论文部分内容阅读
澳門特區第五屆立法會産生並開始運作後，注重發揮立法會的監督職能，其中的一項新措施是在對政府施政報告進行辯論時增加追問補答環節。澳門回歸以來，基本法所確立的行政主導政治體制確實發揮了制度體制功效，使得特區政府能較靈活地制定符合社會發展及社情民意的政策，並及時糾正在施政中可能出現的缺陷與不足，從而提高施政效率。也正因為行政機關享有較大的權力，基本法要求在體制上必須完善各種監督制衡機制，立法機關對行政的監督便是其中的一種重要監督機制。為體現立法對行政的監督，《澳門基本法》第71條規定的立法會行使的職權中，便包括了聽取行政長官的施政報告並進行辯論。為充分發揮立法會的監督作用，建立一個良性互動的行政立法關係，立法會仍應探索如何更好強化立法會對施政報告的辯論功能。
立法會對施政報告進行
辯論的制度設計旨在
發揮立法監督職能
根據《澳門基本法》的規定，立法會對行政機關具有監督職能，這種職能除了體現在立法會議員的質詢權外，還體現在對施政報告進行辯論等方面。
行政長官依照《澳門基本法》的規定要定期向立法會作新的一個財政年度施政報告。施政報告體現了特區政府在新的財政年度裏施政的理念，同時，施政報告也會提出政府施政的目標和相關的具體措施。所有這些都不僅直接事關特區政府各部門的工作安排，同時與澳門居民的切身利益密切相關，因而行政長官每年所作的施政報告都受到澳門社會各界的普遍關注。基本法規定行政長官要定期向立法會作施政報告，並由立法會進行辯論，目的就在於發揮立法會的立法監督職能。
立法會就行政長官的施政報告進行辯論的制度設計，既體現了特區政府向立法會負責的一面，又彰顯了立法對行政依法進行監督的要求。在澳門特別行政區的政治體制構架中，特區政府向立法會負責與立法對行政依法進行監督是有機聯繫在一起的。根據《澳門基本法》第65條的規定，特區政府向立法會負責是有特定範圍的，那就是特區政府在以下三個方面向立法會負責：執行立法會通過的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢。其中，行政長官定期向立法會作施政報告無疑反映了政府向立法會負責並接受立法會監督的要求。但是，如果僅僅停留於此，特區政府向立法會負責所要達到的目的以及立法對行政的監督效果仍然會相對有限，因為政府和立法會雙方還需要圍繞施政報告的內容産生互動，這種互動的有效形式就是辯論。
行政長官的施政報告雖然建基於政府所作的調查和研判之上，但它要獲得全社會成員的普遍一致肯定顯然不現實，也做不到，因為政府掌握的資源相對有限而居民的利益訴求則是多元化的，政府唯有根據問題的輕重緩急來安排施政，對有關的安排有的居民可能贊成，有的居民則不怎麽贊成甚至反對，這在民主社會是非常普遍和正常的現象。由於立法會議員大多數是通過選舉産生的，代表著不同界別的利益訴求，對於行政長官的施政報告，議員們會基於自己的界別利益及本人的判斷來提出意見，對施政報告的內容進行評判，發表意見，甚至可以要求政府的相關工作人員進行解釋和說明。不僅有的議員的取態和政府立場可能不同，就是議員間的取態也會有所不同。各種不同的意見在立法會內通過全體大會的形式進行辯論，相信有助於雙方或多方之間形成共識。通過辯論，政府可以將自己施政的理念及計劃、措施很好地向議員們推介，議員們則從多方面提出自己的意見和建議。對於議員們的意見和建議，政府方面認為合理的，當然要聽，並要吸收到自己的施政中去。政府方面認為不合理或不合制度的，也要盡力說明解釋。通過多次甚至反復的碰撞，雙方或多方之間總會找到共同點，進而尋求到解決問題的方法。通過這樣的辯論過程，既可實現政府向立法會負責的目的，又可達至立法對行政的依法監督。因此，對行政長官的施政報告進行辯論是必不可少的，而且辯論得越充分，越有利於立法與行政既相互配合又相互制衡關係的良性健康發展。
12月20日，行政長官、特區主要官員、中央駐澳官員、解放軍駐澳部隊軍官及各界人士出席慶祝澳門特別區成立十四周年升旗儀式。
對行政長官的施政報告進行辯論是必不可少的，而且辯論得越充分，越有利於立法與行政既相互配合又相互制衡關係的良性健康發展。
立法會對施政報告
進行辯論的功能有待強化
《澳門基本法》雖賦予了立法會就行政長官的施政報告進行辯論的職權，但在實踐中，立法會行使上述辯論職權時仍面臨一些困境，這集中體現為官員針對立法會議員就施政報告的提問缺少直面交鋒。
辯論一詞，按照《現代漢語詞典》的解釋，其意指：“彼此用一定的理由來作說明自己對事物或問題的見解，揭露對方的矛盾，以便最後得到正確的認識或共同的意見。”其中，“揭露對方的矛盾”指的就是辯論的雙方要有交鋒，否則就不是辯論了，而是簡單的“情況說明”了。實際上，在立法會就施政報告的辯論中，議員們就報告中一些內容提出的問題還是比較尖銳的，對此，出席辯論會的政府官員都有趕考的壓力。對於議員們提出的問題，出席的官員如果覺得有道理，自然不存在反駁；如果覺得政府的做法或設想沒有問題，那就要據理力爭，針鋒相對。這好比在法庭上進行辯論一樣，你不同意對方的觀點，當然要拿事實與理據進行反駁。對於政府官員的說法，立法會議員不認同的話，同樣可以反駁。這些看似對立的交鋒，並不是要達到使什麽人難堪的效果，關鍵是要把爭辯的問題搞清楚，進而達到最後得到正確的認識或者共同的意見。當然，如果出席辯論會的官員不熟悉自身執行政策的情況，不能很好地回答立法會議員的問題，那自然會出現比較尷尬的情形。這是官員自身的原因所致，並非是辯論制度本身必然導致的。
通常情況下，政府提出的施政報告是經過多次調研和諮詢社會意見後形成的，加上政府各部門的官員對本身領域的工作又較熟悉，因此，對立法會議員就施政報告提出的問題，通常情況下，相關的政府官員應該不難加以解答，甚至還可借辯論的機會很好地推介政府的意圖。當然，囿於各自認識不同的原因，加之澳門又是一個利益多元的社會，政府的施政安排不可能使人人都滿意，立法會議員就施政報告提出的一些意見並不一定就妥當，大家只要本著解決問題的態度，認真傾聽對方的意見，加之適度的辯論，就一定能形成共識。因此，政府官員不要怕交鋒，就施政的安排，官員有官員的優勢，應該注意充分發揮自身的優勢。不少官員面對立法會議員的提問不敢交鋒，有的可能是不太熟悉業務，有的可能是怕得罪人。這樣一來，辯論會上，政府官員和立法會議員有時會雖有互動但力度不足，雖有接觸但難有交集，形式多於實質。人們看到的情景更多的是“你問你的，我說我的”，辯論的味兒沒有了，法律設計辯論制度的效果也因此大打折扣。 特區第五屆立法會組成後，針對過往就施政報告的辯論未能更好地發揮其應有的作用，今年的施政報告辯論在方式上作了調整，即增加追問補答環節。按以往施政方針辯論慣例，議員要在開始鬥快撳掣排發問順序，先撳先問，第一輪每人發問十分鍾。五名議員問完後，由司長或其他官員一次過回答，答畢另五名議員再問，如此類推。過去不少議員抱怨這種安排徒有辯論之名，無辯論之實，屢有官員“遊花園”、答非所問或選擇性回應。今年增加追問補答環節後，議員仍舊要撳掣決定第一輪發問次序，五名議員為一組，但每人發言時間由十分鍾減至八分鍾，五人發言後便由官員作答，限時二十分鍾。若發問議員未滿意官員回應，各可有兩分鍾追問，官員則共有十分鍾補答時間，如此類推。待第一輪議員全部問完，可開始第二輪發問，但要重新撳掣定次序。由於議員提問和官員回應的總時間變化不大，因此，施政報告的辯論雖增加了追問補答環節，銷添了一點辯論味，但要更好發揮立法會對施政報告的辯論功能，還值得繼續探索其他好辦法。
立法會辯論施政報告的
制度完善
針對立法會行使辯論職權存在的問題，有必要修訂立法會的《議事規則》，以充分發揮立法會辯論的功能，強化辯論制度的功效。具體來說，可從以下幾個方面來完善立法會辯論施政報告的制度：
一是賦予主持會議的立法會主席或副主席相應權限。現行《議事規則》雖就立法會辯論施政報告的程序作了規定，但辯論的職能未能充分體現出來。尤其是關於施政報告的辯論程序的規定，過於簡單，僅就一個條文。由於規則過於簡略，導致實踐中辯論的功能發揮受到限制。目前，立法會就施政報告進行辯論時，就是因為缺少一種機制來約束發言的內容，導致出現“你有你講，我有我說”的現象，辯論的味兒看不到，這與設立辯論制度的宗旨不相吻合。鑒此，有必要通過修訂《議事規則》，強化辯論的職能。可考慮賦予主持立法會全體會議的立法會主席或副主席以相應權限，引導發言人圍繞辯論的主題來進行。如果發言人的發言內容偏離辯論主題，或者回避辯論主題，主持會議的主席有權作出提示；如果發言人仍不糾正，主持人可中止發言人的發言，並可要求其回到辯論的主題上來。
具體來說，辯論施政報告時，出席辯論會的政府官員對於立法會議員的提問應直接明確作出回答和解釋，不能迴避，也不能避重就輕，或轉移視線，否則，主持人有權作出提示並要求發言人糾正。如果賦予主持會議的立法會主席或副主席上述相應的權限，便能及時改變發言人沒有針對性的自說自話的局面，發言人發言時也會有所顧忌，這非常有利於營造一種辯論的氛圍。
二是賦予立法會有權限要求相關政府官員須出席立法會的辯論會議。《澳門基本法》規定立法會享有辯論的職權，意在發揮立法對行政的監督作用，特別是立法會就行政長官施政報告所進行的辯論，其監督的意旨十分明顯。議員們通過對施政報告進行辯論，以便讓不夠完善的政策加以完善，不太符合實際情況的政策得到修改。經過修改、補充、完善，使得政府的政策能貼近區情民意，進而有利於社會的穩定和發展。鑒此，立法會辯論施政報告內容時，負責有關工作範疇的政府官員有責任依時出席，包括司長、局長等。因為司長、局長既負有協助政府制定政策的責任，同時又負有執行政府政策的責任，由他們出席辯論會並回答議員的問題是非常適宜的。司長、局長不能隨意找其他人替代其出席辯論，否則，就施政報告進行辯論的目的和效果就難以達到。雖然目前立法會辯論施政報告時，司長及相關的局長均會出席，但仍有必要從制度上加以規定，使得司長及相關局長出席施政報告辯論會作為其應盡的一項責任。將來可考慮修改《議事規則》，賦予立法會有權限要求相關政府官員出席立法會的辯論會議，被要求出席的政府官員不能藉故不出席，也不得臨時找他人代替出席。對於不按規定出席辯論會議的政府官員，《議事規則》可規定適當的法律後果，例如建議政府給予相應的行政處分等。
三是將政府官員出席辯論會議的情況及表現與績效考核掛鉤。政府官員不願意出席立法會召開的辯論會議，或者出席會議時不認真履行自己的職責，與沒有相應的責任追究機制密切相關。反正參加不參加，或者參加時表現好與壞都一樣。如果政府官員出席辯論會議的情況及表現，與對政府官員的績效考核直接掛鉤的話，那情形就完全不一樣了。因此，要改變目前立法會辯論制度功能發揮不好的現狀，有必要將政府官員出席立法會辯論會議的情況及表現，直接與其績效考核掛鉤，這對促使政府官員認真對等出席辯論會議及履行好自己的職責是有作用和效果的。行政長官崔世安博士在特區政府2014年財政年度的施政報告中明確提出，政府高度重視“官員問責”，並將其與公共行政績效管理，特別是已經實施的領導官員績效評審制度結合起來，通過績效管理、領導官員評審和官員問責三個不同層面的評價制度，實現政府接受監督、自我監督和自我完善。如果能將政府官員出席立法會辯論會議的情況及表現納入公共行政績效管理，那無疑有助於政府科學決策和依法施政。
（作者系澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）
立法會對施政報告進行
辯論的制度設計旨在
發揮立法監督職能
根據《澳門基本法》的規定，立法會對行政機關具有監督職能，這種職能除了體現在立法會議員的質詢權外，還體現在對施政報告進行辯論等方面。
行政長官依照《澳門基本法》的規定要定期向立法會作新的一個財政年度施政報告。施政報告體現了特區政府在新的財政年度裏施政的理念，同時，施政報告也會提出政府施政的目標和相關的具體措施。所有這些都不僅直接事關特區政府各部門的工作安排，同時與澳門居民的切身利益密切相關，因而行政長官每年所作的施政報告都受到澳門社會各界的普遍關注。基本法規定行政長官要定期向立法會作施政報告，並由立法會進行辯論，目的就在於發揮立法會的立法監督職能。
立法會就行政長官的施政報告進行辯論的制度設計，既體現了特區政府向立法會負責的一面，又彰顯了立法對行政依法進行監督的要求。在澳門特別行政區的政治體制構架中，特區政府向立法會負責與立法對行政依法進行監督是有機聯繫在一起的。根據《澳門基本法》第65條的規定，特區政府向立法會負責是有特定範圍的，那就是特區政府在以下三個方面向立法會負責：執行立法會通過的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢。其中，行政長官定期向立法會作施政報告無疑反映了政府向立法會負責並接受立法會監督的要求。但是，如果僅僅停留於此，特區政府向立法會負責所要達到的目的以及立法對行政的監督效果仍然會相對有限，因為政府和立法會雙方還需要圍繞施政報告的內容産生互動，這種互動的有效形式就是辯論。
行政長官的施政報告雖然建基於政府所作的調查和研判之上，但它要獲得全社會成員的普遍一致肯定顯然不現實，也做不到，因為政府掌握的資源相對有限而居民的利益訴求則是多元化的，政府唯有根據問題的輕重緩急來安排施政，對有關的安排有的居民可能贊成，有的居民則不怎麽贊成甚至反對，這在民主社會是非常普遍和正常的現象。由於立法會議員大多數是通過選舉産生的，代表著不同界別的利益訴求，對於行政長官的施政報告，議員們會基於自己的界別利益及本人的判斷來提出意見，對施政報告的內容進行評判，發表意見，甚至可以要求政府的相關工作人員進行解釋和說明。不僅有的議員的取態和政府立場可能不同，就是議員間的取態也會有所不同。各種不同的意見在立法會內通過全體大會的形式進行辯論，相信有助於雙方或多方之間形成共識。通過辯論，政府可以將自己施政的理念及計劃、措施很好地向議員們推介，議員們則從多方面提出自己的意見和建議。對於議員們的意見和建議，政府方面認為合理的，當然要聽，並要吸收到自己的施政中去。政府方面認為不合理或不合制度的，也要盡力說明解釋。通過多次甚至反復的碰撞，雙方或多方之間總會找到共同點，進而尋求到解決問題的方法。通過這樣的辯論過程，既可實現政府向立法會負責的目的，又可達至立法對行政的依法監督。因此，對行政長官的施政報告進行辯論是必不可少的，而且辯論得越充分，越有利於立法與行政既相互配合又相互制衡關係的良性健康發展。
12月20日，行政長官、特區主要官員、中央駐澳官員、解放軍駐澳部隊軍官及各界人士出席慶祝澳門特別區成立十四周年升旗儀式。
對行政長官的施政報告進行辯論是必不可少的，而且辯論得越充分，越有利於立法與行政既相互配合又相互制衡關係的良性健康發展。
立法會對施政報告
進行辯論的功能有待強化
《澳門基本法》雖賦予了立法會就行政長官的施政報告進行辯論的職權，但在實踐中，立法會行使上述辯論職權時仍面臨一些困境，這集中體現為官員針對立法會議員就施政報告的提問缺少直面交鋒。
辯論一詞，按照《現代漢語詞典》的解釋，其意指：“彼此用一定的理由來作說明自己對事物或問題的見解，揭露對方的矛盾，以便最後得到正確的認識或共同的意見。”其中，“揭露對方的矛盾”指的就是辯論的雙方要有交鋒，否則就不是辯論了，而是簡單的“情況說明”了。實際上，在立法會就施政報告的辯論中，議員們就報告中一些內容提出的問題還是比較尖銳的，對此，出席辯論會的政府官員都有趕考的壓力。對於議員們提出的問題，出席的官員如果覺得有道理，自然不存在反駁；如果覺得政府的做法或設想沒有問題，那就要據理力爭，針鋒相對。這好比在法庭上進行辯論一樣，你不同意對方的觀點，當然要拿事實與理據進行反駁。對於政府官員的說法，立法會議員不認同的話，同樣可以反駁。這些看似對立的交鋒，並不是要達到使什麽人難堪的效果，關鍵是要把爭辯的問題搞清楚，進而達到最後得到正確的認識或者共同的意見。當然，如果出席辯論會的官員不熟悉自身執行政策的情況，不能很好地回答立法會議員的問題，那自然會出現比較尷尬的情形。這是官員自身的原因所致，並非是辯論制度本身必然導致的。
通常情況下，政府提出的施政報告是經過多次調研和諮詢社會意見後形成的，加上政府各部門的官員對本身領域的工作又較熟悉，因此，對立法會議員就施政報告提出的問題，通常情況下，相關的政府官員應該不難加以解答，甚至還可借辯論的機會很好地推介政府的意圖。當然，囿於各自認識不同的原因，加之澳門又是一個利益多元的社會，政府的施政安排不可能使人人都滿意，立法會議員就施政報告提出的一些意見並不一定就妥當，大家只要本著解決問題的態度，認真傾聽對方的意見，加之適度的辯論，就一定能形成共識。因此，政府官員不要怕交鋒，就施政的安排，官員有官員的優勢，應該注意充分發揮自身的優勢。不少官員面對立法會議員的提問不敢交鋒，有的可能是不太熟悉業務，有的可能是怕得罪人。這樣一來，辯論會上，政府官員和立法會議員有時會雖有互動但力度不足，雖有接觸但難有交集，形式多於實質。人們看到的情景更多的是“你問你的，我說我的”，辯論的味兒沒有了，法律設計辯論制度的效果也因此大打折扣。 特區第五屆立法會組成後，針對過往就施政報告的辯論未能更好地發揮其應有的作用，今年的施政報告辯論在方式上作了調整，即增加追問補答環節。按以往施政方針辯論慣例，議員要在開始鬥快撳掣排發問順序，先撳先問，第一輪每人發問十分鍾。五名議員問完後，由司長或其他官員一次過回答，答畢另五名議員再問，如此類推。過去不少議員抱怨這種安排徒有辯論之名，無辯論之實，屢有官員“遊花園”、答非所問或選擇性回應。今年增加追問補答環節後，議員仍舊要撳掣決定第一輪發問次序，五名議員為一組，但每人發言時間由十分鍾減至八分鍾，五人發言後便由官員作答，限時二十分鍾。若發問議員未滿意官員回應，各可有兩分鍾追問，官員則共有十分鍾補答時間，如此類推。待第一輪議員全部問完，可開始第二輪發問，但要重新撳掣定次序。由於議員提問和官員回應的總時間變化不大，因此，施政報告的辯論雖增加了追問補答環節，銷添了一點辯論味，但要更好發揮立法會對施政報告的辯論功能，還值得繼續探索其他好辦法。
立法會辯論施政報告的
制度完善
針對立法會行使辯論職權存在的問題，有必要修訂立法會的《議事規則》，以充分發揮立法會辯論的功能，強化辯論制度的功效。具體來說，可從以下幾個方面來完善立法會辯論施政報告的制度：
一是賦予主持會議的立法會主席或副主席相應權限。現行《議事規則》雖就立法會辯論施政報告的程序作了規定，但辯論的職能未能充分體現出來。尤其是關於施政報告的辯論程序的規定，過於簡單，僅就一個條文。由於規則過於簡略，導致實踐中辯論的功能發揮受到限制。目前，立法會就施政報告進行辯論時，就是因為缺少一種機制來約束發言的內容，導致出現“你有你講，我有我說”的現象，辯論的味兒看不到，這與設立辯論制度的宗旨不相吻合。鑒此，有必要通過修訂《議事規則》，強化辯論的職能。可考慮賦予主持立法會全體會議的立法會主席或副主席以相應權限，引導發言人圍繞辯論的主題來進行。如果發言人的發言內容偏離辯論主題，或者回避辯論主題，主持會議的主席有權作出提示；如果發言人仍不糾正，主持人可中止發言人的發言，並可要求其回到辯論的主題上來。
具體來說，辯論施政報告時，出席辯論會的政府官員對於立法會議員的提問應直接明確作出回答和解釋，不能迴避，也不能避重就輕，或轉移視線，否則，主持人有權作出提示並要求發言人糾正。如果賦予主持會議的立法會主席或副主席上述相應的權限，便能及時改變發言人沒有針對性的自說自話的局面，發言人發言時也會有所顧忌，這非常有利於營造一種辯論的氛圍。
二是賦予立法會有權限要求相關政府官員須出席立法會的辯論會議。《澳門基本法》規定立法會享有辯論的職權，意在發揮立法對行政的監督作用，特別是立法會就行政長官施政報告所進行的辯論，其監督的意旨十分明顯。議員們通過對施政報告進行辯論，以便讓不夠完善的政策加以完善，不太符合實際情況的政策得到修改。經過修改、補充、完善，使得政府的政策能貼近區情民意，進而有利於社會的穩定和發展。鑒此，立法會辯論施政報告內容時，負責有關工作範疇的政府官員有責任依時出席，包括司長、局長等。因為司長、局長既負有協助政府制定政策的責任，同時又負有執行政府政策的責任，由他們出席辯論會並回答議員的問題是非常適宜的。司長、局長不能隨意找其他人替代其出席辯論，否則，就施政報告進行辯論的目的和效果就難以達到。雖然目前立法會辯論施政報告時，司長及相關的局長均會出席，但仍有必要從制度上加以規定，使得司長及相關局長出席施政報告辯論會作為其應盡的一項責任。將來可考慮修改《議事規則》，賦予立法會有權限要求相關政府官員出席立法會的辯論會議，被要求出席的政府官員不能藉故不出席，也不得臨時找他人代替出席。對於不按規定出席辯論會議的政府官員，《議事規則》可規定適當的法律後果，例如建議政府給予相應的行政處分等。
三是將政府官員出席辯論會議的情況及表現與績效考核掛鉤。政府官員不願意出席立法會召開的辯論會議，或者出席會議時不認真履行自己的職責，與沒有相應的責任追究機制密切相關。反正參加不參加，或者參加時表現好與壞都一樣。如果政府官員出席辯論會議的情況及表現，與對政府官員的績效考核直接掛鉤的話，那情形就完全不一樣了。因此，要改變目前立法會辯論制度功能發揮不好的現狀，有必要將政府官員出席立法會辯論會議的情況及表現，直接與其績效考核掛鉤，這對促使政府官員認真對等出席辯論會議及履行好自己的職責是有作用和效果的。行政長官崔世安博士在特區政府2014年財政年度的施政報告中明確提出，政府高度重視“官員問責”，並將其與公共行政績效管理，特別是已經實施的領導官員績效評審制度結合起來，通過績效管理、領導官員評審和官員問責三個不同層面的評價制度，實現政府接受監督、自我監督和自我完善。如果能將政府官員出席立法會辯論會議的情況及表現納入公共行政績效管理，那無疑有助於政府科學決策和依法施政。
（作者系澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）