上存在明显不足.《海员船上工作和生活条件管理办法》则仅属于部门规章.两者的效力和位阶均低于一般法律，且规定内容仍以技术性规范居多，保障性规定由于缺乏社保部门的参与而显得相对空洞.因此，国内海员法律体系缺乏的是海员职业的上位法和关于海员社会保障的特别法.
综上，可得到如下启示：第一，及时修改《船员条例》，补充海员社会保障条款，充分发挥该法规过渡功能；第二，全国人大应尽快制定具有调整海员职业技术和海员社会保障条款的特别法，突破行政法规对海员权益保护的限制；第三，采用新加坡“一法为主，单行法、政令为辅”的立法模式，形成海员法为主，行政法规、主管部门出台的部门规章为辅的海员法体系.
2.4.2探索行政权力整合
交通运输部、人力资源和社会保障部是我国负责公约批约、履约工作的政府部门.交通运输部是主要的公约履约工作执行主体，人力资源和社会保障部是主要的公约批约工作执行主体，同时也是国际劳工组织大会的主要参加部门.两部在2012年8月20日达成履约合作备忘录，批约工作已进入“履行相关的法律程序”阶段，但全国人大常委会至今仍没有将批准公约列入审议的计划.除去影响群体广泛、争议颇大外，行政权力分散、部门间权力划分过细、出现交叉也是造成这一现状的主要原因之一.
行政权力分散，导致我国不能及时批准公约，这对五星旗船及其海员的保护是不利的.原因在于，国际公约标准较高，世界各国履约仍需较长时间的磨合期.而公约要求的海员最低工资标准限额与现今市场现状不相匹配，导致船舶所有人履约能力相对降低.只有率先实现权力整合，谨慎批约、系统履约、积极参与公约修订机制，才能更好地优化市场配置，提高船舶所有人的履约能力.对此，提出如下几点以供参考：
第一，全国人大应尽快进行批约工作，确保我国“三方专门委员会”（简称三方机制）话语权.在公约框架下，“话语权=立法权”.根据公约第15条的规定，公约守则部分的修改可以通过“六国联名议案”或“三方机制”提出；公约第13条规定，只有公约缔约国派出的三方机制代表方有投票权.换言之，公约修改议案，只有缔约国方能决定是否提交劳工组织大会审议；非缔约国（观察员国）虽然有向三方机制提出建议的权利，但其他缔约国对该国建议重视程度也会因该国缺乏表决权而减少.
第二，通过三方机制积极参与公约修正工作.以工资标准为例，公约虽没有为工资标准建立单独的检讨机制，我国可以缔约国身份加入三方机制，借助三方机制“对公约发挥作用进行审定”的职能参与工资标准的修订.
第三，制定更严格的国内标准，以提高履约质量、增强国际信誉度.在积极批约、履约的同时，一方面，可以制定更严格的国内标准，调整国内船舶所有人资源配置，提高船舶所有人个体履约能力.另一方面，可以借助严格标准，提高我国履约质量，赢得国际声誉，帮助提升我国船舶所有人国际履约信誉度.
当然，目前主管部门、中国船东协会、中国海员建设工会整体上已达成共识：尽快推进批约进程.公约的批准与履行工作，也将在各方努力下加快开展.
2.4.3参与国际标准制定
目前，我国仅有在国际劳工组织上提出议案的修改建议和表决通过该公约修正案的权利，却无权提出议案.以第一次三方会议为例，2014年4月7日第一次三方机制会议在日内瓦召开，我国国际海事研究委员会船员分委会只能就该次“船舶所有人财务担保”条款提案做修改研究，却不能通过三方机制直接提出议案.因此，我国在国际海事劳工标准的制定问题上是较为被动的.
（1）《海事劳工公约》三方专门委员会.
其一，明确我国三方机制参加主体为交通运输部海事局、中国船东协会和中国海员建设工会.其二，明确国内三方机制的职责：第一，立法建议与决策咨询.组织对海上劳动关系的研究；研究、起草海上劳动相关法律、法规草案、建议稿；组织研究海员劳动政策的设计，为主管部门提供决策建议等.第二，国际标准的提案拟定.以国际海事研究委员会船员分委会（广州）征集公约三方机制第一次会议提案意见为参照，专门组织国内专家、学者进行提案研究，进而充分利用三方机制制定海上劳动的国际标准.第三，海员投诉的调解或转递.利用主管部门和涉诉主体均在三方机制下的便利，通过三方机制调解或转递，缩短投诉解决周期、提高投诉解决效率、降低海员办事成本.
（2）三方机制的完善对策.
目前，上海海事局正筹建中国船员发展与保障中心（原中国船员招募中心，简称发保中心）①，广东海事局则负责国际海事研究委员会船员分委会（简称船员分委会）②的日常工作，分别承担与海员权益相关的国内、国外事宜.三方机制应当在此基础之上采取对策：第一，发保中心（上海）联合船员分委会（广州）与中国船东协会、中国海员建设工会设立三方机制会议办公室（上海），可与船员发展与保障中心合署办公，从而协调、处理三方机制日常事务.第二，依循公约三方专门委员会会议周期，征集学界、业界建议.可以通过学术会议、研究论坛、研究项目资助、行业信息收集分析、海事专家库等途径达到收集各界建议的目的.第三，利用三方机制达成“投诉维权”备忘录，以利于保障海员权益.发保中心是专门解决船员权益纠纷的，但处理海员权益纠纷离不开海员和船舶所有人的参与.故可由三方达成协议，利用三方机制的便利，完善投诉机制.
3结束语
公约在国内实施势必会给海运业带来较强的冲击，进而逐步推动国内海上劳动社会条件和经济条件与国际接轨.我国应尽快提高劳工标准，提升企业经营能力，取得国家在国际社会中的发言权，跟踪国际立法动态，调整国内劳动政策.我国除应尽快制定更为全面的海员法律、条例以实现公约国内适用外，还应明确指派海事主管部门负责履约工作，赋予其检查权，由人力资源和社会保障部予以配合，才能保证公约在我国得以充分实施. ①中国船员发展与保障中心是由上海海事局组建管理，原根据《关于成立中国船员招募中心（筹备）的通知》（海人教〔2011〕109号文）组建的中国船员招募中心改建而成的，主要负责国际公约船员管理和服务等方面的履约研究工作、提供船员就业公共服务、研究国内船员劳动力市场、协助解决船员权益纠纷、代理船员培训发证服务工作、推介中国船员及法律咨询服务等职能工作
②国际海事研究委员会船员分委会挂靠于广东海事局，原主要承担关于船员培训与值班标准的国际提案工作.目前，《2006年海事劳工公约》的国际提案工作亦由其负责
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（编辑赵勉）
为研究我国按《2006年海事劳工公约》（以下简称公约）规定的标准应对严格的港口国监督（Port State Control， PSC）检查问题，对新加坡有关船员的法律和政策进行梳理，并与公约中所要求的缔约国责任和义务进行比较.在新加坡实施公约的具体措施基础上分析其履约的特点，并进一步提出借鉴立法、合理利用三方专门委员会、合理调整行政权力格局等立法和决策建议，为公约在我国的适用和海员法立法提供理论支撑.
关键词：
海事劳工公约； 海员； 法律适用； 海事； 国际劳工组织
中图分类号： D923.993
文献标志码： A
Singaporean legislation of maritime labour and its reference for China
WANG Guohua， SUN Yuqing
（School of law， Shanghai Maritime Univ.， Shanghai 201306， China）
Abstract：
In order to deal with strict Port State Control （PSC） inspection by Maritime Labour Convention 2006 （hereinafter called MLC for short） standards in China， Singaporean laws and policies related to seafarers are reviewed and compared with responsibilities and obligations of contracting states in MLC. Singaporean features of performing MLC are analyzed based on concrete measures performed by Singapore. Some legislative and decisionmaking recommendations are proposed such as adopting the legislation pattern of Singaporean laws， rationally making use of Special Tripartite Committee and rationally adjusting administrative power， which can provide theoretic support for the application of MLC and the legislation of seafarer law in China.
Key words：
Maritime Labour Convention； seafarer； application of law； maritime； International Labour Organization
收稿日期： 20140809
修回日期： 20150312
基金项目：
国家社会科学基金（11BFX142）；上海市政府决策咨询研究项目（2013YJE04）；上海市大文科研究生学术新人培育计划（wk2013009）；上海海事大学研究生创新项目（2013ycx016）
作者简介：
王国华（1963—），女，辽宁盘锦人，教授，博导，博士，研究方向为海商法、海事国际私法，（Email）ghwang@shmtu.edu.cn
0引言
《2006年海事劳工公约》（以下简称公约）标题五“遵守与执行”将缔约国责任分为“船旗国责任”和“港口国责任”.前者要求悬挂缔约国船旗的船舶遵守公约的规定，后者则要求缔约国对在港船舶无差别地执行港口国监督和检查工作.因而，无论是五星旗船还是中资外国旗船，只要船旗国或驻港的某一因素涉及缔约国，我国均会面临“被动”适用公约的问题.因此，相关的履约工作及其法律与政策的制定更应加速进行，以应对公约缔约国对船舶检查的严格要求.
1新加坡履约法律体系现状
新加坡于2011年6月15日批准该公约，并在2014年基本完成国内立法，实现公约的国内适用.虽然新加坡属普通法国家，但该国仍有较为完备的成文法体系.新加坡的履约现状以上位法《商船（海事劳工公约）法》（简称《海事劳工公约法》）和《商船法》为基础，形成的体系分为法律、法规、法令和航运通函等4个层次.法规层次：《海事劳工公约法》下位法包括《海事劳工符合声明》Part I和Part II（格式、证书和费用规则）、《工资规则》、《遣返规则》等；《商船法》下位法包括《起居舱室规则》《食物和水规则》《培训、发证和配员规则》及其修正案等.法令层次：主要有《海员定义法令》《船舶定义法令》等.航运通函层次：主要有2012年第16号（招募和安置）航运通函；2013年第3号（厨师培训和船上食物供应）等①.
①资料来源：新加坡律政部（http：//statutes.agc.gov.sg/aol/home.w3p）
②按每7天为一个周期，计7×24=168（小时/周）.选择最长工作时间制的国家，其海员最短休息时间理论上为168-72=96（小时/周）；选择最短休息时间制的国家，其海员最长工作时间理论上为168-77=91（小时/周）.据此，理论上最短休息时间制相对倾向于船舶所有人，而最长工作时间制相对倾向于海员
2新加坡履约特点分析
2.1海员上船工作的资格与要求 2.1.1最低年龄
新加坡法律禁止雇佣未成年人从事船上危险工作.一般而言，“危险”的内容仅指向危害未成年人个体.但《海事劳工公约法》不仅将危险工作的内容指向危害未成年人本身，还包含其他可能危害船舶或船上人员健康和生命安全的岗位或工作，如操作起重机、升降机或其他动力设备和工具等.
2.1.2体检证书
新加坡采用“体检证书的怀疑程序”，若体检证书持有人因长期未参与海上工作而被要求提供证明其适合海上工作的健康报告，则说明其海员健康受到怀疑，证书有效期即日中止.当然，合格的健康报告能够使体检证书有效期起算日重新计算，缓解该程序造成的不便.
2.1.3招募和安置
由于本国船舶所有人雇佣外籍船员的情况并不少见，船舶所有人可能在此过程中通过外国海员招募和安置机构提供的招募服务招募海员.对此，《招募和安置服务规则》第16条“外国海员招募和安置机构”规定：“船舶所有人应当保证，如果使用已加入或已批准公约国家（地区）的海员招募和安置机构，则该机构应当在所在国家（地区）获得相似授权或许可.”
2.2海员的就业与职业发展
2.2.1工资
出于维护家庭关系稳定的目的，工资的及时发放是每一名海员都会密切关注的内容之一.对此，公约A2.2第3款要求缔约国为海员提供将全部或部分收入转给受赡养人或受益人的条款.新加坡在《海事劳工公约法》第21条和《工资规则》第9条、附表2中规定采用收取必要合理费用的“分付制度”，以满足船员的特殊要求.
2.2.2工作或休息时间
公约标准2.3采用灵活工作或休息时间的制度.各缔约国可按其国情自行选择采用最长工作时间制或最短休息时间制②（见表1）.
表1最长工作时间制和最短休息时间制
类型内容备注
最长工作时间制
任何24小时内工作时间不超过14小时；任何7天内工作时间不超过72小时
最短休息时间制
任何24小时内休息时间不少于10小时；
任何7天内休息时间不少于77小时
（1）休息时间最多可分为2段，其中一段至少6小时，间隔不超过14小时；（2）超时工作安排补休，培训尽量不影响休息
最短休息时间还存在法律解释的问题，即任意期间的第一天起算日的确定.以任意7天内不少于77小时为例，假设某新加坡海员在2014年4月15日至21日期间获得80小时的休息时间，满足公约和缔约国国内法要求.根据这一条款，仍需要该海员的休息时间在2014年4月18日至24日期间的休息时间应满足77小时最低限额的要求，由于涉及前一期间的休息时间，计算程式、休息或工作时间安排等极为复杂，不利于船舶的有效运营.但是，新加坡通过分割“休息时间区间”有效避免这一问题，明确补休时间应安排在下一区间内.
《海事劳工公约法》第16条第4款规定：“工作时间占用休息时间的，应在下一休息时间段补偿与占用时间相等的休息时间.如可能，应尽快补休.”可见，相较于公约的补休要求，新加坡的规定略有不同，该法规定补休应在下一休息时间段中补偿.在特殊情况下，船长被赋予“中止工作或休息时间安排权”，《海事劳工公约法》第16条第10款“船舶、船上人员、货物的紧急安全需要、救助……过后及时补休”.
在实务中，海员被占用的休息时间往往不能及时得到补偿，通常通过在岸期间的休假加以弥补，甚至通过支付金钱的方式补偿.然而，金钱弥补无疑是透支海员健康的行为.新加坡为避免这一行为，作出相应的禁止性规定，即《海事劳工公约法》第16条第5款“禁止任何人通过现金补偿替代休息时间”.
①新加坡船上投诉程序范本规定于《海事劳工公约法》第55条、第56条和2013年第6号航运通函（公约最新实施情况）中
2.2.3休假的权利
对于年休假的计算，新加坡按公约规定要求船舶所有人为其海员提供每一服务月不少于2.5天的带薪年休假.如该海员服务期不满1年，则应按比例折算年休假.新加坡规定不应算作带薪年休假的情形包括：（1）海员在上船或下船期间或以紧急部署为目的的灵活待机耗费的时间；（2）患病、受伤或受伤不工作期间；（3）船舶所有人与海员间的海员就业协议规定的海员短暂的岸上休息；（4）《假日法》（Cap. 126）指定的公共假日；（5）经当局批准参加海事职业培训课程而缺席工作的时间；（6）等待遣返的时间和遣返期；（7）当局在某些时候作出的决定所允许的休假.
新加坡细化了不应算作带薪年休假的情形.该做法充分考虑海员职业现状，更贴近实际.以上述第（1）项为例，处于灵活待机状态的海员表观上确实符合“休息”的构成要素，但事出“紧急部署”的需要，其随时可能被要求参加到工作中，并且“紧急部署”势必事涉船舶本身，待机海员同样存在危及生命的风险.
2.3成员国检查与监督责任
造成公约适用对象广泛的原因就在于公约标题五“遵守与执行”的规定相对特殊.公约区分遵守与执行主体，形成船旗国、港口国和劳工提供国责任.其中，劳工提供国责任是任何提供招募与安置服务的缔约国的法定责任，其遵守与执行的方式和要求以船旗国或港口国责任的形式出现，且依公约规则1.4具体执行.
2.3.1船旗国责任
2.3.1.1海事劳工证书和海事劳工符合声明
海事劳工符合声明（Declaration of Maritime Labour Compliance， DMLC）是各船旗国针对公约具体要求，如最低年龄、体检证书、投诉程序、起居舱室等可具体操作条款，核查船舶是否符合公约标准的声明文件.DMLC Part I/II分别由船旗国和船舶所有人编制发给，属于主管部门或其授权机构与船舶所有人共同核实船舶是否符合公约要求的检查行为.海事劳工证书以取得DMLC为前提，由主管部门或其授权机构签发以证明船舶确实符合公约规定的证明文件.目前，国内的海事劳工证书、DMLC的发放主体是经交通运输部海事局授权委托的中国船级社. 然而，非缔约国的DMLC还存在效力问题.新加坡于2011年6月15日正式向国际劳工组织提交批准文件，即新加坡颁发的海事劳工证书及符合声明具有完整的法律效力.由于中国并非公约缔约国，故而中国政府颁发的海事劳工证书及符合声明不具有完整的法律效力.
根据公约第5条第7款的规定，港口国检查时不得给予非缔约国低于公约标准的优惠，即不予更优惠待遇原则.即在港口国检查中，港口国对五星旗船的船上工作和生活条件标准不低于公约标准.而我国至今未批准公约，所颁发的海事劳工证书及符合声明仅能作为港口国检查时的参考依据，而不能作为符合公约标准的法律效力的证明依据，换言之，港口国可基于“合理”理由怀疑我国并未采用公约标准签发有关文件而采取不利于我国船舶的措施.
2.3.1.2船上投诉程序
新加坡船上投诉程序①见图1.
新加坡船上投诉
程序范本的特点在于，新加坡要求海员向其所在部门主管或高级船员提交投诉，如未能解决的则由海员亲自向船长投诉.
2.3.2港口国责任：以岸上投诉程序为例
2.3.2.1常规岸上投诉程序
公约虽然区分了船上投诉程序和岸上投诉程序，但岸上投诉程序与船上投诉程序实际并无二致.例如：标准A5.2.2第3款要求尽量于船舶层面解决投诉，换言之，岸上投诉程序是船上投诉程序的后续和补充.因此，新加坡的投诉程序（见表2）未对“岸上”和“船上”作出刻意细分，而是以“投诉”统称.
一般投诉程序特别投诉程序
见图1《海事劳工公约法》第55条：第4款向主管当局（船旗国或港口国）投诉的权利；第6款新加坡海事和港务局针对投诉内容和结果的调查权
①前国际海事组织秘书长米乔·普勒斯曾评价海员职业：“世界上如果没有海员，将有一半的人挨饿，将有一半的人受冻.”
2.3.2.2特殊岸上投诉程序
所谓“特殊岸上投诉程序”指区别于一般意义的船旗国或港口国的投诉程序外的投诉程序，例如国际海员投诉程序是海员岸上投诉程序的补充，为海员权益保护提供双层保护.
国际运输工人联合会（International Transport Workers’ Federation， ITF）是设立于英国伦敦的国际工会组织.该组织旨在改善运输工人的工作和生活条件，并向有困难的运输工人提供帮助.ITF主要通过港口检查、代表海员扣船、代表海员谈判等途径实现海员合法权益
.例如：2014年4月25日，一艘停靠在英国康沃尔福伊港的船舶被英国海事与海岸警卫署发现存在生活和工作条件简陋、不安全、欠薪等14处缺陷，最终，该案在ITF检查员与船舶所有人谈判下得以解决.
ITF为海员提供权利保护，其处理海员投诉的特点如下：
第一，受诉和处理投诉主体特定.船旗国、港口国、投诉人本国及雇佣合同约定的其他法域国家（地区）的ITF代表（办事处）；ITF伦敦总部；距离最近的ITF检查员等.海员可以通过手机应用程序“ITF Seafarers”查找在册的ITF检查员和海员工会组织的联系方式.截至2014年6月3日，该应用程序已收录126个国家（地区）检查员和海员工会组织的联系方式.
第二，海员对投诉材料的准备.为提高问题解决效率，ITF要求投诉者尽早、尽可能详细地提供反映情况的证据材料，从而利于问题的解决.以欠薪问题为例，ITF要求投诉者提供包括雇佣合同副本、上船工作时间、工作时数、船舶信息、船舶所有人信息、显示欠薪的银行对账单、与公司协商的材料等.
2.4新加坡海员立法对我国履约工作的启示
2.4.1借鉴新加坡先进立法
（1）明确海员的界定，促进国际航运中心建设.
众所周知，海员是海运业的基石①，“海员定义”则是海员身份的法律保证.新加坡基本遵照公约中关于“船舶上以任何职务受雇、从业或工作的人员”的定义制定相关条文.《海事劳工公约法》第2条“释义”、《海员定义法令》“附表”规定：即将或已经受雇于船上工作的人，但不包括领航员、港口工人、在港期间临时雇佣人员和海事管理部门颁布的法令规定的其他情形.
然而，我国法律关于“海员”的定义相对狭隘.《船员条例》第4条规定，船员是指“经注册取得船员服务簿的人员，包括船长、高级船员、普通船员”.这对于海员权益保障，乃至国际航运中心建设存在明显不利.以上海建设邮船母港为例：
目前，上海正大力建设国际邮船母港，然而邮船工作人员的权益保护仍存问题.邮船工作人员符合公约第2条第1款第（f）项有关“海员”的定义，理应受公约保护.按中国的“海员”定义，邮船上受雇于船舶所有人的表演者、侍应生、清洁员、非航行设施维修员等会参照陆上相近职业适用法律.然而，这些人员与其他船员一样处于船上工作的境地，但却又不受公约保护.
（2）完善投诉机制，提高最低层面投诉结案率.
根据公约的初衷，船上投诉程序是海员投诉的第一级程序，即尽可能通过完备而广为人知的船上投诉程序解决所诉问题.正如新加坡所设计的船上投诉程序，公约要求在不妨碍海员向任何一级管理部门投诉的前提下，尽量使投诉在低层次解决.
鉴于此，我国可以借鉴的方面有：明确船舶所有人和当局（港口国和船旗国）亦是逐级投诉程序的环节；设立未决投诉的逐级上报程序，将船舶所有人和当局明确为上报程序的环节.此外，还可以在船上设置专门咨询人员；以船舶为单位设立调解委员会，达成的调解协议可依据《中华人民共和国民事诉讼法》第194条和第195条确认效力.
（3）借鉴新加坡经验，完善国内法律体系.
新加坡实现公约国内适用的程度较高.该国通过1部法律、14部法规和若干船舶所有人航运通函，已基本实现公约在该国的立法转化.自公约通过至今，我国已通过制定不同效力层级的法律法规开展相应的履约准备，目前主要用以实施公约的法律、法规、规章有《劳动法》《社会保障法》《海商法》《船员条例》《海员船上工作和生活条件管理办法》等. 然而，由于《船员条例》的主要起草部门系原交通部，囿于交通部权能限制，该条例仅列明海员职业的技术性条款，缺乏专门调整海员社会保障的保障性条款.在立法之初，该条例原已充分参照公约标准起草，却因部门限制而作了删除处理，失去了将其制定为行政法规的意义.同时，《船员条例》还存在对公约国内适用的立法转化不完全、法律位阶较低等问题，故而在保障海员合法权益、提高海员劳动条件上存在明显不足.《海员船上工作和生活条件管理办法》则仅属于部门规章.两者的效力和位阶均低于一般法律，且规定内容仍以技术性规范居多，保障性规定由于缺乏社保部门的参与而显得相对空洞.因此，国内海员法律体系缺乏的是海员职业的上位法和关于海员社会保障的特别法.
综上，可得到如下启示：第一，及时修改《船员条例》，补充海员社会保障条款，充分发挥该法规过渡功能；第二，全国人大应尽快制定具有调整海员职业技术和海员社会保障条款的特别法，突破行政法规对海员权益保护的限制；第三，采用新加坡“一法为主，单行法、政令为辅”的立法模式，形成海员法为主，行政法规、主管部门出台的部门规章为辅的海员法体系.
2.4.2探索行政权力整合
交通运输部、人力资源和社会保障部是我国负责公约批约、履约工作的政府部门.交通运输部是主要的公约履约工作执行主体，人力资源和社会保障部是主要的公约批约工作执行主体，同时也是国际劳工组织大会的主要参加部门.两部在2012年8月20日达成履约合作备忘录，批约工作已进入“履行相关的法律程序”阶段，但全国人大常委会至今仍没有将批准公约列入审议的计划.除去影响群体广泛、争议颇大外，行政权力分散、部门间权力划分过细、出现交叉也是造成这一现状的主要原因之一.
行政权力分散，导致我国不能及时批准公约，这对五星旗船及其海员的保护是不利的.原因在于，国际公约标准较高，世界各国履约仍需较长时间的磨合期.而公约要求的海员最低工资标准限额与现今市场现状不相匹配，导致船舶所有人履约能力相对降低.只有率先实现权力整合，谨慎批约、系统履约、积极参与公约修订机制，才能更好地优化市场配置，提高船舶所有人的履约能力.对此，提出如下几点以供参考：
第一，全国人大应尽快进行批约工作，确保我国“三方专门委员会”（简称三方机制）话语权.在公约框架下，“话语权=立法权”.根据公约第15条的规定，公约守则部分的修改可以通过“六国联名议案”或“三方机制”提出；公约第13条规定，只有公约缔约国派出的三方机制代表方有投票权.换言之，公约修改议案，只有缔约国方能决定是否提交劳工组织大会审议；非缔约国（观察员国）虽然有向三方机制提出建议的权利，但其他缔约国对该国建议重视程度也会因该国缺乏表决权而减少.
第二，通过三方机制积极参与公约修正工作.以工资标准为例，公约虽没有为工资标准建立单独的检讨机制，我国可以缔约国身份加入三方机制，借助三方机制“对公约发挥作用进行审定”的职能参与工资标准的修订.
第三，制定更严格的国内标准，以提高履约质量、增强国际信誉度.在积极批约、履约的同时，一方面，可以制定更严格的国内标准，调整国内船舶所有人资源配置，提高船舶所有人个体履约能力.另一方面，可以借助严格标准，提高我国履约质量，赢得国际声誉，帮助提升我国船舶所有人国际履约信誉度.
当然，目前主管部门、中国船东协会、中国海员建设工会整体上已达成共识：尽快推进批约进程.公约的批准与履行工作，也将在各方努力下加快开展.
2.4.3参与国际标准制定
目前，我国仅有在国际劳工组织上提出议案的修改建议和表决通过该公约修正案的权利，却无权提出议案.以第一次三方会议为例，2014年4月7日第一次三方机制会议在日内瓦召开，我国国际海事研究委员会船员分委会只能就该次“船舶所有人财务担保”条款提案做修改研究，却不能通过三方机制直接提出议案.因此，我国在国际海事劳工标准的制定问题上是较为被动的.
（1）《海事劳工公约》三方专门委员会.
其一，明确我国三方机制参加主体为交通运输部海事局、中国船东协会和中国海员建设工会.其二，明确国内三方机制的职责：第一，立法建议与决策咨询.组织对海上劳动关系的研究；研究、起草海上劳动相关法律、法规草案、建议稿；组织研究海员劳动政策的设计，为主管部门提供决策建议等.第二，国际标准的提案拟定.以国际海事研究委员会船员分委会（广州）征集公约三方机制第一次会议提案意见为参照，专门组织国内专家、学者进行提案研究，进而充分利用三方机制制定海上劳动的国际标准.第三，海员投诉的调解或转递.利用主管部门和涉诉主体均在三方机制下的便利，通过三方机制调解或转递，缩短投诉解决周期、提高投诉解决效率、降低海员办事成本.
（2）三方机制的完善对策.
目前，上海海事局正筹建中国船员发展与保障中心（原中国船员招募中心，简称发保中心）①，广东海事局则负责国际海事研究委员会船员分委会（简称船员分委会）②的日常工作，分别承担与海员权益相关的国内、国外事宜.三方机制应当在此基础之上采取对策：第一，发保中心（上海）联合船员分委会（广州）与中国船东协会、中国海员建设工会设立三方机制会议办公室（上海），可与船员发展与保障中心合署办公，从而协调、处理三方机制日常事务.第二，依循公约三方专门委员会会议周期，征集学界、业界建议.可以通过学术会议、研究论坛、研究项目资助、行业信息收集分析、海事专家库等途径达到收集各界建议的目的.第三，利用三方机制达成“投诉维权”备忘录，以利于保障海员权益.发保中心是专门解决船员权益纠纷的，但处理海员权益纠纷离不开海员和船舶所有人的参与.故可由三方达成协议，利用三方机制的便利，完善投诉机制.
3结束语
公约在国内实施势必会给海运业带来较强的冲击，进而逐步推动国内海上劳动社会条件和经济条件与国际接轨.我国应尽快提高劳工标准，提升企业经营能力，取得国家在国际社会中的发言权，跟踪国际立法动态，调整国内劳动政策.我国除应尽快制定更为全面的海员法律、条例以实现公约国内适用外，还应明确指派海事主管部门负责履约工作，赋予其检查权，由人力资源和社会保障部予以配合，才能保证公约在我国得以充分实施. ①中国船员发展与保障中心是由上海海事局组建管理，原根据《关于成立中国船员招募中心（筹备）的通知》（海人教〔2011〕109号文）组建的中国船员招募中心改建而成的，主要负责国际公约船员管理和服务等方面的履约研究工作、提供船员就业公共服务、研究国内船员劳动力市场、协助解决船员权益纠纷、代理船员培训发证服务工作、推介中国船员及法律咨询服务等职能工作
②国际海事研究委员会船员分委会挂靠于广东海事局，原主要承担关于船员培训与值班标准的国际提案工作.目前，《2006年海事劳工公约》的国际提案工作亦由其负责
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（编辑赵勉）