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摘 要：监察委员会是“位高权重”的国家权力单元，亟待监督制约。在此有两种监督模式可供选择，一种是传统监督模式：人大监督、司法监督、执政党监督以及人民监督员的监督；另一种是新型监督模式：于人大内部设立专门监督委员会、于监察委员会内部设立调查委员会、建立监察诉讼制度以及建立新型上级监督机制。通过对历史实践的经验总结以及监察体制改革趋势的分析，发现传统的监督模式已很难胜任对监察委员会的监督工作，相比之下新型监督模式的监督更加实效有力，更加符合法治运行规律。
关键词：监察委员会；监督制约；专门监督委员会；内部调查委员会
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）01-0009-08
2016年11月7日，中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《试点方案》），自此国家监察体制改革正式拉开了序幕。时隔一年，《中华人民共和国监察法（草案）》（以下简称《监察法草案》）公开征求意见，将国家监察体制改革又一次推向高潮。监察委员会的成立势必会给国家政治生态带来深刻的影响，我们在关注其规制权力运行、惩治腐败的同时是否应该对其本身进行一定的监督制约？尤其是作为监督多个权力系统的国家机构，一旦缺乏应有的监督制约，定会给国家权力运行带来诸多问题。目前针对监察委员会的成立以及《监察法草案》，学者们将关注点更多地置于监察委员会的功能定位、监察委员会以及《国家监察法》的合宪性考量、监察委员会与司法机关的制度衔接等规范价值层面的讨论上，对于监察委员会的具体运行，尤其是在对其监督制约的问题上还不够重视。本文拟从宪法学的角度，从对监察委员会进行监督制约的依据出发，对其监督模式进行深入探究，并在对传统与新型监督模式分析对比的基础上，为制约监督监察委员会提供制度设计方案。
一、对监察委员会进行监督制约的依据
根据权力运行的一般规律，相较于权力行使的肆无忌惮，经过驯化的权力往往更容易实现其最初效能。从《监察法草案》可知，监察委员会作为一项新型的权力单元，其位高权重是毋庸置疑的。具有如此威慑力的部门，唯有强化对其监督制约才能够有效消弭监察体制改革对我国权力格局的冲击。特别是在现阶段监察体制改革已经全面铺开，影响范围有点及面的情势下，更应秉持权力制约的理念，将对监察委员会自身的监督制约制度同步设计、同步实施，促使监察体制改革顺利推进。其中，规范考量、人权保障以及实践审视构成了对监察委员会进行监督制约的直接依据。
（一）监察体制改革之规范考量
重大改革于法有据是实现国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。时至今日，关于国家监察体制改革的规范性文件主要体现于《试点方案》、《全国人大常委会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《试点决定》）以及《监察法草案》上，经过梳理可以发现上述三个规范性文件中皆体现着对监察委员会的监督制约。首先，就《试点方案》而言，其明确指出“要建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，以通过司法机关对监察委员会进行牵制”。表明监察委员会在运行过程中，可以通过相应的制度设计，使其接受司法机关的监督制约。其次，《试点决定》也明确提及监察委员会要对同级人大和上级监察委员会负责的机制，实行双重负责制度。而负责本就包含监督的意蕴，双重负责从另一个层面来说就意味着双重监督。最后，《监察法草案》则对这一问题进行了明晰和细化。典型体现是将“对监察机关和监察人员的监督”单列一章，系统规定了监察委员会要依法运行，自觉接受人大监督、司法制约和社会监督，同时还设计了相关配套制度，包括回避制度、备案制度、申诉制度以及责任追究制度等，为规制监察权的合法运行提供了基本的法理依据。可见，对监察委员会自身监督制约本就是国家监察体制改革的应有之义，作为位高权重的权力单元，缺少监督机制的监察体制改革也注定是不健全的。但是总体而言，上述谈及的监督机制较为原则和笼统，尚不足以对这一新型权力进行针对性、系统性的制约。为此，需要在上述规定基础上，基于监察权的运行机理深化制度设计，以此保障监察体制改革的平稳运行。
（二）监察体制改革之人权保障
2004年我国人权条款入宪，人权保障作为当代社会的基本价值取向被我国赋予了宪法地位。十九大报告更加明确指出要“维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。”而国家监察体制改革虽然秉持惩治腐败，规制权力运行的初衷，但是追根溯源，其最终落脚点仍然是保障公民的基本权利。以瑞典为例，其在最初设置监察专员制度时就将保障公民的基本权利和自由作为最基本的价值之一，并且随着时代的发展这一功能变得越来越重要。可见，人权保障是监察权行使不容忘却的一個价值原点，在制度设计上更不能为了监察而监察。但在现实中我们经常舍本逐末，忽视人权保障这一基本价值取向。如童之伟教授曾言之：“被监察者权利的保障与监察者权力的运用具有同等重要性，两者在实践上应当协调实现，不应片面强调其中一方而牺牲另一方。在这一对关系中，被监察者处于绝对的弱势，监察者处于绝对的强势。”[1]因此，为了防止改革走弯路，我们必须在制度设计上回应这一失衡关系，对强势一方加以限制，弱势一方加以扶持。而最有效的路径就是对监察权进行全方位的监督制约，促使其按照法定程序和权限行使权力，将监察权至始至终限制在法治轨道内。
（三）监察体制改革之实践审视
法国启蒙思想家孟德斯鸠曾言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”[2]。监察权作为一项国家权力，理应遵守这一法则，这是历史的教训，更是时代的必然。监察制度于我国而言可谓历史悠久，但是就古代监察制度而言，各朝各代发展到一定的阶段，就会出现监察制度失效的情况，根源就在于古代监察制度权力过于集中，缺乏外部有力的监督力量，使得自身得不到相应的规制。瑞典和英国的监察专员制度是西方监察制度的典范，两国在制度建构上都十分重视对监察专员本身的监督，并在实施过程中取得了良好的效果。“瑞典对监察专员的公务行为，除了有公众、舆论的监督外，议会中还设立了宪法特别委员会对其进行监督。如果该委员会对监察专员的行为不满意，议会可以罢免监察专员。”[3]相应的，英国主要是通过在议会中设立的十一人特别委员会来协调和管理专员公署的工作，对监察专员进行督促。如果监察专员有严重违法行为，议会两院可以对他进行弹劾，罢免其职务。[3]因此，纵观历史教训与域外经验，监察权的良性运行无法脱离一套严密的监督制约体系，我国当下的监察体制改革同样不能例外。 二、传统模式下对监察委员会的监督制约路径
通过上文论述可知，对监察委员会的监督制约是国家监察体制改革的关键变量。我们可以在现有体制下，通过参照对“一府两院”的监督模式，在此基础上进行相应调整，利用现有人大制度、司法制度、政党制度以及人民监督员制度实现对监察委员会的监督制约。
（一）通过人大对监察委员会进行监督制约
根据我国民主集中制原则，由人大产生的国家机关需要对其负责，并接受其监督，因此由人大来对国家监察委员会进行监督乃是应有之义。《监察法草案》第五十一条也明确规定：“监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法检查。”该条款为人大对监察委员会的监督提供了直接的根据。为此，人大可参照现有机制，将对“一府两院”的监督模式加以转化实施。目前根据我国《宪法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》的规定，可以将人大监督对监察委员会的监督方式归纳为人事监督、工作监督以及法律监督。就人事监督而言，监察委员会成员由人民代表大会选举或者任命，人民代表大会可以质询、罢免、监督监察委员会成员，这也是最主要的监督方式。就工作监督而言，监察委员会的负责人要定期向人大进行述职报告，且人大也可以在一定情况下组成特定问题调查委员会来进行直接的监督工作。就法律监督而言，人大可以通过制定和修改国家监察法以及相应的法律规范，从而使监察委员会的监察权在法定权限和程序内运行。
（二）通过司法机关对监察委员会进行监督制约
对监察委员会的司法监督，是在权力的分工、衔接、制衡中实现的。根据权力监督运行的一般规律，有效的制度衔接是监督和约束权力的一剂良方。我国《宪法》第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”此次国家监察体制改革试点，将检察院原有的一些职能部门与监察委员会进行整合，这也就是说，原来隶属于检察院的职务犯罪调查权或涉嫌职务犯罪案件的侦查权会随着其行使主体从检察院转移至监察委员会，因此在此种情形下，依然可以通过司法体制进行监督。比如，检察院可以通过行使侦查监督权、审查批准逮捕权、案件移送权以及审判监督权等实现对监察委员会的监督制约。法院则可以通过行使案件的退回权以及公正审判权来间接规制监察委员会。同时，人民法院也可以通过司法建议的形式对国家监察权的行使进行相应规制。
（三）通过执政党对监察委员会进行监督制约
执政党对国家监察权的监督是国家监察体制改革沿着正确方向推进的重要保证，也是党对国家监察工作领导的重要组成部分，是保证国家监察权正确规范行使的重要措施。[4]国家监察制度设计要体现党的领导，从组织体制上确保国家监察职能在纪委监督框架下开展。执政党可以通过如下措施对监察委员会进行监督，如党中央、中纪委及地方党委、纪委，在国家及地方各级监察委员会设立党组、纪检组，充分发挥党在各级监察机构中的政治核心和监督作用；国家监察委员会要依据中央纪委的工作部署，统筹各级监察委员会工作；各级监察委员会要接受党的纪律检查，模范遵守党章党规，在突出反腐执法独立性、统一性和权威性的过程中，保障党的反腐败方针、政策落实到腐败治理的各个环节之中。
（四）通过人民监督员对监察委员会进行监督制约
人民监督员制度是我国在司法实践中经过探索和总结建立起来的群众监督制度，其制度设计初衷是为了监督检察权的行使，消解民众对于检察院办理职务犯罪案件的疑虑，促使检察权的行使更加规范化和科学化，从而增强检察权的公信力。根据《决定》新成立的监察委员会整合了检察机关的相关职能，且在暂停和调整的法律中也没有人民监察员制度的规定，所以可将该制度作适当改进之后引入监察委员会，进而实现对其的监督制约。笔者认为可以在维持现有人民监督员制度监督范围不变的前提下，根据此次职能整合性质的不同，直接把现有的人民监督员制度根据相关情况并入到监察委员会中，将实践中人民监督员制度涉及职务犯罪的部分直接调整到监察委员会的相关部门中去，其他监督事项不变，仍然按照先前的规定进行监督。如此一来，就会保留原有人民监督员的制度体系，减少对于人民监督员工作的影响，对于之前在实践中积累的经验可以直接进行引用。当然，由于监督对象发生了变化，相应的制度和程序也要随之调整，以便有效减轻制度和实践之间发生的冲突，从而对监察委员会进行更好地监督。
三、对监察委员会监督制约的新型模式
以上监督制约模式多是在现有体制框架下进行的相应调整，考虑到监察权的特殊性，笔者认为传统模式下的监督制约机制已经很难实现对监察委员会的高效规制。一味守旧只会让监察权更加恣意，因此我们有必要打开思路，针对监察权的特殊性进行相应的制度创新。经过一番探究，我们可以进行如下制度设计：
（一）创新人大机制，设立专门监督委员会
根据目前《监察法草案》的规定，人大对监察委员会的监督与对“一府两院”的监督并无异处。而受制于人大会期和组成人员限制，传统的人大监督模式已很难适应新的任务。虽然我国宪法规定全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，但是这种特定监督难以常态化，我国也从未有过类似经历。而上文已言明，西方国家如瑞典和英国对于监察专员的监督方面很有建树，值得我国进行借鉴，瑞典通过在议会的内部设立宪法常务委员会，直接負责对议会监察专员的监督工作，英国则通过在议会中设立十一人特别委员会协调和管理专员公署的工作，对监察专员进行督促。因此，我国在这方面也可以有所借鉴，通过在人民代表大会中设立专门的监督委员会，并依照《全国人民代表大会组织法》确定的原则，从以下几个方面对监察委员会进行监督：
1.审议与监察委员会相关的法规文件。审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的议案；向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的议案；审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的中央监察委员会法规和决定，审查省、自治区、直辖市监察委员会的法规、文件和决定，提出报告。 2.审议与监察委员会相关的投诉、质询案件。接受全国人大代表关于监察工作的建议、投诉并在必要时予以研究、调查、答复；审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的质询案，听取中央监察委员会对质询案的答复，必要的时候向全国人大主席团或者全国人大常委会提出报告。
3.对监察委员会的特定问题展开执法检查。对属于人大或者人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议，并协助人大常委会行使监督权，对有关法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况，开展执法检查，进行监督；对监察问题进行调查研究，提出建议等。
（二）创新诉讼机制，建立监察诉讼制度
监察委员会位高权重难免对公职人员的基本权利构成侵犯，因此必须为保障公民基本权利提供救济机制，而诉讼往往是维护基本权利的重要方式，同时也是对违法行为进行有效监督的重要措施。为此，可通过相关诉讼渠道，在维护公民基本权利的同时实现对监察委员会的监督制约。而现阶段，一方面，我国对宪法诉讼制度的建立尚存争议，而另一方面，在“明确监察委员会实质上就是反腐败工作机构，和纪委合署办公，代表党和国家行使监督权，是政治机关，不是行政机关、司法机关的前提下”[5]，也不能简单将之纳入行政诉讼的范围内。故笔者认为，针对监察委员会位高权重的特点，我们有必要建立专门的监察诉讼制度，并借此来起到对监察委员会监督制约的作用。以下，是关于监察诉讼制度的一些制度构想：
1.监察诉讼的受案范围。监察诉讼的受案范围是指人民法院对哪些监察行为拥有司法审查权的范围，鉴于监察诉讼是人民法院运用国家审判权解决监察争议，维护公民基本权利的活动，因此必须对受案范围进行一个详细的规定。笔者认为针对监察委员会位高权重的特点，受案范围应该立足于保护公民基本权益，即只要其监察权的行使侵犯了公民基本权利，公民就有权提起监察诉讼，所以监察委员会在履行监督、调查、处置过程中，针对其采取的谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施，都可以纳入监察诉讼的范围。
2.监察诉讼的管辖。监察诉讼管辖，是指人民法院之间受理第一审监察案件的分工与权限，对于法院内而言，管辖制度确定了不同职能和不同级别的人民法院审理监察案件的分工与权限，关系着案件能否被正确及时的审理。在此笔者认为，首先应该明确监察诉讼管辖的原则，即便于当事人进行诉讼、便于法院公正及时行使审判权以及法院内部均衡负担的原则。在此基础上，可以比照行政诉讼的管辖制度，确立具体的管辖种类，如级别管辖、地域管辖、法定管辖、裁定管辖等。在是否建立单独的监察法院问题上，笔者认为鉴于这涉及到重大的司法体制改革，另外我国目前也没有单独的行政法院，故可在普通法院内部设立单独的监察庭即可。
3.监察诉讼的参加人。监察诉讼参加人，是指起诉、应诉以及参加到监察诉讼活动中的人，这里主要指原告和被告双方。具体而言原告方面应该包括被侵犯基本权利的本人、法定代理人以及近亲属，理由是要防止监察委员会在行使侦查权的过程中因为刑讯逼供等行为致使犯罪嫌疑人本人不再具有启动监察诉讼的能力，此时理应赋予其法定代理人和近亲属起诉权。被告毫无疑问应该为行使相应监察权的监察委员会。
（三）创新监察机制，设立内部调查委员会
除了以上监督的方式外，还可以在监察委员会内部专门设置一个自我监督机构，从而对自身监察权的運用实现全方位的制约。如有学者认为“可由组织法规定，在人民监察委员会内设专职监察部门，接受公众举报，监督和防止监察人员滥用职权，尤其要防止刑讯逼供制造冤假错案”[1]。笔者认为，在此应该比照香港廉政公署内部的调查及监察组，在结合国情的基础上，做出如下制度设计：
1.关于内部调查委员会的组成人员。内部调查委员会的领导人员可由监察委员会主任或者副主任来担任，避免因为级别不够而影响内部调查权的行使。同时为了防止内部调查委员会既做运动员又做裁判员的情形，在人员选择上必须慎重，至少要包含中共党员和非中共党员两种，非中共党员可以由民主党派人员、专家教授人员、上级监察委人员以及其他专职监督人员构成，如此才能保障内部监督机构的专职性和独立性。
2.关于内部调查委员会的工作职能。内部调查委员会的职能必须能够满足监察委员会自我监督的需求，因此至少要包含人事调查和工作调查两方面的职权，既可以进行常态化的监督工作，同时可以针对特定事项进行专门调查，并将调查结果向社会公开。另外，要广开渠道，加强与外部的交流，积极接受来自社会其他方面的检举和报告，并将核查结果告知相关人员，从而让内部调查委员会更具民意基础。
3.关于内部调查委员会的工作程序。当内部调查委员会发现监察委员会滥用监察权时，应及时进行全面调查，调查完毕后，认为行为构成犯罪的，应及时移送检察院进行公诉，如若不构成犯罪，应将调查结果进行公示。调查权的行使，应该遵守相应的法规程序，防止调查权无序情形的出现。
（四）创新负责机制，完善上级监督模式
纵览《决定》，我们可以得出监察委员会实行的是“双重负责机制”，即对同级人大负责的同时还要对上级负责。这种上下级的组织架构决定了在监察委员会的上下级之间也可以建立适当的监督体制，当然前提是必须配套以正当的程序和制度，以免因为上级过度干预而使下级失去工作积极性。对此笔者认为应该主要在人事和工作两个方面进行监督，具体内容如下：
1.人事监督方面。上级监察委员会要建立监察人员的分类管理制度，促进监察人员的教育培养、考核评价、选拔任用、流动调配和分配激励等工作的规范化、制度化建设。一方面上级要对下级监查委开展定期人事考核，一旦发现有违法乱纪之人，必须进行相应处置；另一方面要建立人员流动机制，上级监察委可以下派或者上调除由人大选举的监察人员，避免下级监察委内部有利益小团体的出现。
2.工作监督方面。要加强上下级监察委之间工作的交流和互动，通过建立“事前参与机制“、“事中监督机制”和“事后纠错机制”来达到对下级监察委的监督目的。具体而言，“事前参与机制”是指上级允许下级参与相关任务部署，积极掌握最新动态，从而做出正确决策；“事中监督机制”是指针对下级开展的特定工作，上级监察委可以派遣专门监督员进行指导和督查，如此避免下级监察委有违法乱纪的现象发生；“事后纠错机制”是指一旦下级出现滥用监察权的情形，上级监察委要在第一时间采取相应补救措施，避免事态严重化，同时对相关责任人员进行惩戒，从而以儆效尤，减少类似事件的发生。 四、传统与新型监督模式的价值对比
（一）传统监督模式不足以承担历史重任
基于对历史实践的经验总结以及监察体制改革趋势走向的分析，传统的监督模式已很难胜任对国家监察委员会的监督工作，表现在：
就人大监督而言，传统的人大监督方式缺乏责任规制，缺乏实质化的效果，这从人大对“一府两院”的监督上就可以看出，长期以来，无论工作监督抑或人事监督，往往流于形式，使得人大监督的权威性一损再损，因此不难推定人大对于监察委员会的监督亦将出现类似状况。就司法机关监督而言，检察院和法院的监督毕竟案件范围有限、监督环节固定，且面对位高权重的监察委员会，极易出现因为担心对方的报复性监察而产生畏惧心理，很难进行真正的监督制衡。就执政党监督而言，在合署办公的前提下，与其说是执政党监督监察委员会，不如说是执政党在监察委员会内部的自我监督，很容易受到各方质疑，另外“合署办公后的纪委与监察委员会机构与职能的整合，其实质乃是党内法规与国家法律间的协调衔接问题”[6]。最后就人民监督员制度而言，目前改革局势尚不明朗，因此针对监察委员会的监督始终欠缺一套成熟的运行机制，比如监督人员的选定、监督的程序设计、资金政策的支持以及监察委员会方面的配合等都有待一套系统的方案，就目前而言也很难发挥出其真正的效能。综上，现有体制下的传统监督方式并不足以对监察委员会构成规制，在这样的背景下我们有必要在体制机制上进行创新，通过制定出一套新型的监督模式，将监察委员会纳入法治轨道。
（二）新型监督模式明显更具监督效能
经过上文阐述，我们对新的监督模式已有了一个清晰认知，总体可以概括为人大专门委员会的监督、监察诉讼机制的监督、内部调查委员会的监督以及上级对下级的新型监督方式四种。当然，这四种监督方案并非单独孤立的存在，而是一个内外相互配合、相互衔接的监督体系。具体而言，外部包含人大专门委员会和监察诉讼机制监督，内部包含调查委员会和上级新型监督，通过调动不同角色的积极性，使其功效得以最大程度的发挥，从而更好地对监察委员会进行监督制约。新的监督模式的制度设计有着深刻的合理性因素在内，且至少具备如下价值：
1.监督更加实效有力。新型监督模式可以避免传统监督模式下流于形式、监督无力的弊端，充分发挥出监督应有的效能。就人大专门委员会的监督而言，新设的专门委员会相比于传统的人大监督，可以拥有充分的时间和精力，从而对监察委员会进行系统化、专门化的监督。就监察诉讼机制而言，公民通过运用和维护相应的基本权利来达到对监察委员会的监督同样重要，甚至往往更为重要。[1]通过创新诉讼机制，使公民面对监察权的侵犯得以付诸诉讼，在维护公民基本权利的同时，实现了对国家监察委员会更直接、更有效的监督。就监督调查委员会而言，如此专职化、独立化的监督机构，可以充分实现自我的监督与规制。最后就上级对下级监察委员会的监督工作而言，通过落实上述人事监督和工作监督机制，下级的监察委员会将会得到强力的制约。综上，在内外相互配合的前提下，新的监督模式能够实现对监察委员会更加实效化的监督。
2.监督更加符合法治运行规律。万事皆有法，权力的运行也不能例外，权力必须得到有效制约、监督，并达到平衡、抗衡的效果，是权力运行规律的必然要求。而法治就是一种要求人类遵循权力规律的治理模式。新设监督模式的初衷就是达到对监察委员会的监督和制约，在此基础上通过设立符合法治运行规律的措施使监察委员会最终在法治轨道内运作。人大专门监督委员会以及监察委员会内部调查委员促使监督更加专业化和独立化，因为粗犷式的监督方式很难达到对权力的規制效果，相反通过权力的分工和细化，进而实现对权力的监督和制约才符合权力的运行规律。健全的诉讼制度是一国法治发展之必然，其能否良好运行关系着民主法治之建立、正当自由之满足以及基本权利之保障，因此以监察诉讼来监督监察委员会是权力运行规律的另一体现。对权力的监督还是一项系统工程，单独的内部监督抑或外部监督都不能实现对权力的充分制约，历史和实践证明，只有将内部监督与外部监督相结合才更符合权力制约规律。新的监督模式下，内部以调查委员会和上级监督为主，外部以人大专门委员会和监察诉讼为主，二者相互配合相互衔接，最终形成一个内外兼备的监督系统来实现对监察委员会的监督和制约。
综上，经过对两种监督模式的价值评析，结论已不言自明。面对如此位高权重的监察委员会，传统的监督模式根本不足以对其形成规制，如果一味固守传统，不加以制度革新，那么未来极有可能出现的情况是监察委员会权力失控，如此一来将有违我国监察体制的改革初衷。因此，必须运用法治思维，为监察委员会配备有效的监督规制系统，在此情况下，新型监督模式弥补了传统监督模式的不足，有利于将国家监察委员会纳入法治轨道。
监察委员会“位高权重”，无论基于规范考量、人权保障还是实践审视，都有必要对监察委员会进行监督制约。能否建立严密的监督和制约系统，关系到我国监察体制改革的成效。《监察法草案》规定的监督机制较为原则和笼统，尚不足以对这一新型权力进行针对性、系统性的规制。而通过传统与新型监督模式的对比可知，我们有必要进行体制机制创新，采用更加具有实效性的新型监督模式。需要注意到是，监督制约也是有限度的，对监察委员会的监督不能影响到监察权的行使。同时，对监察委员会的监督制约是一项系统工程，我们必须紧跟改革步伐，通过建立相应的配套设施促使监察委员会在既定程序内运转。
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[6] 秦前红.监察体制改革的逻辑与方法[J].环球法律评论，2017（2）：17-27.
责任编校 王学青
关键词：监察委员会；监督制约；专门监督委员会；内部调查委员会
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）01-0009-08
2016年11月7日，中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《试点方案》），自此国家监察体制改革正式拉开了序幕。时隔一年，《中华人民共和国监察法（草案）》（以下简称《监察法草案》）公开征求意见，将国家监察体制改革又一次推向高潮。监察委员会的成立势必会给国家政治生态带来深刻的影响，我们在关注其规制权力运行、惩治腐败的同时是否应该对其本身进行一定的监督制约？尤其是作为监督多个权力系统的国家机构，一旦缺乏应有的监督制约，定会给国家权力运行带来诸多问题。目前针对监察委员会的成立以及《监察法草案》，学者们将关注点更多地置于监察委员会的功能定位、监察委员会以及《国家监察法》的合宪性考量、监察委员会与司法机关的制度衔接等规范价值层面的讨论上，对于监察委员会的具体运行，尤其是在对其监督制约的问题上还不够重视。本文拟从宪法学的角度，从对监察委员会进行监督制约的依据出发，对其监督模式进行深入探究，并在对传统与新型监督模式分析对比的基础上，为制约监督监察委员会提供制度设计方案。
一、对监察委员会进行监督制约的依据
根据权力运行的一般规律，相较于权力行使的肆无忌惮，经过驯化的权力往往更容易实现其最初效能。从《监察法草案》可知，监察委员会作为一项新型的权力单元，其位高权重是毋庸置疑的。具有如此威慑力的部门，唯有强化对其监督制约才能够有效消弭监察体制改革对我国权力格局的冲击。特别是在现阶段监察体制改革已经全面铺开，影响范围有点及面的情势下，更应秉持权力制约的理念，将对监察委员会自身的监督制约制度同步设计、同步实施，促使监察体制改革顺利推进。其中，规范考量、人权保障以及实践审视构成了对监察委员会进行监督制约的直接依据。
（一）监察体制改革之规范考量
重大改革于法有据是实现国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。时至今日，关于国家监察体制改革的规范性文件主要体现于《试点方案》、《全国人大常委会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《试点决定》）以及《监察法草案》上，经过梳理可以发现上述三个规范性文件中皆体现着对监察委员会的监督制约。首先，就《试点方案》而言，其明确指出“要建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，以通过司法机关对监察委员会进行牵制”。表明监察委员会在运行过程中，可以通过相应的制度设计，使其接受司法机关的监督制约。其次，《试点决定》也明确提及监察委员会要对同级人大和上级监察委员会负责的机制，实行双重负责制度。而负责本就包含监督的意蕴，双重负责从另一个层面来说就意味着双重监督。最后，《监察法草案》则对这一问题进行了明晰和细化。典型体现是将“对监察机关和监察人员的监督”单列一章，系统规定了监察委员会要依法运行，自觉接受人大监督、司法制约和社会监督，同时还设计了相关配套制度，包括回避制度、备案制度、申诉制度以及责任追究制度等，为规制监察权的合法运行提供了基本的法理依据。可见，对监察委员会自身监督制约本就是国家监察体制改革的应有之义，作为位高权重的权力单元，缺少监督机制的监察体制改革也注定是不健全的。但是总体而言，上述谈及的监督机制较为原则和笼统，尚不足以对这一新型权力进行针对性、系统性的制约。为此，需要在上述规定基础上，基于监察权的运行机理深化制度设计，以此保障监察体制改革的平稳运行。
（二）监察体制改革之人权保障
2004年我国人权条款入宪，人权保障作为当代社会的基本价值取向被我国赋予了宪法地位。十九大报告更加明确指出要“维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。”而国家监察体制改革虽然秉持惩治腐败，规制权力运行的初衷，但是追根溯源，其最终落脚点仍然是保障公民的基本权利。以瑞典为例，其在最初设置监察专员制度时就将保障公民的基本权利和自由作为最基本的价值之一，并且随着时代的发展这一功能变得越来越重要。可见，人权保障是监察权行使不容忘却的一個价值原点，在制度设计上更不能为了监察而监察。但在现实中我们经常舍本逐末，忽视人权保障这一基本价值取向。如童之伟教授曾言之：“被监察者权利的保障与监察者权力的运用具有同等重要性，两者在实践上应当协调实现，不应片面强调其中一方而牺牲另一方。在这一对关系中，被监察者处于绝对的弱势，监察者处于绝对的强势。”[1]因此，为了防止改革走弯路，我们必须在制度设计上回应这一失衡关系，对强势一方加以限制，弱势一方加以扶持。而最有效的路径就是对监察权进行全方位的监督制约，促使其按照法定程序和权限行使权力，将监察权至始至终限制在法治轨道内。
（三）监察体制改革之实践审视
法国启蒙思想家孟德斯鸠曾言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”[2]。监察权作为一项国家权力，理应遵守这一法则，这是历史的教训，更是时代的必然。监察制度于我国而言可谓历史悠久，但是就古代监察制度而言，各朝各代发展到一定的阶段，就会出现监察制度失效的情况，根源就在于古代监察制度权力过于集中，缺乏外部有力的监督力量，使得自身得不到相应的规制。瑞典和英国的监察专员制度是西方监察制度的典范，两国在制度建构上都十分重视对监察专员本身的监督，并在实施过程中取得了良好的效果。“瑞典对监察专员的公务行为，除了有公众、舆论的监督外，议会中还设立了宪法特别委员会对其进行监督。如果该委员会对监察专员的行为不满意，议会可以罢免监察专员。”[3]相应的，英国主要是通过在议会中设立的十一人特别委员会来协调和管理专员公署的工作，对监察专员进行督促。如果监察专员有严重违法行为，议会两院可以对他进行弹劾，罢免其职务。[3]因此，纵观历史教训与域外经验，监察权的良性运行无法脱离一套严密的监督制约体系，我国当下的监察体制改革同样不能例外。 二、传统模式下对监察委员会的监督制约路径
通过上文论述可知，对监察委员会的监督制约是国家监察体制改革的关键变量。我们可以在现有体制下，通过参照对“一府两院”的监督模式，在此基础上进行相应调整，利用现有人大制度、司法制度、政党制度以及人民监督员制度实现对监察委员会的监督制约。
（一）通过人大对监察委员会进行监督制约
根据我国民主集中制原则，由人大产生的国家机关需要对其负责，并接受其监督，因此由人大来对国家监察委员会进行监督乃是应有之义。《监察法草案》第五十一条也明确规定：“监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法检查。”该条款为人大对监察委员会的监督提供了直接的根据。为此，人大可参照现有机制，将对“一府两院”的监督模式加以转化实施。目前根据我国《宪法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》的规定，可以将人大监督对监察委员会的监督方式归纳为人事监督、工作监督以及法律监督。就人事监督而言，监察委员会成员由人民代表大会选举或者任命，人民代表大会可以质询、罢免、监督监察委员会成员，这也是最主要的监督方式。就工作监督而言，监察委员会的负责人要定期向人大进行述职报告，且人大也可以在一定情况下组成特定问题调查委员会来进行直接的监督工作。就法律监督而言，人大可以通过制定和修改国家监察法以及相应的法律规范，从而使监察委员会的监察权在法定权限和程序内运行。
（二）通过司法机关对监察委员会进行监督制约
对监察委员会的司法监督，是在权力的分工、衔接、制衡中实现的。根据权力监督运行的一般规律，有效的制度衔接是监督和约束权力的一剂良方。我国《宪法》第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”此次国家监察体制改革试点，将检察院原有的一些职能部门与监察委员会进行整合，这也就是说，原来隶属于检察院的职务犯罪调查权或涉嫌职务犯罪案件的侦查权会随着其行使主体从检察院转移至监察委员会，因此在此种情形下，依然可以通过司法体制进行监督。比如，检察院可以通过行使侦查监督权、审查批准逮捕权、案件移送权以及审判监督权等实现对监察委员会的监督制约。法院则可以通过行使案件的退回权以及公正审判权来间接规制监察委员会。同时，人民法院也可以通过司法建议的形式对国家监察权的行使进行相应规制。
（三）通过执政党对监察委员会进行监督制约
执政党对国家监察权的监督是国家监察体制改革沿着正确方向推进的重要保证，也是党对国家监察工作领导的重要组成部分，是保证国家监察权正确规范行使的重要措施。[4]国家监察制度设计要体现党的领导，从组织体制上确保国家监察职能在纪委监督框架下开展。执政党可以通过如下措施对监察委员会进行监督，如党中央、中纪委及地方党委、纪委，在国家及地方各级监察委员会设立党组、纪检组，充分发挥党在各级监察机构中的政治核心和监督作用；国家监察委员会要依据中央纪委的工作部署，统筹各级监察委员会工作；各级监察委员会要接受党的纪律检查，模范遵守党章党规，在突出反腐执法独立性、统一性和权威性的过程中，保障党的反腐败方针、政策落实到腐败治理的各个环节之中。
（四）通过人民监督员对监察委员会进行监督制约
人民监督员制度是我国在司法实践中经过探索和总结建立起来的群众监督制度，其制度设计初衷是为了监督检察权的行使，消解民众对于检察院办理职务犯罪案件的疑虑，促使检察权的行使更加规范化和科学化，从而增强检察权的公信力。根据《决定》新成立的监察委员会整合了检察机关的相关职能，且在暂停和调整的法律中也没有人民监察员制度的规定，所以可将该制度作适当改进之后引入监察委员会，进而实现对其的监督制约。笔者认为可以在维持现有人民监督员制度监督范围不变的前提下，根据此次职能整合性质的不同，直接把现有的人民监督员制度根据相关情况并入到监察委员会中，将实践中人民监督员制度涉及职务犯罪的部分直接调整到监察委员会的相关部门中去，其他监督事项不变，仍然按照先前的规定进行监督。如此一来，就会保留原有人民监督员的制度体系，减少对于人民监督员工作的影响，对于之前在实践中积累的经验可以直接进行引用。当然，由于监督对象发生了变化，相应的制度和程序也要随之调整，以便有效减轻制度和实践之间发生的冲突，从而对监察委员会进行更好地监督。
三、对监察委员会监督制约的新型模式
以上监督制约模式多是在现有体制框架下进行的相应调整，考虑到监察权的特殊性，笔者认为传统模式下的监督制约机制已经很难实现对监察委员会的高效规制。一味守旧只会让监察权更加恣意，因此我们有必要打开思路，针对监察权的特殊性进行相应的制度创新。经过一番探究，我们可以进行如下制度设计：
（一）创新人大机制，设立专门监督委员会
根据目前《监察法草案》的规定，人大对监察委员会的监督与对“一府两院”的监督并无异处。而受制于人大会期和组成人员限制，传统的人大监督模式已很难适应新的任务。虽然我国宪法规定全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，但是这种特定监督难以常态化，我国也从未有过类似经历。而上文已言明，西方国家如瑞典和英国对于监察专员的监督方面很有建树，值得我国进行借鉴，瑞典通过在议会的内部设立宪法常务委员会，直接負责对议会监察专员的监督工作，英国则通过在议会中设立十一人特别委员会协调和管理专员公署的工作，对监察专员进行督促。因此，我国在这方面也可以有所借鉴，通过在人民代表大会中设立专门的监督委员会，并依照《全国人民代表大会组织法》确定的原则，从以下几个方面对监察委员会进行监督：
1.审议与监察委员会相关的法规文件。审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的议案；向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的议案；审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的中央监察委员会法规和决定，审查省、自治区、直辖市监察委员会的法规、文件和决定，提出报告。 2.审议与监察委员会相关的投诉、质询案件。接受全国人大代表关于监察工作的建议、投诉并在必要时予以研究、调查、答复；审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的质询案，听取中央监察委员会对质询案的答复，必要的时候向全国人大主席团或者全国人大常委会提出报告。
3.对监察委员会的特定问题展开执法检查。对属于人大或者人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议，并协助人大常委会行使监督权，对有关法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况，开展执法检查，进行监督；对监察问题进行调查研究，提出建议等。
（二）创新诉讼机制，建立监察诉讼制度
监察委员会位高权重难免对公职人员的基本权利构成侵犯，因此必须为保障公民基本权利提供救济机制，而诉讼往往是维护基本权利的重要方式，同时也是对违法行为进行有效监督的重要措施。为此，可通过相关诉讼渠道，在维护公民基本权利的同时实现对监察委员会的监督制约。而现阶段，一方面，我国对宪法诉讼制度的建立尚存争议，而另一方面，在“明确监察委员会实质上就是反腐败工作机构，和纪委合署办公，代表党和国家行使监督权，是政治机关，不是行政机关、司法机关的前提下”[5]，也不能简单将之纳入行政诉讼的范围内。故笔者认为，针对监察委员会位高权重的特点，我们有必要建立专门的监察诉讼制度，并借此来起到对监察委员会监督制约的作用。以下，是关于监察诉讼制度的一些制度构想：
1.监察诉讼的受案范围。监察诉讼的受案范围是指人民法院对哪些监察行为拥有司法审查权的范围，鉴于监察诉讼是人民法院运用国家审判权解决监察争议，维护公民基本权利的活动，因此必须对受案范围进行一个详细的规定。笔者认为针对监察委员会位高权重的特点，受案范围应该立足于保护公民基本权益，即只要其监察权的行使侵犯了公民基本权利，公民就有权提起监察诉讼，所以监察委员会在履行监督、调查、处置过程中，针对其采取的谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施，都可以纳入监察诉讼的范围。
2.监察诉讼的管辖。监察诉讼管辖，是指人民法院之间受理第一审监察案件的分工与权限，对于法院内而言，管辖制度确定了不同职能和不同级别的人民法院审理监察案件的分工与权限，关系着案件能否被正确及时的审理。在此笔者认为，首先应该明确监察诉讼管辖的原则，即便于当事人进行诉讼、便于法院公正及时行使审判权以及法院内部均衡负担的原则。在此基础上，可以比照行政诉讼的管辖制度，确立具体的管辖种类，如级别管辖、地域管辖、法定管辖、裁定管辖等。在是否建立单独的监察法院问题上，笔者认为鉴于这涉及到重大的司法体制改革，另外我国目前也没有单独的行政法院，故可在普通法院内部设立单独的监察庭即可。
3.监察诉讼的参加人。监察诉讼参加人，是指起诉、应诉以及参加到监察诉讼活动中的人，这里主要指原告和被告双方。具体而言原告方面应该包括被侵犯基本权利的本人、法定代理人以及近亲属，理由是要防止监察委员会在行使侦查权的过程中因为刑讯逼供等行为致使犯罪嫌疑人本人不再具有启动监察诉讼的能力，此时理应赋予其法定代理人和近亲属起诉权。被告毫无疑问应该为行使相应监察权的监察委员会。
（三）创新监察机制，设立内部调查委员会
除了以上监督的方式外，还可以在监察委员会内部专门设置一个自我监督机构，从而对自身监察权的運用实现全方位的制约。如有学者认为“可由组织法规定，在人民监察委员会内设专职监察部门，接受公众举报，监督和防止监察人员滥用职权，尤其要防止刑讯逼供制造冤假错案”[1]。笔者认为，在此应该比照香港廉政公署内部的调查及监察组，在结合国情的基础上，做出如下制度设计：
1.关于内部调查委员会的组成人员。内部调查委员会的领导人员可由监察委员会主任或者副主任来担任，避免因为级别不够而影响内部调查权的行使。同时为了防止内部调查委员会既做运动员又做裁判员的情形，在人员选择上必须慎重，至少要包含中共党员和非中共党员两种，非中共党员可以由民主党派人员、专家教授人员、上级监察委人员以及其他专职监督人员构成，如此才能保障内部监督机构的专职性和独立性。
2.关于内部调查委员会的工作职能。内部调查委员会的职能必须能够满足监察委员会自我监督的需求，因此至少要包含人事调查和工作调查两方面的职权，既可以进行常态化的监督工作，同时可以针对特定事项进行专门调查，并将调查结果向社会公开。另外，要广开渠道，加强与外部的交流，积极接受来自社会其他方面的检举和报告，并将核查结果告知相关人员，从而让内部调查委员会更具民意基础。
3.关于内部调查委员会的工作程序。当内部调查委员会发现监察委员会滥用监察权时，应及时进行全面调查，调查完毕后，认为行为构成犯罪的，应及时移送检察院进行公诉，如若不构成犯罪，应将调查结果进行公示。调查权的行使，应该遵守相应的法规程序，防止调查权无序情形的出现。
（四）创新负责机制，完善上级监督模式
纵览《决定》，我们可以得出监察委员会实行的是“双重负责机制”，即对同级人大负责的同时还要对上级负责。这种上下级的组织架构决定了在监察委员会的上下级之间也可以建立适当的监督体制，当然前提是必须配套以正当的程序和制度，以免因为上级过度干预而使下级失去工作积极性。对此笔者认为应该主要在人事和工作两个方面进行监督，具体内容如下：
1.人事监督方面。上级监察委员会要建立监察人员的分类管理制度，促进监察人员的教育培养、考核评价、选拔任用、流动调配和分配激励等工作的规范化、制度化建设。一方面上级要对下级监查委开展定期人事考核，一旦发现有违法乱纪之人，必须进行相应处置；另一方面要建立人员流动机制，上级监察委可以下派或者上调除由人大选举的监察人员，避免下级监察委内部有利益小团体的出现。
2.工作监督方面。要加强上下级监察委之间工作的交流和互动，通过建立“事前参与机制“、“事中监督机制”和“事后纠错机制”来达到对下级监察委的监督目的。具体而言，“事前参与机制”是指上级允许下级参与相关任务部署，积极掌握最新动态，从而做出正确决策；“事中监督机制”是指针对下级开展的特定工作，上级监察委可以派遣专门监督员进行指导和督查，如此避免下级监察委有违法乱纪的现象发生；“事后纠错机制”是指一旦下级出现滥用监察权的情形，上级监察委要在第一时间采取相应补救措施，避免事态严重化，同时对相关责任人员进行惩戒，从而以儆效尤，减少类似事件的发生。 四、传统与新型监督模式的价值对比
（一）传统监督模式不足以承担历史重任
基于对历史实践的经验总结以及监察体制改革趋势走向的分析，传统的监督模式已很难胜任对国家监察委员会的监督工作，表现在：
就人大监督而言，传统的人大监督方式缺乏责任规制，缺乏实质化的效果，这从人大对“一府两院”的监督上就可以看出，长期以来，无论工作监督抑或人事监督，往往流于形式，使得人大监督的权威性一损再损，因此不难推定人大对于监察委员会的监督亦将出现类似状况。就司法机关监督而言，检察院和法院的监督毕竟案件范围有限、监督环节固定，且面对位高权重的监察委员会，极易出现因为担心对方的报复性监察而产生畏惧心理，很难进行真正的监督制衡。就执政党监督而言，在合署办公的前提下，与其说是执政党监督监察委员会，不如说是执政党在监察委员会内部的自我监督，很容易受到各方质疑，另外“合署办公后的纪委与监察委员会机构与职能的整合，其实质乃是党内法规与国家法律间的协调衔接问题”[6]。最后就人民监督员制度而言，目前改革局势尚不明朗，因此针对监察委员会的监督始终欠缺一套成熟的运行机制，比如监督人员的选定、监督的程序设计、资金政策的支持以及监察委员会方面的配合等都有待一套系统的方案，就目前而言也很难发挥出其真正的效能。综上，现有体制下的传统监督方式并不足以对监察委员会构成规制，在这样的背景下我们有必要在体制机制上进行创新，通过制定出一套新型的监督模式，将监察委员会纳入法治轨道。
（二）新型监督模式明显更具监督效能
经过上文阐述，我们对新的监督模式已有了一个清晰认知，总体可以概括为人大专门委员会的监督、监察诉讼机制的监督、内部调查委员会的监督以及上级对下级的新型监督方式四种。当然，这四种监督方案并非单独孤立的存在，而是一个内外相互配合、相互衔接的监督体系。具体而言，外部包含人大专门委员会和监察诉讼机制监督，内部包含调查委员会和上级新型监督，通过调动不同角色的积极性，使其功效得以最大程度的发挥，从而更好地对监察委员会进行监督制约。新的监督模式的制度设计有着深刻的合理性因素在内，且至少具备如下价值：
1.监督更加实效有力。新型监督模式可以避免传统监督模式下流于形式、监督无力的弊端，充分发挥出监督应有的效能。就人大专门委员会的监督而言，新设的专门委员会相比于传统的人大监督，可以拥有充分的时间和精力，从而对监察委员会进行系统化、专门化的监督。就监察诉讼机制而言，公民通过运用和维护相应的基本权利来达到对监察委员会的监督同样重要，甚至往往更为重要。[1]通过创新诉讼机制，使公民面对监察权的侵犯得以付诸诉讼，在维护公民基本权利的同时，实现了对国家监察委员会更直接、更有效的监督。就监督调查委员会而言，如此专职化、独立化的监督机构，可以充分实现自我的监督与规制。最后就上级对下级监察委员会的监督工作而言，通过落实上述人事监督和工作监督机制，下级的监察委员会将会得到强力的制约。综上，在内外相互配合的前提下，新的监督模式能够实现对监察委员会更加实效化的监督。
2.监督更加符合法治运行规律。万事皆有法，权力的运行也不能例外，权力必须得到有效制约、监督，并达到平衡、抗衡的效果，是权力运行规律的必然要求。而法治就是一种要求人类遵循权力规律的治理模式。新设监督模式的初衷就是达到对监察委员会的监督和制约，在此基础上通过设立符合法治运行规律的措施使监察委员会最终在法治轨道内运作。人大专门监督委员会以及监察委员会内部调查委员促使监督更加专业化和独立化，因为粗犷式的监督方式很难达到对权力的規制效果，相反通过权力的分工和细化，进而实现对权力的监督和制约才符合权力的运行规律。健全的诉讼制度是一国法治发展之必然，其能否良好运行关系着民主法治之建立、正当自由之满足以及基本权利之保障，因此以监察诉讼来监督监察委员会是权力运行规律的另一体现。对权力的监督还是一项系统工程，单独的内部监督抑或外部监督都不能实现对权力的充分制约，历史和实践证明，只有将内部监督与外部监督相结合才更符合权力制约规律。新的监督模式下，内部以调查委员会和上级监督为主，外部以人大专门委员会和监察诉讼为主，二者相互配合相互衔接，最终形成一个内外兼备的监督系统来实现对监察委员会的监督和制约。
综上，经过对两种监督模式的价值评析，结论已不言自明。面对如此位高权重的监察委员会，传统的监督模式根本不足以对其形成规制，如果一味固守传统，不加以制度革新，那么未来极有可能出现的情况是监察委员会权力失控，如此一来将有违我国监察体制的改革初衷。因此，必须运用法治思维，为监察委员会配备有效的监督规制系统，在此情况下，新型监督模式弥补了传统监督模式的不足，有利于将国家监察委员会纳入法治轨道。
监察委员会“位高权重”，无论基于规范考量、人权保障还是实践审视，都有必要对监察委员会进行监督制约。能否建立严密的监督和制约系统，关系到我国监察体制改革的成效。《监察法草案》规定的监督机制较为原则和笼统，尚不足以对这一新型权力进行针对性、系统性的规制。而通过传统与新型监督模式的对比可知，我们有必要进行体制机制创新，采用更加具有实效性的新型监督模式。需要注意到是，监督制约也是有限度的，对监察委员会的监督不能影响到监察权的行使。同时，对监察委员会的监督制约是一项系统工程，我们必须紧跟改革步伐，通过建立相应的配套设施促使监察委员会在既定程序内运转。
参考文献：
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[4] 谭世贵.论对国家监察权的制约与监督[J].政法论丛，2017（5）：3-12.
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[6] 秦前红.监察体制改革的逻辑与方法[J].环球法律评论，2017（2）：17-27.
责任编校 王学青