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[摘要]中国农村蕴含着经济发展的巨大潜力，而推进农村民主政治建设则是激发这种潜力的重要动力源泉。本文从山东省日照市五莲县推行“1+4”农村民主管理监督模式、主要做法、实践成效和启示等方面对加强农村民主管理监督、推进县域经济社会发展进行了阐述。
[关键词]民主管理； 监督模式； 县域经济
[中图分类号]D422.61 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)14-0047-02
2007年以来，在五莲县委领导下，五莲县纪委牵头按照选举、分权、监督三位一体推进农村民主政治的思路。从优化农村权力治理结构人手，以民主监督为突破口，探索推行了“1+4”农村民主管理监督模式(以下简称“1+4”模式)，“I”即建立村级民主管理监督委员会(以下简称村监委会)，“4”即配套推行农村财务双代管、勤廉双述、村务公开、公章管理四项制度。五莲县通过推行这一模式，推进了农村基层党风廉政建设，维护了农村和谐稳定，为县域经济社会发展营造了良好环境。
一、认真调研分析。创新农村民主管理监督新机制
(一)加强农村民主管理监督，是新的历史阶段破解县域经济发展体制“瓶颈”、建设社会主义新农村的内在要求。农村实行家庭联产承包改革30年来，农村生产力得到极大解放，农民不仅成为了生产经营的主体和财产主体，而且广大村民的民主意识也不断增强，普遍要求有知事、议事和决事的权利。从县域情况看，随着农村的税费改革、土地制度改革、一系列惠农政策的普及，农民要求加强自我管理、民主管理的觉悟日益高涨，对农村干部科学管理、民主管理的要求越来越高。但与此不相适应的是，有些基层组织仍然习惯于传统的行政管理方法，由此引发了一些新矛盾、新问题，影响到了农村发展、农业稳定和农民增收。“管理民主”是新农村建设的重要内容和政治保障，没有管理民主，新农村建设就难以做到科学决策，也难以调动群众参与新农村建设的积极性。落实当前中央关于“三农”的重大决策部署，推进县域经济平稳较快发展，更加需要广大农民群众的参与和监督。
(二)加强农村民主管理监督，是新的历史阶段加强基层党风廉政建设、最大限度消除不和谐因素的迫切需要。科学发展观蕴含着按规律发展，既包含着四个文明协调全面推进，又包含着民主选举、民主决策、民主管理、民主监督协调推进。但长期以来，农村民主政治建设形成了一种“头重脚轻”的现象——“四个民主”中“民主选举”单方突进，后三个“民主”相对滞后。“选举”单方突进使得农民的民主权利观念获得提升，但是也凸现出决策、管理、监督上的制度供给滞后，往往容易造成农村民主选举前后的权力争夺和不正当竞争增加，围绕权力利益争夺带来的冲突造成农村新的不稳定因素。而且选举后因为村民没有更多有效途径监督村干部，容易导致有些村财务不清和干部作风不民主甚至出现经济方面问题而引发纠纷矛盾和上访。这些问题都会影响到农村党风廉政建设和社会稳定和谐的大局。
(三)加强农村民主管理监督，是新的历史阶段优化农村权力治理结构、健全监督体系的制度选择。农村的权力架构应分为决策权、执行权、监督权，但目前只有决策、执行两个环节，而监督权相对弱化。特别是在民主选举过程中，强调兼职，减少职数，虽有提高效率、减少负担的有利一面，但权力过于集中和权力监督不到位的矛盾比较突出。近年来五莲县在农村民主监督管理方面做了大量工作，取得了一定效果。但现实情况是，村民议事会和理财小组由于没有经过法定的选举等程序，进人不了农村基层组织的权力架构，其监督作用大多局限于事后监督、临时监督，效果不理想。从制度层面看，勤廉双述、村务公开、村财乡管等工作分属纪委、民政局、农业局、财政局等管理，监督工作有阶段性、局限性，难以发挥综合性监督效果。
经过反复研究、综合论证，五莲县制定出台了《五莲县委县政府关于成立农村民主管理监督委员会的意见》等“两个意见”、“五个办法”，由县纪委牵头、有关部门配合，在全县探索推行“1+4”模式。
二、建立“1+4”模式，为县域经济社会发展提供体制保障
(一)村村成立监委会，明确工作职能，调动群众参与发展的积极性。监委会主要履行议事、监督、理财、联络四项职责，在同级党组织的领导下，独立行使监督权、质询权、建议权、违纪举报权。参与监督的内容包括：列席村两委会，监督村廉政建设制度落实和经济发展等重大问题的决策，建议村委会就有关问题召开村民代表会议，参与村级事务、财务公开清单和报账前凭证审核工作，负责做好群众的联系沟通、说服教育等工作。
(二)推行四项制度，规范监督行为，为农村经济发展提供制度支持。一是推行村务公开制度，强化村级事务监督。对涉及农民群众切身利益的事情都进行公开，特别是群众关心的热点问题，都列入公开内容，达到了统一公开栏样式、统一审批程序、统一公开时间、统一公开内容、统一簿册格式的“五个统一”标准。二是推行勤廉双述制度，强化村级干部监督。按照“承诺、双述、问询、评议、反馈、奖惩”六步程序开展双述工作，把村干部的评判权交给群众，建立交流平台，规范干部行为，避免决策失误。三是推行农村财务“双代管”制度，强化村级财务监督。四是推行村级公章委托代管制度，强化村级权力监督。在各乡镇成立“村级公章管理办公室”，实行“两把锁”管理，严格使用程序，村级重大事务经过监委会履行监督程序后方能使用。
(三)“1+4”模式综合推进，形成新的监督机制，为农村经济社会发展创造有利条件。“1”是体制变革、是核心，“4”是制度设置、是载体，“1+4”综合实施、整体推进，在县一级形成了县委统一领导，县纪委牵头，财政、民政、农业等部门积极参与，既分工负责又统一管理的体制；乡镇一级形成了由党委统一领导，纪委监督，以乡镇核算中心为依托的组织指导协调机制；村一级形成了以村监委会为主体，以四项制度为保障，通过发挥村监委会的作用，参与监督村财乡管、勤廉双述、村务公开、公章管理等农村民主管理的新监督模式。新的监督体系，健全了监督权，完善了决策权，规范了执行权，为农村经济发展和社会进步提供了有力保障。
三、“1+4”模式实践成效和启示
五莲县推行“1+4”农村民主管理监督两年来，虽然还有一些问题需要进一步完善规范，但总体运行良好，农村党风廉政建设得到加强，干部作风有了明显转变，群众建设新农村的积极性得到提高。
一是优化了农村权力治理结构，加强了对权力运行的监督，促进了农村党风廉政建设。二是加强了村级事务民主管理，调动了群众民主参与的积极性，维护了群众民主权益。三是搭建了沟通交流新平台，增进了干群间的理解信任，最大限度地消除了不和谐因素。四是促进了农村干部工作方式的转变，提高了执政水平和能力，推动了农村经济社会发展。推行该模式，从制度上改变了村干部的思维方式、领导方式和工作方法，使村干部在处理发展经济、兴办公益事业、解决群众反映的问题等方面，能够主动问计于民，实行集体决策。
通过推行“1+4”模式的实践，得到以下几点启示：
1 农村政治体制改革必须随着经济发展而不断深化，与农民政治参与积极性不断提高相适应。在县域经济建设中，既要以经济建设为中心加快发展，又要不断扩大农村基层民主，更好地保障农民群众的民主权益。
2 在新形势下，必须不断探索完善村民自治形式，使村民参与决策、管理、监督的要求具体化、常态化、制度化，充分调动群众参与新农村建设的积极性、创造性。
3 农民制度性政治参与是维护社会稳定、化解社会矛盾的有效手段，建立使农民成为现实政治的积极参与者的机制，是解决社会问题及社会冲突的有效途径。
4 内部监督是最根本的监督，内生性监督相对于外部监督、上级监督更有力、更有效。新的监督模式产生的内生力量是从源头上预防腐败、推动经济发展的重要保障。
[关键词]民主管理； 监督模式； 县域经济
[中图分类号]D422.61 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)14-0047-02
2007年以来，在五莲县委领导下，五莲县纪委牵头按照选举、分权、监督三位一体推进农村民主政治的思路。从优化农村权力治理结构人手，以民主监督为突破口，探索推行了“1+4”农村民主管理监督模式(以下简称“1+4”模式)，“I”即建立村级民主管理监督委员会(以下简称村监委会)，“4”即配套推行农村财务双代管、勤廉双述、村务公开、公章管理四项制度。五莲县通过推行这一模式，推进了农村基层党风廉政建设，维护了农村和谐稳定，为县域经济社会发展营造了良好环境。
一、认真调研分析。创新农村民主管理监督新机制
(一)加强农村民主管理监督，是新的历史阶段破解县域经济发展体制“瓶颈”、建设社会主义新农村的内在要求。农村实行家庭联产承包改革30年来，农村生产力得到极大解放，农民不仅成为了生产经营的主体和财产主体，而且广大村民的民主意识也不断增强，普遍要求有知事、议事和决事的权利。从县域情况看，随着农村的税费改革、土地制度改革、一系列惠农政策的普及，农民要求加强自我管理、民主管理的觉悟日益高涨，对农村干部科学管理、民主管理的要求越来越高。但与此不相适应的是，有些基层组织仍然习惯于传统的行政管理方法，由此引发了一些新矛盾、新问题，影响到了农村发展、农业稳定和农民增收。“管理民主”是新农村建设的重要内容和政治保障，没有管理民主，新农村建设就难以做到科学决策，也难以调动群众参与新农村建设的积极性。落实当前中央关于“三农”的重大决策部署，推进县域经济平稳较快发展，更加需要广大农民群众的参与和监督。
(二)加强农村民主管理监督，是新的历史阶段加强基层党风廉政建设、最大限度消除不和谐因素的迫切需要。科学发展观蕴含着按规律发展，既包含着四个文明协调全面推进，又包含着民主选举、民主决策、民主管理、民主监督协调推进。但长期以来，农村民主政治建设形成了一种“头重脚轻”的现象——“四个民主”中“民主选举”单方突进，后三个“民主”相对滞后。“选举”单方突进使得农民的民主权利观念获得提升，但是也凸现出决策、管理、监督上的制度供给滞后，往往容易造成农村民主选举前后的权力争夺和不正当竞争增加，围绕权力利益争夺带来的冲突造成农村新的不稳定因素。而且选举后因为村民没有更多有效途径监督村干部，容易导致有些村财务不清和干部作风不民主甚至出现经济方面问题而引发纠纷矛盾和上访。这些问题都会影响到农村党风廉政建设和社会稳定和谐的大局。
(三)加强农村民主管理监督，是新的历史阶段优化农村权力治理结构、健全监督体系的制度选择。农村的权力架构应分为决策权、执行权、监督权，但目前只有决策、执行两个环节，而监督权相对弱化。特别是在民主选举过程中，强调兼职，减少职数，虽有提高效率、减少负担的有利一面，但权力过于集中和权力监督不到位的矛盾比较突出。近年来五莲县在农村民主监督管理方面做了大量工作，取得了一定效果。但现实情况是，村民议事会和理财小组由于没有经过法定的选举等程序，进人不了农村基层组织的权力架构，其监督作用大多局限于事后监督、临时监督，效果不理想。从制度层面看，勤廉双述、村务公开、村财乡管等工作分属纪委、民政局、农业局、财政局等管理，监督工作有阶段性、局限性，难以发挥综合性监督效果。
经过反复研究、综合论证，五莲县制定出台了《五莲县委县政府关于成立农村民主管理监督委员会的意见》等“两个意见”、“五个办法”，由县纪委牵头、有关部门配合，在全县探索推行“1+4”模式。
二、建立“1+4”模式，为县域经济社会发展提供体制保障
(一)村村成立监委会，明确工作职能，调动群众参与发展的积极性。监委会主要履行议事、监督、理财、联络四项职责，在同级党组织的领导下，独立行使监督权、质询权、建议权、违纪举报权。参与监督的内容包括：列席村两委会，监督村廉政建设制度落实和经济发展等重大问题的决策，建议村委会就有关问题召开村民代表会议，参与村级事务、财务公开清单和报账前凭证审核工作，负责做好群众的联系沟通、说服教育等工作。
(二)推行四项制度，规范监督行为，为农村经济发展提供制度支持。一是推行村务公开制度，强化村级事务监督。对涉及农民群众切身利益的事情都进行公开，特别是群众关心的热点问题，都列入公开内容，达到了统一公开栏样式、统一审批程序、统一公开时间、统一公开内容、统一簿册格式的“五个统一”标准。二是推行勤廉双述制度，强化村级干部监督。按照“承诺、双述、问询、评议、反馈、奖惩”六步程序开展双述工作，把村干部的评判权交给群众，建立交流平台，规范干部行为，避免决策失误。三是推行农村财务“双代管”制度，强化村级财务监督。四是推行村级公章委托代管制度，强化村级权力监督。在各乡镇成立“村级公章管理办公室”，实行“两把锁”管理，严格使用程序，村级重大事务经过监委会履行监督程序后方能使用。
(三)“1+4”模式综合推进，形成新的监督机制，为农村经济社会发展创造有利条件。“1”是体制变革、是核心，“4”是制度设置、是载体，“1+4”综合实施、整体推进，在县一级形成了县委统一领导，县纪委牵头，财政、民政、农业等部门积极参与，既分工负责又统一管理的体制；乡镇一级形成了由党委统一领导，纪委监督，以乡镇核算中心为依托的组织指导协调机制；村一级形成了以村监委会为主体，以四项制度为保障，通过发挥村监委会的作用，参与监督村财乡管、勤廉双述、村务公开、公章管理等农村民主管理的新监督模式。新的监督体系，健全了监督权，完善了决策权，规范了执行权，为农村经济发展和社会进步提供了有力保障。
三、“1+4”模式实践成效和启示
五莲县推行“1+4”农村民主管理监督两年来，虽然还有一些问题需要进一步完善规范，但总体运行良好，农村党风廉政建设得到加强，干部作风有了明显转变，群众建设新农村的积极性得到提高。
一是优化了农村权力治理结构，加强了对权力运行的监督，促进了农村党风廉政建设。二是加强了村级事务民主管理，调动了群众民主参与的积极性，维护了群众民主权益。三是搭建了沟通交流新平台，增进了干群间的理解信任，最大限度地消除了不和谐因素。四是促进了农村干部工作方式的转变，提高了执政水平和能力，推动了农村经济社会发展。推行该模式，从制度上改变了村干部的思维方式、领导方式和工作方法，使村干部在处理发展经济、兴办公益事业、解决群众反映的问题等方面，能够主动问计于民，实行集体决策。
通过推行“1+4”模式的实践，得到以下几点启示：
1 农村政治体制改革必须随着经济发展而不断深化，与农民政治参与积极性不断提高相适应。在县域经济建设中，既要以经济建设为中心加快发展，又要不断扩大农村基层民主，更好地保障农民群众的民主权益。
2 在新形势下，必须不断探索完善村民自治形式，使村民参与决策、管理、监督的要求具体化、常态化、制度化，充分调动群众参与新农村建设的积极性、创造性。
3 农民制度性政治参与是维护社会稳定、化解社会矛盾的有效手段，建立使农民成为现实政治的积极参与者的机制，是解决社会问题及社会冲突的有效途径。
4 内部监督是最根本的监督，内生性监督相对于外部监督、上级监督更有力、更有效。新的监督模式产生的内生力量是从源头上预防腐败、推动经济发展的重要保障。