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摘 要：改革开放以来国家纪检监察体制改革得以持续深化的重要基础是地方实践的探索与创新。其中，陕西省基于厚重建都史和伟大革命史的优秀廉政制度和文化积淀，其纪检监察制度具有其他省份无可比拟的先天性历史继承和改革创新优势。在党中央统一部署下，陕西纪检监察制度历经恢复重建和初步改革、构建警示训诫防线以源头防腐推进改革、创建反腐倡廉“制度群”以制度治腐深化改革、构建“三项机制”以激发动力全面深化改革、建立监察委员会以整合监督力量纵深推进改革五个阶段的艰辛探索，创新出一批具有典型性、先导性、实效性的富有陕西特色的纪检监察制度，积累了丰富的地方实践经验。其中，坚持制度反腐与过程防腐相结合，把教育挽救制度化和常态化;坚持以人民为中心和防止利益冲突相结合，把制度建设精细化和科学化;坚持制度管人和情感化人相结合，把干部激励正向化和精准化，这三项独特经验既为未来陕西纪检监察制度发展与改革提供了有益借鉴，也是从陕西这一“特殊”中总结出的“一般”，为我国持续深化权力监督制度改革提供陕西方案和智慧。
关键词：改革开放;陕西;纪检监察制度;发展历程;经验启示
中图分类号：D262.6 文献标志码：A 文章编号：1674-9170（2019）03-0001-10
自党的十一届三中全会重新恢复党的集体领导和权力监督制度以来，面对腐败激增这一经济发展的伴生困境，反腐败成为我国权力监督制度改革的焦点。在党的集中统一领导下，“党、政、法”三套权力监督机关的机构设置、职能范围、工作制度等历经复建、调试和整合，渐进改革为纪检监察合署办公模式以及与检察院反腐败专门机构的分工协作机制。党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下有序推进的国家监察体制改革，全新整合了“党、政、法”三套权力监督机构的反腐职能，实行新型纪检监察合署办公制度，构建了“四位一体”政治体制下的独具中国特色的权力监督制度模式，强化了党对反腐败工作的统一领导，彰显了注重顶层设计的制度自觉与自信。同时，在我国“中央—地方—社会”政治架构内，地方和社会的改革试验与创新始终是顶层设计实现科学性和实践性的助推器。改革开放以来国家纪检监察体制改革得以持续深化的重要基础也是地方实践的探索与创新。其中，陕西省基于厚重建都史和伟大革命史的优秀廉政制度和文化积淀，其纪检监察制度具有其他省份无可比拟的先天性历史继承和改革创新优势。在党中央统一部署下，陕西纪检监察工作先后率先探索创新出警示训诫防线、反腐倡廉“制度群”、“鼓励激励、容错纠错、能上能下”三项机制等制度，为中央顶层设计提供地方实践经验。当前监察体制改革又进一步使陕西纪检监察制度建设提质增效。由此，系统梳理改革开放以来陕西纪检监察制度发展历程和成效，总结经验，既可为未来陕西纪检监察制度发展与改革提供有益镜鉴，也可从陕西这一“特殊”中总结出“一般”，为我国持续深化权力监督制度改革提供陕西方案和智慧。
一、改革开放以来我国地方纪检监察制度的历史嬗变
纵观改革开放以来我国地方纪检监察制度的演进历程，既与国家纪检监察体制改革同步而行，也依据省情主动探索、持续革新。据此，依照党的历次代表大会及陕西纪检监察制度创新时间节点，将改革开放以来陕西纪检监察制度发展历程主要划分为五个重要阶段：
第一阶段：恢复重建和初步改革纪检监察机构和制度（1978年12月—2002年10月）
从党的十一届三中全会决定恢复重建中央纪律检查委员会，到第六届全国人大常委会决定恢复并确立国家行政监察体制，在党政分开原则下再次形成纪委管党纪、行政监察管政纪局面。在纪检层面，纪委在复建之初就将“维护党规党法，切实搞好党风”[1]确立为根本任务。党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》以一部较为全面系统的党规党法提出了党建任务和要求以规范党内政治生活。党的十二大新修订的党章单设“党的纪律检查机关”一章对纪检机关的产生方式、领导体制、工作任务和职责范围等作出具体规定，明确工作中心为纠正不正之风以整顿党纪和端正党风，并将“纪委由同级党委产生”更改为“受同级党委和上级纪委的双重领导”[2]27，提升了纪检机关的监督权限和政治地位。此外，派驻纪检组制度在党政职能分开下历经短暂撤销后再次恢复并日渐发挥重要作用。在行政监察层面，1988年底恢复了省、地、县三级行政监察建制，规定县以上地方各级人民政府及其所属部门的监察机关实行双重领导体制。随着改革开放的全面展开，经济和作风问题日渐成为纪检和监察机构的工作焦点和联结点。同时，为减少职能交叉和提高工作效率，中央纪委、监察部于1993年1月开始合署办公，实行“一套工作机构、履行党的纪律检查和行政监督两项职能”体制。同年5月出台《关于中央直属机关和中央国家机关紀检、监察机构设置的意见》，具体部署合署办公的机构设置、领导体制、职务设置和人员编制等，并将工作重心聚焦于党风廉政建设和反腐败斗争，由此建立起具有中国特色的“纪检监察”反腐败模式，也拉开我国纪检监察体制改革序幕。
与此相应，陕西纪检监察制度也呈现出恢复重建和初步改革的特点。从1979年7月恢复党的纪律检查机关、到1987年12月恢复组建监察机构，二者都着眼于纠正不正之风，立足组织、思想、作风和制度建设，及宣传教育和廉政文化建设、业务培训等，以建立起正常的工作和生活秩序，保证思想统一和党的路线的一贯性，保障党的纪检检查体制和行政监察工作尽快步入正轨。这一时期，以权谋利、违法受贿、奢侈浪费及有令不行、有禁不止、失职渎职等造成重大经济损失或群众反映强烈的重要案件是二者工作重点。其中，监察工作内容较为细化，侧重于纠正如化肥专营、企业负担、农业投入、日用百货商品和计划生育等群众身边的不正之风。1993年3月，省纪委机关与省监察厅合署办公，从组织机构、队伍建设、党风廉政建设责任制、廉洁自律与专项治理、查办案件、执法监察、纠正不正之风、源头防腐和廉政宣传教育等方面作出总体部署。 这一阶段，陕西纪检监察制度在职能设置和工作机制上都处于探索和初步发展阶段，并在思维方式上完成三个转变，即从解决政治问题到经济和作风问题再到党风廉政建设和反腐败工作;从党纪政纪独立并行到注重分工基础上的协作;从注重运动式反腐到开始探索标本兼治和制度反腐。在实践上，在系统部署基础上细化工作内容，开始注重建立健全源头性防腐制度。
第二阶段：推进改革，源头防腐，构建警示训诫防线（2002年11月—2007年9月）
新世纪新阶段随着社会主义市场经济和对外开放的持续推进，党长期执政面临国际国内双重风险。党的十六大新修订的党章中将“组织协调反腐败工作”新纳入纪委主要任务意味着纪委工作职责的进一步扩大。同时，在党的十六大报告强调要加强对权力的制约与监督基础上，十六届中央纪委二次会议进一步提出要着重从源头上预防和治理腐败。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中明确将党风廉政建设和反腐败斗争上升至关系党生死存亡的政治高度，要求“坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防，抓紧建立教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”[3]。2005年1月，中共中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》），将党风廉政建设和反腐败工作更加具体化。这些都标志着党对执政规律和反腐倡廉工作规律认识的进一步深化，从源头防腐成为党风廉政建设和反腐败工作的重点。
在中央集中统一部署下，陕西省依据省情于2003年2月提出构建警示训诫防线，并在商洛、渭南、汉中等3市、48县（区）和省属42户国有企业进行试点，次年扩大试点范围。2005年1月印发《关于全面开展构建警示训诫防线工作实施方案》（以下简称《实施方案》），对建立警示训诫防线的指导思想、目的意义、具体内容、方法步骤、运作程序等作出明确规定，并正式在全省推开。同年6月制定贯彻落实《实施纲要》的具体意见，细致规划了建立健全惩治和预防腐败体系的时间表、路线图和任务分工表，并明确提出将构建警示训诫防线作为对建立健全反腐败惩防体系的具体实践。警示训诫防线以各级党政组织及其负责人为实施主体，以党员干部为实施对象，本质上是一种组织监督。其具体制度为：各级党委（党组）和纪检监察机关全面履行教育、监督、保护、惩处四项职能，实施事前防范的警示提醒、动态监督的诫勉督导、保护挽救的责令纠错三项制度，按照“筛选和甄别信息—确定警示训诫对象—实施警示训诫—监督整改—归档备案”的严格程序进行。同时，信息收集和处理机制、组织保障机制、监控协同机制、激励约束机制为警示训诫防线顺利运行提供支持，确保系统优化和目标实现。此外，还通过建立工作检查考核机制以保证部署、执行情况。2006年12月底陕西省又开发建设了警示训诫防线网络系统，首批在全省11个市（区）、3个县（市、区）和省直10个部门单位开通试运行并逐步实现与全省各县（市、区）、省直各部门的连接，开始在网上处理警示训诫业务。
这一阶段，陕西纪检监察制度主要在落实建立健全惩防体系基础上，针对大多数腐败现象游离于思想道德防线和党纪国法防线之间而造成的反腐败监督工作出现“空当”和“盲点”的现实困境，探索运用“教育+强制”的办法，将监督关口前移以源頭防腐。在理论上，创新和深化了“惩前毖后，治病救人”的干部管理理念，通过强化组织监督使道德与党纪国法实现无缝衔接。在实践上，建立起以警示提醒、诫勉督导、责令纠错三项制度为支撑的独具陕西特色的警示训诫防线基本框架。
第三阶段：深化改革，治本之策，创建反腐倡廉“制度群”（2007年10月—2012年10月）
党的十七大报告提出“必须随着经济社会发展而不断深化”[4]政治体制改革。针对部分党员干部不良作风、奢侈浪费和消极腐败等问题，党中央创造性地提出“反腐倡廉建设”，把党的建设拓展为“五位一体”①总布局，并以完善惩防体系为重点，以更加注重治本、预防和制度建设为原则，以拓展源头防腐工作领域为目标来加强反腐倡廉建设[4]。由此，坚持用制度管权管事管人，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”[4]成为完善权力制约与监督机制的发展方向。随后，党的十七届三中全会将健全权力监督制度延伸至农村党风廉政建设中，四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》进一步将“推进反腐倡廉制度创新”这一命题予以明确，指出制度创新要着眼于重要领域和关键环节以最大限度减少体制障碍和制度漏洞，提升反腐倡廉制度建设科学化和法制化水平[5]。是以，这一时期党中央将反腐倡廉制度建设视为“惩防体系建设的重要内容和加强反腐倡廉建设的紧迫任务，并逐步构建内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系”[6]。
相应的，陕西省立足权力运行、重点领域、社会关切和业务工作四方面强化反腐倡廉制度建设和创新力度。以建立健全制度体系和制度落实保障机制为重点，陕西于2008年开始连续四年在全省开展反腐倡廉制度建设“调研年”“创新年”“执行落实年”和“深化提升年”活动，集中创建出反腐倡廉14项制度，并上升为防治腐败“制度群”。即，在权力运行与制约层面，推行了村民监督委员会制度、党政主要领导向纪委全委会述廉制度、廉政风险防控制度;在监督重点领域和关键环节层面，推行了电子化政府采购制度、乡镇公务接待“廉政灶”制度和向重大建设项目派出监督检查组制度;在解决群众身边腐败问题层面，推出了纪检监察领导干部挂牌群众点名接访制度、基层医疗机构药品“三统一”制度、信访听证终结制度和基层便民服务制度;在纪检监察工作急需层面，实施了党风廉政建设责任制工作报告制度、领导干部任前廉政法规考试制度、乡镇办案协作区制度和查办案件考评办法。同时，通过加强组织领导、专门建立健全制度教育机制、监督检查机制、责任追究机制等推进制度有效落实。可以总结，陕西省反腐倡廉制度建设与创新，在总体思路上，注重解决全局性、普遍性、社会高度关注和群众身边的腐败问题;在创新内容上，围绕规范和制约权力运行、推进重点领域和关键环节改革等方面加大制度建设力度;在具体实践中，尊重群众首创精神，坚持先行试点、逐步完善。 这一阶段，陕西纪检监察制度主要着力于创新制度建设以完善惩防腐败体系和推进反腐倡廉建设。在思维方式上，制度建设更加体现“以人为本”，注重系统性、配套性、针对性和可操作性，体现出既要“全面”又要“重点”的辩证唯物主义方法论。在实践上，构成了独具陕西特色的防治腐败“制度群”和惩防体系。
第四阶段：全面深化改革，激发动力，构建“三项机制”（2012年11月—2017年9月）
在新历史起点上，我国改革开放步入攻坚区和深水区，面对“四大考验”“四大危险”。习近平在党的十八大报告中进一步强调用制度管权管事管人，首次提出要“健全权力监督体系”，在确保决策权、执行权、监督权相互制约和协调上更加细化和严格。尤其在决策层面要求“建立健全决策问责和纠错制度”，在执行层面要求“健全质询、问责、引咎辞职、罢免等制度”[7]，体现出对领导干部这一“关键少数”的监督重点。党的十八届三中全会在作出全面深化改革部署的同时，也深刻指出同步革新干部选拔任用机制的迫切性。习近平也多次强调领导干部要做实干派，坚决反对“懒政、怠政、不作为”现象，并提出“三个区分开来”①，清晰划分了容错机制的适用范围，列出了可包容纠正和必须接受处罚的错误和失误清单。为此，破除体制壁垒、创新激励机制以调动领导干部敢作为、勇担当的积极性和主动性成为关键之举。
2015年2月13日至16日，习近平总书记来陕西视察工作，针对陕西经济社会发展提出“五个扎实”②。陕西为落实“追赶超越”定位和“五个扎实”要求，建立一种全新动力生成机制，树起能者上、庸者让、干者容、劣者汰的鲜明导向，激励和鞭策干部积极作为，于2016年4月开始探索建立“鼓励激励、容错纠错、能上能下”三项机制。6月13日印发《陕西省党政干部鼓励激励办法（试行）》《陕西省党政干部容错纠错办法（试行）》《陕西省推进省管党政领导干部能上能下办法（试行）》。其中，“鼓励激励”机制以年度目标责任考核、县域经济社会发展监测考评、贫困县扶贫绩效考核结果为主要依据，充分运用领导班子和领导干部平时考核、综合研判等结果，制定出评优评先、考核奖励、选拔重用三种形式。“容错纠错”机制细化了先行先试出现探索性失误或未达到预期效果等11类可采取容错的类型以及澄清保护机制。“能上能下”机制明确调离岗位、改任非领导职务、引咎辞职、责令辞职等五种领导干部下的调整方式，并规定以年度目标责任考核、县域经济社会发展监测考评、扶贫绩效考核等七方面考核结果为干部调整依据，并详细列出相应调整情形。为确保“三项机制”落地生根，陕西于2017年1月印发了《贯彻落实“三项机制”细化配套措施》以確保操作性和执行力。
这一阶段，陕西纪检监察制度主要集中于为落实全面深化改革和本身“追赶超越”“五个扎实”而深化领导干部动力生成机制。在理论创新和思维方式上，打破领导干部能上不能下的固有思维，更加注重发挥正向激励和组织情感关爱对干部行为的积极影响。在实践上，建立起覆盖省、市、县各领域的干部激励机制，形成追赶超越、“三项机制”、考核工作闭环，为有效激发干部干事创业活力和动力，为建设陕西良好政治生态奠定基础。
第五阶段：纵深推进改革，监督合力，建立监察委员会（2017年10月至今）
党的十九大报告作出“健全党和国家监督体系”[8]，持续深化国家监察体制改革的全新部署。要求将试点工作在全国推开，组建起国家、省、市、县监察委员会，并同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，由此创建了中国特色的纪检监察模式。
在中央统一部署下，陕西积极推进监察体制改革。监察体制改革试点工作全面开展以来，陕西省委明确主体责任、省纪委明确专责责任，按照“先市、再省、后县”次序，推进改革试点工作。2018年1月19日，铜川市监委的正式挂牌成立标志全省10个市级监委组建工作全部完成，同月30日正式组建省级监察委员会;至2月10日，陕西省监察委员会和10个市、107个县（市、区）监察委员会全部挂牌成立;同时，为全面落实“打铁必须自身硬”要求，打造陕西纪检监察铁军，6月27日省纪委印发《陕西省纪检监察干部“十条禁令”》，从言论、职权、工作及亲属等方面划定严令禁止范围，防止纪检监察工作出现“灯下黑”。
这一阶段，陕西纪检监察制度建设主要集中于按照中央精神及省委要求，深化国家监察体制改革，确保党中央决策部署落地见效：在理论和思想准备上，学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深刻理解国家监察体制改革的意义和要求;在实践上，则处于探索符合本省实际的纪检监察体制，把制度优势转化为治理效能，为实现新时代陕西的追赶超越提供坚强保证。
二、改革开放以来我国地方纪检监察制度建设的主要成效
改革开放以来，我国地方纪检监察制度建设在与国家纪检监察体制改革的同步进行中，纷纷建立起富有地方特色的纪检监察制度。其中，陕西省在渐进改革与探索创新中，也始终坚持问题导向，建立起一批具有典型性、先导性、实效性的纪检监察制度。
（一）警示训诫防线填补道德与制度双重防线“空隙”，形成反腐败预警、挽救和保护机制
针对多数腐败问题大都游离于思想道德防线和党纪国法防线之间而单纯依靠“软约束”难以奏效、“硬约束”相对滞后的困境，陕西省构建的警示训诫防线通过实行“教育+强制”方式强化组织监督以纠正错误、强行挽救。并将组织监督主动化、动态化和全程化，使预警、挽救和保护制度化、规范化和常态化。具体而言，主要包括：一是形成了轻微违规违纪问题的处理依据。警示训诫防线主要针对一般性、轻微性的不够党纪政纪处分的违规违纪问题，化解过去因不够处分便不予处理或信访了解的难题，扭转对领导干部平时疏于管理以致酿成大错再处理的局面。自防线构建工作开展的4年间，便对15733名党员干部实施了警示训诫，其中警示提醒9948名，诫勉督导3047名，责令纠错2738名，社会综合效果显著。二是促进了政风建设和行政效能的提高。警示训诫把政府管理和公务员队伍中存在的不廉洁行为、行政不作为或乱作为，办事效率低下、工作偏差失误等都纳入监督视野，通过采取提醒批评、督察引导、强制纠错、组织处理等措施，提升行政效能和促进廉政勤政建设。如陕西办案指标出现“两升两降”，即：全省纪检监察机关受理群众信访举报数量下降，办结率明显提高;查办案件数量有所下降，办案质量明显提高。三是提高了监察机关执纪监督能力。警示训诫防线丰富了监督内容和手段，延伸了监督触觉，使监督职能规范化、制度化。如对群众反映的尚不足纪律处分问题予以及时发现和纠正，并及时反馈于公众;对严重腐败问题则用于拓展案源线索、促进案件查处工作，提高办案质量。四是为改革发展稳定营造良好环境。警示训诫防线以服务经济建设为中心，精准把握执纪监督尺度和纪律惩处手段，保护了广大领导干部改革创新和干事创业的积极性，形成良好政治生态。同时畅通了政府与民众的沟通渠道，为构建和谐社会创造良好环境。五是为中央提出“四种形态”提供了参考。2015年9月王岐山在福建调研时首次提出监督执纪“四种形态”，在十八届中纪委六中全会将其列进全会工作报告后，十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》进一步将其纳入党内法规。 （二）反腐倡廉“制度群”补齐关键领域监督制度短板，形成用制度管权管事管人长效机制
陕西省注重解决权力运行、社会高度关注、群众反映强烈、实际工作急需等突出问题，构建起一批涉及面广、可操作性强的惩防腐败“制度群”，形成用制度管权管事管人长效机制。具体体现为：一是完善了不同层级权力监督与制约机制，深入推进党风廉政建设。如村民监督委员会制度通过创建决策权、执行权、监督权相互制约和协调的新型村级权力架构，弥补了村民自治组织缺乏有效监督的制度性缺陷，强化了对村干部用权行为的监督。领导干部述廉制度规定了向市县两级纪委全会述廉的领导干部职级和部门，增强了对党政主要领导干部的廉政监督。廉政风险管理防控制度通过全面排查、制定针对措施，形成超前、动态、科学的权力运行监控机制。二是弥补了不同重点领域和关键环节的监督漏洞，优化政治生态。通过对政府部门采购暗箱操作、基层公务员接待超标、重大工程项目投机取巧等突出问题的各个击破，从制度上规范相关标准，堵塞滋生腐败漏洞，培养了各级党员领导干部廉洁从政作风，形成良好政治生态。三是畅通了民意沟通渠道，维护社会和谐稳定。针对人民群众用药贵、信访难等切身利益问题，陕西省推出基层医疗机构药品统一采购、统一价格、统一配送的“三统一”制度以理顺药品供应渠道，有效解决了民众用药贵问题。通过建立县乡两级群众点名接访制度和县以下纪检监察机关信访听证终结制度，有效地将信访问题解决在萌芽状态，提高了纪检监察机关的公信度，密切了党群干群关系，维护了社会和谐稳定。四是打造了一支业务素质强、廉洁作风硬的纪检监察干部队伍，促使纪检监察工作提质增效。通过实施落实党风廉政建设责任制追究、任前廉政法规考试、随时调遣协作办案等制度，从强化外在刚性约束和提升内在廉洁意识同向发力提高了领导干部廉洁自律的的自觉性和办案工作的高质性。
（三）“三项机制”化解干部“不善为、不敢为、不愿为”难题，形成新型干部动力生成机制
“三项机制”在陕西省干部队伍中树起了能者上、庸者让、干者容、劣者汰的鲜明导向，建立起一种全新有效的干部动力生成机制。具体而言，主要包括：一是建立了覆盖全省各级各领域的干部激励机制。截至2018年7月，陕西省已建立起省、市、县（市、区）、省直部门、省属国有企业、省属高等院校的干部激励制度体系，全面推进“三项机制”有效落实。二是有效激励了各级干部干事创业的活力和动力。截止2018年5月，陕西省共鼓励激励干部9353名，容错纠错1150名，能上能下1784名，形成了干部担当作为的良好氛围。三是形成了重点工作任务突破的联动效应。通过将脱贫攻坚、生态环保等重点工作纳入干部奖惩和职务调整范围，为实现重点工作突破提供保障。如陕西省将脱贫攻坚任务逐一分解量化为可考可评指标，依据“省总负责、市县抓落实”思路，逐一梳理细化脱贫攻坚责任，建立“省级‘八办两组’相关部门轮流牵头考核市县、市县轮流牵头考核省级单位”①的相互考核机制，锻造了一支高素质、精业务、勇干事的脱贫攻坚干部队伍，有效提升了陕西省脱贫攻坚工作整体水平。四是为中央作出激励新时代领导干部敢于担当和作为的顶层设计提供地方实践经验。中组部先后5次安排陕西省在全国性培训班和研讨会上介绍“三项机制”情况。随着《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》的出台，在全国树立起了干部担当作为的鲜明导向。
以上制度相辅相成、同频共振，是陕西纪检监察制度改革探索的典型成效，也是将纪检监察体制改革立足本省经济社会发展实际、坚持问题导向的生动体现。但同时，也应实事求是地正视陕西纪检监察体制改革进程中新旧问题叠加的客观现实，如有的党组织管党治党责任意识不够强、个别领导干部对党不忠诚不老实、基层“微腐败”时有发生、有的纪检监察机关履职不力[9]、一些领导干部不能正确运用警示训诫防线和“三项机制”、一些村监委运行过程中人员素质参差不齐及经费紧张等。
这些问题或属于当前社会发展阶段的共生问题，或属于因陕西纪检监察体制不完善、省纪检监察机关对反腐败斗争的新情况预见不够、调查不足等导致的地方问题。对此，需统筹规划和有的放矢，而不可因噎废食，否定、动摇，甚至使陕西纪检监察体制改革进程倒退。
三、反思与镜鉴：改革开放以来我国地方纪检监察制度建设的经验启示
立足新時代，总结运用改革开放以来陕西纪检监察制度发展成功经验，将有力助推全面深化陕西及全国纪检监察体制改革进程。总体而言，地方纪检监察制度发展与改革必须在国家政治体制改革顶层设计框架下因地制宜、推陈出新，将尊重群众首创精神视为变革和创新基层纪检监察制度的重要方法。同时，陕西纪检监察制度发展也积累了一些独特经验与启示，具体包括：
（一）坚持制度反腐与过程防腐相结合，把教育挽救制度化和常态化
腐败的本质是“非法滥用公权谋取物质私利”[10]，即公权提供腐败资本、私利催生腐败欲望、公私互动创造腐败条件，由此权力资源、腐败动机和腐败机会三者的联合互动产生腐败行为[11]，并在腐败程度上呈现出个体差异性、在腐败轨迹上呈现出渐进性。由此，治理腐败需限制权力、抑制动机和消除条件三管齐下，即“治”“防”结合。制度约束作为刚性规制是治腐之本，但基于其静态性和滞后性局限，必须辅之以过程防控机制，确保制度有效落实。而对反腐制度落实的监督正是对腐败产生过程环节的控制，旨在将处于萌芽期、发展期和形成期的腐败苗头或轻微腐败遏制在量变阶段。同时，制度建设也应贯穿于过程防腐始终，保证过程防腐制度化和规范化。“惩前毖后、治病救人”是党管理干部的一贯原则，并在党的十二大通过的党章中首次以党内法规最高形式加以确立，要求“按照错误性质和情节轻重，给以批评教育直至纪律处分”[2]25。党的十九大通过的党章中进一步要求“抓早抓小、防微杜渐”[12]，并首次将“监督执纪四种形态”纳入党的纪律建设中。顶层设计需制度建设相配套，依靠制度预防腐败、防治结合方是强化治本效能之良策。 陕西省构建的警示训诫防线以游离于思想道德防线和党纪国法防线之间的腐败行为为对象，以反腐败监督工作“空隙”为问题导向，立足监督，运用“教育+强制”办法，发挥组织监督主动性和积极性，同时，注重分类处置，依据警示训诫对象和范围的不同层面进行制度设计，将制度建设与过程预防有机统一。具体体现为：一是在过程界定上细化腐败行为所处阶段。将处于两道防线之间的腐败行为所处阶段分解为“可能出现、正在演化、已酿错误但可不予处分”三个相继阶段，将腐败源头过程化、具体化和清晰化;二是在制度设计上将分类治之与系统整合相结合。依据腐败行为所处的三个不同阶段相应设置警示提醒制度、诫勉督导制度和责令纠错制度，形成廉政预警机制、动态监督机制和保护挽救机制，建构起以三项制度、三项机制为支柱且同向发力的警示训诫防线基本框架;三是在制度运行上将明确主体、规范程序和注重实效有机统一。《实施方案》中明确将各级党委（党组）和纪检监察机关作为实施警示训诫防线的主体，全面履行教育、监督、保护、惩处四项职能，实施三项制度。并从信息筛选和甄别到确定对象再到制度实施和后续监督作出具体规定，以防止以警示训诫代替党政纪处分和把警示训诫与一般性思想教育混淆。在保证制度实施程序化和规范化的同时，省纪委要求注重方式方法，以“柔性”措施增强工作实效。如在训诫方法上要以警示训诫对象个人情况为前提采取易于被接受的方式;在批评教育上要用真情实感引导干部以彰显组织的关心和爱护等。
概而言之，制度惩治和过程预防是党风廉政建设和反腐败斗争的根本途径，制度建设贯穿过程防控，过程防控深化制度反腐。陕西省构建的警示训诫防线通过细化腐败进程、分类设置制度、建立长效机制，形成主动、动态和全程监督，将教育挽救工作制度化、规范化和常态化，保证教育挽救制度的适应性、复杂性、自治性和内部协调性[13]，提升了警示训诫防线的制度化水平。
（二）坚持以人民为中心和防止利益冲突相结合，把制度建设精细化和科学化
利益是一切社会关系形成的逻辑起点。基于其本身内涵的“实现要求的主体性与实现途径的社会性”[14]之间的基本矛盾，形成错综复杂的利益关系，并表现为利益关系矛盾性与共同性的对立统一。在政治学范畴，腐败可视为“发生在各级领导机关、领导干部和国家公职人员中的私人利益与公共利益的冲突行为”[15]。虽然公权力与私利的冲突并不必然产生腐败行为，但利益冲突存在的客观性内含着腐败发生的机会性，即廉政风险的潜在性。同时，基于“权由民所赋”的政治实践决定“权为民所用”的政治逻辑，因此，反腐倡廉制度建设必须在坚持以人民为中心的价值立场上，构建一种具有触发性的以防止利益冲突为核心的“正人治权”机制，突出“人”“权”并重、重点在“人”的权力监督理念[16]。一方面，坚持以人民为中心推进反腐倡廉制度建设意味着人民群众始终是制度建构和创新的主体力量和最终旨归。实质上，权力监督对人民利益的追求本身也包含着对正当私利的包容、拓展与实现[17]。另一方面，坚持以防止利益冲突为核心建构和创新反腐倡廉制度旨在将极易产生利益冲突的领域、环节、岗位等成为廉政风险查找的核心点，将“权力运行过程”和“领导干部”视为监督重点，以提升廉政风险防控的针对性、准确性和可靠性。同时，据此制定的廉政风险防控措施中所涉及的伦理立法、利益回避、利益申报和信息公开等内容使反腐败预防制度体现规范性、前瞻性和系统性。
陕西省在坚持人民立场基础上，以防止利益冲突为出发点，结合陕西实际，针对人民群众需求迫切、权力集中和资金密集领域、纪检监察工作瓶颈等突出问题推进反腐倡廉制度创新，构建起一个具有广泛性、普遍性、可操作性的惩防腐败“制度群”。具体表现为：一是制度建设必须体现以人民为中心的价值立场，尊重群众首创精神。群众利益诉求是否畅通、群众实际问题是否解决、群众是否认可是制度建构的前置性设计要求，也是制度创新的出发点和落脚点。陕西省反腐倡廉“制度群”中的大多数制度或源自基层，或涉及群众切身利益，这既体现了人民民主的内生需求，也是立党为公、执政为民的具体行动实践。如村民监督委员会制度由澄城县罗家洼乡杨家陇村发端，到全省农村普遍推开并形成制度，再到《村民委员会组织法》用法律形式赋予村务监督委员会合法地位并于全国推广，创新了我国村级权力架构，推动了基层民主政治建设。此外，信访听证终结制度和群众点名接访制度也彰显出从群众需求出发和倾听群众呼声的核心理念。二是制度建设需坚持系统性与精准性的有机统一。陕西省反腐倡廉制度建设以完善惩治和预防腐败体系强化源头防腐为重点，以重要领域和关键环节等利益冲突风险点为突破口，在宏观设计的同时注重细化制度内容和程序，推行权力清单制度，公开审批流程，强化内部流程控制等，提升了反腐倡廉制度的科学化水平。三是将提升制度执行力作为制度建设和创新的关键。陕西省通过积极先行试点、逐步总结推广、加强组织领导、强化监督检查、广泛宣传教育等多维举措保障反腐倡廉“制度群”得以严肃执行。
一言以蔽之，反腐倡廉制度建设是一项系统工程，在坚持以人民为中心价值立场下，制度建设的系统性与精准性、配套性与有效性的有机统一是实现其实体化和科学化的重要前提和保障。陕西省反腐倡廉“制度群”内生于人民群众反腐败的主体需求，外化于防止利益冲突的制度设置，活化于试点推广、加强组织领导及强化监督检查等的落实保障，在实践中不断得以精细化和科学化。
（三）坚持制度管人和情感化人相结合，把干部激励正向化和精准化
干部激励是一项系统工程，干部激励研究也渐趋向跨学科发展。管理心理学将行为科学与需求层次理论相结合，认为激励是对人“彼此关联且按照一定优先次序排列”的基本需要的满足，并逐渐缩小不同层次需要的满足落差。[18]因此，为实现需求满足的优先性与持续性，既需要制度化机制保证激励的长期性、规则性和认受性，也需要传统与习俗等非制度化机制加以道德激励[19]。制度经济学则将委托—代理理论引入干部激励研究中，认为激励问题源于委托人与代理人之间目标不一致和信息不对称，由此提出将激励契约、效率工资和职业前景作为基本激励机制[20]，以及通过制度改革缩短“委托—代理”链条和通过强化组织工作进行“柔性激励”[21]。其实，无论是将干部激励研究立足于提高组织效率还是促进经济增长，都意在平衡和協调外部动机和内在动机。实质上，从政治理性视角来看，建构一种适应市场经济时代要求的规则化激励机制是根本举措。但同时市场经济时代也将以人为基点，将满足人的需要融入了干部激励机制设计与运行之中，即建构起以制度性惩戒体系为底线、以激发干部公共服务动机为核心的干部激励机制。公共服务动机对个体绩效具有正向影响[22]，而制度的静态性和滞后性局限会对干部造成负向激励[23]。因此，既需要制度兜底以规范行为和施加压力，也需要正向激励以激发公共服务动机与热情。 陕西省建立的“三项机制”立足制度约束与正向激励的互补、协调和统一，建立起一种全新的动力生成机制。主要表现为：一是在制度顶层设计上坚持系统思维、内外发力。鼓励激励聚焦内在动力不足、容错纠错纾解顾虑过重、能上能下传导外部压力，“三项机制”形成一个紧密联系、相辅相成的制度体系，将激发内在动机与传输外部压力有机统一。二是在制度运行上细化指标体系、依规行事。鼓励激励机制坚持精神上受鼓舞、物质上得奖励、政治上有提升的鲜明导向，细化评优评先、考核奖励和选拔重用3种形式共11种具体措施，对选拔比例、名次、奖金数目、获奖级别等都作出细致规定。容错纠错机制细化容错情形、认定程序及免责减责具体措施，同时还明确规定了纠错改正和澄清保护措施。能上能下机制具体规定了调离、改任、辞职等5种方式，以及以年度目标责任考核为基础，综合运用县域经济社会发展监测考评、扶贫绩效考核等的多维调整依据。“三项机制”明确列出正负面清单，使奖励、惩戒、调整有据可依，提升了“三项机制”的信服度、精准性和权威性。三是在具体执行上凸显厚爱聚心。陕西“三项机制”中无论是坚持精神、物质和政治奖励的统一，打破逐级晋升常规，还是在干部调整中更加注重人岗相适，以及将教育挽救、纠错改正作为重点，都是对固有思维模式的重新确立，旨在将干部激励日常化、精细化和情感化，与制度激励形成刚柔并济之举。
要而言之，以制度管人和情感化人是将领导干部行为有效约束在“公共服务者”状态中的重要举措。陕西省“三项机制”体现出制度约束与情感爱护有机统一、外在压力与内在动机同向发力、系统化與精细化相辅而成的鲜明特色。
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责任编校 王学青
关键词：改革开放;陕西;纪检监察制度;发展历程;经验启示
中图分类号：D262.6 文献标志码：A 文章编号：1674-9170（2019）03-0001-10
自党的十一届三中全会重新恢复党的集体领导和权力监督制度以来，面对腐败激增这一经济发展的伴生困境，反腐败成为我国权力监督制度改革的焦点。在党的集中统一领导下，“党、政、法”三套权力监督机关的机构设置、职能范围、工作制度等历经复建、调试和整合，渐进改革为纪检监察合署办公模式以及与检察院反腐败专门机构的分工协作机制。党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下有序推进的国家监察体制改革，全新整合了“党、政、法”三套权力监督机构的反腐职能，实行新型纪检监察合署办公制度，构建了“四位一体”政治体制下的独具中国特色的权力监督制度模式，强化了党对反腐败工作的统一领导，彰显了注重顶层设计的制度自觉与自信。同时，在我国“中央—地方—社会”政治架构内，地方和社会的改革试验与创新始终是顶层设计实现科学性和实践性的助推器。改革开放以来国家纪检监察体制改革得以持续深化的重要基础也是地方实践的探索与创新。其中，陕西省基于厚重建都史和伟大革命史的优秀廉政制度和文化积淀，其纪检监察制度具有其他省份无可比拟的先天性历史继承和改革创新优势。在党中央统一部署下，陕西纪检监察工作先后率先探索创新出警示训诫防线、反腐倡廉“制度群”、“鼓励激励、容错纠错、能上能下”三项机制等制度，为中央顶层设计提供地方实践经验。当前监察体制改革又进一步使陕西纪检监察制度建设提质增效。由此，系统梳理改革开放以来陕西纪检监察制度发展历程和成效，总结经验，既可为未来陕西纪检监察制度发展与改革提供有益镜鉴，也可从陕西这一“特殊”中总结出“一般”，为我国持续深化权力监督制度改革提供陕西方案和智慧。
一、改革开放以来我国地方纪检监察制度的历史嬗变
纵观改革开放以来我国地方纪检监察制度的演进历程，既与国家纪检监察体制改革同步而行，也依据省情主动探索、持续革新。据此，依照党的历次代表大会及陕西纪检监察制度创新时间节点，将改革开放以来陕西纪检监察制度发展历程主要划分为五个重要阶段：
第一阶段：恢复重建和初步改革纪检监察机构和制度（1978年12月—2002年10月）
从党的十一届三中全会决定恢复重建中央纪律检查委员会，到第六届全国人大常委会决定恢复并确立国家行政监察体制，在党政分开原则下再次形成纪委管党纪、行政监察管政纪局面。在纪检层面，纪委在复建之初就将“维护党规党法，切实搞好党风”[1]确立为根本任务。党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》以一部较为全面系统的党规党法提出了党建任务和要求以规范党内政治生活。党的十二大新修订的党章单设“党的纪律检查机关”一章对纪检机关的产生方式、领导体制、工作任务和职责范围等作出具体规定，明确工作中心为纠正不正之风以整顿党纪和端正党风，并将“纪委由同级党委产生”更改为“受同级党委和上级纪委的双重领导”[2]27，提升了纪检机关的监督权限和政治地位。此外，派驻纪检组制度在党政职能分开下历经短暂撤销后再次恢复并日渐发挥重要作用。在行政监察层面，1988年底恢复了省、地、县三级行政监察建制，规定县以上地方各级人民政府及其所属部门的监察机关实行双重领导体制。随着改革开放的全面展开，经济和作风问题日渐成为纪检和监察机构的工作焦点和联结点。同时，为减少职能交叉和提高工作效率，中央纪委、监察部于1993年1月开始合署办公，实行“一套工作机构、履行党的纪律检查和行政监督两项职能”体制。同年5月出台《关于中央直属机关和中央国家机关紀检、监察机构设置的意见》，具体部署合署办公的机构设置、领导体制、职务设置和人员编制等，并将工作重心聚焦于党风廉政建设和反腐败斗争，由此建立起具有中国特色的“纪检监察”反腐败模式，也拉开我国纪检监察体制改革序幕。
与此相应，陕西纪检监察制度也呈现出恢复重建和初步改革的特点。从1979年7月恢复党的纪律检查机关、到1987年12月恢复组建监察机构，二者都着眼于纠正不正之风，立足组织、思想、作风和制度建设，及宣传教育和廉政文化建设、业务培训等，以建立起正常的工作和生活秩序，保证思想统一和党的路线的一贯性，保障党的纪检检查体制和行政监察工作尽快步入正轨。这一时期，以权谋利、违法受贿、奢侈浪费及有令不行、有禁不止、失职渎职等造成重大经济损失或群众反映强烈的重要案件是二者工作重点。其中，监察工作内容较为细化，侧重于纠正如化肥专营、企业负担、农业投入、日用百货商品和计划生育等群众身边的不正之风。1993年3月，省纪委机关与省监察厅合署办公，从组织机构、队伍建设、党风廉政建设责任制、廉洁自律与专项治理、查办案件、执法监察、纠正不正之风、源头防腐和廉政宣传教育等方面作出总体部署。 这一阶段，陕西纪检监察制度在职能设置和工作机制上都处于探索和初步发展阶段，并在思维方式上完成三个转变，即从解决政治问题到经济和作风问题再到党风廉政建设和反腐败工作;从党纪政纪独立并行到注重分工基础上的协作;从注重运动式反腐到开始探索标本兼治和制度反腐。在实践上，在系统部署基础上细化工作内容，开始注重建立健全源头性防腐制度。
第二阶段：推进改革，源头防腐，构建警示训诫防线（2002年11月—2007年9月）
新世纪新阶段随着社会主义市场经济和对外开放的持续推进，党长期执政面临国际国内双重风险。党的十六大新修订的党章中将“组织协调反腐败工作”新纳入纪委主要任务意味着纪委工作职责的进一步扩大。同时，在党的十六大报告强调要加强对权力的制约与监督基础上，十六届中央纪委二次会议进一步提出要着重从源头上预防和治理腐败。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中明确将党风廉政建设和反腐败斗争上升至关系党生死存亡的政治高度，要求“坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防，抓紧建立教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”[3]。2005年1月，中共中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》），将党风廉政建设和反腐败工作更加具体化。这些都标志着党对执政规律和反腐倡廉工作规律认识的进一步深化，从源头防腐成为党风廉政建设和反腐败工作的重点。
在中央集中统一部署下，陕西省依据省情于2003年2月提出构建警示训诫防线，并在商洛、渭南、汉中等3市、48县（区）和省属42户国有企业进行试点，次年扩大试点范围。2005年1月印发《关于全面开展构建警示训诫防线工作实施方案》（以下简称《实施方案》），对建立警示训诫防线的指导思想、目的意义、具体内容、方法步骤、运作程序等作出明确规定，并正式在全省推开。同年6月制定贯彻落实《实施纲要》的具体意见，细致规划了建立健全惩治和预防腐败体系的时间表、路线图和任务分工表，并明确提出将构建警示训诫防线作为对建立健全反腐败惩防体系的具体实践。警示训诫防线以各级党政组织及其负责人为实施主体，以党员干部为实施对象，本质上是一种组织监督。其具体制度为：各级党委（党组）和纪检监察机关全面履行教育、监督、保护、惩处四项职能，实施事前防范的警示提醒、动态监督的诫勉督导、保护挽救的责令纠错三项制度，按照“筛选和甄别信息—确定警示训诫对象—实施警示训诫—监督整改—归档备案”的严格程序进行。同时，信息收集和处理机制、组织保障机制、监控协同机制、激励约束机制为警示训诫防线顺利运行提供支持，确保系统优化和目标实现。此外，还通过建立工作检查考核机制以保证部署、执行情况。2006年12月底陕西省又开发建设了警示训诫防线网络系统，首批在全省11个市（区）、3个县（市、区）和省直10个部门单位开通试运行并逐步实现与全省各县（市、区）、省直各部门的连接，开始在网上处理警示训诫业务。
这一阶段，陕西纪检监察制度主要在落实建立健全惩防体系基础上，针对大多数腐败现象游离于思想道德防线和党纪国法防线之间而造成的反腐败监督工作出现“空当”和“盲点”的现实困境，探索运用“教育+强制”的办法，将监督关口前移以源頭防腐。在理论上，创新和深化了“惩前毖后，治病救人”的干部管理理念，通过强化组织监督使道德与党纪国法实现无缝衔接。在实践上，建立起以警示提醒、诫勉督导、责令纠错三项制度为支撑的独具陕西特色的警示训诫防线基本框架。
第三阶段：深化改革，治本之策，创建反腐倡廉“制度群”（2007年10月—2012年10月）
党的十七大报告提出“必须随着经济社会发展而不断深化”[4]政治体制改革。针对部分党员干部不良作风、奢侈浪费和消极腐败等问题，党中央创造性地提出“反腐倡廉建设”，把党的建设拓展为“五位一体”①总布局，并以完善惩防体系为重点，以更加注重治本、预防和制度建设为原则，以拓展源头防腐工作领域为目标来加强反腐倡廉建设[4]。由此，坚持用制度管权管事管人，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”[4]成为完善权力制约与监督机制的发展方向。随后，党的十七届三中全会将健全权力监督制度延伸至农村党风廉政建设中，四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》进一步将“推进反腐倡廉制度创新”这一命题予以明确，指出制度创新要着眼于重要领域和关键环节以最大限度减少体制障碍和制度漏洞，提升反腐倡廉制度建设科学化和法制化水平[5]。是以，这一时期党中央将反腐倡廉制度建设视为“惩防体系建设的重要内容和加强反腐倡廉建设的紧迫任务，并逐步构建内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系”[6]。
相应的，陕西省立足权力运行、重点领域、社会关切和业务工作四方面强化反腐倡廉制度建设和创新力度。以建立健全制度体系和制度落实保障机制为重点，陕西于2008年开始连续四年在全省开展反腐倡廉制度建设“调研年”“创新年”“执行落实年”和“深化提升年”活动，集中创建出反腐倡廉14项制度，并上升为防治腐败“制度群”。即，在权力运行与制约层面，推行了村民监督委员会制度、党政主要领导向纪委全委会述廉制度、廉政风险防控制度;在监督重点领域和关键环节层面，推行了电子化政府采购制度、乡镇公务接待“廉政灶”制度和向重大建设项目派出监督检查组制度;在解决群众身边腐败问题层面，推出了纪检监察领导干部挂牌群众点名接访制度、基层医疗机构药品“三统一”制度、信访听证终结制度和基层便民服务制度;在纪检监察工作急需层面，实施了党风廉政建设责任制工作报告制度、领导干部任前廉政法规考试制度、乡镇办案协作区制度和查办案件考评办法。同时，通过加强组织领导、专门建立健全制度教育机制、监督检查机制、责任追究机制等推进制度有效落实。可以总结，陕西省反腐倡廉制度建设与创新，在总体思路上，注重解决全局性、普遍性、社会高度关注和群众身边的腐败问题;在创新内容上，围绕规范和制约权力运行、推进重点领域和关键环节改革等方面加大制度建设力度;在具体实践中，尊重群众首创精神，坚持先行试点、逐步完善。 这一阶段，陕西纪检监察制度主要着力于创新制度建设以完善惩防腐败体系和推进反腐倡廉建设。在思维方式上，制度建设更加体现“以人为本”，注重系统性、配套性、针对性和可操作性，体现出既要“全面”又要“重点”的辩证唯物主义方法论。在实践上，构成了独具陕西特色的防治腐败“制度群”和惩防体系。
第四阶段：全面深化改革，激发动力，构建“三项机制”（2012年11月—2017年9月）
在新历史起点上，我国改革开放步入攻坚区和深水区，面对“四大考验”“四大危险”。习近平在党的十八大报告中进一步强调用制度管权管事管人，首次提出要“健全权力监督体系”，在确保决策权、执行权、监督权相互制约和协调上更加细化和严格。尤其在决策层面要求“建立健全决策问责和纠错制度”，在执行层面要求“健全质询、问责、引咎辞职、罢免等制度”[7]，体现出对领导干部这一“关键少数”的监督重点。党的十八届三中全会在作出全面深化改革部署的同时，也深刻指出同步革新干部选拔任用机制的迫切性。习近平也多次强调领导干部要做实干派，坚决反对“懒政、怠政、不作为”现象，并提出“三个区分开来”①，清晰划分了容错机制的适用范围，列出了可包容纠正和必须接受处罚的错误和失误清单。为此，破除体制壁垒、创新激励机制以调动领导干部敢作为、勇担当的积极性和主动性成为关键之举。
2015年2月13日至16日，习近平总书记来陕西视察工作，针对陕西经济社会发展提出“五个扎实”②。陕西为落实“追赶超越”定位和“五个扎实”要求，建立一种全新动力生成机制，树起能者上、庸者让、干者容、劣者汰的鲜明导向，激励和鞭策干部积极作为，于2016年4月开始探索建立“鼓励激励、容错纠错、能上能下”三项机制。6月13日印发《陕西省党政干部鼓励激励办法（试行）》《陕西省党政干部容错纠错办法（试行）》《陕西省推进省管党政领导干部能上能下办法（试行）》。其中，“鼓励激励”机制以年度目标责任考核、县域经济社会发展监测考评、贫困县扶贫绩效考核结果为主要依据，充分运用领导班子和领导干部平时考核、综合研判等结果，制定出评优评先、考核奖励、选拔重用三种形式。“容错纠错”机制细化了先行先试出现探索性失误或未达到预期效果等11类可采取容错的类型以及澄清保护机制。“能上能下”机制明确调离岗位、改任非领导职务、引咎辞职、责令辞职等五种领导干部下的调整方式，并规定以年度目标责任考核、县域经济社会发展监测考评、扶贫绩效考核等七方面考核结果为干部调整依据，并详细列出相应调整情形。为确保“三项机制”落地生根，陕西于2017年1月印发了《贯彻落实“三项机制”细化配套措施》以確保操作性和执行力。
这一阶段，陕西纪检监察制度主要集中于为落实全面深化改革和本身“追赶超越”“五个扎实”而深化领导干部动力生成机制。在理论创新和思维方式上，打破领导干部能上不能下的固有思维，更加注重发挥正向激励和组织情感关爱对干部行为的积极影响。在实践上，建立起覆盖省、市、县各领域的干部激励机制，形成追赶超越、“三项机制”、考核工作闭环，为有效激发干部干事创业活力和动力，为建设陕西良好政治生态奠定基础。
第五阶段：纵深推进改革，监督合力，建立监察委员会（2017年10月至今）
党的十九大报告作出“健全党和国家监督体系”[8]，持续深化国家监察体制改革的全新部署。要求将试点工作在全国推开，组建起国家、省、市、县监察委员会，并同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，由此创建了中国特色的纪检监察模式。
在中央统一部署下，陕西积极推进监察体制改革。监察体制改革试点工作全面开展以来，陕西省委明确主体责任、省纪委明确专责责任，按照“先市、再省、后县”次序，推进改革试点工作。2018年1月19日，铜川市监委的正式挂牌成立标志全省10个市级监委组建工作全部完成，同月30日正式组建省级监察委员会;至2月10日，陕西省监察委员会和10个市、107个县（市、区）监察委员会全部挂牌成立;同时，为全面落实“打铁必须自身硬”要求，打造陕西纪检监察铁军，6月27日省纪委印发《陕西省纪检监察干部“十条禁令”》，从言论、职权、工作及亲属等方面划定严令禁止范围，防止纪检监察工作出现“灯下黑”。
这一阶段，陕西纪检监察制度建设主要集中于按照中央精神及省委要求，深化国家监察体制改革，确保党中央决策部署落地见效：在理论和思想准备上，学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深刻理解国家监察体制改革的意义和要求;在实践上，则处于探索符合本省实际的纪检监察体制，把制度优势转化为治理效能，为实现新时代陕西的追赶超越提供坚强保证。
二、改革开放以来我国地方纪检监察制度建设的主要成效
改革开放以来，我国地方纪检监察制度建设在与国家纪检监察体制改革的同步进行中，纷纷建立起富有地方特色的纪检监察制度。其中，陕西省在渐进改革与探索创新中，也始终坚持问题导向，建立起一批具有典型性、先导性、实效性的纪检监察制度。
（一）警示训诫防线填补道德与制度双重防线“空隙”，形成反腐败预警、挽救和保护机制
针对多数腐败问题大都游离于思想道德防线和党纪国法防线之间而单纯依靠“软约束”难以奏效、“硬约束”相对滞后的困境，陕西省构建的警示训诫防线通过实行“教育+强制”方式强化组织监督以纠正错误、强行挽救。并将组织监督主动化、动态化和全程化，使预警、挽救和保护制度化、规范化和常态化。具体而言，主要包括：一是形成了轻微违规违纪问题的处理依据。警示训诫防线主要针对一般性、轻微性的不够党纪政纪处分的违规违纪问题，化解过去因不够处分便不予处理或信访了解的难题，扭转对领导干部平时疏于管理以致酿成大错再处理的局面。自防线构建工作开展的4年间，便对15733名党员干部实施了警示训诫，其中警示提醒9948名，诫勉督导3047名，责令纠错2738名，社会综合效果显著。二是促进了政风建设和行政效能的提高。警示训诫把政府管理和公务员队伍中存在的不廉洁行为、行政不作为或乱作为，办事效率低下、工作偏差失误等都纳入监督视野，通过采取提醒批评、督察引导、强制纠错、组织处理等措施，提升行政效能和促进廉政勤政建设。如陕西办案指标出现“两升两降”，即：全省纪检监察机关受理群众信访举报数量下降，办结率明显提高;查办案件数量有所下降，办案质量明显提高。三是提高了监察机关执纪监督能力。警示训诫防线丰富了监督内容和手段，延伸了监督触觉，使监督职能规范化、制度化。如对群众反映的尚不足纪律处分问题予以及时发现和纠正，并及时反馈于公众;对严重腐败问题则用于拓展案源线索、促进案件查处工作，提高办案质量。四是为改革发展稳定营造良好环境。警示训诫防线以服务经济建设为中心，精准把握执纪监督尺度和纪律惩处手段，保护了广大领导干部改革创新和干事创业的积极性，形成良好政治生态。同时畅通了政府与民众的沟通渠道，为构建和谐社会创造良好环境。五是为中央提出“四种形态”提供了参考。2015年9月王岐山在福建调研时首次提出监督执纪“四种形态”，在十八届中纪委六中全会将其列进全会工作报告后，十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》进一步将其纳入党内法规。 （二）反腐倡廉“制度群”补齐关键领域监督制度短板，形成用制度管权管事管人长效机制
陕西省注重解决权力运行、社会高度关注、群众反映强烈、实际工作急需等突出问题，构建起一批涉及面广、可操作性强的惩防腐败“制度群”，形成用制度管权管事管人长效机制。具体体现为：一是完善了不同层级权力监督与制约机制，深入推进党风廉政建设。如村民监督委员会制度通过创建决策权、执行权、监督权相互制约和协调的新型村级权力架构，弥补了村民自治组织缺乏有效监督的制度性缺陷，强化了对村干部用权行为的监督。领导干部述廉制度规定了向市县两级纪委全会述廉的领导干部职级和部门，增强了对党政主要领导干部的廉政监督。廉政风险管理防控制度通过全面排查、制定针对措施，形成超前、动态、科学的权力运行监控机制。二是弥补了不同重点领域和关键环节的监督漏洞，优化政治生态。通过对政府部门采购暗箱操作、基层公务员接待超标、重大工程项目投机取巧等突出问题的各个击破，从制度上规范相关标准，堵塞滋生腐败漏洞，培养了各级党员领导干部廉洁从政作风，形成良好政治生态。三是畅通了民意沟通渠道，维护社会和谐稳定。针对人民群众用药贵、信访难等切身利益问题，陕西省推出基层医疗机构药品统一采购、统一价格、统一配送的“三统一”制度以理顺药品供应渠道，有效解决了民众用药贵问题。通过建立县乡两级群众点名接访制度和县以下纪检监察机关信访听证终结制度，有效地将信访问题解决在萌芽状态，提高了纪检监察机关的公信度，密切了党群干群关系，维护了社会和谐稳定。四是打造了一支业务素质强、廉洁作风硬的纪检监察干部队伍，促使纪检监察工作提质增效。通过实施落实党风廉政建设责任制追究、任前廉政法规考试、随时调遣协作办案等制度，从强化外在刚性约束和提升内在廉洁意识同向发力提高了领导干部廉洁自律的的自觉性和办案工作的高质性。
（三）“三项机制”化解干部“不善为、不敢为、不愿为”难题，形成新型干部动力生成机制
“三项机制”在陕西省干部队伍中树起了能者上、庸者让、干者容、劣者汰的鲜明导向，建立起一种全新有效的干部动力生成机制。具体而言，主要包括：一是建立了覆盖全省各级各领域的干部激励机制。截至2018年7月，陕西省已建立起省、市、县（市、区）、省直部门、省属国有企业、省属高等院校的干部激励制度体系，全面推进“三项机制”有效落实。二是有效激励了各级干部干事创业的活力和动力。截止2018年5月，陕西省共鼓励激励干部9353名，容错纠错1150名，能上能下1784名，形成了干部担当作为的良好氛围。三是形成了重点工作任务突破的联动效应。通过将脱贫攻坚、生态环保等重点工作纳入干部奖惩和职务调整范围，为实现重点工作突破提供保障。如陕西省将脱贫攻坚任务逐一分解量化为可考可评指标，依据“省总负责、市县抓落实”思路，逐一梳理细化脱贫攻坚责任，建立“省级‘八办两组’相关部门轮流牵头考核市县、市县轮流牵头考核省级单位”①的相互考核机制，锻造了一支高素质、精业务、勇干事的脱贫攻坚干部队伍，有效提升了陕西省脱贫攻坚工作整体水平。四是为中央作出激励新时代领导干部敢于担当和作为的顶层设计提供地方实践经验。中组部先后5次安排陕西省在全国性培训班和研讨会上介绍“三项机制”情况。随着《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》的出台，在全国树立起了干部担当作为的鲜明导向。
以上制度相辅相成、同频共振，是陕西纪检监察制度改革探索的典型成效，也是将纪检监察体制改革立足本省经济社会发展实际、坚持问题导向的生动体现。但同时，也应实事求是地正视陕西纪检监察体制改革进程中新旧问题叠加的客观现实，如有的党组织管党治党责任意识不够强、个别领导干部对党不忠诚不老实、基层“微腐败”时有发生、有的纪检监察机关履职不力[9]、一些领导干部不能正确运用警示训诫防线和“三项机制”、一些村监委运行过程中人员素质参差不齐及经费紧张等。
这些问题或属于当前社会发展阶段的共生问题，或属于因陕西纪检监察体制不完善、省纪检监察机关对反腐败斗争的新情况预见不够、调查不足等导致的地方问题。对此，需统筹规划和有的放矢，而不可因噎废食，否定、动摇，甚至使陕西纪检监察体制改革进程倒退。
三、反思与镜鉴：改革开放以来我国地方纪检监察制度建设的经验启示
立足新時代，总结运用改革开放以来陕西纪检监察制度发展成功经验，将有力助推全面深化陕西及全国纪检监察体制改革进程。总体而言，地方纪检监察制度发展与改革必须在国家政治体制改革顶层设计框架下因地制宜、推陈出新，将尊重群众首创精神视为变革和创新基层纪检监察制度的重要方法。同时，陕西纪检监察制度发展也积累了一些独特经验与启示，具体包括：
（一）坚持制度反腐与过程防腐相结合，把教育挽救制度化和常态化
腐败的本质是“非法滥用公权谋取物质私利”[10]，即公权提供腐败资本、私利催生腐败欲望、公私互动创造腐败条件，由此权力资源、腐败动机和腐败机会三者的联合互动产生腐败行为[11]，并在腐败程度上呈现出个体差异性、在腐败轨迹上呈现出渐进性。由此，治理腐败需限制权力、抑制动机和消除条件三管齐下，即“治”“防”结合。制度约束作为刚性规制是治腐之本，但基于其静态性和滞后性局限，必须辅之以过程防控机制，确保制度有效落实。而对反腐制度落实的监督正是对腐败产生过程环节的控制，旨在将处于萌芽期、发展期和形成期的腐败苗头或轻微腐败遏制在量变阶段。同时，制度建设也应贯穿于过程防腐始终，保证过程防腐制度化和规范化。“惩前毖后、治病救人”是党管理干部的一贯原则，并在党的十二大通过的党章中首次以党内法规最高形式加以确立，要求“按照错误性质和情节轻重，给以批评教育直至纪律处分”[2]25。党的十九大通过的党章中进一步要求“抓早抓小、防微杜渐”[12]，并首次将“监督执纪四种形态”纳入党的纪律建设中。顶层设计需制度建设相配套，依靠制度预防腐败、防治结合方是强化治本效能之良策。 陕西省构建的警示训诫防线以游离于思想道德防线和党纪国法防线之间的腐败行为为对象，以反腐败监督工作“空隙”为问题导向，立足监督，运用“教育+强制”办法，发挥组织监督主动性和积极性，同时，注重分类处置，依据警示训诫对象和范围的不同层面进行制度设计，将制度建设与过程预防有机统一。具体体现为：一是在过程界定上细化腐败行为所处阶段。将处于两道防线之间的腐败行为所处阶段分解为“可能出现、正在演化、已酿错误但可不予处分”三个相继阶段，将腐败源头过程化、具体化和清晰化;二是在制度设计上将分类治之与系统整合相结合。依据腐败行为所处的三个不同阶段相应设置警示提醒制度、诫勉督导制度和责令纠错制度，形成廉政预警机制、动态监督机制和保护挽救机制，建构起以三项制度、三项机制为支柱且同向发力的警示训诫防线基本框架;三是在制度运行上将明确主体、规范程序和注重实效有机统一。《实施方案》中明确将各级党委（党组）和纪检监察机关作为实施警示训诫防线的主体，全面履行教育、监督、保护、惩处四项职能，实施三项制度。并从信息筛选和甄别到确定对象再到制度实施和后续监督作出具体规定，以防止以警示训诫代替党政纪处分和把警示训诫与一般性思想教育混淆。在保证制度实施程序化和规范化的同时，省纪委要求注重方式方法，以“柔性”措施增强工作实效。如在训诫方法上要以警示训诫对象个人情况为前提采取易于被接受的方式;在批评教育上要用真情实感引导干部以彰显组织的关心和爱护等。
概而言之，制度惩治和过程预防是党风廉政建设和反腐败斗争的根本途径，制度建设贯穿过程防控，过程防控深化制度反腐。陕西省构建的警示训诫防线通过细化腐败进程、分类设置制度、建立长效机制，形成主动、动态和全程监督，将教育挽救工作制度化、规范化和常态化，保证教育挽救制度的适应性、复杂性、自治性和内部协调性[13]，提升了警示训诫防线的制度化水平。
（二）坚持以人民为中心和防止利益冲突相结合，把制度建设精细化和科学化
利益是一切社会关系形成的逻辑起点。基于其本身内涵的“实现要求的主体性与实现途径的社会性”[14]之间的基本矛盾，形成错综复杂的利益关系，并表现为利益关系矛盾性与共同性的对立统一。在政治学范畴，腐败可视为“发生在各级领导机关、领导干部和国家公职人员中的私人利益与公共利益的冲突行为”[15]。虽然公权力与私利的冲突并不必然产生腐败行为，但利益冲突存在的客观性内含着腐败发生的机会性，即廉政风险的潜在性。同时，基于“权由民所赋”的政治实践决定“权为民所用”的政治逻辑，因此，反腐倡廉制度建设必须在坚持以人民为中心的价值立场上，构建一种具有触发性的以防止利益冲突为核心的“正人治权”机制，突出“人”“权”并重、重点在“人”的权力监督理念[16]。一方面，坚持以人民为中心推进反腐倡廉制度建设意味着人民群众始终是制度建构和创新的主体力量和最终旨归。实质上，权力监督对人民利益的追求本身也包含着对正当私利的包容、拓展与实现[17]。另一方面，坚持以防止利益冲突为核心建构和创新反腐倡廉制度旨在将极易产生利益冲突的领域、环节、岗位等成为廉政风险查找的核心点，将“权力运行过程”和“领导干部”视为监督重点，以提升廉政风险防控的针对性、准确性和可靠性。同时，据此制定的廉政风险防控措施中所涉及的伦理立法、利益回避、利益申报和信息公开等内容使反腐败预防制度体现规范性、前瞻性和系统性。
陕西省在坚持人民立场基础上，以防止利益冲突为出发点，结合陕西实际，针对人民群众需求迫切、权力集中和资金密集领域、纪检监察工作瓶颈等突出问题推进反腐倡廉制度创新，构建起一个具有广泛性、普遍性、可操作性的惩防腐败“制度群”。具体表现为：一是制度建设必须体现以人民为中心的价值立场，尊重群众首创精神。群众利益诉求是否畅通、群众实际问题是否解决、群众是否认可是制度建构的前置性设计要求，也是制度创新的出发点和落脚点。陕西省反腐倡廉“制度群”中的大多数制度或源自基层，或涉及群众切身利益，这既体现了人民民主的内生需求，也是立党为公、执政为民的具体行动实践。如村民监督委员会制度由澄城县罗家洼乡杨家陇村发端，到全省农村普遍推开并形成制度，再到《村民委员会组织法》用法律形式赋予村务监督委员会合法地位并于全国推广，创新了我国村级权力架构，推动了基层民主政治建设。此外，信访听证终结制度和群众点名接访制度也彰显出从群众需求出发和倾听群众呼声的核心理念。二是制度建设需坚持系统性与精准性的有机统一。陕西省反腐倡廉制度建设以完善惩治和预防腐败体系强化源头防腐为重点，以重要领域和关键环节等利益冲突风险点为突破口，在宏观设计的同时注重细化制度内容和程序，推行权力清单制度，公开审批流程，强化内部流程控制等，提升了反腐倡廉制度的科学化水平。三是将提升制度执行力作为制度建设和创新的关键。陕西省通过积极先行试点、逐步总结推广、加强组织领导、强化监督检查、广泛宣传教育等多维举措保障反腐倡廉“制度群”得以严肃执行。
一言以蔽之，反腐倡廉制度建设是一项系统工程，在坚持以人民为中心价值立场下，制度建设的系统性与精准性、配套性与有效性的有机统一是实现其实体化和科学化的重要前提和保障。陕西省反腐倡廉“制度群”内生于人民群众反腐败的主体需求，外化于防止利益冲突的制度设置，活化于试点推广、加强组织领导及强化监督检查等的落实保障，在实践中不断得以精细化和科学化。
（三）坚持制度管人和情感化人相结合，把干部激励正向化和精准化
干部激励是一项系统工程，干部激励研究也渐趋向跨学科发展。管理心理学将行为科学与需求层次理论相结合，认为激励是对人“彼此关联且按照一定优先次序排列”的基本需要的满足，并逐渐缩小不同层次需要的满足落差。[18]因此，为实现需求满足的优先性与持续性，既需要制度化机制保证激励的长期性、规则性和认受性，也需要传统与习俗等非制度化机制加以道德激励[19]。制度经济学则将委托—代理理论引入干部激励研究中，认为激励问题源于委托人与代理人之间目标不一致和信息不对称，由此提出将激励契约、效率工资和职业前景作为基本激励机制[20]，以及通过制度改革缩短“委托—代理”链条和通过强化组织工作进行“柔性激励”[21]。其实，无论是将干部激励研究立足于提高组织效率还是促进经济增长，都意在平衡和協调外部动机和内在动机。实质上，从政治理性视角来看，建构一种适应市场经济时代要求的规则化激励机制是根本举措。但同时市场经济时代也将以人为基点，将满足人的需要融入了干部激励机制设计与运行之中，即建构起以制度性惩戒体系为底线、以激发干部公共服务动机为核心的干部激励机制。公共服务动机对个体绩效具有正向影响[22]，而制度的静态性和滞后性局限会对干部造成负向激励[23]。因此，既需要制度兜底以规范行为和施加压力，也需要正向激励以激发公共服务动机与热情。 陕西省建立的“三项机制”立足制度约束与正向激励的互补、协调和统一，建立起一种全新的动力生成机制。主要表现为：一是在制度顶层设计上坚持系统思维、内外发力。鼓励激励聚焦内在动力不足、容错纠错纾解顾虑过重、能上能下传导外部压力，“三项机制”形成一个紧密联系、相辅相成的制度体系，将激发内在动机与传输外部压力有机统一。二是在制度运行上细化指标体系、依规行事。鼓励激励机制坚持精神上受鼓舞、物质上得奖励、政治上有提升的鲜明导向，细化评优评先、考核奖励和选拔重用3种形式共11种具体措施，对选拔比例、名次、奖金数目、获奖级别等都作出细致规定。容错纠错机制细化容错情形、认定程序及免责减责具体措施，同时还明确规定了纠错改正和澄清保护措施。能上能下机制具体规定了调离、改任、辞职等5种方式，以及以年度目标责任考核为基础，综合运用县域经济社会发展监测考评、扶贫绩效考核等的多维调整依据。“三项机制”明确列出正负面清单，使奖励、惩戒、调整有据可依，提升了“三项机制”的信服度、精准性和权威性。三是在具体执行上凸显厚爱聚心。陕西“三项机制”中无论是坚持精神、物质和政治奖励的统一，打破逐级晋升常规，还是在干部调整中更加注重人岗相适，以及将教育挽救、纠错改正作为重点，都是对固有思维模式的重新确立，旨在将干部激励日常化、精细化和情感化，与制度激励形成刚柔并济之举。
要而言之，以制度管人和情感化人是将领导干部行为有效约束在“公共服务者”状态中的重要举措。陕西省“三项机制”体现出制度约束与情感爱护有机统一、外在压力与内在动机同向发力、系统化與精细化相辅而成的鲜明特色。
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责任编校 王学青